2 BvR 1095/05 - Erfolglose Verfassungsbeschwerde einer öffentlich geförderten kirchlichen Altenpflegeeinrichtung gegen gesetzliche BelegungspflichtSiehe auchPressemitteilung Nr. 109/2007 vom 13. November 2007

 

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 1095/05 -

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

 

der C. GmbH ...

 

- Bevollmächtigter:


Rechtsanwalt Dr. Thomas Ritter,

Teltower Damm 23, 14169 Berlin -

 

gegen

§ 7, § 8,
§ 9, § 10 und § 11 des Gesetzes zur
Umsetzung des Elften Buches Sozialgesetzbuch
(Landespflegegesetz – LPflegeG) vom 29. Juni 2004 des
Landes Brandenburg (GVBl I S. 339)

 

hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch

den Richter Broß,

die Richterin Lübbe-Wolff

und den Richter Gerhardt

 

gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 17. Oktober 2007 einstimmig
beschlossen:

 

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.

 

Gründe:




A. - I.

1

Die Beschwerdeführerin ist eine als
gemeinnützig anerkannte Gesellschaft mit beschränkter
Haftung, deren Unternehmensgegenstand entsprechend § 3
Nr. 1 ihrer Satzung die Errichtung, der Betrieb und die
Förderung von Einrichtungen und Diensten des Sozial- und
Gesundheitswesens und der Altenhilfe ist. Nach § 3 Nr. 2
ihrer Satzung erfolgt „der Betrieb der Gesellschaft (...) aus
dem Selbstverständnis der Caritas als einer Wesensfunktion
der katholischen Kirche“. Gesellschafter sind der
Caritasverband für das Erzbistum … e.V., der
Caritas-Krankenhilfe … e.V. und der Caritasverband … e.V.
(§ 5 der Satzung). Gemäß § 10 der Satzung müssen
dem Aufsichtsrat zwei Personen, die aus dem Bereich der
Caritas kommen, und eine Person, die aus dem Erzbischöflichen
Ordinariat kommt, angehören; die Mitglieder des Aufsichtsrats
müssen der katholischen Kirche angehören.

2

Die Beschwerdeführerin, die im Land
Brandenburg drei öffentlich geförderte
Altenpflegeeinrichtungen betreibt, wendet sich gegen
Vorschriften des brandenburgischen Gesetzes zur Umsetzung des
Elften Buches Sozialgesetzbuch (Landespflegegesetz -
LPflegeG) vom 29. Juni 2004 (GVBl I S. 339), durch die den
Trägern von Altenpflegeeinrichtungen bußgeldbewehrte
Pflichten auferlegt werden, im Umfang der erhaltenen
öffentlichen Förderungen freie Pflegeheimplätze mit sozial
bedürftigen Einwohnern Brandenburgs zu belegen, frei werdende
Pflegeplätze zu melden und Auskunft unter anderem über die
persönlichen Verhältnisse der Bewohner der Pflegeheime zu
erteilen.

II.

3

1. Mit Einführung der zweiten Stufe des
Gesetzes zur sozialen Absicherung des Risikos der
Pflegebedürftigkeit (Pflegeversicherungsgesetz – PflegeVG)
vom 26. Mai 1994 (BGBl I S. 1014) wurde in dem als
Art. 1 dieses Gesetzes verkündeten Sozialgesetzbuch
Elftes Buch (Soziale Pflegeversicherung - SGB XI) die
Finanzierung der stationären Pflege zum 1. Juli 1996 neu
gestaltet. Fortan erfolgte die Finanzierung der stationären
Pflegeleistungen durch die neu geschaffene Pflegeversicherung
dadurch, dass die Pflegekassen an die zugelassenen
Pflegeeinrichtungen eine Pflegevergütung zahlen, die die
allgemeinen Pflegeleistungen, die medizinische
Behandlungspflege und die soziale Betreuung abdeckt
(§ 82 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 SGB XI). Die
Pflegevergütung wird vom Träger des Pflegeheimes mit den
Kostenträgern (Pflegekassen und Sozialhilfeträgern)
vereinbart. Die Kosten für Unterkunft und Verpflegung tragen
die Pflegebedürftigen selbst (§ 82 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2,
Satz 3 SGB XI). Das Entgelt dafür wird ebenfalls von den
Pflegesatzparteien vereinbart und gilt für alle Bewohner
eines Heimes unabhängig vom Kostenträger. Die dem Heim
entstehenden betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen
(§ 82 Abs. 2 Nr. 1 SGB XI) dürfen in der
Pflegevergütung und in Entgelten für Unterkunft und
Verpflegung nicht berücksichtigt werden. Die
Einrichtungsträger können diese Aufwendungen jedoch, soweit
sie durch öffentliche Förderung gemäß § 9 SGB XI nicht
vollständig gedeckt sind, gemäß § 82 Abs. 3 SGB XI mit
Zustimmung des Landes, oder - bei nicht geförderten
Pflegeeinrichtungen - gemäß § 82 Abs. 4 SGB XI ohne
entsprechende Zustimmung den Pflegebedürftigen anteilig
gesondert in Rechnung stellen und auf diesem Weg ihre
Investitionsaufwendungen refinanzieren. Diese Kosten werden
dann in die Pflegesätze eingerechnet. Bedürftige
Heimbewohner, die ihren Anteil an Unterkunft, Verpflegung und
an den Investitionskosten nicht selbst aufbringen können,
erhalten zur Deckung bei Vorliegen der sonstigen
Voraussetzungen Sozialhilfe, und zwar hinsichtlich des
Investitionsanteils in Form eines Investitionsbeitrags gemäß
§ 93a Abs. 2 Satz 1 BSHG beziehungsweise – ab 1. Januar
2005 - gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 SGB XII.

4

Die Investitionsförderung der
Pflegeeinrichtungen ist somit keine Aufgabe der
Pflegeversicherung. Vielmehr wird die Verantwortung hierfür
allein und ausschließlich den Ländern zugewiesen (sog. duales
Finanzierungsmodell, vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 23.
Dezember 1998 - 3 B 22.98 -, NVwZ-RR 1999, S. 316; BSGE 91,
182 ), deren Aufgaben hinsichtlich einer
ausreichenden pflegerischen Versorgung und der Förderung von
Pflegeeinrichtungen wie folgt in § 9 SGB XI geregelt
sind:

5

Die Länder sind verantwortlich für die
Vorhaltung einer leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden
und wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur. Das
Nähere zur Planung und zur Förderung der Pflegeeinrichtungen
wird durch Landesrecht bestimmt. Zur finanziellen Förderung
der Investitionskosten der Pflegeeinrichtungen sollen
Einsparungen eingesetzt werden, die den Trägern der
Sozialhilfe durch die Einführung der Pflegeversicherung
entstehen.

6

Begleitend zur Einführung der
Pflegeversicherung sah Art. 52 PflegeVG als Maßnahme
nach Art. 104a Abs. 4 GG eine Förderung von
Pflegeeinrichtungen im Beitrittsgebiet zur Nivellierung der
pflegerischen Versorgungsstruktur vor (sog.
Sonderförderung-Ost). Danach stellte der Bund den neuen
Ländern zur zügigen und nachhaltigen Verbesserung der
Qualität der ambulanten, teilstationären und stationären
Versorgung der Bevölkerung und zur Anpassung an das
Versorgungsniveau im übrigen Bundesgebiet in den Jahren 1995
bis 2002 Finanzhilfen für Investitionen bis zu 80% der
beantragten Investitionskosten zur Verfügung, sofern das Land
oder die Kommune 20% der öffentlichen Investitionsmittel
aufbrachte. Hierüber waren von den Ländern
Investitionsprogramme aufzustellen.

7

2. Dementsprechend wurde im Land Brandenburg
das Investitionsprogramm Pflege (IVP) aufgestellt.
Landesrechtliche Grundlage hierfür bildete das als
Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung des Elften Buches
Sozialgesetzbuch (UGPflegeVG) vom 27. Juni 1995 (GVBl I
S. 130) verkündete Gesetz zur Ausführung des Elften
Buches Sozialgesetzbuch (Landespflegegesetz – PflegeG) vom
27. Juni 1995, durch das Brandenburg dem Gesetzesauftrag aus
§ 9 SGB XI nachkam. Zielsetzung des Gesetzes war unter
anderem die Vorhaltung einer leistungsfähigen vollstationären
Versorgungsstruktur (§ 1 Abs. 1 und 2 PflegeG), wobei
etwa die baulichen Rahmenbedingungen der stationären
Versorgung zügig und nachhaltig verbessert und an das
Versorgungsniveau im übrigen Bundesgebiet angeglichen werden
sollten (vgl. – nachberichtend - LTDrucks 3/7052,
Vorbemerkungen A.I.). Hierzu waren durch das für Soziales
zuständige Ministerium ein Landespflegeplan, der unter
anderem den Bedarf an Einrichtungen der vollstationären
Pflege ausweisen (§ 3 PflegeG), und ein
Investitionsplan, der die entsprechenden Investitionsvorhaben
des Landes und den dafür erforderlichen Finanzbedarf
festlegen sollte (§ 4 PflegeG), aufzustellen. Ein
Anspruch auf Aufnahme in den Investitionsplan des Landes
bestand nicht (vgl. § 4 Abs. 3 PflegeG).

8

Nach § 5 Abs. 1 PflegeG förderte das Land
im Rahmen seiner Möglichkeiten unter anderem für die in den
Landespflege- und den Investitionsplan aufgenommenen
(§ 5 Abs. 2 PflegeG) Einrichtungen der vollstationären
Pflege die Aufwendungen für Investitionsmaßnahmen, die dazu
bestimmt waren, die für den Betrieb dieser Einrichtungen
notwendigen Gebäude und sonstigen abschreibungsfähigen
Anlagegüter herzustellen, anzuschaffen, wiederzubeschaffen,
zu ergänzen, instandzuhalten oder instandzusetzen.

9

Die Voraussetzungen und das Verfahren der
Landesförderung und deren Art und Höhe wurden in der gemäß
§ 5 Abs. 3 PflegeG erlassenen Verordnung über die
Förderung von Investitionen zur Schaffung einer
leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und
wirtschaftlichen Versorgungsstruktur im Pflegebereich
(Pflegeinvestitionsverordnung – PflInvV) vom 13. März
1996 (GVBl II S. 245), zuletzt geändert durch die
Verordnung vom 28. Juni 1999 (GVBl II S. 418),
näher geregelt. Nach § 3 Abs. 2 PflInvV in der
zuletzt geltenden Fassung betrug die Förderung unter anderem
für vollstationäre Einrichtungen bis zu 90% der Aufwendungen
für Investitionsmaßnahmen. Bewilligungsstelle war die
Investitionsbank des Landes Brandenburg (§ 4 Abs. 1 Satz
1 PflInvV), die auf der Grundlage der von dem für Soziales
zuständigen Mitglied der Landesregierung vorgegebenen
Investitionsplanung anhand des Antrages und der vollständig
vorgelegten Nachweise über die Förderfähigkeit der Maßnahmen
entschied (§ 4 Abs. 1 Satz 2 PflInvV). Gemäß § 4
Abs. 2 PflInvV waren § 23 und § 44 der
Landeshaushaltsordnung sowie die dazu ergangenen
Verwaltungsvorschriften entsprechend und die Richtlinie
53-4371 des Ministeriums für Arbeit, Soziales, Gesundheit und
Frauen über die Zuwendungen zu Investitionsmaßnahmen im
Rahmen des Investitionsprogramms Pflege des Landes
Brandenburg (ABl für Brandenburg 1996, S. 488) ergänzend
anzuwenden. Nach Nr. 5.4.2.1 der genannten Richtlinie waren
die zu ermittelnden förderfähigen Kosten bei Einrichtungen
der stationären Altenpflege auf die in der Landesplanung
festgelegte Anzahl von Plätzen bestimmter Pflegestufen zu
beziehen. Gemäß Nr. 6.2 hatte der Antragsteller dem Antrag
eine Erklärung beizufügen, in der er sich unter anderem
verpflichtete, die Pflegebedürftigen nicht mit
Investitionskosten zu belasten. Nach Nr. 6.3 waren die in der
Anlage 1 zur Richtlinie dargestellten sonstigen
Nebenbestimmungen zum Bestandteil des Bewilligungsbescheides
zu erklären.

10

Gemäß Nr. 3 der Anlage 1 waren die Träger bei
den Projekten für alte, kranke und behinderte Menschen
verpflichtet, in ihrer Einrichtung auf Anforderung des
zuständigen Trägers der Sozialhilfe vorrangig Menschen mit
einem besonderen Pflegebedarf aufzunehmen und auf Dauer zu
betreuen.

