BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1081/07 -
des Herrn H…
I. unmittelbar gegen
II. mittelbar gegen
§ 208 Landesbeamtengesetz Rheinland-Pfalz in der Fassung
des Art. 1 Nr. 1 des Landesgesetzes zur Sicherung der
Leistungsfähigkeit der Kommunalen Gebietskörperschaften und
über Maßnahmen zur Entlastung des Landeshaushaltes vom 10.
April 2003
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Broß,
Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom
11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 23.
Mai 2008 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die
Heraufsetzung des Pensionsalters für Polizeibeamte in
Rheinland-Pfalz.
2
1. In Rheinland-Pfalz traten Polizeibeamte
früher gemäß § 208 Landesbeamtengesetz Rheinland-Pfalz
(im Folgenden: LBG) a.F. mit Vollendung des 60. Lebensjahres
in den Ruhestand. Diese Altersgrenze wurde durch das
Landesgesetz zur Sicherung der Leistungsfähigkeit der
kommunalen Gebietskörperschaften und über Maßnahmen zur
Entlastung des Landeshaushalts vom 10. April 2003 (GVBl
S. 55) abgeändert. § 208 LBG n. F., der am 1.
Januar 2004 in Kraft trat, sieht eine Altersgrenze von 60
Jahren nur noch für Polizeibeamte vor, die mindestens
25 Jahre lang in bestimmten Sonderfunktionen eingesetzt
waren. Für alle anderen Polizeibeamten wurde die Altersgrenze
je nach Laufbahngruppe und Geburtsjahrgang heraufgesetzt.
§ 208 LBG n.F. lautet auszugsweise wie folgt:
3
§ 208
4
Besondere Altersgrenzen
5
(1) 1 Für Polizeibeamte bildet das
vollendete 60. Lebensjahr die Altersgrenze, wenn sie
mindestens 25 Jahre in Funktionen des Wechselschichtdienstes,
im Mobilen Einsatzkommando, im Spezialeinsatzkommando oder in
der Polizeihubschrauberstaffel eingesetzt waren. […]
4 Im Übrigen bildet abweichend von § 54 Abs.
1 Satz 1 für Polizeibeamte in Ämtern des mittleren
Polizeidienstes das vollendete 62. Lebensjahr und für
Polizeibeamte in Ämtern des gehobenen Polizeidienstes das
vollendete 63. Lebensjahr die Altersgrenze.
6
[…]
7
(3) Abweichend von Absatz 1 Satz 4 bildet die
Altersgrenze:
8
1. für Polizeibeamte in Ämtern des mittleren
und des gehobenen Polizeidienstes, die im Jahr 1944 geboren
sind, das vollendete 61. Lebensjahr und
9
2. für Polizeibeamte in Ämtern des gehobenen
Polizeidienstes, die im Jahr 1945 geboren sind, das
vollendete 62. Lebensjahr.
10
[…]
11
(4) Abweichend von § 54 Abs. 1 Satz 1
bildet die Altersgrenze für Polizeibeamte in Ämtern des
höheren Polizeidienstes, die im Jahr
12
1. 1944 geboren sind, das vollendete 61.
Lebensjahr,
13
2. 1945 geboren sind, das vollendete 62.
Lebensjahr,
14
3. 1946 geboren sind, das vollendete 63.
Lebensjahr,
15
4. 1947 geboren sind, das vollendete 64.
Lebensjahr.
16
[…]
17
Die allgemeine Altersgrenze für Beamte bildet
gemäß § 54 Abs. 1 Satz 1 LBG das vollendete 65.
Lebensjahr.
18
2. Der Beschwerdeführer ist im Jahr 1945
geboren. Er war zuletzt Kriminalhauptkommissar im gehobenen
Polizeidienst des Landes Rheinland-Pfalz. Das
Polizeipräsidium Koblenz setzte mit Bescheid vom 28. November
2003 die Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand für
den Beschwerdeführer auf das 62. Lebensjahr fest. Nach
erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob der Beschwerdeführer
Klage mit dem Antrag, unter Aufhebung des Bescheids vom
28. November 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheids
vom 5. April 2004 das Polizeipräsidium zu verpflichten, die
Altersgrenze für ihn auf das vollendete 60. Lebensjahr
festzusetzen. Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit
Urteil vom 25. November 2004 ab. Die Berufung wurde durch das
Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 10. Juni 2005
zurückgewiesen. Das Bundesverwaltungsgericht wies die
Revision mit Urteil vom 25. Januar 2007 zurück. Zur
Begründung führte das Bundesverwaltungsgericht u.a. aus,
§ 208 LBG stehe im Einklang mit § 25 Abs. 1 Satz 3
BRRG, der eine gesetzliche Bestimmung besonderer
Altersgrenzen für einzelne Beamtengruppen erlaube. § 208
LBG stimme auch mit dem Grundgesetz überein. Die Vorschrift
verstoße weder gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn noch
sei sie unverhältnismäßig. Auch der allgemeine
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt.
