BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1120/12 -
des Herrn S …,
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Voßkuhle
und die Richter Gerhardt
und Landau
am 4. Oktober 2012 einstimmig beschlossen:
1
Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die
Versagung einstweiligen Rechtsschutzes in einem
Konkurrentenstreit um die Stelle des Präsidenten des
Sozialgerichts D.
2
Der Beschwerdeführer ist Vorsitzender Richter
am Landessozialgericht N. (Besoldungsgruppe R 3). Er bewarb
sich auf die Stelle des Präsidenten des Sozialgerichts D. In
seiner daraufhin gefertigten dienstlichen Beurteilung erhielt
er das Gesamturteil „hervorragend“. Auch seine Eignung für
das angestrebte Amt wurde mit „hervorragend“ bewertet. Noch
als Richter am Landessozialgericht war der Beschwerdeführer
als Leiter der Dezernate Personal und Gerichtsorganisation in
der Gerichtsverwaltung tätig gewesen. Seine dienstliche
Beurteilung für diesen Zeitraum lautete ebenfalls auf das
Gesamturteil „hervorragend“.
3
Das Justizministerium Nordrhein-Westfalen
wählte entsprechend dem Besetzungsvorschlag der Präsidentin
des Landessozialgerichts für die Stelle einen Mitbewerber
(Besoldungsgruppe R 2) aus. Dieser war Vizepräsident des
Sozialgerichts A. gewesen und fungierte anschließend am
Landessozialgericht als Dezernent für die
Gerichtsorganisation und als Stellvertreter des
Personaldezernenten. Seine anlässlich der Bewerbung um das
Amt des Präsidenten des Sozialgerichts gefertigte dienstliche
Beurteilung lautete auf das Gesamturteil „hervorragend“. Auch
seine Eignung für das angestrebte Amt wurde mit
„hervorragend“ bewertet. Seine Tätigkeit als Vizepräsident am
Sozialgericht war zuletzt ebenfalls mit „hervorragend“
bewertet worden.
4
Im Besetzungsvotum führte das
Justizministerium Nordrhein-Westfalen aus, beim Mitbewerber
sei ein Qualifikationsvorsprung gegenüber dem
Beschwerdeführer festzustellen. Wegen Gleichstands der
Leistungsnoten seien die dienstlichen Beurteilungen
auszuschöpfen. Dem Beschwerdeführer komme danach aufgrund
seines höheren Statusamts in der spruchrichterlichen
Tätigkeit ein Leistungsvorsprung zu. Im Bereich der
Verwaltungstätigkeiten liege ein Leistungsgleichstand beider
Bewerber vor. Hier komme der Grundsatz des höheren Statusamts
nicht zum Tragen, da das höhere Amt dem Beschwerdeführer
allein mit Blick auf seine richterliche Vorsitzendentätigkeit
verliehen worden sei. Die Eignungsprognose ergebe indes einen
Eignungsvorsprung für den Mitbewerber. Das Anforderungsprofil
verlange Erfahrungen in der Bearbeitung von
Verwaltungsangelegenheiten in der Justiz. Hier weise der
Mitbewerber eine höhere Verwendungsbreite auf. Zudem sei der
Mitbewerber in Bezug auf die im Anforderungsprofil
hervorgehobene Führungs- und Leitungskompetenz entscheidend
geeigneter. Dies ergebe sich aus den Einzelfeststellungen in
den Beurteilungen.
5
Auf Antrag des Beschwerdeführers untersagte
das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen im Wege der
einstweiligen Anordnung vorerst die Übertragung der Stelle an
den Mitbewerber.
