Leitsatz
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 6. Mai
2014
2 BvR 1139/12
2 BvR 1140/12
2 BvR 1141/12
Zur Verfassungsmäßigkeit der Weinabgaben nach
§ 43 WeinG und § 1 AbföG Wein Rh.-Pf.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1139/12 -
- 2 BvR 1140/12 -
- 2 BvR 1141/12 -
1. der A…,
2. der S…
3. der R…
4. des Herrn D…
- 2 BvR 1139/12 -,
des Herrn B…
- 2 BvR 1140/12 -,
der P…
- 2 BvR 1141/12 –
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns,
Müller,
Kessal-Wulf
am 6. Mai 2014 beschlossen:
1
Die beschwerdeführenden Weinkellereien und
Winzer wenden sich gegen die Erhebung der Sonderabgabe zur
Finanzierung des Deutschen Weinfonds nach § 43
Abs. 1 Weingesetz (WeinG), der Beschwerdeführer im
Verfahren 2 BvR 1140/12 darüber hinaus gegen die
Erhebung der Sonderabgabe für die gebietliche Absatzförderung
in Rheinland-Pfalz nach § 2 des rheinland-pfälzischen
Absatzförderungsgesetzes Wein (AbföG Wein Rh.-Pf.).
2
1. Der als Anstalt des öffentlichen Rechts
errichtete Deutsche Weinfonds hat die Aufgabe, die Qualität
des deutschen Weines und durch Erschließung und Pflege der
Märkte den Absatz des Weines und sonstiger Weinbauerzeugnisse
zu fördern (§ 37 Abs. 1 Nr. 1 WeinG) sowie auf den
Schutz der durch Rechtsvorschriften für inländischen Wein
festgelegten Bezeichnungen im In- und Ausland hinzuwirken
(§ 37 Abs. 1 Nr. 2 WeinG).
3
a) Zur Finanzierung der Tätigkeit des
Deutschen Weinfonds wird nach § 43 Abs. 1 WeinG die
„Abgabe für den Deutschen Weinfonds“ von den Winzern
(§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG, sog.
Flächenabgabe) und den Abfüllern und Auslandsvermarktern
inländischen Weines (§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WeinG,
sog. Mengenabgabe oder Handelsabgabe) erhoben. Jeder
Eigentümer oder Nutzungsberechtigte eines Weinbergs hat eine
jährliche Abgabe von 0,67 Euro je Ar der Weinbergsfläche
(Flächenabgabe) abzuführen (§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
WeinG), jeder Abfüller eine jährliche Abgabe von 0,67 Euro je
100 Liter näher bezeichneter an andere abgegebener
Weinerzeugnisse (§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WeinG). Die
Mengenabgabe ist für die genannten Erzeugnisse auch zu
entrichten, wenn sie nicht abgefüllt erstmals ins Ausland an
andere abgegeben werden (§ 43 Abs. 1 Satz 2 WeinG). Die
Direktvermarktung an den Endverbraucher ist nach Maßgabe des
§ 43 Abs. 2 WeinG von der Belastung mit der Mengenabgabe
ausgenommen.
4
In der für die Mehrzahl der Beschwerdeführer
nach dem Zeitpunkt der letzten sie betreffenden
Behördenentscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November
2011 - 3 C 32/10 -, juris, Rn. 19) maßgeblichen Fassung des
Weingesetzes (vom 16. Mai 2001, BGBl I S. 985, im Zeitpunkt
der jeweiligen letzten Behördenentscheidung zuletzt geändert
durch das Dienstrechtsneuordnungsgesetz vom
5. Februar 2009, BGBl I S. 160 ) lautete
§ 43 WeinG wie folgt:
§ 43 Abgabe für den
Deutschen Weinfonds
(1) Zur Beschaffung der für die Durchführung
der Aufgaben des Deutschen Weinfonds erforderlichen Mittel
sind vorbehaltlich des Absatzes 2 zu entrichten:
1. von den Eigentümern oder
Nutzungsberechtigten eine jährliche Abgabe von 0,67 Euro je
Ar der Weinbergsfläche, sofern diese mehr als fünf Ar
umfasst, und
2. von den Betrieben, die von ihnen oder auf
ihre Rechnung abgefüllte Erzeugnisse an andere abgeben, eine
Abgabe von 0,67 Euro je 100 Liter eines der folgenden
erstmals an andere abgegebenen Erzeugnisse:
a) inländischer Prädikatswein, Qualitätswein,
Landwein und Tafelwein,
b) inländischer Qualitätsperlwein b. A. sowie
im Inland hergestellter Perlwein und Perlwein mit zugesetzter
Kohlensäure jeweils hinsichtlich der zu ihrer Herstellung
verwendeten Menge an inländischem Wein und
c) im Inland aus inländischem Wein
hergestellter Qualitätsschaumwein b. A. sowie inländischer
Qualitätsschaumwein, Schaumwein und Schaumwein mit
zugesetzter Kohlensäure jeweils hinsichtlich der zu ihrer
Herstellung verwendeten Menge an inländischem Wein.
Die Abgabe im Sinne des Satzes 1 Nr. 2 ist auch
für die dort genannten Erzeugnisse zu entrichten, die nicht
abgefüllt erstmals ins Ausland an andere abgegeben
werden.
(2) Eine Abgabepflicht nach Absatz 1 Satz 1 Nr.