Die Erwägungen des Gesetzgebers dazu, in welchen Funktionen
die Polizeibeamten besonderen Belastungen ausgesetzt seien,
die unterschiedliche Altersgrenzen rechtfertigten, seien
sachlich gerechtfertigt. Auch die Differenzierung nach
Laufbahngruppen sei gerechtfertigt, wenn bei typisierender
Betrachtung die Dienstaufgaben im mittleren Dienst physisch
und psychisch anstrengender seien als im gehobenen Dienst.
Dem Grundsatz des Vertrauensschutzes werde durch die
Übergangsregelungen in § 208 Abs. 3 und 4 LBG
hinreichend Rechnung getragen.
19
Der Beschwerdeführer ist im März 2007 mit
Vollendung des 62. Lebensjahres in den Ruhestand
getreten.
20
Mit der fristgerecht erhobenen
Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine
Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG.
21
Ein zulässiges Differenzierungsziel des
Gesetzes sei nicht erkennbar, da es der Entlastung des
Landeshaushalts dienen solle. Fiskalische Gründe allein
könnten aber im Bereich des Beamtenrechts die Differenzierung
nach Beamtengruppen nicht legitimieren. Untersuchungen oder
gesicherte Erfahrungen des Gesetzgebers dazu, dass eine
Haushaltskonsolidierung durch die Verlängerung der
Lebensarbeitszeit erreicht werden könne, gebe es nicht. Der
Gesetzgeber habe nicht anhand von Untersuchungen oder
gesicherten Erfahrungswerten dargelegt, warum die bis Ende
2003 geltende generalisierende Vermutung, dass die
Leistungsfähigkeit von Polizeibeamten ab dem vollendeten 60.
Lebensjahr nicht mehr gegeben sei, nicht mehr richtig
sei.
22
Die personenbezogene Ungleichbehandlung der
Polizeibeamten nach Tätigkeitsbereich, Laufbahngruppe und
Geburtsjahrgang sei keine zulässige Typisierung und nicht
gerechtfertigt. Bei der Festlegung der Altersgrenze sei das
Grundrecht auf Gesundheit und körperliche Unversehrtheit aus
Art. 2 Abs. 2 GG betroffen, das im Rahmen der durch
Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Fürsorgepflicht
seitens des Gesetzgebers zu beachten sei. Es sei daher im
Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG ein strenger Prüfungsmaßstab
anzulegen. Die niedrigere Altersgrenze für Beamte mit den in
Abs. 1 genannten Sonderfunktionen beruhe auf einer bloßen
Vermutung des Gesetzgebers zu einer angeblichen besonderen
Belastungssituation. Der Beschwerdeführer sei dagegen 29
Jahre lang in der Rufbereitschaft tätig gewesen und komme
dennoch nicht in den Genuss der niedrigeren Altersgrenze.
Eine weitere nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung liege
darin, dass Polizeibeamte, die in den in § 208 Abs. 1
LBG genannten Sonderfunktionen tätig gewesen seien, bei der
Altersgrenze begünstigt würden, auch wenn sie in dieser
Sonderfunktion nur Innendienst geleistet hätten und damit den
vom Gesetzgeber angegebenen besonderen Belastungen nicht
ausgesetzt gewesen seien.
23
Das Rechtsschutzbedürfnis für die
Verfassungsbeschwerde bestehe auch nach dem zwischenzeitlich
erfolgten Eintritt des Beschwerdeführers in den Ruhestand
fort. Der Beschwerdeführer hätte, falls § 208 LBG n.F.
verfassungswidrig und nichtig wäre, bereits mit Vollendung
des 60. Lebensjahres in den Ruhestand versetzt werden müssen
und erhalte daher rückwirkend einen Anspruch auf Ruhegehalt
ab März 2005. Die Besoldung, die der Beschwerdeführer
stattdessen für seinen aktiven Dienst bis zum März 2007
erhalten habe, sei nicht auf das rückwirkend zu zahlende
Ruhegehalt anzurechnen, da es für eine solche Anrechnung oder
eine Rückforderung der Dienstbezüge keine Rechtsgrundlage
gebe.