6
Das Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen änderte den Beschluss des
Verwaltungsgerichts und lehnte den Antrag des
Beschwerdeführers ab. Bei im Gesamturteil gleich bewerteten
Bewerbern sei der Dienstherr berechtigt und verpflichtet, der
Frage nachzugehen, ob die jeweiligen Einzelfeststellungen
eine unterschiedliche Prognose für die künftige Bewährung im
Beförderungsamt ermöglichten. Das Justizministerium habe die
in ihrem Gesamturteil gleich lautenden dienstlichen
Beurteilungen vertretbar ausgeschöpft. Dass es einen
Leistungsvorsprung des Beschwerdeführers nur im Bereich der
Rechtsprechung angenommen habe, sei nicht zu beanstanden.
Zwar habe die Beurteilung im höheren Statusamt grundsätzlich
größeres Gewicht. Hier sei jedoch eine differenzierte
Betrachtung von Rechtsprechung und Verwaltung geboten. Ein
Eignungsvorsprung könne einen Leistungsvorsprung durch
höheres Statusamt überwiegen. Letzterer habe kein konkretes
„Mindestmaß“. Die am Anforderungsprofil orientierte
Gewichtung der Einzelmerkmale durch das Justizministerium mit
der Folge einer besseren Gesamteignung des Mitbewerbers sei
nicht zu beanstanden.
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Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung von
Art. 33 Abs. 2 GG durch das Oberverwaltungsgericht. Das
Oberverwaltungsgericht verkenne, dass die Auswahlentscheidung
auf Grundlage der erteilten Beurteilungen zu erfolgen habe.
Vorliegend habe sich die personalentscheidende Stelle durch
eine „Ausschärfung“ der Beurteilung über ausdrückliche
Bewertungen durch den Beurteiler hinweggesetzt. Der
Dienstherr und das Oberverwaltungsgericht hätten überdies
verkannt, dass sich die Eignungsprognose in einer Beurteilung
aus der Leistungsbeurteilung ergeben müsse. Eine Ausschärfung
der Eignungsprognose könne allenfalls zu einem geringen
Vorsprung eines Bewerbers führen, der einen eindeutigen
Vorsprung in der Leistungsbewertung des anderen Bewerbers
nicht ausgleichen könne.
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Das Bundesverfassungsgericht hat dem Land
Nordrhein-Westfalen und dem Beigeladenen des
Ausgangsverfahrens Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Das
Justizministerium des Landes Nordrhein-Westfalen trägt vor,
die Ausschöpfung der Beurteilungen im Rahmen der
Auswahlentscheidung sei ein anerkanntes Instrument der
Bestenauslese. Durch die Ausschöpfung ziehe der Dienstherr
die Aussagen des Beurteilers nicht in Zweifel, sondern führe
sie einem an den Anforderungen des Beförderungsamtes
orientierten Vergleich zu. Dies entspreche der originären
Funktion der Auswahlentscheidung. Die Akten des
Ausgangsverfahrens wurden beigezogen.
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Die Verfassungsbeschwerde ist zur Entscheidung
anzunehmen, weil dies zur Durchsetzung der Rechte des
Beschwerdeführers angezeigt ist (§ 93a Abs. 2 Buchstabe
b BVerfGG). Der Verfassungsbeschwerde ist von der Kammer
stattzugeben, da die maßgeblichen verfassungsrechtlichen
Fragen vom Bundesverfassungsgericht bereits entschieden sind
und die Verfassungsbeschwerde zulässig und offensichtlich
begründet ist (§ 93b Satz 1 i.V.m. § 93c Abs. 1
Satz 1 BVerfGG). Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
für das Land Nordrhein-Westfalen verkennt bei der Prüfung der
Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung den Gehalt des
Bewerbungsverfahrensanspruchs des Beschwerdeführers. Er
verletzt den Beschwerdeführer daher in seinem Recht aus
Art. 33 Abs. 2 GG.