2 oder Satz 2 besteht nicht, wenn
a) die dort genannten Erzeugnisse an
Endverbraucher abgegeben werden von
aa) Weinbaubetrieben, sofern das jeweilige
Erzeugnis von diesem Betrieb ausschließlich aus in diesem
Betrieb geernteten Trauben hergestellt worden ist,
bb) Winzergenossenschaften oder
Erzeugergemeinschaften anderer Rechtsform, sofern das
jeweilige Erzeugnis von der Winzergenossenschaft oder der
Erzeugergemeinschaft anderer Rechtsform selbst ausschließlich
aus Trauben ihrer Mitglieder hergestellt worden ist, die im
Betrieb ihrer Mitglieder geerntet worden sind,
b) die Höhe der geschuldeten Abgabe nicht mehr
als 80 Euro im Kalenderjahr beträgt.
(3) Beträgt die Abgabeschuld nach Absatz 1
Satz 1 Nr. 2 oder Satz 2 mehr als 80 Euro
im Kalenderjahr, wird ein Betrag von 80 Euro in Abzug
gebracht.
5
Die für den Beschwerdeführer zu II. nach dem
Datum des ihm gegenüber ergangenen Widerspruchsbescheids
maßgebliche, zuletzt durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des
Weingesetzes (vom 29. Juli 2009, BGBl I S. 2416) geänderte
Fassung der Vorschrift unterscheidet sich von der
wiedergegebenen nur dadurch, dass in Absatz 1 Nr. 2 a) das
Wort „Tafelwein“ durch das Wort „Wein“ ersetzt ist.
6
Im Jahr 2009 betrug das Aufkommen aus der
Abgabe nach § 43 WeinG 11,0 Mio. Euro (vgl. Entwurf
eines Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans
für das Haushaltsjahr 2011, BTDrucks 17/2500, S. 97).
7
b) Die von den Abfüllern zu leistende Abgabe
wird durch den Deutschen Weinfonds selbst erhoben (§ 44
Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2
WeinG); die näheren Einzelheiten der Abgabenerhebung regelt
die auf der Grundlage des § 44 Abs. 2 Satz 2 und 3 WeinG
erlassene Verordnung über die Erhebung der Abgabe für den
Deutschen Weinfonds (WeinfondsV, vom 30. Mai 2008, BGBl I S.
962). Die Erhebung der Flächenabgabe ist demgegenüber
Ländersache (§ 44 Abs. 1 Satz 2 WeinG). In
Rheinland-Pfalz war hierfür zu dem Zeitpunkt, zu dem die
angegriffenen Ausgangsbescheide für die Beschwerdeführer zu
I.4. und zu II. ergingen, nach § 15 Abs. 1 der
Verordnung zur Durchführung weinrechtlicher Vorschriften vom
18. Juli 1995 (GVBl S. 275) in der Fassung der Zweiten
Landesverordnung zur Änderung der Landesverordnung zur
Durchführung des Weinrechts vom 20. September 2008 (GVBl S.
258) die Gemeinde zuständig, in der der Abgabepflichtige
seinen Betriebssitz hat.
8
aa) Organe des Deutschen Weinfonds, der der
Aufsicht des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft
und Verbraucherschutz untersteht (§ 42 WeinG), sind der
Vorstand, der Aufsichtsrat und der Verwaltungsrat (§ 37
Abs. 3 WeinG).
9
Der Verwaltungsrat bestimmt den
grundsätzlichen Handlungsrahmen in Fragen, die zum
Aufgabengebiet des Deutschen Weinfonds gehören (§ 40
Abs. 4 WeinG), beschließt über die Satzung des Deutschen
Weinfonds, die der Genehmigung des Bundesministeriums für
Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz bedarf
(§ 41 WeinG), gibt sich und dem Aufsichtsrat eine -
gleichfalls der Genehmigung durch das zuständige Ministerium
bedürftige - Geschäftsordnung (§ 40 Abs. 5 WeinG)
und beschließt über die Entlastung des Vorstandes und des
Aufsichtsrates (§ 40 Abs. 6 WeinG). Die Mitglieder des
Verwaltungsrates werden vom Bundesministerium für Ernährung,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz berufen und abberufen
(§ 40 Abs. 2 WeinG).
10
Der Aufsichtsrat hat den Vorstand zu
überwachen. Er beschließt im Rahmen der ihm vorgegebenen
Beschlüsse des Verwaltungsrates über alle Fragen, die zum
Aufgabengebiet des Deutschen Weinfonds gehören. Zudem
beschließt er über die Einberufung des Verwaltungsrates und
legt dessen Tagesordnung fest (§ 39 Abs. 3 WeinG). Er
besteht aus neun Mitgliedern (§ 39 Abs. 1 Satz 1 WeinG),
die ihre Tätigkeit ehrenamtlich ausüben (§ 39 Abs. 1
Satz 2 WeinG). Vorsitzender des Aufsichtsrates ist der
jeweilige Vorsitzende des Verwaltungsrates (§ 39 Abs. 2
Satz 1 WeinG). Die übrigen Mitglieder des Aufsichtsrates
werden teils vom Verwaltungsrat als Ganzem, teils von den
Vertretern einzelner Gruppen im Verwaltungsrat gewählt (siehe
i.E. § 39 Abs. 2 WeinG).
11
Der aus höchstens zwei Personen (§ 38
Abs. 1 Satz 1 WeinG) bestehende Vorstand führt die Geschäfte
in eigener Verantwortung nach Maßgabe der Beschlüsse des
Aufsichtsrates und des Verwaltungsrates (§ 38 Abs. 2
WeinG) und vertritt den Deutschen Weinfonds gerichtlich und
außergerichtlich (§ 38 Abs. 3 WeinG). Die Mitglieder des
Vorstandes werden auf Vorschlag des Aufsichtsrates vom
Verwaltungsrat für die Dauer von fünf Jahren bestellt
(§ 38 Abs. 1 Satz 2 WeinG). Der Verwaltungsrat kann die
Bestellung widerrufen, wenn ein wichtiger Grund vorliegt
(§ 38 Abs. 1 Satz 4 WeinG).