24
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen, weil die Annahmevoraussetzungen des
§ 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Der
Verfassungsbeschwerde kommt weder grundsätzliche Bedeutung zu
noch ist ihre Annahme zur Durchsetzung der in § 90
Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt (vgl. BVerfGE
90, 22 ; 96, 245 ). Sie hat
keine hinreichende Aussicht auf Erfolg.
25
1. Die Festsetzung der unterschiedlichen
Altersgrenzen in § 208 LBG verstößt nicht gegen die
Fürsorgepflicht des Dienstherrn als hergebrachten Grundsatz
des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG.
Art. 33 Abs. 5 GG fordert weder eine auf ein bestimmtes
Lebensalter gerichtete noch eine für alle Beamten
einheitliche Festsetzung der Altersgrenze (vgl. BVerfGE 71,
255 ). Der Gesetzgeber kann vielmehr für einzelne
Beamtengruppen besondere Altersgrenzen festsetzen. Die
Pflicht des Beamten zur grundsätzlich lebenslangen
Dienstleistung findet ihre Schranke in der Dienstfähigkeit
des Beamten. Bei Erreichen einer bestimmten gesetzlichen
Altersgrenze wird der Eintritt der Dienstunfähigkeit
unwiderleglich vermutet (vgl. BVerfGE 9, 338 ; 71,
255 ). Dagegen ist unterhalb dieser Altersgrenze
die Dienstfähigkeit nach der Einschätzung des Gesetzgebers im
Regelfall gegeben. Der Gesetzgeber hat hier einen weiten
Gestaltungsspielraum und kann auf der Grundlage von
Erfahrungswerten generalisierende Regelungen dazu treffen,
bis zu welchem Zeitpunkt er die körperliche und geistige
Leistungsfähigkeit der jeweiligen Beamtengruppe noch als
gegeben ansieht (vgl. BVerfGK 4, 219 ). Es
bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass eine Heraufsetzung
der Altersgrenze für Polizeibeamte, welche die allgemeine
Altersgrenze für Beamte nicht übersteigt, sondern für alle
Polizeibeamte bis auf die Beamten im höheren Dienst weiterhin
darunter liegt, auf einer Fehleinschätzung beruht, die mit
der Fürsorgepflicht nicht vereinbar wäre. Der Fürsorgepflicht
des Dienstherrn wird im Übrigen dadurch Rechnung getragen,
dass der Beamte bei einem früheren Eintritt der
Dienstunfähigkeit im Einzelfall in den vorzeitigen Ruhestand
versetzt werden kann.
26
2. Der Beschwerdeführer ist auch nicht in
seinem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.
27
a) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, Gleiches
gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden
zu behandeln (vgl. BVerfGE 42, 64
). Art. 3 Abs. 1 GG ist verletzt, wenn die
(un)gleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit
Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen,
und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten
Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, also bezogen auf
den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart
ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die gesetzliche
Regelung fehlt (vgl. BVerfGE 55, 114
; 75, 108 ; 76, 256 ). Ein
solcher Fall läge vor, wenn zwischen den Gruppen, die
ungleich behandelt werden, keine Unterschiede von solcher Art
und solchem Gewicht bestehen, dass sie die Schlechterstellung
rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 55, 72 ; 71, 39
; 71, 146 ).
28
Aufgrund der verhältnismäßig weiten
Gestaltungsfreiheit, die Art. 3 Abs. 1
GG dem Gesetzgeber bei Regelungen des Versorgungsrechts -
einschließlich der Altersgrenzen für den Eintritt in den
Ruhestand - belässt, kann das Bundesverfassungsgericht nicht
überprüfen, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste
und vernünftigste Regelung getroffen hat. Der Gesetzgeber ist
insbesondere frei, darüber zu befinden, was als im
Wesentlichen gleich und was als so verschieden anzusehen ist,
dass die Verschiedenheit eine Ungleichbehandlung
rechtfertigt. Er ist befugt, aus der Vielzahl der
Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die
für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen
(vgl. BVerfGE 71, 39 ; 76, 256 ;
110, 353 ). Jede gesetzliche Regelung der
Altersgrenzen muss generalisieren und enthält daher auch
unvermeidbare Härten. Daraus sich ergebende Unebenheiten,
Friktionen und Mängel müssen in Kauf genommen werden, solange
sich für die Gesamtregelung ein plausibler und sachlich
vertretbarer Grund anführen lässt (vgl. BVerfGE 76, 256
; 103, 310 ; 110, 353
).