10
1. Gemäß Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder
Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen
Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Danach
sind öffentliche Ämter nach Maßgabe des
Bestenauslesegrundsatzes zu besetzen. Die Geltung dieses
Grundsatzes wird nach Art. 33 Abs. 2 GG unbeschränkt und
vorbehaltlos gewährleistet. Die Vorschrift dient zum einen
dem öffentlichen Interesse der bestmöglichen Besetzung des
öffentlichen Dienstes. Zum anderen trägt Art. 33 Abs. 2
GG dem berechtigten Interesse der Beamten an einem
angemessenen beruflichen Fortkommen dadurch Rechnung, dass er
grundrechtsgleiche Rechte auf ermessens- und
beurteilungsfehlerfreie Einbeziehung in die Bewerberauswahl
begründet. Die von Art. 33 Abs. 2 GG erfassten
Auswahlentscheidungen können grundsätzlich nur auf
Gesichtspunkte gestützt werden, die unmittelbar Eignung,
Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber betreffen
(vgl. BVerfGK 12, 184 ; 12, 284 ;
BVerfG, Beschlüsse der 1. Kammer des Zweiten Senats vom
26. November 2010 – 2 BvR 2435/10 –, NVwZ 2011, S. 746
; vom 11. Mai 2011 – 2 BvR 764/11 –, NVwZ 2011,
S. 1191 ). Mit den Begriffen „Eignung,
Befähigung und fachliche Leistung“ eröffnet Art. 33
Abs. 2 GG bei Entscheidungen über Beförderungen einen
Beurteilungsspielraum des Dienstherrn. Dieser unterliegt
schon von Verfassungs wegen einer nur begrenzten
gerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerfGE 39, 334 ;
108, 282 ; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer
des Zweiten Senats vom 11. Mai 2011, a.a.O.).
11
2. Die Ermittlung des gemessen an den
Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung am
besten geeigneten Bewerbers hat stets in Bezug auf das
konkret angestrebte Amt zu erfolgen (vgl. BVerfGE 96, 205
). Maßgeblich ist insoweit der Aufgabenbereich des
Amtes, auf den bezogen die einzelnen Bewerber untereinander
zu vergleichen sind und anhand dessen die Auswahlentscheidung
vorzunehmen ist. Die Kriterien der Eignung, Befähigung und
fachlichen Leistung können vom Dienstherrn in Bezug auf den
Aufgabenbereich eines konkreten Amtes durch die Festlegung
eines Anforderungsprofils bereits im Vorfeld der
Auswahlentscheidung konkretisiert werden (vgl. zuletzt
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 26.
November 2010, a.a.O., S. 747).
12
3. Der Vergleich der Bewerber im Rahmen einer
Auswahlentscheidung hat vor allem anhand dienstlicher
Beurteilungen zu erfolgen (vgl. BVerfGE 110, 304 ;
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom
11. Mai 2011, a.a.O., S. 1192; siehe ferner BVerfGK 12,
106 ). Die Beurteilungen sind dabei, soweit sie
aussagekräftig sind, in ihrer Gesamtheit zugrunde zu legen.
Maßgeblich ist in erster Linie das abschließende
Gesamturteil, welches anhand einer Würdigung, Gewichtung und
Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte
gebildet wurde (siehe aus der fachgerichtlichen
Rechtsprechung BVerwG, Beschluss vom 27. September 2011 – 2
VR 3/11 –, NVwZ-RR 2012, S. 71 ; Beschluss vom
25. Oktober 2011 – 2 VR 4/11 –, NVwZ-RR 2012, S. 241
).