12
In der maßgeblichen Fassung des Weingesetzes
(Rn. 4), das insoweit in dem Zeitraum, in dem die
Widerspruchsbescheide für die Beschwerdeführer ergingen,
nicht geändert wurde, lauten die für die Organisation und
Arbeitsweise maßgeblichen Vorschriften:
§ 37 WeinG
Deutscher Weinfonds
(1) Der als Anstalt des öffentlichen Rechts
errichtete Deutsche Weinfonds hat die Aufgabe, im Rahmen der
ihm zur Verfügung stehenden Mittel, insbesondere des
Aufkommens aus der Abgabe,
1. die Qualität des Weines sowie durch
Erschließung und Pflege des Marktes den Absatz des Weines und
sonstiger Erzeugnisse des Weinbaus zu fördern,
2. auf den Schutz der durch Rechtsvorschriften
für inländischen Wein festgelegten Bezeichnungen im In- und
Ausland hinzuwirken.
(2) Bei der Durchführung seiner Aufgaben soll
sich der Deutsche Weinfonds der Einrichtungen der Wirtschaft
bedienen.
(3) Organe des Deutschen Weinfonds sind
1. der Vorstand,
2. der Aufsichtsrat,
3. der Verwaltungsrat.
§ 38 WeinG
Vorstand
(1) Der Vorstand besteht aus höchstens zwei
Personen. Die Mitglieder des Vorstandes werden auf Vorschlag
des Aufsichtsrates vom Verwaltungsrat für die Dauer von fünf
Jahren bestellt. Eine wiederholte Bestellung ist zulässig.
Der Verwaltungsrat kann die Bestellung widerrufen, wenn ein
wichtiger Grund vorliegt.
(2) Der Vorstand führt die Geschäfte des
Deutschen Weinfonds in eigener Verantwortung nach Maßgabe der
Beschlüsse des Aufsichtsrates und des Verwaltungsrates.
(3) Der Vorstand vertritt den Deutschen
Weinfonds gerichtlich und außergerichtlich.
(4) Die Mitglieder des Vorstandes sind
verpflichtet, ihre Arbeitskraft hauptamtlich nur dem
Deutschen Weinfonds zu widmen. Die §§ 97 bis 104 des
Bundesbeamtengesetzes und die zu ihrer Ausführung erlassenen
Vorschriften finden Anwendung.
§ 39 WeinG
Aufsichtsrat
(1) Der Aufsichtsrat besteht aus neun
Mitgliedern. Die Mitglieder des Aufsichtsrates üben ihre
Tätigkeit ehrenamtlich aus.
(2) Vorsitzender des Aufsichtsrates ist der
jeweilige Vorsitzende des Verwaltungsrates. Sein
Stellvertreter wird vom Aufsichtsrat aus dessen Mitte
gewählt. In den Aufsichtsrat werden gewählt
1. zwei Mitglieder von den dem Verwaltungsrat
angehörenden Vertretern des Weinbaus aus ihrer Mitte,
2. ein Mitglied von den dem Verwaltungsrat
angehörenden Vertretern der Winzergenossenschaften aus ihrer
Mitte,
3. je ein Mitglied für den Bereich Weinhandel
und den Bereich Ausfuhrhandel von den dem Verwaltungsrat
angehörenden Vertretern des Weinhandels und des
Ausfuhrhandels aus ihrer Mitte und
4. drei Mitglieder vom Verwaltungsrat aus
seiner Mitte.
(3) Der Aufsichtsrat hat den Vorstand zu
überwachen. Er beschließt im Rahmen der ihm vorgegebenen
Beschlüsse des Verwaltungsrates über alle Fragen, die zum
Aufgabengebiet des Deutschen Weinfonds gehören. Zudem
beschließt er über die Einberufung des Verwaltungsrates und
legt dessen Tagesordnung fest.
§ 40 WeinG
Verwaltungsrat
(1) Der Verwaltungsrat besteht aus 44 Personen,
und zwar aus
1. 13 Vertretern des Weinbaus,
2. 5 Vertretern des Weinhandels, davon
mindestens 1 Vertreter des Ausfuhrhandels,
3. 5 Vertretern der Winzergenossenschaften,
4. 1 Vertreter der Weinkommissionäre,
5. 1 Vertreter der Sektkellereien,
6. 1 Vertreter des Gaststättengewerbes,
7. je 1 Vertreter des Sortimentsgroßhandels und
der genossenschaftlichen Großhandels- und
Dienstleistungsunternehmen,
8. je 1 Vertreter des
Lebensmitteleinzelhandels, der Lebensmittelfilialbetriebe und
der Konsumgenossenschaften,
9. 1 Vertreter der landwirtschaftlichen
Genossenschaftsverbände,
10. 1 Vertreter der Organisationen zur
Förderung der Güte des Weines,
11. 3 Vertretern der Verbraucher,
12. 8 Vertretern der gebietlichen
Absatzförderungseinrichtungen.
(2) Die Mitglieder des Verwaltungsrates werden
vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz berufen und abberufen. Vor der Berufung und
Abberufung sind bei den in Absatz 1 Nr. 1 bis 11 genannten
Mitgliedern die Organisationen der beteiligten
Wirtschaftskreise, bei den in Absatz 1 Nr. 12 genannten
Mitgliedern die Landesregierungen anzuhören. Die Berufung
erfolgt grundsätzlich für die Dauer von drei Jahren. Zum 1.