29
b) An diesen Maßstäben gemessen hat der
rheinland-pfälzische Gesetzgeber bei der Festsetzung der
gestaffelten Altersgrenzen für Polizeibeamte den ihm
eingeräumten Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Das
Landesgesetz zur Sicherung der Leistungsfähigkeit der
kommunalen Gebietskörperschaften und über Maßnahmen zur
Entlastung des Landeshaushalts war zwar generell durch eine
angestrebte Entlastung des Landeshaushaltes motiviert (vgl.
LTDrucks 14/1800, S. 1). Die unterschiedliche Ausgestaltung
der Altersgrenzen beruht jedoch auf dem sachgerechten, den
Regelungen zur Altersgrenze systemimmanenten Kriterium der
jeweiligen Belastung des Beamten durch seinen Dienst. Der
Gesetzgeber hat damit an die Stelle der erheblich
generalisierenden Vorschrift des § 208
LBG a. F., der die Altersgrenze für Polizeibeamte
auf einheitlich 60 Jahre festsetzte, eine stärker
differenzierende Regelung gesetzt. Der Gesetzgeber verweist
für diese stärkere Differenzierung darauf, die bisherige
einheitliche Altersgrenze habe nicht danach unterschieden, ob
der Polizeibeamte tatsächlich den besonderen Belastungen, die
seinerzeit für die Festlegung einer besonderen Altersgrenze
ursächlich gewesen seien, ausgesetzt gewesen sei (vgl.
LTDrucks 14/1800, S. 9). Eine Neubewertung der Altersgrenze,
ab der die Dienstunfähigkeit der Polizeibeamten gesetzlich
vermutet werde, ließe sich aufgrund der eingetretenen
Änderungen in den Organisationsstrukturen und in den
Aufgabenbereichen sowie im Hinblick auf eine Verbesserung der
Arbeitsbedingungen durch den enormen technischen Wandel
gerade im Polizeibereich nicht mehr aufrechterhalten
(a.a.O.). Es gebe im Polizeidienst eine Vielzahl von
Funktionen und Aufgabenbereichen, mit deren Wahrnehmung keine
gegenüber anderen Berufsgruppen höheren Anforderungen an die
physische und psychische Leistungsfähigkeit verbunden seien
(a.a.O.).
30
Der Gesetzgeber hat sich damit maßgeblich von
Erwägungen zu den Anforderungen an die Leistungsfähigkeit der
Beamten und den besonderen Belastungen seines Dienstes leiten
lassen, die seit jeher bei der Bestimmung der Altersgrenze
eine Rolle gespielt haben. Sie sind sachgerecht und geben zu
verfassungsrechtlichen Bedenken keinen Anlass. Wenn die
Neuregelung auch das Ziel einer Haushaltskonsolidierung
verfolgt, verbietet dies nicht eine systemgerechte
Neubestimmung der Altersgrenzen, welche die allgemeine
Altersgrenze nicht übersteigen, sondern für die Mehrzahl der
Polizeibeamten weiter dahinter zurückbleiben. Zu den
finanziellen Erwägungen des Gesetzgebers kommen hier
systemimmanente Gründe hinzu, die eine Ausdifferenzierung der
Altersgrenzen sachlich rechtfertigen (vgl. BVerfGE 114, 258
).
31
c) Die niedrigere Altersgrenze für Beamte, die
mindestens 25 Jahre lang besondere, in § 208 Abs. 1 Satz
1 LBG aufgeführte Funktionen wahrgenommen haben, stellt eine
zulässige Differenzierung dar. Die Regelung trägt der
besonderen Belastung von Polizeibeamten in Sonderfunktionen
wie dem Wechselschichtdienst Rechnung (LTDrucks 14/1800, S.
11). Bei den Beamten, die über einen längeren Zeitraum
besonderen physischen und psychischen Belastungen ausgesetzt
sind, wird daher ein früherer Verlust der Leistungsfähigkeit
vermutet. Die niedrigere Altersgrenze findet dabei in
systemgerechter Weise auf die Sonderfunktionen Anwendung, die
besondere körperliche und geistige Anforderungen stellen und
deswegen auch in anderen Regelungen des Beamtenrechts als
besonders belastend herausgehoben sind. So wird für die
besonderen Erschwernisse, die mit dem Einsatz im
Wechselschichtdienst, in einem Mobilen Einsatzkommando, in
einem Sondereinsatzkommando oder als fliegendes Personal
verbunden sind, eine Zulage gezahlt (vgl. § 20 Abs. 1,
§ 22 Abs. 2 Nr. 1, § 22a Abs. 1
Erschwerniszulagenverordnung - EZulV).