11

3. Die Beschwerdeführerin hat in der
Verfassungsbeschwerde nur auf eine erhaltene öffentliche
Förderung hingewiesen, ohne näheres zu deren Art und Weise
und zum Umfang mitzuteilen. Aus den auf Anforderung vom
Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Familie des
Landes Brandenburg vorgelegten Bewilligungsbescheiden vom 23.
September 1996, 29. Oktober 1996 und 2. Juli 1998 ergibt
sich, dass die Einrichtungen der Beschwerdeführerin auf der
Grundlage des Art. 52 PflegeVG und gemäß der oben
genannten Richtlinie gefördert wurden, also nach § 3
Abs. 2 PflInvV Baukostenzuschüsse in Höhe von 90% der
zuwendungsfähigen Investitionskosten erhalten haben.
Beigefügt ist jeweils eine „Anlage zum
Bewilligungsbescheid/Besondere Nebenbestimmungen“ als
Bestandteil des Bescheides, die unter anderem folgende
Regelungen enthält:

12

„5. Pflichten des Zuwendungsempfängers

5.1. Der Zuwendungsempfänger ist verpflichtet, für die Dauer
der Zweckbestimmung der geförderten Plätze

- der ILB (Anm.: Investitionsbank des Landes Brandenburg)
alle Ereignisse schriftlich anzuzeigen, die das Erlöschen des
Anspruchs auf Zahlungen zur Folge haben oder zur
Rückforderung der bewilligten Fördermittel führen können und
auf Verlangen alle Auskünfte zu erteilen, die sich auf die
jeweilige Nutzung beziehen, die jeweiligen Miet- und
Nutzungsverträge vorzulegen und eine Einsichtnahme in die
Bücher (…) zu dulden

(…)

5.6. Der Zuwendungsempfänger ist verpflichtet, grundsätzlich
seiner regionalen Versorgungspflicht nachzukommen. Ist der
Bedarf in der Region nicht vorhanden, kann in Abstimmung mit
den zuständigen Sozialämtern von dieser Festlegung abgewichen
werden.

5.7. Der Zuwendungsempfänger ist verpflichtet, alte, kranke
und behinderte Menschen mit einem besonderen Pflege- und
Betreuungsbedarf auf Anforderung des zuständigen örtlichen
Trägers der Sozialhilfe unverzüglich aufzunehmen und auf
Dauer in fachlich angemessener Form zu betreuen.

5.8. Für die vom Land geförderten Plätze steht dem örtlichen
Träger der Sozialhilfe, in dessen Bereich die
Pflegeeinrichtung liegt (regional zuständiger
Sozialhilfeträger), (…) ein vorrangiges Belegungsrecht zu.
(…)

Der Zuwendungsempfänger ist verpflichtet, alle freien Plätze
in seiner Einrichtung - geförderte und nicht geförderte - dem
regional zuständigen Träger der Sozialhilfe zu melden.

6. Widerruf und Rücknahme

6.1. Die ILB ist berechtigt, den Bewilligungsbescheid
aufzuheben, wenn der Zuwendungsempfänger den aus dem
Bewilligungsbescheid, den Anlagen zum Bewilligungsbescheid
sowie der Verpflichtungserklärung übernommenen
Verpflichtungen nicht nachkommt. Die Fördermittel sind in dem
Umfang zurückzuzahlen, in dem die Zahl der tatsächlich
gebauten Plätze und Wohnungen bzw. deren Fläche sich im
Vergleich zu den im Bewilligungsbescheid getroffenen
Festlegungen verringert.

6.3. Eine Verwendung entgegen der Zweckbestimmung oder eine
Nichtverwendung (…) führt innerhalb der Dauer der zeitlichen
Bindung regelmäßig zum Widerruf des Bewilligungsbescheides
und zur Rückforderung der Mittel.“

13

4. Das vom Land Brandenburg erstellte
Investitionsprogramm Pflege lief über einen Zeitraum von zehn
Jahren und wurde mit den letzten Förderbescheiden im Januar
2006 abgeschlossen (vgl. Presseinformation 013/2006 vom 26.
Januar 2006 des Ministeriums für Arbeit, Soziales und
Gesundheitsförderung des Landes Brandenburg). Unter anderem
im Hinblick hierauf und wegen der damit erreichten
umfassenden Neuerrichtung und Neustrukturierung von
Versorgungseinrichtungen hielt die Landesregierung eine
Neuordnung des Landespflegegesetzes zur Umsetzung des Elften
Buches Sozialgesetzbuch für erforderlich (vgl. LTDrucks
3/7052, Vorbemerkung A.I.). Die bisherigen Planungs- und
Förderungsinstrumentarien sollten nach Abschluss der
Förderungen durch Kontroll- und indirekte Steuerungselemente
ersetzt werden (vgl. LTDrucks 3/7052, Vorbemerkung A.I. und
B.I., sowie Allgemeine Begründung). Der Gesetzgeber knüpfte
daran an, dass die Förderung durch Bewilligungsbescheide
erfolgte, in denen das Belegungsrecht über Auflagen geregelt
wurde, wobei die Zuwendungsempfänger verpflichtet wurden, die
öffentlich geförderten, frei werdenden Plätze in der
Einrichtung dem regional zuständigen örtlichen Träger der
Sozialhilfe zu melden, während die Investitionsbank als
Bewilligungsbehörde für die Überprüfung, ob der
Zuwendungsempfänger die Auflage erfüllt, zuständig war. Er
hielt diese Regelung für wenig praktikabel im Verfahren und
in der Durchsetzung (vgl. LTDrucks 3/7052, Vorbemerkungen
A.II.).

14

5. Das hieraus resultierende Gesetz des Landes
Brandenburg zur Umsetzung des Elften Buches Sozialgesetzbuch
(Landespflegegesetz - LPflegeG) vom 29. Juni 2004 wurde am
6. Juli 2004 verkündet (GVBl I S. 339) und trat gemäß
§ 12 am Tage nach der Verkündung, also am 7. Juli 2004,
0.00 Uhr in Kraft.

15

Gemäß § 2 Abs. 1 LPflegeG ist es Ziel
dieses Gesetzes, „eine leistungsfähige, wirtschaftliche und
zahlenmäßig ausreichende ambulante, teilstationäre und
vollstationäre pflegerische Versorgungsstruktur
sicherzustellen. Zugleich soll eine regional gegliederte,
ortsnahe und aufeinander abgestimmte Versorgung für alle
Pflegebedürftigen gewährleistet werden. (...)“. Gemäß
§ 2 Abs. 2 LPflegeG sollen Pflegebedürftige mit geringer
finanzieller Leistungsfähigkeit öffentlich geförderte
Pflegeheimplätze vorrangig in Anspruch nehmen können.

16

Die gesetzliche Belegungspflicht ist wie folgt
geregelt:

17

Abschnitt 2

Besondere Bestimmungen für die öffentlich

geförderten Pflegeeinrichtungen

18

§ 7

Grundsatz

19

Entsprechend dem Ziel gemäß § 2 Abs. 2
sind die öffentlich geförderten teilstationären und
vollstationären Pflegeheimplätze vorrangig mit Personen der
Zielgruppe gemäß § 8 zu belegen.

20

§ 8

Zielgruppe

21

(1) Zielgruppe der öffentlich geförderten
teilstationären und vollstationären Pflegeeinrichtungen sind
Personen mit geringer finanzieller Leistungsfähigkeit, die
ihren Wohnsitz vor Heimaufnahme im Land Brandenburg haben.
Geringe finanzielle Leistungsfähigkeit liegt grundsätzlich
vor, wenn das jährliche Gesamteinkommen je Person 12 000 Euro
nicht überschreitet. In begründeten Einzelfällen können auch
Personen mit geringer finanzieller Leistungsfähigkeit aus
anderen Bundesländern in öffentlich geförderte teilstationäre
und vollstationäre Pflegeeinrichtungen aufgenommen
werden.

22

(2) Soweit die Landkreise und kreisfreien
Städte von ihrer Berechtigung nach § 9 Gebrauch machen,
dürfen sie personenbezogene Daten der Bewerber für einen
öffentlich geförderten Platz, insbesondere Angaben zum
Wohnsitz und zu den Einkommensverhältnissen, verarbeiten,
soweit dies für die Bescheinigung der vorrangigen
Inanspruchnahme öffentlich geförderter Pflegeheimplätze
erforderlich ist.

23

§ 9

Belegungsrecht

24

(1) Zur Durchsetzung des Zieles gemäß § 2
Abs. 2 sind die Landkreise und kreisfreien Städte
berechtigt, für die öffentlich geförderten teilstationären
und vollstationären Plätze in den Pflegeeinrichtungen
Personen zu benennen, denen der Träger von
Pflegeeinrichtungen nach Maßgabe von § 10 Nr. 1
öffentlich geförderte Pflegeheimplätze zu überlassen hat
(Belegungsrecht).

25

(2) Die Landkreise und kreisfreien Städte sind
berechtigt, nach Maßgabe dieses Gesetzes im Benehmen mit den
Trägern der öffentlich geförderten Pflegeeinrichtungen
Näheres zum Verfahren der vorrangigen Belegung von öffentlich
geförderten teilstationären und vollstationären
Pflegeheimplätzen zu regeln.

26

§ 10

Pflichten der Träger von öffentlich

geförderten Pflegeeinrichtungen

27

Die Träger von öffentlich geförderten
teilstationären und vollstationären Pflegeeinrichtungen sind
verpflichtet,

28

1. auf Verlangen des Landkreises oder der
kreisfreien Stadt, in dessen Bereich die Pflegeeinrichtung
liegt, unverzüglich jeden freiwerdenden öffentlich
geförderten Platz zu melden,

29

2. die Pflegeheimplätze vorrangig mit Personen
der Zielgruppe gemäß § 8 zu belegen,

30

3. auf Verlangen des Landkreises oder der
kreisfreien Stadt, in dessen Bereich die Pflegeeinrichtung
liegt, unverzüglich die für die Überprüfung der Einhaltung
der Verpflichtung gemäß § 7 erforderlichen Auskünfte zu
erteilen und, falls erforderlich, Einsicht in die notwendigen
Unterlagen zu gewähren.

31

§ 11

Ordnungswidrigkeiten

32

(1) Ordnungswidrig handelt, wer fahrlässig oder
vorsätzlich

33

1. entgegen § 10 Nr. 1 nicht unverzüglich
jeden freiwerdenden öffentlich geförderten Platz meldet,

34

2. entgegen § 10 Nr. 2 trotz Vorliegen von
Anträgen der Zielgruppe gemäß § 8 die Pflegeheimplätze
mit Personen belegt, die die gesetzlichen Voraussetzungen
nicht erfüllen,

35

3. entgegen § 10 Nr. 3 eine Auskunft nicht
richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig
erteilt.

36

(2) Die Ordnungswidrigkeit kann in den Fällen
des Absatzes 1 Nr. 1 und 3 mit einer Geldbuße bis zu 2 500
Euro und in dem Fall des Absatzes 1 Nr. 2 mit einer Geldbuße
bis zu 10 000 Euro geahndet werden. Eine Ahndung des
Verstoßes im Fall des Absatzes 1 Nr. 2 entfällt, wenn die
Aufnahme des nicht vorrangig Berechtigten aus medizinischer
oder pflegerischer Sicht erforderlich und nachgewiesen
ist.

37

(3) Verwaltungsbehörde im Sinne von § 36
Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten ist der
jeweils zuständige Landkreis oder die jeweils zuständige
kreisfreie Stadt.

III.

38

Mit der Verfassungsbeschwerde macht die
Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 1 Abs. 1,
Art. 2 Abs. 1, Art. 4, Art. 12 Abs. 1,
Art. 14 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3, Art. 103
Abs. 2 und Art. 140 GG in Verbindung mit
Art. 137 Abs. 3 WRV geltend.

39

1. Sie trägt vor, sie sei als Betreiberin
öffentlich geförderter Einrichtungen im Sinne des § 10
LPflegeG durch die angefochtenen Regelungen der §§ 7 bis
11 LPflegeG selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen.
Die § 7, § 9 Abs. 1, § 10 Nr. 2 LPflegeG
begründeten unmittelbare Verpflichtungen der
Beschwerdeführerin, die in ihren Einrichtungen vorhandenen
Pflegeheimplätze vorrangig mit Personen der Zielgruppe gemäß
§ 8 LPflegeG zu belegen. Tatbestandliche Voraussetzung
dieser Gesetzespflicht sei dabei allein die Eigenschaft,
Träger von öffentlich geförderten teilstationären und
vollstationären Pflegeeinrichtungen zu sein. Gemäß § 7,
§ 10 Nr. 2 in Verbindung mit § 11 Nr. 2 LPflegeG
werde zusätzlich zur Belegungsvorrangverpflichtung eine
unmittelbare Sanktion durch eine Geldbuße geregelt.

40

2. Die Beschwerdeführerin macht geltend,
§§ 7 bis 11 LPflegeG griffen in ihre Eigentumsfreiheit
gemäß Art. 14 GG ein, indem ihr durch das behördliche
Belegungsrecht mit Bußgeldsanktionierung und die
Verpflichtung zur vorrangigen Belegung bestimmter Plätze die
Verfügungsmöglichkeit über die von der Behörde in Anspruch
genommenen geförderten Pflegeplätze vollständig entzogen und
in die Disposition des Staates gestellt werde. Die
Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 3 GG für einen Eingriff
in die Rechtsposition der Beschwerdeführerin seien nicht
erfüllt. Wegen des vollständigen Entzugs der Rechtsposition
ließen sich die Regelungen des Landespflegegesetzes nicht als
Inhalts- und Schrankenbestimmungen gemäß Art. 14 Abs. 1
Satz 2 GG auslegen.

41

Im Übrigen seien die Vorgaben für einen
Eingriff durch eine Inhalts- und Schrankenbestimmung nicht
erfüllt, da die Kompetenzvorgaben des Grundgesetzes nicht
eingehalten, die im Elften Buch Sozialgesetzbuch und dem
Bundessozialhilfegesetz (Zwölftes Buch Sozialgesetzbuch)
geregelten Prinzipien der Wettbewerbsneutralität, der
Marktöffnung und des Vereinbarungsprinzips nicht beachtet und
das Bestimmtheitsgebot und der Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit verletzt worden seien.