April eines jeden Jahres scheidet ein Drittel der Mitglieder
aus. Die Wiederberufung ist zulässig.
(3) Der Verwaltungsrat wählt alle drei Jahre
aus seiner Mitte den Vorsitzenden und den stellvertretenden
Vorsitzenden.
(4) Der Verwaltungsrat bestimmt den
grundsätzlichen Handlungsrahmen in Fragen, die zum
Aufgabengebiet des Deutschen Weinfonds gehören.
(5) Der Verwaltungsrat gibt sich und dem
Aufsichtsrat eine Geschäftsordnung, die der Genehmigung des
Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz bedarf.
(6) Der Verwaltungsrat beschließt ferner in den
ersten sechs Monaten jedes Geschäftsjahres über die
Entlastung des Vorstandes und des Aufsichtsrates.
§ 41 WeinG
Satzung
Der Verwaltungsrat beschließt über die Satzung
des Deutschen Weinfonds. Die Satzung bedarf der Genehmigung
des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz.
§ 42 WeinG
Aufsicht
(1) Der Deutsche Weinfonds untersteht der
Aufsicht des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft
und Verbraucherschutz. Maßnahmen des Deutschen Weinfonds sind
auf Verlangen des Bundesministeriums für Ernährung,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz aufzuheben, wenn sie
gegen gesetzliche Vorschriften oder die Satzung verstoßen
oder das öffentliche Wohl verletzen.
(2) Der Deutsche Weinfonds ist verpflichtet,
dem Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz und seinen Beauftragten jederzeit Auskunft
über seine Tätigkeit zu erteilen.
(3) Beauftragte der Bundesregierung und der für
die Weinwirtschaft zuständigen obersten Landesbehörden der
Weinbau treibenden Bundesländer sind befugt, an den Sitzungen
des Aufsichtsrates und des Verwaltungsrates teilzunehmen;
ihnen ist jederzeit Gehör zu gewähren.
(4) Kommt der Deutsche Weinfonds den ihm
obliegenden Verpflichtungen nicht nach, so ist die
Bundesregierung befugt, die Aufgaben durch einen besonderen
Beauftragten durchführen zu lassen oder sie selbst
durchzuführen.
13
bb) Zur Erfüllung seiner Aufgaben nach
§ 37 Abs. 1 WeinG bedient sich der Deutsche Weinfonds
dreier Gesellschaften mit beschränkter Haftung: des Deutschen
Weininstituts, der Deutschen Weinakademie und der Weinwerbe
GmbH.
14
(1) Die Durchführungsgesellschaften sind nach
den von der Bundesregierung vorgelegten
Gesellschaftsverträgen unterschiedlich organisiert.
15
(aa) Gesellschafter des Deutschen
Weininstituts sind der Deutsche Weinfonds, der Deutsche
Weinbauverband e.V., der Deutsche Raiffeisenverband e.V. und
der Bundesverband der deutschen Weinkellereien und des
Weinfachhandels mit Anteilen von jeweils einem Viertel am
Stammkapital (Gesellschaftsvertrag i.d.F. vom
3. Dezember 1997 ). Organe der
Gesellschaft sind die Gesellschafterversammlung und die
Geschäftsführung (§ 7 GV DWI). In der
Gesellschafterversammlung steht jedem Gesellschafter für je
100 DM Nennbetrag eines Geschäftsanteils eine Stimme zu
(§ 8 Abs. 2 Satz 1 GV DWI). Die
Gesellschafterversammlung beschließt, soweit gesetzlich und
durch Vertrag nicht anders vorgesehen, mit einfacher Mehrheit
der abgegebenen Stimmen (§ 8 Abs. 4 GV DWI). Die
Verfügung über einen Gesellschaftsanteil, die Änderung der
Höhe des Stammkapitals sowie die Auflösung der Gesellschaft
bedürfen der Zustimmung aller Gesellschafter (§ 4 Abs. 1
GV DWI). Der jährlich aufzustellende Wirtschaftsplan wird nur
mit Zustimmung aller Gesellschafter wirksam (§ 5 Abs. 2
Satz 3 GV DWI). Gesellschaftszwecke sind
Öffentlichkeitsarbeit, Absatzförderung und Pflege der Kultur
des Deutschen Weines (§ 2 Abs. 1 Satz 1 GV DWI).
16
Das Deutsche Weininstitut sieht als
Bestandteil seiner „Kernaufgabe …, die Qualität und den
Absatz von Weinen aus den 13 deutschen Anbaugebieten durch
wettbewerbsneutrale Marketingmaßnahmen im In- und Ausland zu
fördern“, im Wesentlichen Presse- und Öffentlichkeitsarbeit,
die Durchführung von Informationskampagnen einschließlich
entsprechender Veranstaltungen, die Beteiligung an nationalen
und internationalen Messen sowie die Organisation von
Weinpräsentationen und Veranstaltungen gemeinsam mit
deutschen Erzeugern in aller Welt; ergänzend gebe das
Institut Informationsbroschüren, regelmäßige
Informationsdienste, Publikationen und Werbematerialien
heraus, führe Schulungen und Seminare, insbesondere für
Vertreter aus Gastronomie und Handel, sowie Marktforschungen
durch und berate die Weinwirtschaft in Fragen der
Absatzförderung im In- und Ausland (a
href="http://www.deutscheweine.de/icc/Internet-DE/nav/522/52270b54-13f9-0401-be59-267b48205846">http://www.deutscheweine.de/icc/Internet-DE/nav/522/52270b54-13f9-0401-be59-267b48205846,
unter Das Deutsche Weininstitut).