13
In bestimmten Fällen lässt es das
Leistungsprinzip des Art. 33 Abs. 2 GG zu, dass der
Dienstherr die Kandidaten im Anschluss an einen Vergleich der
Gesamturteile anhand der für das Beförderungsamt wesentlichen
Einzelaussagen der dienstlichen Beurteilungen weiter
vergleicht. Dies kommt insbesondere bei wesentlich gleichem
Gesamtergebnis in Betracht (vgl. BVerfGK 12, 106 ;
siehe ferner BVerwG, Beschluss vom 27. September 2011,
a.a.O.; Beschluss vom 25. Oktober 2011, a.a.O.). Gerade dann
kommt den Einzelaussagen nach dem Sinn und Zweck der
dienstlichen Beurteilungen, über Leistung und Eignung der
Beamten ein differenziertes Bild zu geben, besondere
Bedeutung zu (BVerfGK 12, 106 ). Ob nach ihrem
Gesamtergebnis wesentlich gleiche Beurteilungen vorliegen,
die einen solchen weiteren Vergleich ermöglichen, richtet
sich nicht allein nach dem formalen Gesamturteil. Vielmehr
gebietet es der Leistungsgrundsatz, bei einem Vergleich des
Gesamtergebnisses auch etwaige Unterschiede im Maßstab der
Beurteilung der Bewerber zu berücksichtigen. Solche
Unterschiede kommen etwa dann in Betracht, wenn sich bei
konkurrierenden Bewerbern die dienstlichen Beurteilungen auf
unterschiedliche Statusämter beziehen. Hier wird in der
Rechtsprechung der Fachgerichte vielfach angenommen, dass bei
formal gleicher Bewertung die Beurteilung des Beamten im
höheren Statusamt regelmäßig besser ist als diejenige des in
einem niedrigeren Statusamt befindlichen Konkurrenten
(BVerfGK 10, 474 , m. N.). Dem liegt die
Überlegung zugrunde, dass an einen Inhaber eines höheren
statusrechtlichen Amtes von vornherein höhere Erwartungen zu
stellen sind als an den Inhaber eines niedrigeren
statusrechtlichen Amtes (BVerfGK 10, 474 ). Mit
einem höheren Amt sind regelmäßig gesteigerte Anforderungen
und ein größeres Maß an Verantwortung verbunden (BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 11. Mai
2011, a.a.O., S. 1192). Wo sich der Statusunterschied
dementsprechend auf den Beurteilungsmaßstab ausgewirkt hat,
ist er in den Beurteilungsvergleich einzustellen.
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Ergibt der Gesamtvergleich, dass keine
wesentlich gleichen Beurteilungen vorliegen, so darf die
Gesamtaussage der dienstlichen Beurteilungen nicht ohne
Weiteres durch einen Rückgriff auf Einzelfeststellungen
überspielt werden. Bei nicht wesentlich gleichen
Beurteilungen ist der unmittelbare Vergleich einzelner
Feststellungen vielmehr nur bei Vorliegen zwingender Gründe
zulässig.
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Diesen Anforderungen wird der Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts nicht gerecht. Das
Oberverwaltungsgericht hat ohne Prüfung zwingender Gründe
unbeanstandet gelassen, dass das Justizministerium unter
Rückgriff auf Einzelmerkmale in den dienstlichen
Beurteilungen einen Qualifikationsvorsprung des Mitbewerbers
hergeleitet hat. Dabei hat es verkannt, dass bei der
Auswahlentscheidung die dienstlichen Beurteilungen der
Bewerber, soweit sie aussagekräftig sind, in ihrer Gesamtheit
zugrunde gelegt werden müssen.
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1. Das Oberverwaltungsgericht hat den
unmittelbaren Vergleich einzelner Feststellungen nicht ohne
Weiteres schon wegen des Vorliegens wesentlich gleicher
Beurteilungen für zulässig halten dürfen. Allein aus dem
formal gleichen Gesamturteil lässt sich vorliegend nicht
folgern, dass wesentlich gleiche Beurteilungen vorlägen.