42

a) Die §§ 7 bis 11 LPflegeG seien mit den
Regelungen des § 10 BSHG (entspricht § 5 SGB XII)
sowie des § 11 Abs. 2 Satz 3 SGB XI, die einen
Vorrang der freien Träger sowie deren Gleichordnung vorgeben,
nicht vereinbar, und verstießen somit gegen Art. 31 GG.
Bindungen der freien, vor allem der kirchlichen, Träger seien
nur in den Regelungsformen des Subventionsvertrages oder des
Subventionsbescheides auf entsprechende Antragstellung des
Einrichtungsträgers zulässig. Eine Rechtsgrundlage für eine
Aufhebung des Gleichordnungsverhältnisses zwischen Behörde
und Einrichtungsträger bestehe nicht, vor allem nicht für
bußgeldbewehrte Regelungen. Insoweit übertrage auch § 9
SGB XI keine Kompetenz auf die Länder.

43

Eine Kompetenz des Landesgesetzgebers für eine
sozialhilferechtliche gesetzliche Zwangsmaßnahme bestehe
wegen der Ausübung der Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr.
7 GG durch den Bundesgesetzgeber nicht.

44

Weiterhin verstoße das Landespflegegesetz
gegen die Kompetenzregelung des Art. 84 GG. Diese
betreffe bei Regelungen des Verwaltungsverfahrens das „Wie“
des Verwaltungshandelns. Die Regelung von bußgeldbewehrten
Belegungspflichten, Meldepflichten und Auskunfts- und
Informationspflichten sei davon nicht umfasst.

45

Es liege auch ein Verstoß gegen Art. 74
Abs. 1 Nr. 1 GG vor, da die Zuständigkeit für den Erlass
bußgeldbewehrter Regelungen, die auf die Verhinderung des
Eintritts von Sozialhilfebedürftigkeit gerichtet seien, nicht
beim Land Brandenburg liege. Der brandenburgische Gesetzgeber
gebe aber in der Gesetzesbegründung neben der vorrangigen
Vereinfachung des Verwaltungsverfahrens als weiteres Ziel die
Verhinderung des Eintritts von Sozialhilfebedürftigkeit an.
Zu diesem Zweck werde auch das Belegungsrecht der Behörde
geregelt und durch Bußgeld bewehrt.

46

Schließlich seien die
subordinationsrechtlichen und ein
Über-/Unterordnungsverhältnis begründenden Regelungen der
§§ 7 bis 11 LPflegeG, die völlig pauschal und ohne jede
Berücksichtigung des Anteiles der Landesförderung an die
Eigenschaft, Träger von öffentlich geförderten
Pflegeeinrichtungen zu sein, anknüpften und daran
bußgeldbewehrte Pflichten knüpften, mit dem Leitbild des
Elften Buches Sozialgesetzbuch von einem freien, den Regeln
des Wettbewerbs unterworfenen Markt unvereinbar.

47

b) Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht,
§ 9 und § 10 LPflegeG verletzten das
Bestimmtheitsgebot gemäß Art. 20 Abs. 3 und
Art. 103 Abs. 2 GG. Die Regelungen seien unklar.
Bußgelder würden angedroht bei einem „Verlangen“ der Behörde
sowie bei „nicht unverzüglicher“ Meldung, wobei in § 9
Abs. 2 LPflegeG eine weitergehende Regelungsbefugnis
dahingehend delegiert werde, dass „Näheres zum Verfahren“ „im
Benehmen“ zu regeln sei. Wesentliche grundrechtsbeschränkende
Eingriffe seien vom demokratisch legitimierten Gesetzgeber
selber zu regeln.

48

c) Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, die
Eingriffe in ihre Grundrechte durch §§ 7 bis 11 LPflegeG
seien unverhältnismäßig. Vor allem seien diese Regelungen
nicht erforderlich, da das Ziel der vorrangigen Belegung
geförderter Plätze durch Auflagen in Förderbescheiden ohne
weiteres erreicht werde. Zudem gebe das Land in der
Gesetzesbegründung selber an, dass das Ziel der nachhaltigen
Verbesserung und Angleichung des Versorgungsniveaus durch das
Investitionsprogramm Pflege umgesetzt und bereits erreicht
worden sei. Es gebe ein Überangebot an Pflegeeinrichtungen in
Brandenburg. Die Sicherung der vollstationären Pflege sei
bereits durch den gemäß § 75 Abs. 1 SGB XI
abgeschlossenen Rahmenvertrag, an dem auch die
Beschwerdeführerin als Mitglied des Caritasverbandes für das
Erzbistum … e.V. beteiligt sei, gewährleistet. In allen drei
Pflegeeinrichtungen der Beschwerdeführerin fänden Personen
mit geringer finanzieller Leistungsfähigkeit Aufnahme. Der
Anteil der dort aufgenommenen Sozialhilfeempfänger von rund
10% entspreche den Anteilen bei anderen Trägern und bei den
im Anwendungsbereich des Landespflegegesetzes befindlichen
katholischen Altenpflegeeinrichtungen. Eine Erforderlichkeit
für die zwangsweise Belegung von Altenpflegeeinrichtungen,
vor allem denen der Beschwerdeführerin, mit Personen mit
geringer finanzieller Leistungsfähigkeit bestehe mithin
nicht.

49

Der Eingriff in die durch Art. 14 Abs. 1
GG geschützte Position der Beschwerdeführerin durch das
bußgeldsanktionierte Belegungsrecht zugunsten staatlicher
Behörden sei auch deshalb nicht erforderlich, weil die
Beschwerdeführerin kein Monopolist beim Angebot von
Pflegeplätzen sei. Der Eingriff könne auch nicht durch die
Sozialbindung des Eigentums und unter Verweis auf die
Förderung von Pflegeplätzen gerechtfertigt werden. Die
Eigentümerstellung der Beschwerdeführerin sei durch das sich
aus dem Elften Buch Sozialgesetzbuch und dem
Bundessozialhilfegesetz (Zwölftes Buch Sozialgesetzbuch)
ergebende Gleichordnungs- und Vereinbarungsprinzip zwischen
Einrichtungsträger und Behörden bestimmt. Die Förderung einer
Einrichtung hebe dieses Prinzip nicht auf. Auch der Umstand,
dass im Bereich der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben eine
Behörde die Entscheidung treffe, einer Einrichtung Förderung
zu gewähren, reduziere oder verkürze den Grundrechtsschutz
nicht und verschiebe auch nicht den Beurteilungsmaßstab für
Grundrechtseingriffe. Zudem seien in den §§ 8 bis 11
LPflegeG den kirchlichen Einrichtungen nicht eigene Wege
offen gehalten worden, auf denen die etwa erforderlichen
Änderungen der Organisation der Pflegeeinrichtungen unter
Berücksichtigung der besonderen kirchlichen Aspekte und in
der vom kirchlichen Selbstverständnis gebotenen Form
verwirklicht werden könnten. Der staatliche Gesetzgeber müsse
es den Kirchen ermöglichen, die organisatorischen Strukturen
in diesem Bereich selbständig und weitgehend unabhängig vom
Staat zu schaffen, um dem Auftrag zu tätiger Nächstenliebe,
wie die Kirchen ihn verstünden, zu entsprechen.

50

Der in § 71 SGB XI definierte Begriff der
Pflegeeinrichtung beziehe sich nicht auf den geförderten
Platz, sondern auf die gesamte Einrichtung. Es reiche mithin
schon die geringste anteilige Förderung einer Einrichtung
aus, um die Verpflichtungen der Beschwerdeführerin aus den
Vorschriften des Landespflegegesetzes auszulösen. Eine
Differenzierung nach dem Anteil der Förderung der Einrichtung
sei nicht geregelt. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die
öffentliche Förderung von Pflegeplätzen nur zu 20% aus
Landesmitteln geschehe (Art. 52 Abs. 1 Satz 2 PflegeVG).
Die Beschwerdeführerin habe die Baugrundstücke aus
Eigenmitteln gestellt. Bei diesen finanziellen
Konstellationen sei ein auf 100% ausgerichtetes und an die
öffentliche Förderung einer Einrichtung anknüpfendes
staatliches Bestimmungs- und Belegungsrecht ein
unverhältnismäßiger Grundrechtseingriff.

51

3. Weiterhin lägen Eingriffe in die durch
Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine
Berufsfreiheit, in die durch Art. 14, Art. 12 und
Art. 9 Abs. 1 GG gewährleistete unternehmerische
Organisationsfreiheit, in die durch Art. 2 Abs. 1,
Art. 12 und Art. 14 GG gewährleistete
Wettbewerbsfreiheit und in die durch Art. 2 Abs. 1,
Art. 12 und Art. 14 GG gewährleistete allgemeine
wirtschaftliche Betätigungsfreiheit vor, da der
Beschwerdeführerin die Möglichkeit genommen werde, die
Altenpflegeeinrichtungen ohne Berücksichtigung der Vorgaben
der §§ 8 bis 11 LPflegeG zu betreiben, deren
Organisation ohne Berücksichtigung dieser Vorgaben zu
gestalten und bei einer Belegung ihrer
Altenpflegeeinrichtungen ohne Berücksichtigung der genannten
gesetzlichen Vorgaben am Wettbewerb teilzunehmen und sich
beim Betrieb ihrer Altenpflegeeinrichtungen wirtschaftlich zu
betätigen.

52

4. Es werde auch ungerechtfertigt in das Recht
auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1
i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) eingegriffen, da durch die
Auskunfts- und Einsichtsgewährungspflicht der
Beschwerdeführerin in den Schutzbereich der grundrechtlichen
Gewährleistung eingegriffen werde. Dieser Eingriff sei nicht
gerechtfertigt, da eine Gesetzgebungskompetenz des
brandenburgischen Gesetzgebers nicht bestehe, die kirchliche
Selbstbestimmung und das Bestimmtheitsgebot durch die unklare
und delegierende Regelung des § 10 Nr. 3 LPflegeG
verletzt sei und ein nicht erforderlicher und damit
unverhältnismäßiger Eingriff vorliege.

53

5. Zudem werde durch die bußgeldbewehrten
Verpflichtungen unzulässig in die durch Art. 4 GG
geschützte kollektive Glaubensfreiheit eingegriffen, indem
der Beschwerdeführerin die Möglichkeit genommen werde, in
eigener Entscheidung Personen katholischen Bekenntnisses
einen Heimplatz zu gewähren, und Heimplätze der Verfügung der
Beschwerdeführerin entzogen und unter die staatliche
Verfügungsgewalt gestellt würden.

54

6. Schließlich liege ein ungerechtfertigter
Eingriff in die kirchliche Selbstbestimmung (Art. 140 GG
i.V.m. Art. 137 WRV) vor. Es bestehe kein Anlass, die
Wohlfahrtspflege auf dem Gebiet der Pflegeeinrichtungen ganz
dem Staat zu übertragen und sie als „staatliche Aufgabe“
auszuweisen. Insoweit sei vom Staat auch hier ein Raum freier
gesellschaftlicher Betätigung zu respektieren. Dies gelte vor
allem auch deshalb, weil der Bundesgesetzgeber in § 10
BSHG und § 11 Abs. 2 Satz 2 SGB XI die Position der
nichtstaatlichen Pflegeeinrichtungen dahin konstituiert habe,
dass für diese nicht nur ein Betätigungsraum zu gewährleisten
sei, sondern den freien Trägern sogar der Vorrang gebühre.
Mit diesen bundesgesetzlichen Vorgaben sei das
Landespflegegesetz nicht vereinbar. Es gehe in den §§ 8
bis 11 von einem Subordinationsverhältnis der Träger der
Pflegeeinrichtungen im Verhältnis zum Staat aus, während nach
den bundesgesetzlichen Vorschriften die gesamte Konzeption
des Leistungserbringungsrechtes des Elften Buches
Sozialgesetzbuch durch das Vereinbarungsprinzip
gekennzeichnet sei und gerade hierdurch der Grundsatz der
Trägervielfalt gewährleistet werden sollte, der wiederum in
tatsächlicher Hinsicht die Grundlage dafür sei, dass die
Pflegebedürftigen ihr gesetzliches Wahlrecht (§ 2 SGB
XI) ausüben könnten.

55

Nach dem Landespflegegesetz gebe es keinen
Entscheidungsbereich, der der Beschwerdeführerin entgegen der
Belegungspflicht die Möglichkeit eröffne, Angehörigen der
katholischen Konfession einen Pflegeplatz zu geben. Hierbei
sei zu berücksichtigen, dass in den Einrichtungen der
Beschwerdeführerin die Katholiken in der Unterzahl seien.
Nach den gesetzlichen Vorgaben in § 2 Abs. 3 SGB XI sei
aber auf die religiösen Bedürfnisse der Pflegebedürftigen
Rücksicht zu nehmen, die auf ihren Wunsch stationäre
Leistungen in einer Einrichtung erhalten sollen, in der sie
durch Geistliche ihres Bekenntnisses betreut werden können.
Es stelle einen unzulässigen und mit den bundesrechtlichen
Vorgaben nicht zu vereinbarenden Eingriff in die kirchliche
Selbstbestimmung, vor allem in die Organisation der in der
Trägerschaft der Beschwerdeführerin stehenden Einrichtungen
dar, dass das Landespflegegesetz das behördliche
Belegungsrecht uneingeschränkt begründe und zudem noch die
uneingeschränkte Pflicht zur vorrangigen Belegung mit
Personen mit geringer finanzieller Leistungsfähigkeit
statuiere. Nach § 9 Abs. 2 LPflegeG könnten ausdrücklich
nur medizinische und pflegerische Belange berücksichtigt
werden. Kirchliche Belange seien ausgeschlossen.