17
(bb) Gesellschafter der Deutschen Weinakademie
sind das Deutsche Weininstitut, in dessen Hand der größte
Teil des Stammkapitals liegt, der Bundesverband der Deutschen
Weinkellereien und des Weinfachhandels sowie der Deutsche
Weinbauverband e.V. (Gesellschaftsvertrag i.d.F. v. 4.
Februar 1994 ). In der
Gesellschafterversammlung steht jedem Gesellschafter je 1.000
DM Stammkapital eine Stimme zu (§ 8 Abs. 2 Satz 1 GV
DWA); die Gesellschafterversammlung ist beschlussfähig, wenn
mindestens zwei Drittel des Stammkapitals vertreten sind
(§ 8 Abs. 3 GV DWA). Sie beschließt, soweit durch Gesetz
und Gesellschaftsvertrag nichts anderes vorgesehen, mit
einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen (§ 8 Abs. 4
GV DWA). Gesellschaftszweck ist die Durchführung von
Seminaren und Kolloquien, die Information der allgemeinen
Öffentlichkeit, die Vergabe, Koordination, Auswertung und
Vermittlung wissenschaftlicher Studien im Benehmen mit dem
Deutschen Weininstitut sowie die Herstellung, Gestaltung und
der Vertrieb von Aufklärungsschriften über den deutschen Wein
(§ 2 Abs. 1 GV DWA).
18
(cc) Den Gesellschaftern der Deutschen
Weinwerbe GmbH - nach einer von der Bundesregierung
vorgelegten Gesellschafterliste der Deutsche Weinfonds, das
Deutsche Weininstitut sowie zahlreiche
Gebietsweinwerbeverbände - steht nach dem vorgelegten
Gesellschaftsvertrag (i.d.F. vom 14. November 1985
Höhe ihrer Beteiligung am Stammkapital zu (§ 6 GV
WwGmbH). Gesellschaftszweck ist die Absatzförderung und
Werbung für den deutschen Wein in seiner Gesamtheit sowie für
die einzelnen Anbaugebiete; die Gesellschaft hat dabei
allerdings nicht selbst planerisch tätig zu werden, sondern
nur die von den Gesellschaftern eingereichten Werbepläne zu
einem Werbe-Rahmenplan zusammenzustellen und gegenüber den
Medien als Rahmenauftraggeber zu fungieren (§ 2 GV
WwGmbH). Sinn der Einschaltung dieser Gesellschaft ist es,
mittels eines durch Bündelung erhöhten Auftragsvolumens
günstigere Konditionen zu erzielen. Für die Auswahl und
inhaltliche Gestaltung der einzelnen Werbemaßnahmen bleiben
die jeweiligen Gesellschafter verantwortlich.
19
(2) Das Deutsche Weininstitut hat mit dem
Deutschen Weinfonds einen Geschäftsbesorgungsvertrag
geschlossen, mit dem es diesem die Besorgung
gemeinschaftlicher interner Verwaltungsgeschäfte
einschließlich Personalwesen, Rechnungswesen und Finanzierung
überträgt. Der Vertrag sieht vor, dass die Maßnahmen der
übertragenen Geschäftsbesorgung im Rahmen der Beschlüsse des
Deutschen Weininstituts erfolgen und der Aufsicht der
gesetzlichen Organe des Deutschen Weinfonds unterliegen (Nr.
6 des Geschäftsbesorgungsvertrages). Die Besorgung der
Geschäfte der Deutschen Weinakademie ist in entsprechendem
Umfang und mit ähnlichen Maßgaben vertraglich dem Deutschen
Weininstitut übertragen.
20
In der Praxis hat demgemäß der Vorstand des
Deutschen Weinfonds in Personalunion auch die
Geschäftsführung des Deutschen Weininstituts und der
Deutschen Weinakademie inne.
21
c) Die Europäische Kommission hat die
Vereinbarkeit der gemäß §§ 37 ff. WeinG
ausgestalteten Aufgabenwahrnehmung durch den Deutschen
Weinfonds mit den unionsrechtlichen Beschränkungen für
staatliche Beihilfen (gegenwärtig Art. 107 AEUV, zuvor
Art. 87 EG) auf der Grundlage der von ihr erlassenen
Rahmenregelung der Gemeinschaft für Staatliche Beihilfen im
Agrar- und Forstsektor 2007-2013 (ABl Nr. C 319 vom 27.
Dezember 2006, S. 1; gemäß Mitteilung der Europäischen
Kommission, ABl Nr. C 339 vom 20. November 2013, S. 1
in der Laufzeit verlängert bis zum 30. Juni 2014)
beurteilt und mit Entscheidung vom 19. Dezember 2007
(Beihilfe Nr. N 477/2007 - K(2007) 6782) genehmigt.
22
2. Nach § 46 Satz 1 WeinG können die
Länder zur besonderen Förderung des in ihrem Gebiet erzeugten
Weines von den nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG
(Flächenabgabe) Abgabepflichtigen eine gesonderte Abgabe auf
landesrechtlicher Grundlage erheben. Die Abgabe kann für die
einzelnen in § 3 Abs. 1 WeinG genannten Anbaugebiete
eines Landes in unterschiedlicher Höhe festgesetzt werden
(§ 46 Satz 2 WeinG).