Sowohl das Justizministerium wie die Gerichte haben einen
Leistungsvorsprung des Beschwerdeführers angenommen. So
basiert der Besetzungsbericht darauf, dass mit einem höheren
Statusamt im Grundsatz gesteigerte Anforderungen und ein
höheres Maß an Verantwortung verbunden seien und daher die
formal gleiche Beurteilung im höheren Statusamt zu einem
Leistungsvorsprung des Beschwerdeführers führe. Die Annahme
eines solchen Leistungsvorsprungs wird auch durch die
Beurteilungsrichtlinien nahe gelegt. Nach Punkt V. 1. der
Ausführungsvorschrift des Justizministeriums für die
dienstlichen Beurteilungen der Richterinnen und Richter sowie
der Staatsanwältinnen und Staatsanwälte vom 2. Mai 2005
(JMBl. NRW S. 121) ist die Befähigung und Leistung auf der
Grundlage des Anforderungsprofils des ausgeübten Amts zu
beurteilen. Im Anforderungsprofil für einen Vorsitzenden
Richter am Landessozialgericht heißt es: „Die Anforderungen
an die Richterin oder den Richter am Landessozialgericht
müssen in besonderem Maße erfüllt werden“. Darin ist ein
strengerer Maßstab für die Beurteilung im höheren Statusamt
angelegt. In einem solchen Fall entspricht es dem
Leistungsgrundsatz, den Statusvorsprung bei einem Vergleich
der Beurteilungen zu berücksichtigen. Ob das
Justizministerium den Statusvorsprung des Beschwerdeführers
allein auf die Leistung in der Rechtsprechungstätigkeit
beschränken und hinsichtlich der Verwaltungstätigkeit einen
Leistungsgleichstand der beurteilten Bewerber annehmen
durfte, kann dahinstehen. Denn auch bei Zugrundelegung dieser
Annahme ergibt sich insgesamt ein Leistungsvorsprung des
Beschwerdeführers, infolge dessen es sich nicht ohne Weiteres
um wesentlich gleiche Beurteilungen handelt.
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2. Ob zwingende Umstände vorliegen, die auch
bei unterschiedlich zu gewichtenden Beurteilungen einen
Rückgriff auf die Einzelfeststellungen begründen könnten,
untersucht der angegriffene Beschluss nicht. Das
Oberverwaltungsgericht legt keine Umstände dar, nach denen
dem Gesamturteil vorliegend ein geringerer Aussagewert
zukäme. So zeigt es etwa nicht auf, dass die Tätigkeit im
angestrebten Amt in einem solchen Ausmaß von einzelnen ganz
spezifischen Anforderungen geprägt würde oder insgesamt von
der bisherigen Tätigkeit der Bewerber so weit entfernt wäre,
dass das Gewicht des Gesamturteils im Bewerbervergleich
zurücktreten müsste. Angesichts der Tatsache, dass die
Beurteilungen den Bewerbern aufgrund deren bisheriger
Tätigkeit eine hervorragende Eignung für das angestrebte Amt
attestieren, erscheint dies jedenfalls nicht evident. Wäre es
in einem Fall wie dem vorliegenden allgemein zulässig,
Teilelemente der Beurteilung höher oder niedriger zu
gewichten oder einzelne Punkte aus dem Beurteilungstext
herauszugreifen und unmittelbar zur Grundlage eines
Bewerbervergleichs zu machen, so würde die Grenze zur
Beliebigkeit leicht überschritten. Wenn der Charakter der
Beurteilung als Gesamtbewertung auf diese Weise entscheidend
geschwächt wird, verliert sie ihren Wert. Dementsprechend hat
das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen auch bislang
die „Ausschöpfung“ von Beurteilungen von Bewerbern nur in
Fällen für zulässig und geboten gehalten, in denen sich im
Vergleich der Gesamturteile kein Ansatzpunkt für einen
Qualifikationsunterschied ergab (vgl. nur Beschluss vom 27.
Februar 2004 – 6 B 2451/03 –, NVwZ-RR 2004, S. 626
; Beschluss vom 15. November 2007 – 6 B
1254/07 –, juris Rn. 12; Beschluss vom 25. Oktober 2010
– 1 B 901/10 –, juris Rn. 12 f.; Beschluss vom 1.
August 2011 – 1 B 186/11 –, juris Rn. 11).