B.

56

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen. Ein Annahmegrund nach § 93a
Abs. 2 BVerfGG liegt nicht vor.

I.

57

Es bestehen zwar Bedenken gegen die
Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde unter den
Gesichtspunkten der Subsidiarität (vgl. BVerfGE 71, 305
; 74, 69 ) und der
Rechtswegerschöpfung (§ 90 Abs. 2 BVerfGG) insoweit, als
die Beschwerdeführerin die Verpflichtungen aus § 10 Nrn.
1 und 3 LPflegeG angreift, auf Verlangen des Landkreises oder
der kreisfreien Stadt unverzüglich jeden frei werdenden Platz
zu melden und unverzüglich die für die Überprüfung der
Einhaltung der Verpflichtung gemäß § 7 erforderlichen
Auskünfte zu erteilen. Die unmittelbare Betroffenheit des
Beschwerdeführers in seinen Grundrechten (vgl. BVerfGE 40,
141 ; 43, 291 ; 60, 360 ;
70, 1 m.w.N.; stRspr) als
Zulässigkeitserfordernis einer unmittelbar gegen eine
Rechtsnorm gerichteten Verfassungsbeschwerde fehlt dann, wenn
die Durchführung der angegriffenen Vorschrift einen
besonderen Vollziehungsakt erfordert (BVerfGE 1, 97
; 30, 1 ; 31, 364 ;
110, 141 ). Dies ist bei der Meldepflicht gemäß
§ 10 Nr. 1 LPflegeG und bei der Pflicht zur
Auskunftserteilung gemäß § 10 Nr. 3 LPflegeG der Fall
(vgl. BVerfGE 110, 141 ). Fraglich ist allerdings,
ob die in § 10 Nr. 2 LPflegeG konstituierte
Verpflichtung der Heimbetreiber, die Pflegeheimplätze
vorrangig mit Personen der Zielgruppe gemäß § 8 LPflegeG
zu belegen, nur durch einen besonderen Vollziehungsakt gemäß
§ 9 Abs. 1 LPflegeG, mit dem die Landkreise und
kreisfreien Städte von ihrem Belegungsrecht Gebrauch machen,
ausgelöst werden kann, oder ob diese Verpflichtung gegenüber
Personen der genannten Zielgruppe selbständig, also ohne
behördliches Einschreiten gilt.

58

Dies kann aber dahinstehen; denn die
Grundrechte der Beschwerdeführerin werden durch die
angegriffenen Vorschriften nicht verletzt, so dass unabhängig
von der Frage der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde
diese jedenfalls unbegründet wäre.

II.

59

1. Es liegt keine Verletzung des
Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG vor.

60

a) Das verfassungsrechtlich gewährleistete
Eigentum, zu dem das dem einzelnen Rechtsträger durch das
bürgerliche Recht zugeordnete Grundstückseigentum gehört
(vgl. BVerfGE 70, 191 ; 98, 17 ), ist in
seinem rechtlichen Gehalt durch Privatnützigkeit und die
grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den
Eigentumsgegenstand gekennzeichnet (vgl. BVerfGE 52, 1
m.w.N.; 98, 17 ). Die Nutzung soll es
dem Eigentümer ermöglichen, sein Leben im
vermögensrechtlichen Bereich nach eigenen Vorstellungen zu
gestalten. Demgemäß schützt die grundrechtliche
Eigentumsgewährleistung grundsätzlich auch die Entscheidung
des Eigentümers darüber, wie er das Eigentumsobjekt verwenden
will (vgl. BVerfGE 88, 366 ; 98, 17 ).
Diese Rechtsstellung wird zu Lasten des
Grundstückseigentümers betroffen, wenn ihm die Möglichkeit,
Dritte von Besitz und Nutzung seines Grundstücks
auszuschließen, durch gesetzliche Regelungen genommen oder
beschnitten wird (vgl. BVerfGE 52, 1 ; 98,
17 ).

61

b) Auch wenn keine Verpflichtung zur
Freihaltung von Heimplätzen und aufgrund der feststehenden
Pflegesätze keine finanziellen Einbußen für den
Einrichtungsträger bestehen, greift eine Pflicht zur Aufnahme
einer vom Staat bestimmten - und nicht nur vom Eigentümer aus
einem berechtigten Personenkreis auszuwählenden (wie etwa im
Fall von Sozialwohnungen, vgl. hierzu BVerfGE 95, 64
) - Person in die Pflegeeinrichtung in das
Eigentumsgrundrecht des Einrichtungsträgers ein, weil dieser
hierdurch in seiner freien Verfügung über sein
Grundstückseigentum und dessen Nutzung eingeschränkt wird
(vgl. BVerfGE 91, 294 ). Eine solche
Verpflichtung, wie sie § 10 Nr. 2 LPflegeG enthält,
bewirkt allerdings keine Enteignung, weil sie nicht dazu
führt, dass dem Eigentümer durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1
GG geschützte konkrete Rechtspositionen - ganz oder teilweise
- entzogen werden; sie bestimmt vielmehr generell und
abstrakt die Schranken und den Inhalt des Eigentums an den in
Rede stehenden Grundstücken (vgl. BVerfGE 52, 1 ;
79, 174 m.w.N.; 98, 17 ).

62

c) Als Inhalts- und Schrankenbestimmung
entspricht das Landespflegegesetz den Anforderungen des
verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, der
den Gesetzgeber verpflichtet, die schutzwürdigen Interessen
der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und ein
angemessenes Verhältnis zu bringen (vgl. hierzu BVerfGE 87,
114 ; 95, 48 ; 98, 17 ). Dem
Land Brandenburg kommt ein hohes schutzwürdiges Interesse zu,
Sozialhilfebedürftigkeit seiner pflegebedürftigen,
finanzschwachen Bürger so weit wie möglich zu vermeiden und
damit gleichzeitig die Träger der Sozialhilfe finanziell zu
entlasten. Das Belegungsrecht ist geeignet, und auch
erforderlich, dieses Ziel zu erreichen.

63

Durch die öffentliche Förderung der
Investitionen wird zum einen die Errichtung von
Pflegeeinrichtungen ermöglicht, so dass die Länder ihrer
Infrastrukturverantwortung aus § 9 SGB XI nachkommen.
Zum anderen werden dadurch die Pflegesätze von den
Investitionskosten entlastet (vgl. Ziff. 6.2. der Richtlinie
53-4371, ABl. für Brandenburg, 1996, S. 488), so dass die
Pflegebedürftigen nur für Unterkunft und Verpflegung selbst
aufkommen müssen. Dies führt dazu, dass auch Pflegebedürftige
mit einem geringen (aber über der Sozialhilfebedürftigkeit
liegenden) Einkommen eher in der Lage sind, die Pflegesätze
aus dem eigenen Einkommen zu bestreiten.

64

(1) Dies entspricht dem Zweck der
angegriffenen Vorschriften des Landespflegegesetzes, der
insoweit im Einklang mit dem Zweck des die
Investitionsförderung auslösenden Bundesgesetzes zur sozialen
Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit vom 26. Mai
1994 steht, dessen Art. 52 Finanzhilfen für
Investitionen in Pflegeeinrichtungen im Beitrittsgebiet
anordnet und als dessen Art. 1 das Sozialgesetzbuch -
Elftes Buch (Soziale Pflegeversicherung) - verkündet wurde.
Ziel des Gesetzes ist die soziale Absicherung des Risikos der
Pflegebedürftigkeit. Nach den Gesetzesmaterialien bedeutet
Pflegebedürftigkeit regelmäßig eine hohe Kostenbelastung, die
in den meisten Fällen zu einer wirtschaftlichen Überforderung
der Betroffenen und damit verbunden zum Verlust von Vermögen
und zum sozialen Abstieg führt, in den nicht selten Kinder
oder Eltern der Pflegebedürftigen mit hineingezogen werden.
Die Pflegeversicherung soll dazu beitragen, die aus der
Pflegebedürftigkeit entstehenden Belastungen zu mildern; sie
soll bewirken, dass die überwiegende Zahl der
Pflegebedürftigen nicht mehr auf Sozialhilfe angewiesen ist.
Bei stationärer Pflege sollen die Pflegebedürftigen von
pflegebedingten Kosten entlastet werden, jedoch die Kosten
für Unterkunft und Verpflegung selbst tragen (vgl. BTDrucks
12/5262, S. 1 f. und BTDrucks 12/5617, S. 1 f.).
Letzteres gilt gemäß § 82 Abs. 3 und 4 SGB XI auch für
die betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen, soweit
diese durch die öffentliche Förderung gemäß § 9 SGB XI
nicht vollständig gedeckt sind.

65

Die Tragung dieser Investitionskosten durch
die Länder im Wege der Förderung der Einrichtungsträger ist
somit ein wesentlicher Teil der Gesamtfinanzierung, die
bewirkt, dass insgesamt die Pflegeleistung - unter
Berücksichtigung der Leistungen der Pflegekassen und des
Eigenanteils für Unterkunft und Verpflegung - durch die
Pflegebedürftigen finanziert werden kann. Durch die Zuschüsse
vermindern sich die über den Pflegesatz zu refinanzierenden
Investitionskosten und damit die finanziellen Belastungen der
stationär versorgten Pflegebedürftigen. Damit soll erreicht
werden, dass jedenfalls ein größerer Anteil von
Pflegebedürftigen die Aufwendungen aus den Alterseinkünften
finanzieren kann und keine Sozialhilfeleistungen in Anspruch
nehmen muss (vgl. Dalichau/Grüner/Müller-Alten, SGB XI,
§ 9 Anm. II.2 - Stand Okt. 2005). Die
Investitionskostenförderung trägt somit zur Vermeidung von
Sozialhilfeabhängigkeit und zur Verminderung von
Sozialhilfekosten bei, indem über eine geringere
Pflegesatzhöhe eine weitere Entlastung der Heimbewohner und
der Sozialhilfeträger erreicht wird.

66

Die Frage der Inanspruchnahme und die
Möglichkeit der Einsparung von Sozialhilfeleistungen waren
dementsprechend auch Gegenstand des zum Landespflegegesetz
vom 11. Mai 1998 führenden Gesetzgebungsverfahrens. Insoweit
wurden auf der Finanzierungsseite die Leistungen der
Pflegeversicherung, die Sozialhilfe und die Bundeshilfe nach
Art. 52 PflegeVG verknüpft. Die Investitionsförderung
nach § 5 PflegeG sollte die weder in der Pflegevergütung
noch in den Entgelten für Unterkunft und Verpflegung
berücksichtigungsfähigen Kosten umfassen (vgl. LTDrucks
2/722, S. 21).

67

Hieran knüpft das Landespflegegesetz vom 29.
Juni 2004 an, dessen wesentliches Ziel es ist, den Eintritt
von Sozialhilfebedürftigkeit aufgrund der Beteiligung an
betriebsnotwendigen Investitionskosten zu vermeiden (vgl.
LTDrucks 3/7052, Allgemeine Begründung). Der Gesetzgeber
knüpft hierbei ausdrücklich an die Intention des Elften
Buches Sozialgesetzbuch, Sozialhilfebedürftigkeit aufgrund
der Beteiligung an Investitionskosten zu vermeiden, an, die
durch das Landesrecht präzisiert werde, indem die Träger der
öffentlich geförderten teil- und vollstationären
Pflegeeinrichtungen verpflichtet werden, die Pflegeheimplätze
vorrangig mit Personen mit geringem Einkommen zu belegen
(vgl. LTDrucks 3/7052, Allgemeine Begründung und Begründung
zu § 8 Absatz 1). Hierdurch würden Sozialhilfelasten für
das Land reduziert und Sozialhilfebedürftigkeit für
Heimbewohner mit geringer finanzieller Leistungsfähigkeit
vermieden. Das Belegungsrecht konkretisiere das
Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeitsgebot des
Bundessozialhilfegesetzes, das die Landkreise und kreisfreien
Städte zu beachten hätten. Ihnen werde ein geeignetes und
wirksames Instrument zur Verfügung gestellt, die
kostengünstigeren öffentlich geförderten
Altenpflegeheimplätze Personen mit geringem Einkommen
zukommen zu lassen (vgl. LTDrucks 3/7052 unter C. d bb). Die
Förderung von Investitionskosten könne die Inanspruchnahme
von Sozialhilfe nicht in jedem Falle ausschließen, da die
betriebsnotwendigen Investitionskosten bei Pflegeplätzen
nicht vollständig öffentlich gefördert würden und
Investitionsfolgekosten sowie die Aufwendungen für Unterkunft
und Verpflegung von den Pflegebedürftigen selbst zu tragen
seien. Durch die Zielvorgabe, Menschen mit geringem Einkommen
einen Vorrang hinsichtlich der geförderten Plätze
einzuräumen, werde gewährleistet, dass nicht allein durch die
Beteiligung an den Investitionskosten dieser Personenkreis
sozialhilfebedürftig werde (vgl. LTDrucks 3/7052, Begründung
zu § 2 Absatz 2).