23
Das Land Rheinland-Pfalz, in dem rund zwei
Drittel des deutschen Weines produziert werden (vgl.
Statistisches Bundesamt, Weinerzeugung - Fachserie 3 Reihe
3.2.2 - 2013, S. 6), macht von diesen Möglichkeiten Gebrauch.
Nach § 1 des Absatzförderungsgesetzes Wein (AbföG Wein;
im Folgenden: AbföG Wein Rh.-Pf.) vom 28. Juni 1976 (GVBl S.
187, zuletzt geändert durch Art. 63 des
Euro-Anpassungsgesetzes Rheinland-Pfalz vom 6. Februar 2001,
GVBl S. 29), wird von den Eigentümern oder
Nutzungsberechtigten der in Rheinland-Pfalz belegenen
Weinbergsflächen eine Abgabe in Höhe von je nach Anbaugebiet
jährlich 0,77 oder 0,87 Euro je Ar erhoben:
§ 1 AbföG Wein
Rh.-Pf.
(1) Von den Eigentümern oder
Nutzungsberechtigten der in Rheinland-Pfalz belegenen
Weinbergsflächen wird eine Abgabe zur besonderen Förderung
des in Rheinland-Pfalz erzeugten Weines erhoben.
(2) Die Abgabe beträgt jährlich je Ar der
Weinbergsfläche, sofern diese mehr als 5 Ar umfaßt, in den
bestimmten Anbaugebieten Ahr, Mittelrhein, Nahe, Pfalz und
Rheinhessen 0,77 EUR und im bestimmten Anbaugebiet
Mosel-Saar-Ruwer 0,87 EUR.
24
Gemäß § 2 Abs. 1 AbföG Wein Rh.-Pf. wird
die Abgabe von den Gemeinden zusammen mit der Abgabe für den
Deutschen Weinfonds - gemeint ist hier die Flächenabgabe nach
§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG - festgesetzt, erhoben
und beigetrieben. Die Einnahmen aus der Abgabe - jährlich
rund 5 Mio. Euro (vgl. Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz,
Fachbereich Weinbau, Information 11/2012, S. 2) - dürfen
gemäß § 4 Abs. 1 AbföG Wein Rh.-Pf. nur zur Förderung
des Absatzes von in Rheinland-Pfalz erzeugten Weinen
verwendet werden; dabei ist jedes bestimmte Anbaugebiet
entsprechend seinem Aufkommen aus der Abgabe zu
berücksichtigen. Gefördert werden können Einrichtungen des
Weinbaus, die eine Förderung des Absatzes der in den
bestimmten Anbaugebieten erzeugten Weine zum Ziel haben,
insbesondere die von den Verbänden des Weinbaus getragenen
Absatzförderungseinrichtungen (§ 4 Abs. 2 AbföG Wein
Rh.-Pf.). Die Verwaltung der Einnahmen aus der Abgabe obliegt
dem fachlich zuständigen Ministerium, das sie durch
Rechtsverordnung übertragen kann (§ 3 AbföG Wein
Rh.-Pf.). Von dieser Möglichkeit ist mit der Landesverordnung
zur Durchführung des Absatzförderungsgesetzes Wein
(AbföGWeinDVO; im Folgenden: AbföGWeinDVO Rh.-Pf.) vom 23.
Juli 1976 (GVBl S. 213, zuletzt geändert durch Art. 70
der Euro-Anpassungsverordnung Rheinland-Pfalz vom 28. August
2001, GVBl S. 210), Gebrauch gemacht worden, die die
Einnahmenverwaltung der Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz
überträgt (§ 1 Abs. 1 AbföGWeinDVO Rh.-Pf.). Bei der
Vergabe der Mittel wirkt ein Werbebeirat, bestehend aus
Vertretern der verschiedenen Zweige des Weinbaues und einem
Vertreter des Weinfonds, beratend mit (§ 5 Abs. 1, 2
AbföG Wein Rh.-Pf.).
25
Für die Regelungen des
Absatzförderungsgesetzes Wein liegt nach Mitteilung der
Landesregierung von Rheinland-Pfalz vom 9. August 2013 eine
1986 erteilte, bis Ende des Jahres 2013 gültige
beihilferechtliche Genehmigung der Europäischen Kommission
vor.
26
3. Gebietliche Absatzförderungen und
Absatzförderung auf Bundesebene sind nach Maßgabe des
§ 47 WeinG zu koordinieren:
§ 47 WeinG
Unterrichtung und
Abstimmung
Die gebietlichen Absatzförderungseinrichtungen
und der Deutsche Weinfonds unterrichten sich gegenseitig über
geplante Absatzförderungsmaßnahmen. Die Maßnahmen selbst sind
untereinander und mit dem Deutschen Weinfonds abzustimmen.
Die näheren Einzelheiten regelt eine gemeinsame
Geschäftsordnung, die die gebietlichen
Absatzförderungseinrichtungen und der Deutsche Weinfonds
erlassen. Die Geschäftsordnung bedarf der Zustimmung des
Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz.
27
1. Mit den jeweils angegriffenen,
unterschiedliche Zeiträume in den Jahren 2008 beziehungsweise
2009 betreffenden Ausgangsbescheiden wurden die
Beschwerdeführerinnen zu I.1 bis I.3 und III. zur Abgabe nach
§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WeinG (Mengenabgabe) und die
Beschwerdeführer zu I.4 und II. zur Abgabe nach § 43
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG (Flächenabgabe), der
Beschwerdeführer zu II. außerdem zur Abgabe nach § 1
AbföG Wein Rh.-Pf. herangezogen.