32
Dagegen ist die Rufbereitschaft, die der
Beschwerdeführer lange Zeit ausgeübt hat, nach der zulässigen
Einschätzung des Gesetzgebers nicht mit denselben Belastungen
wie etwa der Wechselschichtdienst verbunden. Im
Wechselschichtdienst werden die Beamten nach einem Dienstplan
eingesetzt, der einen regelmäßigen Wechsel der täglichen
Arbeitszeit in Arbeitsschichten vorsieht, in denen
ununterbrochen bei Tag und Nacht, werktags, sonntags und
feiertags gearbeitet wird (§ 20 Abs. 1 Satz 1 EZulV).
Die besondere Belastung der Beamten entsteht durch die
ständige Umstellung ihres Arbeits- und Lebensrhythmus (vgl.
BVerwG, Urteil vom 21. August 1997 - 2 C 37.96 -, ZBR 1998,
S. 100 ). Rufbereitschaft dagegen bedeutet,
dass sich der Beamte zu Hause oder an einem anderen frei
wählbaren Ort bereithalten muss, um bei Bedarf zu
Dienstleistungen sofort abgerufen werden zu können; sie
bedeutet daher in erster Linie nur eine gewisse Einschränkung
der Bewegungsfreiheit während der Freizeit (vgl. BVerwGE 59,
45 ). Die Rufbereitschaft gilt daher auch nicht als
zulagenfähiger „Dienst zu ungünstigen Zeiten“ gemäß § 3
Abs. 4 EZulV. Zudem erhalten Beamte für eine Mehrbelastung
durch die Rufbereitschaft bereits einen Freizeitausgleich
nach § 7 Abs. 2 Arbeitszeitverordnung
Rheinland-Pfalz.
33
Es ist nicht zu beanstanden, dass für einzelne
Beamte auch dann die niedrigere Altersgrenze gilt, wenn sie
innerhalb dieser Sonderfunktionsbereiche nur Innendienst
geleistet haben. Die Anwendung der Altersgrenze auf Beamte,
die nicht der besonderen Belastungssituation in diesen
Sonderfunktionen ausgesetzt waren, ist das Ergebnis einer
zulässigen Generalisierung des Gesetzgebers. Die Regelung
soll in einer verwaltungstechnisch handhabbaren Weise
jedenfalls alle Beamten erfassen, für die eine besondere
Belastungssituation bestand.
34
d) Die Staffelung der Altersgrenze nach
Geburtsjahrgängen in § 208 Abs. 3 und Abs. 4 LBG
stellt eine verfassungsrechtlich zulässige Differenzierung
dar. Der Gesetzgeber hat damit eine Übergangsregelung
geschaffen, die den Interessen der Beamten am Fortbestand der
bisherigen Rechtslage umso größeres Gewicht einräumt, je
näher sie bei Inkrafttreten der Neuregelung bereits dem
Ruhestandsalter waren (vgl. LTDrucks 14/1800, S. 11). Für die
zu diesem Zeitpunkt bereits älteren Beamten wird die
Altersgrenze gegenüber dem bisher maßgeblichen vollendeten
60. Lebensjahr schrittweise heraufgesetzt. Eine solche
differenzierende Übergangsregelung ist als Ungleichbehandlung
unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes nicht nur
zulässig, sondern kann im Rahmen einer Abwägung zwischen dem
Vertrauen des Beamten auf den Fortbestand der bisherigen
Regelung und der Bedeutung des Anliegens des Gesetzgebers für
das Wohl der Allgemeinheit sogar geboten sein (vgl. BVerfGE
71, 255 ). Durch die Übergangsregelung in
§ 208 Abs. 3 und Abs. 4 LBG hat der Gesetzgeber diesen
Anforderungen des verfassungsrechtlich verbürgten
Vertrauensschutzes Rechnung getragen.
35
e) Die Ungleichbehandlung von Polizeibeamten
in Ämtern des gehobenen Polizeidienstes gegenüber
Polizeibeamten in Ämtern des mittleren Polizeidienstes gemäß
§ 208 Abs. 1 Satz 4 LBG beschwert den Beschwerdeführer
nicht. Aufgrund seines Geburtsjahrgangs findet auf ihn die
Übergangsregelung des § 208 Abs. 3 Nr. 1 LBG Anwendung,
so dass er wie die Polizeibeamten des mittleren Dienstes mit
Vollendung des 62. Lebensjahres in den Ruhestand trat.
36
3. Von einer weiteren Begründung der
Nichtannahmeentscheidung wird gemäß § 93d Abs. 1 Satz 3
BVerfGG abgesehen.
37
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.