68

(2) Um diesen Förderungszweck sicherzustellen,
muss gewährleistet werden, dass die geförderten Pflegeplätze
auch demjenigen Personenkreis zugute kommen, der finanziell
darauf angewiesen ist. Dies geschieht durch das
Belegungsrecht des Staates und die unterstützenden
Auskunftspflichten der Einrichtungsträger.

69

Das Bedürfnis zu einer solchen vorrangigen
Belegung geförderter Heime mit finanziell Schwachen wird
deutlich, wenn neu errichtete Einrichtungen, die nicht mehr
in den Genuss der Sonderfördermittel-Ost gekommen sind, ihre
Investitionskosten auf die Pflegesätze aufschlagen. Ist ein
Sozialhilfebedürftiger auf eine solche Einrichtung
angewiesen, weil die sondergeförderten Einrichtungen durch
Bezieher höherer Einkommen belegt sind, so muss der
Sozialhilfeträger den erhöhten Pflegesatz übernehmen.
Entsprechendes gilt, wenn ein Betroffener gerade aufgrund der
Mehrbelastung durch den Investitionskostenanteil
sozialhilfebedürftig wird. Insoweit trägt die Aufnahme
finanziell schwacher, jedoch noch nicht
sozialhilfebedürftiger Bürger in geförderte Pflegeheime dazu
bei, deren Übergang in die Sozialhilfebedürftigkeit zu
vermeiden.

70

Des Weiteren trägt dies - worauf der
Landesgesetzgeber mit Recht hingewiesen hat – zu einer
Entlastung der Sozialhilfeträger bei, die an den in § 93
Abs. 1 Satz 3 BSHG und - seit 1. Januar 2005 - in
§ 75 Abs. 1 Satz 3 SGB XII sowie in § 1, § 6
Abs. 1 des Gesetzes über die Grundsätze des Haushaltsrechts
des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz) vom 19.
August 1969 (BGBl I S. 1273; geändert durch das
Gesetz zur Fortentwicklung des Haushaltsrechts von Bund und
Ländern vom 22.
Dezember 1997 ), zum Ausdruck kommenden
Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gebunden
sind. Der Staat muss daran interessiert sein, dass staatliche
Mittel und Mittel der Sozialversicherungsträger ihrem Zweck
entsprechend und somit sparsam und wirtschaftlich eingesetzt
werden. Hieran besteht ein überragendes Interesse der
Allgemeinheit.

71

Das Belegungsrecht gewährleistet somit, dass
öffentlich geförderte Pflegeheimplätze - soweit sie derzeit
unbelegt sind - vorrangig sozial schwachen Landesbürgern
zugute kommen. Es dient damit der Verwirklichung des
verfassungsrechtlich in Art. 20 Abs. 1 GG und
Art. 28 Abs. 1 GG verankerten Sozialstaatsprinzips. Auch
wenn diesem infolge seiner Weite und Unbestimmtheit
regelmäßig keine unmittelbaren Handlungsanweisungen entnommen
werden können (vgl. BVerfGE 65, 182 ; 82, 60
) und es nicht geeignet ist, Grundrechte ohne
nähere Konkretisierung durch den Gesetzgeber, also
unmittelbar, zu beschränken (vgl. BVerfGE 59, 231
), kommt ihm Bedeutung für die Auslegung von
Grundrechten und für die verfassungsrechtliche Beurteilung
grundrechtseinschränkender Gesetze zu (vgl. BVerfGE 59, 231
). Aus ihm ergibt sich auch ein Auftrag an
den Gesetzgeber, für einen Ausgleich der sozialen Gegensätze
zu sorgen (vgl. BVerfGE 22, 180 ; 100, 217
). Insoweit ist etwa die Sozialversicherung ein
besonders prägnanter Ausdruck des Sozialstaatsprinzips
(BVerfGE 28, 324 ). Dieses gebietet staatliche
Fürsorge für Einzelne oder Gruppen, die aufgrund ihrer
persönlichen Lebensumstände oder gesellschaftlicher
Benachteiligung an ihrer persönlichen oder sozialen
Entfaltung gehindert sind (vgl. BVerfGE 100, 217
). Demgemäß hat in grundrechtsbezogenen Abwägungen
etwa der soziale Aspekt der Kostenbelastung im
Gesundheitswesen erhebliches Gewicht (vgl. BVerfGE 82, 209
).

72

(3) Im Verhältnis zu dem öffentlichen
Interesse an einer wirksamen Erfüllung sozialstaatlicher
Aufgaben kommt dem auf Seiten des Betroffenen stehenden
Eigentumsgrundrecht tendenziell weniger Gewicht zu. Auch wenn
Gegenständen, die freien Trägern als bürgerlichrechtliches
Eigentum gehören, der grundrechtliche Schutz aus Art. 14
GG nicht deshalb versagt wird, weil sie mit Hilfe staatlicher
Förderungsmittel erworben worden sind (vgl. hierzu Isensee,
in: Listl/Pirson , Handbuch des
Staatskirchenrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band II,
2. Aufl. 1995, § 59, S. 665 ), ist bei
der Abwägung, von der die Rechtfertigungsfähigkeit der
Eigentumsbeeinträchtigung abhängt, zu berücksichtigen, wie
weit die Eigentumsposition auf eigene Leistungen zurückgeht
(vgl. BVerfGE 53, 257 ; 91, 294
). Dies ist – auch wenn berücksichtigt wird, dass
die Beschwerdeführerin die Betriebsgrundstücke selbst
gestellt hat - hinsichtlich der hier in Frage stehenden, in
Höhe von 90% der förderungsfähigen Investitionskosten
geförderten Pflegeheimplätze nur zu einem geringeren
Bruchteil der Fall. Zudem hat die Beschwerdeführerin sich auf
die Rahmenbedingungen der Förderung freiwillig
eingelassen.

73

Weiter ist zu bedenken, dass eine sogenannte
Objektförderung vorliegt, bei der die Pflegeeinrichtung
selbst - bezogen auf den Heimplatz - gefördert wird, nicht
dagegen eine Subjektförderung (vgl. hierzu BSGE 91, 182
; Klie, VSSR 1999, S. 327 ;
Dalichau/Grüner/Müller-Alten, SGB XI, § 9 Anm. I.1 -
Stand Okt. 2005), bei der die Fördermittel in Form des
Pflegesatzes dem Heim über den Empfänger der Sozialleistung,
also den Heimbewohner, erst und nur zuflössen, wenn dieser
einen Heimvertrag mit dem Heimträger abschlösse. Da die
Objektförderung dem Heim unabhängig von der tatsächlichen
Belegung der Heimplätze zukommt, wird dem Pflegeheimbetreiber
insoweit das Leerstandsrisiko abgenommen.

74

Schließlich geht die Befugnis des Gesetzgebers
zur Inhalts- und Schrankenbestimmung umso weiter, je mehr das
Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen
Funktion steht (vgl. BVerfGE 53, 257 ; 70, 191
; 79, 292 ; 101, 54 ;
102, 1 ; vgl. zu weitgehenden
Beschränkungsmöglichkeiten bei Sozialwohnungen BVerfGE 95, 64
). Umso stärker kommt Art. 14 Abs. 2
GG zum Tragen (vgl. BVerfGE 37, 132 ; 50,
290 ; 71, 230 ).

75

Die mit der Belegungspflicht verbundene
Belastung ist mit Rücksicht darauf grundsätzlich angemessen
und die Sanktion für den, der sich ordnungswidrig verhält,
zumutbar.

76

2. Auch eine Verletzung der Berufsfreiheit
liegt nicht vor.

77

a) Das Grundrecht der Berufsfreiheit ist nach
Art. 19 Abs. 3 GG auch auf juristische Personen
anwendbar, soweit sie eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit
ausüben, die ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise
einer juristischen wie einer natürlichen Person offen steht
(vgl. BVerfGE 21, 261 ; 50, 290 ; 105,
252 ; 106, 275 ; 115, 205 ;
stRspr).

78

Ob karitative Einrichtungen, die keine
gewinnorientierten Unternehmen darstellen, sich auf das
Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG berufen können, wird in
Rechtsprechung und Literatur unterschiedlich beurteilt
(bejahend etwa BVerwGE 95, 15 ; Droege,
Staatsleistungen an Religionsgemeinschaften im säkularen
Kultur- und Sozialstaat, 2004, S. 471 f.; Isensee,
in: Handbuch des Staatskirchenrechts, Band II, a.a.O.,
§ 59, S. 665 ;
Leisner, Die Lenkungsauflage, 1982, S. 14 f.;
Depenheuer, Staatliche Finanzierung und Planung im
Krankenhauswesen, 1986, S. 108 ff.; vgl. auch
Bachof/Scheuing, Verfassungsrechtliche Probleme der
Novellierung des Krankenhausfinanzierungsgesetzes, 1979, S.
15; verneinend Wieland, JZ 1995, S. 96 ; Scheuner,
in: Essener Gespräche zum Thema Staat und Kirche, Bd. 8,
1974, S. 43 ). Dafür könnte sprechen, dass das
Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG nach der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts auch die Tätigkeit eines
(Ideal-)Vereins schützt, sofern die Führung eines
Geschäftsbetriebes zu seinen satzungsmäßigen Zwecken gehört
(vgl. BVerfGE 97, 228 m.w.N.), zumal es sich bei
der Beschwerdeführerin um eine Gesellschaft mit beschränkter
Haftung handelt, deren Unternehmensgegenstand nach § 3
Nr. 1 ihrer Satzung unter anderem der Betrieb von
Einrichtungen der Altenhilfe ist. Letztlich kann dies aber
dahinstehen, da eine Verletzung des Grundrechts jedenfalls
nicht vorliegt.

79

b) Die Berufsfreiheit des Art. 12
Abs. 1 GG gewährt allen Deutschen unter anderem das
Recht, den Beruf frei auszuüben. „Beruf“ ist jede auf Erwerb
gerichtete Tätigkeit, die auf Dauer angelegt ist und der
Schaffung und Erhaltung der Lebensgrundlage dient (vgl.
BVerfGE 7, 377 ; 105, 252 ;
115, 205 ). Art. 12 Abs. 1 GG konkretisiert
das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit im
Bereich der individuellen Leistung und Existenzerhaltung und
zielt auf eine möglichst unreglementierte berufliche
Betätigung ab (vgl. BVerfGE 75, 284 ; 82, 209
). In diesem weiten Sinne wird etwa das Betreiben
eines Krankenhauses als Beruf angesehen und geschützt (vgl.
BVerfGE 82, 209 ). Nichts anderes kann für das
Betreiben von Pflegeeinrichtungen gelten.

80

c) Die allgemeine Vertragsfreiheit und die
Freiheit zu wirtschaftlicher und unternehmerischer Betätigung
wird zwar in erster Linie vom Schutz des Art. 2 Abs. 1
GG umfasst (vgl. BVerfGE 77, 370 ; 89, 48
; 95, 267 ; 97, 169
). Einschränkungen der Befugnis oder rechtlichen
Möglichkeit, sich rechtsgeschäftlich zu betätigen oder ein
Unternehmen nach eigenen Vorstellungen zu führen, berühren
darüber hinaus auch den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1
GG, wenn sie sich unmittelbar auf die Berufsausübung beziehen
oder aber zumindest eine objektiv berufsregelnde Tendenz
haben (vgl. BVerfGE 97, 228 ; stRspr). Da
Art. 12 Abs. 1 GG auf möglichst unreglementierte
berufliche Betätigung abzielt, stellt jede Regelung einen
Eingriff in dieses Grundrecht dar, die bewirkt, dass eine
berufliche Tätigkeit nicht in der gewünschten Weise ausgeübt
werden kann (vgl. BVerfGE 75, 284 ; 82, 209
). Infolgedessen ist die Aufbürdung von
Belastungen mit dem Ziel, die Normadressaten zum Abschluss
oder zur Aufrechterhaltung bestimmter Verträge zu bewegen,
als Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte
Berufsausübungsfreiheit anzusehen (vgl. BVerfGE 81, 156
; 99, 202 ). Auch die
bußgeldbewehrte Pflicht, bestimmte Pflegeverträge
abzuschließen, stellt somit einen Eingriff in den
Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG dar.

81

d) Eingriffe in die Freiheit der
Berufsausübung bedürfen gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
einer gesetzlichen Grundlage, die ihrerseits den
Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende
Gesetze genügt (vgl. etwa BVerfGE 85, 248
; stRspr), vor allem Umfang und Grenzen
des Eingriffs deutlich erkennen lässt (vgl. BVerfGE 82, 209
; 86, 28 ). Dabei muss der Gesetzgeber
selbst alle wesentlichen Entscheidungen treffen, soweit sie
gesetzlicher Regelung zugänglich sind (vgl. BVerfGE 33, 125
; 73, 280 ; 80, 1 ;
82, 209 ), wobei sich die erforderlichen Vorgaben
jedoch nicht ohne weiteres aus dem Gesetz selbst ergeben
müssen. Es genügt, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner
Auslegungsgrundsätze, vor allem aus dem Zweck, dem
Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte der Regelung
erschließen lassen (vgl. BVerfGE 19, 17 ; 58, 257
; 62, 203 ; 80, 1 ;
82, 209 ). Ein solches Gesetz muss kompetenzgemäß
erlassen sein. Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit
sind im Übrigen mit der Verfassung nur vereinbar, wenn sie
auf sachgerechten und vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls
beruhen und die berufliche Betätigung nicht unverhältnismäßig
einschränken (vgl. BVerfGE 94, 372 ; 95,
173 ; 97, 228 ; 98, 265 ;
99, 202 ; stRspr). Hierbei ist zu berücksichtigen,
wie sich die Beschränkungen auswirken, vor allem wie stark
die Verdienstmöglichkeiten und Wettbewerbschancen der
Berufsangehörigen gemindert werden (vgl. BVerfGE 86, 28
).