28
2. a) Nach erfolgloser Durchführung des
Widerspruchsverfahrens erhoben die Beschwerdeführer jeweils
erfolglos Anfechtungsklage zum zuständigen Verwaltungsgericht
(s. die veröffentlichte Entscheidung im Verfahren des
Beschwerdeführers zu I.4., VG Koblenz, Urteil vom 16.
Dezember 2009 - 5 K 639/09.KO -, LKRZ 2010, S.
148 ff.).
29
b) Die von den Verwaltungsgerichten
zugelassenen Berufungen wies das Oberverwaltungsgericht
zurück und ließ jeweils die Revision zu (s. die
veröffentlichten Entscheidungen in den Verfahren der
Beschwerdeführer zu I.1, I.4 und II., OVG Rheinland-Pfalz,
Urteile vom 8. Dezember 2010 - 8 A 10927/10 -, juris; vom 15.
September 2010 - 8 A 10246/10 -, DVBl 2010, S. 1442 ff.,
und vom 8. Dezember 2010 - 8 A 10882/10 -, AUR 2011, S.
224 ff.; letzteres Urteil auch zur Abgabe nach dem AbföG
Wein Rh.-Pf.).
30
c) Die Revisionen, mit denen sämtliche
Beschwerdeführer die Verfassungswidrigkeit der von ihnen
erhobenen Sonderabgaben und die Beschwerdeführer der
Verfahren 2 BvR 1139/12 und 2 BvR 1141/12 darüber hinaus die
Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Abgabe zum Deutschen
Weinfonds geltend machten, wies das Bundesverwaltungsgericht
mit - soweit die Vereinbarkeit der Abgabe zum Deutschen
Weinfonds mit dem Grundgesetz betreffend, im Wesentlichen
gleichlautenden - Urteilen (vom 24. November 2011,
veröffentlicht in juris; das Urteil im Verfahren des
Beschwerdeführers zu I.4. - 3 C 32.10 - darüber hinaus u.a.
in RdL 2012, 178 ff.) zurück.
31
aa) (1) Die Abgabe nach § 43 WeinG sei
mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Einer Vorlage an den
Gerichtshof der Europäischen Union (Art. 267 AEUV)
bedürfe es nicht, denn die Europarechtskonformität lasse sich
klar und eindeutig feststellen.
32
(2) Die Abgabe sei verfassungsmäßig.
33
Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für
die Regelung der Sonderabgabe folge aus Art. 74 Abs. 1
Nr. 17 GG (Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung);
soweit einzelne Bestimmungen den Weinhandel sowie andere
Gruppen der Weinwirtschaft und ihr nahestehende
Geschäftszweige berührten, ergebe sie sich jedenfalls aus
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft). In
materieller Hinsicht erfülle die Abgabe die strengen
verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben mit
Finanzierungsfunktion.
34
Im Hinblick auf ihren in § 43 Abs. 1 in
Verbindung mit § 37 Abs. 1 Nr. 1 und 2 WeinG bestimmten
Sachzweck handele es sich bei den Abgabepflichtigen um eine
homogene Gruppe. Innerhalb der in der europäischen
Rechtsordnung vorstrukturierten Gruppe der deutschen Land-
und Forstwirtschaft bilde die Weinwirtschaft - auch nach der
Integration der Weinmarktordnung in die einheitliche
gemeinsame Organisation der Agrarmärkte - einen sozial wie
rechtlich gesonderten Sektor, in dem Erzeuger und Abfüller
durch im Verhältnis zu den Abnehmern gleichgerichtete
Interessen an der erfolgreichen Vermarktung von Wein und
Weinerzeugnissen verbunden seien. Der im Verhältnis
untereinander bestehende Wettbewerb ändere daran nichts. Die
Homogenität werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass in
§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG neben den
Nutzungsberechtigten auch Eigentümer von Weinbergsflächen als
Abgabepflichtige genannt seien, die an der Absatzförderung
ein lediglich mittelbares Interesse hätten. Das Gesetz gehe
davon aus, dass Eigentümer nur dann zu der Abgabe veranlagt
würden, wenn sie ihre Weinbergsflächen selbst zur Produktion
von Wein nutzten. Dies ergebe sich schon aus dem Wortlaut des
§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG und komme auch in
§ 44 Abs. 1 Satz 1 WeinG zum Ausdruck, wonach
Berechnungsgrundlage für die Erhebung der Abgabe die zur
Weinbaukartei gemeldete Fläche sei. Da Art. 3 der
Verordnung (EG) Nr. 436/2009 der Kommission vom 26. Mai 2009
(ABl Nr. L 128 vom 27. Mai 2009 S. 15) dazu verpflichte, in
die Weinbaukartei als „Betriebsinhaber“ solche natürlichen
oder juristischen Personen aufzunehmen, die eine mit Reben
bepflanzte Fläche „bewirtschaften“ (vgl. Art. 2 Buchst.
a)), sei ein Eigentümer, der seine Grundstücke nicht selbst
als Weinbergsflächen nutze, nicht in Anspruch zu nehmen. Die
Gruppenhomogenität lasse sich auch nicht mit der Annahme
bezweifeln, dass der Deutsche Weinfonds Wein jeglicher
Herkunft zu fördern habe. Die Tätigkeit des Fonds sei auf die
Förderung von „inländischen“, also von Abgabepflichtigen
erzeugten Weinprodukten beschränkt (§ 37 Abs. 1 Nr. 2
WeinG; BTDrucks 16/4209 S. 9). Die Einwände gegen die
Zusammensetzung des Verwaltungsrats des Deutschen Weinfonds
beträfen nicht die Gruppe der Abgabepflichtigen. Schon
deshalb könne deren Homogenität nicht dadurch beeinträchtigt
sein, dass dem Verwaltungsrat auch Vertreter von
Wirtschaftszweigen angehörten, die nicht zum Kreis der
Abgabepflichtigen gehörten. Davon abgesehen habe das
Bundesverfassungsgericht eine ähnliche Zusammensetzung des
Verwaltungsrats des Stabilisierungsfonds nach dem
Weinwirtschaftsgesetz verfassungsrechtlich gebilligt.