82

Insoweit ist zu berücksichtigen, dass eine
Minderung der Verdienstmöglichkeiten der Beschwerdeführerin
und ihrer Wettbewerbschancen nicht stattfindet, da sie für
die bevorrechtigten Nutzer die gleichen Pflegesätze erstattet
bekommt wie für andere Nutzer. Der Zwang, gewisse
Personengruppen vorrangig zu bedienen, bedeutet auch keine
Absperrung von anderweitigen Wohlfahrts-Berufstätigkeiten und
hat nicht die in der Literatur bei einem Kontrahierungszwang
befürchteten schwerwiegenden finanziellen Konsequenzen (vgl.
hierzu Leisner, Die Lenkungsauflage, 1982, S. 58). Im Übrigen
kann auf die Gesichtspunkte verwiesen werden, die auch einen
Eingriff in das Grundrecht der Eigentumsgewährleistung
rechtfertigen.

83

3. Soweit die Beschwerdeführerin sich auf eine
Beschränkung ihrer Wettbewerbsfreiheit beruft, hat sie eine
gleichheitswidrige Betroffenheit in eigenen Rechten mit der
Behauptung, die angegriffene Norm belasse ihren Konkurrenten
rechtliche Vorteile, die ihre Wettbewerbsfähigkeit zu mindern
geeignet seien (vgl. hierzu BVerfGE 43, 58 ), nicht
hinreichend dargetan. Die Belegungspflicht trifft die
Beschwerdeführerin ebenso wie die mit ihr in Konkurrenz
stehenden Träger entsprechender öffentlich geförderter freier
Pflegeeinrichtungen. Da somit alle geförderten Einrichtungen
von der gesetzlichen Belegungspflicht in gleicher Weise
betroffen sind, ist ein Eingriff in die Wettbewerbsfreiheit
nicht erkennbar. Gegenüber den nichtgeförderten Einrichtungen
haben die geförderten sogar einen Wettbewerbsvorteil, da sie
nicht darauf angewiesen sind, die Investitionskosten auf die
- im Übrigen gleichen - Pflegesätze umzulegen, und somit ihre
Leistungen auf dem sozialen Markt günstiger anbieten können
(vgl. auch Igl, in: Festschrift 50 Jahre Bundessozialgericht,
2004, S. 645 ).

84

Auch der unternehmerische Spielraum der
Beschwerdeführerin, also der Spielraum zur Entfaltung der
Unternehmerinitiative (vgl. BVerfGE 50, 290 ; 65,
196 ), wird durch das gesetzliche Belegungsrecht
nicht oder jedenfalls nicht unangemessen (vgl. BVerfGE 65,
196 ; s.a. BVerfGE 91, 207 )
eingeschränkt, zumal ihr – auch wegen der Pflegesatzbindung -
hierdurch keine Verdienstchancen genommen werden.

85

4. Eine Verletzung des kirchlichen
Selbstbestimmungsrechts gemäß Art. 140 GG in Verbindung
mit Art. 137 Abs. 3 WRV, das den Kirchen die Freiheit
garantiert, ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken des
für alle geltenden Gesetzes selbständig zu ordnen und zu
verwalten (vgl. BVerfGE 46, 73 ; 53, 366
; 57, 220 ; 70, 138
), liegt nicht vor.

86

a) Hierzu rechnet alles, was materiell, der
Natur der Sache oder der Zweckbestimmung nach als eigene
Angelegenheit der Kirche anzusehen ist (BVerfGE 18, 385
), wobei das Selbstverständnis der Kirchen und
Religionsgemeinschaften für die Qualifizierung einer
Angelegenheit als eigene im Sinne des Art. 137 Abs. 3
WRV maßgebend ist (vgl. BVerfGE 24, 236 ; 53, 366
; 57, 220 ; 70, 138 ).

87

Die karitative Tätigkeit ist eine eigene
Angelegenheit der Religionsgemeinschaften, die auch durch
Art. 4 Abs. 2 GG als Religionsausübung geschützt ist
(vgl. BVerfGE 24, 236 ). Das
Bundesverfassungsgericht sprach insoweit von einem Grundrecht
der freien karitativen Betätigung (BVerfGE 20, 150
). Die privatrechtlich organisierten diakonischen
und karitativen Werke und Einrichtungen der Kirche haben als
Mitglieder des diakonischen Werkes oder des Caritasverbandes
unstreitig am kirchlichen Auftrag teil und stehen damit auch
unter dem religionsverfassungsrechtlichen Schutz des
kirchlichen Selbstbestimmungsrechts, unabhängig davon, ob sie
sich einer Organisationsform staatlichen Rechts, hier der
Gesellschaft mit beschränkter Haftung, bedienen (vgl. BVerfGE
57, 220 ). Die Beschwerdeführerin und die von ihr
getragenen karitativen Einrichtungen sind danach
„Angelegenheit“ der katholischen Kirche; dieser ist insoweit
die selbständige Ordnung und Verwaltung der Einrichtungen
innerhalb der Schranken des für alle geltenden Gesetzes
verfassungskräftig garantiert (vgl. BVerfGE 46, 73
; 53, 366 ). Durch § 9 SGB XI ist
zwar die Sicherstellung der Versorgung mit
Pflegeeinrichtungen zu einer öffentlichen Aufgabe erklärt
worden, deren Erfüllung den Ländern obliegt. Auch wenn der
Staat die Erfüllung dieser Aufgabe in beträchtlichem Umfange
gerade durch das Wirken der kirchlichen Einrichtungen
gewährleistet sieht (vgl. etwa § 11 Abs. 2 Sätze 2 und 3
SGB XI) und deren Leistungen als feste Größe in seine
gesundheitspolitische Planung einbezieht, bleiben die
besondere religiöse Ausrichtung der christlichen
Pflegeeinrichtungen, ihre karitative und diakonische
Zielsetzung und die unmittelbare Beziehung ihres Wirkens zum
kirchlichen Grundauftrag unberührt. Die hier Ausdruck
findende, von der Verfassung anerkannte, dem kirchlichen
Selbstverständnis entsprechende Aufgabe und Funktion wird
nicht dadurch beeinflusst, dass andere Einrichtungen, anders
ausgerichtete Träger im Sozialbereich ähnliche Zwecke
verfolgen, rein äußerlich gesehen, Gleiches erzielen wollen,
aus kirchlicher Sicht aber nur der begrenzten Aufgabe
effizienter Pflege ohne religiöse Dimension dienen (vgl. zu
kirchlichen Krankenhäusern BVerfGE 53, 366 ).

88

b) Das Ordnen und Verwalten umfasst das Recht
der Kirchen, alle eigenen Angelegenheiten gemäß den
spezifischen kirchlichen Ordnungsgesichtspunkten, also auf
der Grundlage des kirchlichen Selbstverständnisses, rechtlich
zu gestalten (vgl. BVerfGE 70, 138 ; s.a. BVerfGE
66, 1 ). Dies beinhaltet alle Maßnahmen,
die in Verfolgung der vom kirchlichen Grundauftrag her
bestimmten Aufgaben zu treffen sind, beispielsweise Vorgaben
struktureller Art, die Personalauswahl und die mit derartigen
Entscheidungen untrennbar verbundene Vorsorge zur
Sicherstellung der religiösen Dimension des Wirkens im Sinne
kirchlichen Selbstverständnisses (vgl. BVerfGE 24, 236
; 53, 366 ; 57, 220 ; 70,
138 ). Die Garantie freier Ordnung und Verwaltung
der eigenen Angelegenheiten erweist sich als notwendige
Sicherung, die der Freiheit des religiösen Lebens und Wirkens
die zur Wahrnehmung dieser Aufgaben unerlässliche Freiheit
der Bestimmung über Organisation, Normsetzung und Verwaltung
hinzufügt (vgl. BVerfGE 42, 312 ; 53, 366
; 57, 220 ). Hierzu gehört
demzufolge nicht nur die inhaltliche Ausgestaltung der
Führung eines Pflegeheims, sondern auch die Entscheidung
darüber, welcher Hilfsbedürftige dort Aufnahme finden
soll.

89

c) Staatliche Regelungen sind in diesem
Bereich nur durch ein „für alle geltendes Gesetz“ im Sinne
von Art. 137 Abs. 3 WRV zulässig (vgl. hierzu BVerfGE
70, 138 ; 72, 278 ); unter anderem muss
die gesetzliche Grundlage hinreichend bestimmt sein (vgl.
BVerfGE 20, 150 ; 34, 165
; 41, 251 ; 45, 393
).

90

Für alle geltende Gesetze sind nur solche, die
für die Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften dieselbe
Bedeutung haben wie für jedermann (vgl. BVerfGE 42, 312
; 66, 1 ), die diese also
in ihrer Besonderheit nicht härter treffen als andere (vgl.
BVerfGE 42, 312 ). Mit Rücksicht darauf, dass die
Kirchen zum Staat ein qualitativ anderes Verhältnis besitzen
als irgend eine andere gesellschaftliche Großgruppe, kann die
genannte Schranke nicht im Sinne des allgemeinen
Gesetzesvorbehalts in einigen Grundrechtsgarantien oder im
Sinne des „allgemeinen Gesetzes“, das eine Schranke der
Meinungsfreiheit bildet (Art. 5 Abs. 2 GG), verstanden
werden (BVerfGE 42, 312 ).

91

Bei rein inneren kirchlichen Angelegenheiten
kann ein staatliches Gesetz für die Kirche überhaupt keine
Schranke ihres Handelns bilden (vgl. BVerfGE 18, 385
; 42, 312 ; 66, 1 ;
72, 278 ; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des
Zweiten Senats vom 18. September 1998 - 2 BvR 69/93 -, NJW
1999, S. 350). Dies betrifft vornehmlich Fragen der richtigen
Glaubenslehre, aber auch solche des kirchlichen
Organisationsrechts, wenn und soweit es allein um die innere
Organisation geht, die den bürgerlichen Rechtskreis nicht
berührt (vgl. BVerfGE 30, 415 ; 70, 138
; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten
Senats vom 18. September 1998 - 2 BvR 69/93 -, NJW 1999, S.
350).

92

d) Die angegriffenen Vorschriften des
Landespflegegesetzes stellen ein solches allgemeines Gesetz
dar. Sie betreffen alle nach dem Sonderförderprogramm-Ost
geförderten stationären und teilstationären
Pflegeeinrichtungen im Land Brandenburg. Sie treffen die
kirchlichen Einrichtungen in ihrer Besonderheit nicht härter
als die anderen freien Wohlfahrtseinrichtungen, denen
ebenfalls - je nach ihrer weltanschaulichen oder sozialen
Ausrichtung (etwa Heime der Arbeiterwohlfahrt, des Roten
Kreuzes) - ein berechtigtes, schützenswertes Interesse
zukommt, den Kreis ihrer Bewohner selbst zu bestimmen.

93

Eine „härtere Betroffenheit“ liegt nicht in
jedem Eingriff in die karitative Tätigkeit und somit in einen
dem Selbstverständnis der Kirchen unterliegenden Bereich. Die
durch das Landespflegegesetz der Beschwerdeführerin
auferlegten Pflichten betreffen vor allem keine rein
innerkirchlichen Angelegenheiten. Bei den karitativen
Tätigkeiten der Kirche gibt es sowohl ausschließlich im
Innenbereich (Art. 137 Abs. 3 WRV i.V.m. Art. 4 GG)
angesiedelte Tätigkeiten als auch solche, die „eigene“
Angelegenheiten darstellen, aber in den Bereich des für alle
geltenden Gesetzes hinauswirken (vgl. Stolleis, ZevKR 18
[1973], S. 376 ).

94

Die Aufnahme von Hilfebedürftigen in die
stationären Einrichtungen der Beschwerdeführerin ist
qualitativ etwas anderes als etwa die Aufnahme von neuen
Mitgliedern in die Kirche oder gar die „Anstellung“ von
seelsorgerischem Personal durch die Kirche. Während die
beiden letztgenannten Konstellationen ohne weiteres den rein
innerkirchlichen Angelegenheiten zuzurechnen sind, stellt die
Aufnahme von Heimbewohnern eine Betätigung der kirchlichen
Einrichtung dar, die sich auf dem sozialen Markt vollzieht,
wo der Träger der Einrichtung in eine Rechtsbeziehung mit dem
Hilfebedürftigen einerseits und der Pflegeversicherung
und/oder dem Sozialhilfeträger andererseits eingebunden
ist.

95

e) Die angegriffenen Vorschriften des
Landespflegegesetzes begrenzen als Regelungen eines für alle
geltenden Gesetzes im Sinne von Art. 137 Abs. 3 WRV das
kirchliche Selbstbestimmungsrecht in zulässiger Weise.

96

aa) Allerdings lässt sich ein gesetzlicher
Eingriff in das Belegungsrecht der stationären kirchlichen
Pflegeeinrichtungen nicht mit dem bloßen Hinweis
rechtfertigen, die kirchliche Betätigung auf dem Gebiet der
stationären pflegerischen Versorgung wirke im modernen
sozialen Rechtsstaat zwangsläufig in den staatlichen
Zuständigkeitsbereich hinein und entfalte dort Auswirkungen,
deren Lenkung und Regelung dem Staat nicht vorenthalten
werden dürften. Der Umstand, dass christliche Caritas und
Diakonie auch für den Bereich staatlicher
Gewährleistungspflichten große Bedeutung zukommt, bedeutet
noch nicht, dass sie auch staatlicher Reglementierung
unterworfen werden müssen. Der Gesetzgeber ist vielmehr auch
dann, wenn er auf den Gebieten gemeinsamer Wahrnehmung von
„öffentlichen Aufgaben“ durch Staat und Kirche mit seinen
Regelungsvorbehalten den unantastbaren Kern des kirchlichen
Selbstbestimmungsrechts nicht berührt, gehalten, Sinn und
Geist der grundgesetzlichen Wertordnung zu beachten (vgl. zum
kirchlichen Krankenhaussektor BVerfGE 53, 366 ).
Die inkorporierten Kirchenartikel der Weimarer Verfassung
bilden mit dem Grundgesetz ein organisches Ganzes (vgl.
BVerfGE 19, 206 ; 19, 226 ; 53, 366
; 70, 138 ).

97

Somit trifft jedes dem kirchlichen
Selbstbestimmungsrecht Schranken ziehende Gesetz seinerseits
auf eine ebensolche Schranke, nämlich auf die materielle
Wertentscheidung der Verfassung, die über einen für die
Staatsgewalt unantastbaren Freiheitsbereich hinaus die
besondere Eigenständigkeit der Kirchen und ihrer
Einrichtungen gegenüber dem Staat anerkennt (vgl. BVerfGE 42,
312 <332, 334>; 53, 366 ). Die Erkenntnis
der wertsetzenden Bedeutung dieses Grundsatzes führt im Sinne
einer Wechselwirkung dazu, dass über die formalen Maßstäbe
des „für-alle-Geltens“ hinaus sich je nach Art und Gewicht
der Berührungspunkte staatlicher und kirchlicher Ordnung für
die staatliche Rechtsetzungsbefugnis bestimmte materielle
Grenzen ergeben (vgl. BVerfGE 53, 366 ).

98

Art. 137 Abs. 3 Satz 1 WRV gewährleistet
in Rücksicht auf das zwingende Erfordernis friedlichen
Zusammenlebens von Staat und Kirchen (vgl. BVerfGE 42, 312
; 53, 366 ) sowohl das
selbständige Ordnen und Verwalten der eigenen Angelegenheiten
durch die Kirchen als auch den staatlichen Schutz anderer für
das Gemeinwesen bedeutsamer Rechtsgüter. Dieser
Wechselwirkung von Kirchenfreiheit und Schrankenzweck ist
durch entsprechende Güterabwägung Rechnung zu tragen (vgl.
BVerfGE 46, 73 ; 53, 366 ; 70, 138
; 72, 278 ; BVerfG, Beschluss der 1.
Kammer des Zweiten Senats vom 18. September 1998 - 2 BvR
1476/94 -, NJW 1999, S. 349 ). Dabei kommt dem
Selbstverständnis der Kirchen, soweit es in dem Bereich der
durch Art. 4 Abs. 1 GG als unverletzlich gewährleisteten
Glaubens- und Bekenntnisfreiheit wurzelt und sich in der
durch Art. 4 Abs. 2 GG geschützten Religionsausübung
verwirklicht (vgl. BVerfGE 42, 312 <322, 332>),
besonderes Gewicht zu (vgl. BVerfGE 24, 236 ; 44,
37 ; 53, 366 ; 66, 1 ;
70, 138 ; 72, 278 ; BVerfG, Beschluss
der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 18. September 1998
- 2 BvR 1476/94 -, NJW 1999, S. 349 ; so auch BGH,
Urteil vom 11. Februar 2000 - V ZR 271/99 -, NJW 2000, S.
1555 ). Eingriffe sind nur dann zulässig, wenn
die entsprechenden Regelungen im kirchlichen Bereich aus
zwingenden Gründen geboten sind (vgl. BVerfGE 53, 366
; 72, 278 ) oder zur Erfüllung
der staatlichen Aufgabe und im Blick auf das Gemeinwohl als
unumgänglich erscheinen (vgl. BVerfGE 66, 1 ).

99

bb) Die der Beschwerdeführerin durch das
Landespflegegesetz auferlegten, mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffenen Verpflichtungen sind durch überragende Gründe
des Gemeinwohls gegenüber dem kirchlichen
Selbstbestimmungsrecht gerechtfertigt.

100

An die Tragung der Investitionskosten
kirchlicher Einrichtungen durch die öffentliche Hand können
im Interesse der Erfüllung staatlicher Aufgaben Pflichten
geknüpft werden – so etwa bei Krankenhäusern die gesetzlich
normierte Pflicht zur Meldung freier Bettenkapazitäten und
vor allem die Rechtspflicht zur Aufnahme von Patienten, die
nach ärztlicher Beurteilung einer stationären Behandlung
bedürfen, ohne Rücksicht auf Staatsangehörigkeit, Einkommen,
soziale Stellung, Rasse und Religion (vgl. Stolleis, ZevKR 18
[1973], S. 376 ). Im Sinne seines
Sicherstellungsauftrages und seiner Verpflichtung zur Wahrung
der Grundrechte seiner Bürger hat der Staat
erforderlichenfalls auf die diakonischen und karitativen
Einrichtungen, soweit er deren Finanzierung weitgehend
übernommen hat, einzuwirken, vor allem durch Einsatz der
Steuerungsmechanismen innerhalb der Finanzierung, wobei er
aber an die Grenzen stößt, die ihm die Grundrechte dieser
Einrichtungen setzen (vgl. auch Droege, Staatsleistungen an
Religionsgemeinschaften im säkularen Kultur- und Sozialstaat,
2004, S. 493 f.).

101

Der Umstand der finanziellen Förderung allein
legitimiert allerdings keinen Eingriff in das
Selbstbestimmungsrecht der Kirchen. Die staatliche Zuwendung
ist nämlich kein Akt der Beleihung (vgl. BVerfGE 22, 180
; s.a. BVerwGE 37, 133 ),
sondern regelmäßig ein Akt der staatlichen
Grundrechtsvorsorge, dient also der Realisierung
grundrechtlicher Freiheit und nicht ihrer Beschränkung und
Überführung in eine grundrechtliche Bindung der Empfänger
(vgl. Isensee, in: Handbuch des Staatskirchenrechts, Band II,
a.a.O., § 59, S. 665 ; Droege,
a.a.O., S. 482; s.a. Scheuner, in: Essener Gespräche zum
Thema Staat und Kirche, Bd. 8, 1974, S. 43 36>). Die Verbände der freien Wohlfahrtspflege bleiben
gerade hierbei Erfüller staatsunabhängiger, von ihnen selbst
definierter Aufgaben (vgl. Leisner, Die Lenkungsauflage,
1982, S. 63). Die staatliche Rechtsordnung gilt jedoch da
uneingeschränkt, wo sich die karitative Einrichtung
ungeachtet ihrer besonderen Zwecksetzung wie ein anderes
Subjekt am Rechtsverkehr beteiligt. In anderen Bereichen hat
sie nur insoweit Geltung, als sie nicht zu inhaltlichen
Modifikationen der karitativen Arbeit führt (vgl. Stolleis,
ZevKR 18 [1973], S. 376 ).

102

Gerade in der Diakonie gibt es sonach
Tätigkeiten, durch die - mit weitgehender staatlicher
Unterstützung - die öffentliche Aufgabe sozialstaatlicher
Vorsorge und Hilfe erfüllt wird. Die Kirchen wirken dabei als
gesellschaftliche, aber in das staatliche Leistungssystem
integrierte und insoweit auch von staatlichen Zwecken
beeinflusste Kräfte mit.

103

Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zu Regelungen im Bereich der
Krankenhausversorgung - die im Grunde ähnlichen Charakter hat
wie die Versorgung von hilfs- und pflegebedürftigen Menschen
in entsprechenden stationären Einrichtungen, zumal es jeweils
um die Sicherstellung der Versorgung der Bevölkerung mit
lebensnotwendigen Einrichtungen der Daseinsvorsorge geht
(vgl. BSGE 88, 215 ) - ist bei der vorzunehmenden
Abwägung davon auszugehen, dass staatliche Regelungen auf dem
Sektor des Gesundheitswesens im Interesse des Gesamtwohls von
allgemeiner und hoher Bedeutung sind (vgl. BVerfGE 53, 366
und Beschluss des Vorprüfungsausschusses vom 14.
Dezember 1983 - 2 BvR 1268/81 -, NJW 1984, S. 970).
Danach sind etwa die bedarfsgerechte Krankenversorgung der
Bevölkerung und sozial tragbare Krankenhauskosten
Gemeinwohlbelange, deren Bedeutung außerordentlich hoch
einzuschätzen ist (so BVerfGE 82, 209 ). Die
Gesundheitsversorgung ist nach der ständigen Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgericht ein besonders wichtiges
Gemeinschaftsgut (vgl. BVerfGE 78, 179 ; 80, 1
; 82, 209 ).

104

Entsprechendes gilt für den Sektor der Pflege
alter und gebrechlicher Menschen. Die Sicherung der
Versorgung mit für den Pflegebedürftigen finanziell tragbaren
Pflegeeinrichtungen ist im Interesse des Gesamtwohls von
allgemeiner und hoher Bedeutung und stellt ein wichtiges
Anliegen des Gesetzgebers dar. Auch besteht ein legitimes
sozialstaatliches Regelungsinteresse, die Stellung des
Sozialleistungsempfängers rechtlich abzusichern oder zu
stärken (so Isensee, in: Handbuch des Staatskirchenrechts,
Band II, a.a.O., §  59, S. 665 ).

105

Ebenso wie das Ziel einer optimalen
Krankenhausversorgung ist auch eine leistungsfähige, regional
gegliederte, ortsnahe und aufeinander abgestimmte ambulante
und stationäre pflegerische Versorgung ein wichtiges Anliegen
des Gesetzgebers, wie es in § 8 Abs. 2 SGB XI zum
Ausdruck kommt. Andererseits hat der Gesetzgeber zu erkennen
gegeben, dass kein Anlass besteht, die Wohlfahrtspflege auf
dem Gebiet der pflegerischen Versorgung der Bevölkerung ganz
dem Staat zu übertragen und sie als „staatliche Aufgabe“
auszuweisen. Insoweit wird auch hier ein Raum freier
gesellschaftlicher Betätigung respektiert.

106

Aus dieser Sicht erscheint eine staatliche
Schrankenregelung im Randbereich des kirchlichen
Selbstbestimmungsrechts vertretbar, soweit sie zur Erfüllung
der öffentlichen Aufgabe unumgänglich ist, das heißt, wenn
ohne sie das angestrebte Ziel nicht erreichbar wäre (so
BVerfGE 53, 366 ). Dies ist der Fall. Dem
Landesgesetzgeber ging es um die Sicherstellung der
ausreichenden Versorgung auch der finanzschwachen Teile der
Bevölkerung mit öffentlich geförderten Pflegeheimplätzen und
damit auch um die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe
„Gesundheitsvorsorge“. Durch ein entsprechendes
Belegungsrecht wird gewährleistet, dass die staatlichen
Fördermittel letztlich dem förderungsbedürftigen
Personenkreis zugute kommen. Dieses Ziel kann der
Landesgesetzgeber nur mit einem Belegungsrecht hinsichtlich
aller öffentlich geförderten Einrichtungen - und damit unter
anderem mit Hilfe kirchlicher Einrichtungen - erreichen.

107

Hierbei ist auch von Bedeutung, dass der Staat
im Fall der mit dem Investitionsprogramm Pflege verbundenen
Auflagen nicht in bestehende kirchliche Strukturen
eingegriffen hat. Vielmehr wurden mit den Fördermitteln in
Höhe von 90% der förderfähigen Investitionskosten erst die
finanziellen Grundlagen dafür geschaffen, dass die
kirchlichen Träger von Pflegeeinrichtungen in den neuen
Ländern Fuß fassen und Altenpflegeeinrichtungen neu errichten
konnten. Die Beschwerdeführerin hat sich in Kenntnis der zu
erwartenden Auflagen hinsichtlich der Bevorrechtigung
einkommensschwacher Pflegebedürftiger und in Kenntnis des
Umstandes, dass sie in die staatliche Bedarfsplanung
einbezogen wurde und damit eine Aufgabe erfüllte, für die das
Land gemäß § 9 SGB XI die Gesamtverantwortung trägt, für
die Inanspruchnahme einer solchen Förderung entschieden.

108

5. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin
verletzen § 9 und § 10 LPflegeG das
Bestimmtheitsgebot gemäß Art. 20 Abs. 3 und
Art. 103 Abs. 2 GG nicht.

109

a) Nach Art. 103 Abs. 2 GG kann eine Tat
nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit gesetzlich
bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde. Die Vorschrift
verpflichtet den Gesetzgeber, die Voraussetzungen der
Strafbarkeit eines Handelns so konkret zu umschreiben, dass
Tragweite und Anwendungsbereich der Straftatbestände zu
erkennen sind und sich durch Auslegung ermitteln lassen (vgl.
etwa BVerfGE 71, 108 ; 73, 206 m.w.N.;
92, 1 ; 105, 135 ;
stRspr). Der Begriff der Strafbarkeit erfasst hierbei jede
Regelung, die eine missbilligende hoheitliche Reaktion auf
schuldhaftes oder vorwerfbares Handeln ermöglicht; er bezieht
sich damit auch auf die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten
(vgl. BVerfGE 81, 132 ; 87, 363 ; 87,
399 m.w.N.).

110

Das besondere Bestimmtheitsgebot des
Art. 103 Abs. 2 GG dient einem doppelten Zweck. Es geht
einerseits um den rechtsstaatlichen Schutz des
Normadressaten. Jedermann soll vorhersehen können, welches
Verhalten verboten und mit Strafe oder Geldbuße bedroht ist.
Andererseits soll sichergestellt werden, dass der Gesetzgeber
selbst über die Strafbarkeit oder Ahndbarkeit entscheidet
(vgl. etwa BVerfGE 47, 109 ; 87, 399 ;
92, 1 ; stRspr). Insoweit enthält Art. 103
Abs. 2 GG einen strengen Gesetzesvorbehalt, der es der
vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt verwehrt, über
die Voraussetzungen einer Bestrafung oder der Auferlegung
eines Bußgeldes selbst zu entscheiden (vgl. BVerfGE 71, 108
).

111

Art. 103 Abs. 2 GG zieht der Auslegung
von Straf- und Bußgeldvorschriften eine verfassungsrechtliche
Schranke. Da Gegenstand der Auslegung gesetzlicher
Bestimmungen immer nur der Gesetzestext sein kann, erweist
dieser sich als maßgebendes Kriterium. Der mögliche Wortsinn
des Gesetzes markiert die äußerste Grenze zulässiger
richterlicher Interpretation. Wenn Art. 103 Abs. 2 GG
Erkennbarkeit und Vorhersehbarkeit der Straf- oder
Bußgeldandrohung für den Normadressaten verlangt, so kann das
nur bedeuten, dass dieser Wortsinn aus der Sicht des Bürgers
zu bestimmen ist (vgl. BVerfGE 71, 108
m.w.N.).

112

Wenn hiernach Straf- und Bußgeldvorschriften
in der dargelegten Weise bestimmt sein müssen, so schließt
dies nicht eine Verwendung von Begriffen aus, die in
besonderem Maße der Deutung durch den Richter bedürfen. Auch
im Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht muss der Gesetzgeber
der Vielgestaltigkeit des Lebens Rechnung tragen. Wegen der
Allgemeinheit und Abstraktheit von Straf- und
Ordnungswidrigkeitsnormen ist es ferner unvermeidlich, dass
in Grenzfällen zweifelhaft sein kann, ob ein Verhalten schon
oder noch unter den gesetzlichen Tatbestand fällt. Jedenfalls
im Regelfall muss der Normadressat aber anhand der
gesetzlichen Regelung voraussehen können, ob ein Verhalten
strafbar oder als Ordnungswidrigkeit zu ahnden ist. In
Grenzfällen ist auf diese Weise wenigstens das Risiko einer
Verurteilung erkennbar (vgl. BVerfGE 71, 108
; 87, 209 ). Unter diesem
Aspekt ist für die Bestimmtheit einer Strafvorschrift in
erster Linie der für den Adressaten erkennbare und
verstehbare Wortlaut des gesetzlichen Tatbestandes maßgebend
(BVerfGE 71, 108 m.w.N.; BVerfG, Beschluss der 2.
Kammer des Zweiten Senats vom 20. Mai 1998 - 2 BvR 1385/95 -,
NJW 1998, S. 2589 ; BVerfG, Beschluss der 2.
Kammer des Ersten Senats vom 21. Dezember 2004 - 1 BvR
2652/03 -, NJW 2005, S. 349 = EuGRZ 2005, S. 71
).

113

Der Gesetzgeber darf auch
verwaltungsrechtliche Pflichten und verwaltungsbehördliche
Anordnungen mit Strafen oder Geldbußen bewehren, um auf diese
Weise der Gehorsamspflicht Nachdruck zu verleihen. Selbst
Blanketttatbestände, die erst durch verwaltungsrechtliche
Vorschriften ausgefüllt werden, können mit dem Grundgesetz
vereinbar sein (vgl. BVerfGE 87, 399 ). Es ist
jedoch erforderlich, dass sich die Voraussetzungen der
Strafbarkeit sowie Art und Maß der Sanktion bereits aus dem
Blankettgesetz selbst mit hinreichender Deutlichkeit ablesen
lassen (vgl. BVerfGE 14, 245 ; 75, 329
; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten
Senats vom 15. Oktober 1990 - 2 BvR 385/87 -, NJW 1992, S.
35). Knüpft ein Ordnungswidrigkeitentatbestand an den Erlass
eines Verwaltungsakts an, so hat das Gesetz Typus und
Regelungsumfang der betreffenden Verwaltungsakte jedenfalls
so weit festzulegen, wie der Verstoß gegen die entsprechende
Verhaltenspflicht strafbewehrt sein soll. Darüber hinaus muss
auch der die gesetzliche Regelung ausfüllende Verwaltungsakt
in seinem konkreten Regelungsgehalt hinreichend bestimmt sein
(vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
9. Oktober 2000 - 1 BvR 1627/95 -, GRUR 2001, S. 266
).

114

Anhand der gesetzlichen Regelung muss der
Betroffene die Rechtslage so erkennen können, dass er sein
Verhalten danach auszurichten vermag. Die Anforderungen an
die Bestimmtheit und Klarheit der Norm erhöhen sich, wenn die
Unsicherheit bei der Beurteilung der Gesetzeslage die
Betätigung von Grundrechten erschwert (vgl. BVerfGE 83, 130
; 86, 288 ; 108, 52 ; 110, 33
). Die Anforderungen an die Bestimmtheit und
Klarheit der Norm dienen ferner dazu, die Verwaltung zu
binden und ihr Verhalten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß zu
begrenzen (vgl. BVerfGE 56, 1 ; 110, 33
). Dies setzt voraus, dass hinreichend klare
Maßstäbe bereitgestellt werden. Die Entscheidung über die
Grenzen der Freiheit des Bürgers darf nicht einseitig in das
Ermessen der Verwaltung gestellt sein (vgl. BVerfGE 78, 214
). Dem Gesetz kommt im Hinblick auf den
Handlungsspielraum der Exekutive eine begrenzende Funktion
zu, die rechtmäßiges Handeln des Staates sichern und dadurch
auch die Freiheit der Bürger schützen soll (vgl. BVerfGE 110,
33 ). Darüber hinaus sollen die Normenbestimmtheit
und die Normenklarheit die Gerichte in die Lage versetzen,
die Verwaltung anhand rechtlicher Maßstäbe zu kontrollieren.
Das gilt auch, wenn das Gericht schon vor Ergreifen der
Maßnahme oder bei ihrem weiteren Vollzug zur Kontrolle der
Verwaltung eingeschaltet wird (vgl. BVerfGE 110, 33
; 113, 348 ).

115

b) Die mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffenen Vorschriften genügen diesen Anforderungen. Sie
legen Art und Maß möglicher Sanktionen fest. Die
Bußgeldandrohung des § 11 LPflegeG knüpft nicht an die
gemäß § 9 LPflegeG von den Behörden im Benehmen mit den
Trägern der öffentlich geförderten Pflegeeinrichtungen zu
treffenden Verfahrensregelungen an, sondern beschränkt sich
auf die in § 10 LPflegeG aufgestellten Pflichten der
Träger der öffentlich geförderten Pflegeeinrichtungen. Diese
beinhalten die Pflicht, jeden freiwerdenden öffentlich
geförderten Platz unverzüglich zu melden (vgl. § 10 Nr.
1 und § 11 Nr. 1 LPflegeG). Das Tatbestandsmerkmal
„unverzüglich“ ist hinreichend bestimmt und dessen Auslegung
durch ständige Rechtsprechung geklärt.

116

Die Bußgeldandrohung für denjenigen, der
entgegen der Pflicht nach § 10 Nr. 2 LPflegeG trotz
Vorliegens von Anträgen der Zielgruppe gemäß § 8
LPflegeG die Pflegeheimplätze mit Personen belegt, die die
gesetzlichen Voraussetzungen nicht erfüllen, ist ebenfalls
hinreichend bestimmt.

117

Aus dem Regelungszusammenhang der § 10
und § 11 LPflegeG sowie aus der Überschrift zu § 10
LPflegeG („Pflichten der Träger von öffentlich geförderten
Pflegeeinrichtungen“) ergibt sich, dass sich die
bußgeldbewehrte Pflicht nur auf öffentlich geförderte
Pflegeheimplätze erstreckt. Die Meldepflicht des § 10
Nr. 1 LPflegeG bezieht sich ausdrücklich auf freiwerdende
öffentlich geförderte Plätze. Alle anderen Pflichten knüpfen
hieran an.

118

Die Zielgruppe ist in § 8 Abs. 1 Sätzen 1
und 2 LPflegeG hinreichend gesetzlich konkretisiert.

119

Die bußgeldbewehrte Pflicht zur richtigen,
vollständigen und rechtzeitigen Auskunftserteilung (§ 11
Abs. 1 Nr. 3

LPflegeG) ist ebenfalls hinreichend klar bestimmt.

120

6. Dem Land Brandenburg fehlt auch nicht die
Gesetzgebungskompetenz zum Erlass der angegriffenen
Regelungen des Landespflegegesetzes.

121

Die Länder haben bereits aufgrund Art. 30
und Art. 70 Abs. 1 GG die originäre
Gesetzgebungskompetenz für Angelegenheiten der
Daseinsvorsorge auf dem Gebiet der Pflege, weil das
Grundgesetz dem Bund diesbezüglich keine Kompetenz verliehen
hat. § 9 SGB XI enthält somit keine neue
Kompetenzzuweisung an die Länder für die Vorhaltung einer
ausreichenden pflegerischen Versorgungsstruktur und die
Förderung der Pflegeeinrichtungen (vgl. auch BSGE 88, 215
; Krahmer, in: LPK-SGB XI, 2. Aufl. 2003,
§ 9 Rn. 6). Hierbei handelt es sich weder um eine
rahmenrechtliche Regelung gemäß Art. 75 a.F. GG noch
liegt eine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des
Bundes gemäß Art. 74 GG vor. Hinsichtlich der
Finanzierung enthält das Grundgesetz in Art. 74 Nr. 19a
eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes nur für die
wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser und die Regelung
der Krankenhauspflegesätze; die wirtschaftliche Sicherung von
Pflegeeinrichtungen ist im Katalog des Art. 74 GG nicht
enthalten. Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG, der die
konkurrierende Gesetzgebung auf das Gebiet der
„Sozialversicherung“ erstreckt, die gemäß § 4 Abs. 1 und
§ 21a SGB I auch die soziale Pflegeversicherung
erfasst, bietet dem Bundesgesetzgeber ebenfalls keine
Kompetenzgrundlage für die im Zusammenhang mit der
Investitionsförderung durch die Länder stehenden Regelungen
(vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 23. Dezember 1998 - 3 B
22.98 -, NVwZ-RR 1999, S. 316).

122

Es ist allerdings grundsätzlich ein
sozialpolitisches Ziel der Pflegeversicherung, den
Sozialhilfebezug der Heimbewohner zu reduzieren (vgl. Klie,
VSSR 1999, S. 327 ). Die Länder sind jedoch nicht
gehindert, über die sich aus § 9 SGB XI ergebenden
Obliegenheiten hinaus in den Landespflegegesetzen eigene
sozialpolitische Zielsetzungen niederzulegen und etwa das
Ziel zu verfolgen, durch finanzielle Förderung der
Einrichtungen für sozial tragbare Pflegesätze zu sorgen (BSGE
88, 215 ) und dadurch die
Sozialhilfebedürftigkeit von Heimbewohnern zu vermeiden (vgl.
hierzu Klie, VSSR 1999, S. 327 <331, 334>).

123

Der Landesgesetzgeber war auch zur Schaffung
der angegriffenen Bußgeldtatbestände befugt. Das
Ordnungswidrigkeitenrecht gehört zum Bereich der
konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1
GG, so dass der Bund auch landesrechtliche Vorschriften
bußgeldrechtlich sanktionieren kann (vgl. BVerfGE 27, 18
; 31, 141 ). Da der Bund
insoweit von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch
gemacht hat, verblieb dem Land die Gesetzgebungsbefugnis
(Art. 72 Abs. 1 GG).

124

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin
handelt es sich auch nicht um eine sozialhilferechtliche
gesetzliche Zwangsmaßnahme, für die allerdings der
Bundesgesetzgeber seine Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr.
7 a.F. GG insoweit ausgeübt hat, als er bußgeldbewehrte
Pflichten gegenüber Leistungsempfängern und bestimmten
Dritten, zum Beispiel früheren Arbeitgebern und anderen
Leistungserbringern (vgl. § 63 SGB II) aufgestellt hat.
Diese betreffen jedoch allein Verhaltensanforderungen, die
für den Bezug von Sozialleistungen entscheidend sind, nicht
aber Regelungen, die auf die Verhinderung des Eintritts von
Sozialhilfebedürftigkeit gerichtet sind, so dass es dem
Landesgesetzgeber unbenommen bleibt, entsprechende
förderungsbezogene Mitwirkungspflichten der
Einrichtungsträger bußgeldbewehrt auszustatten.

125

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

 

Broß
Lübbe-Wolff
Gerhardt







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