35
Der durch die Abgabe zu finanzierende und die
Abgabe rechtfertigende Gruppennutzen sei in der
erforderlichen Weise evident, da er sich plausibel begründen
lasse. Nach den das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen
Feststellungen des Berufungsgerichts sei, wie die fortdauernd
negative Außenhandelsbilanz indiziere, die deutsche
Weinwirtschaft namentlich im transnationalen Wettbewerb
erheblichen Beeinträchtigungen - durch eine vergleichsweise
geringe Marktstärke sowohl auf dem Inlandsmarkt als auch auf
den wichtigen Exportmärkten und daraus folgend geringe
Wertschöpfung pro Mengeneinheit - ausgesetzt, die durch die
Gruppe der Abgabepflichtigen selbst nicht gleich effektiv
kompensiert werden könnten wie durch die Aktivitäten des
Deutschen Weinfonds; als Ursache hierfür werde ein schlechtes
Image des deutschen Weins im In- und Ausland angesehen. Dies
sei revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die
festgestellten Tatsachen ließen jedenfalls in ihrer
Gesamtheit den gezogenen Schluss zu, erwiesen sich aber auch
einzeln keineswegs als unplausibel.
36
Das gelte zunächst für die festgestellte
fortdauernd stark negative Außenhandelsbilanz für Wein.
Dieses Defizit belege eine international wie auch auf dem
Inlandsmarkt dauerhafte relativ starke Bevorzugung
ausländischer Weine. Diese Indizwirkung büße das
Handelsbilanzdefizit nicht wegen der bestehenden Begrenzung
der Produktionsmenge durch einen höchstzulässigen
Hektarertrag (vgl. §§ 9, 10 WeinG) ein. Das
Berufungsgericht messe zutreffend nicht der Menge, sondern
der Wertschöpfung pro Mengeneinheit Aussagekraft bei.
Plausibel habe sich das Gericht zum Beleg erheblicher
Nachteile der deutschen Weinwirtschaft auch im Übrigen an der
Wertschöpfung pro Mengeneinheit orientiert und dabei
insbesondere dem Vergleich von Durchschnittsverkaufspreisen
deutscher und ausländischer Weine in entsprechender Qualität
Bedeutung beigelegt. Dies sei für das Inland überzeugend
anhand der Preise des Einzelhandels herausgearbeitet worden,
über den der Großteil, nämlich etwa Dreiviertel, des gesamten
Weins in Deutschland vertrieben werde. Der Absatz über den
Lebensmitteleinzelhandel könne viel unmittelbarer als der
Direkt- und Genossenschaftsverkauf durch ein Marketing des
Deutschen Weinfonds stimuliert werden; gegen die Indizwirkung
der Einzelhandelspreise könne daher nicht eingewandt werden,
dass im Direkt- und Genossenschaftsverkauf ein prozentual
größerer Teil der Wertschöpfung erzielt werde. Genau dieser
Umstand bestätige die Einschätzung, dass die
Wettbewerbsnachteile des deutschen Weins im Einzelhandel
beurteilt und durch die Tätigkeit des Deutschen Weinfonds
verringert werden müssten. Schon deswegen verfange auch die
Kritik nicht, richtigerweise müsse die Wertschöpfung im
Verhältnis von Winzern und Abfüllern und nicht zwischen
Einzelhandel und Endverbraucher verglichen werden. Es liege
auf der Hand, dass eine Erhöhung der Einzelhandelspreise
tendenziell auf davor liegende Glieder der
Wertschöpfungskette (Erzeuger und Abfüller) zurückwirke.
37
Nicht zu beanstanden sei weiter, dass das
Berufungsgericht von einem - im Verhältnis zu staatlicher
Absatzförderung - geringeren Potenzial der abgabebelasteten
Gruppe ausgehe, die aufgezeigten Nachteile aus eigener Kraft
zu kompensieren. Nach seinen im Revisionsverfahren nicht
durchgreifend beanstandeten Feststellungen wiesen die
deutschen Weinbaubetriebe durchschnittlich nur eine geringe
Betriebsgröße auf und müssten unter ungünstigen Bedingungen
und Inkaufnahme von Standortnachteilen produzieren, zum
Beispiel unter klimatisch ungünstigen Verhältnissen, in
Steillagen und mit einem hohen Lohnkostenniveau. Diese
Verhältnisse ließen es ohne weiteres als nachvollziehbar
erscheinen, dass sich die Wertschöpfung nicht durch eine
Veränderung der Produktionsbedingungen wesentlich steigern
lasse. Ebensowenig sei es unplausibel, aus diesen Umständen
zu folgern, dass eine auf privatwirtschaftlicher Basis
organisierte zentrale Absatzförderung nicht in gleichem Maße
effektiv wäre. Kleinteilige Strukturen mit nur geringer
Personal- und Finanzkraft seien kaum in der Lage, sich ebenso
schlagkräftig wie starke ausländische Konkurrenten zu
organisieren und diesen gleichgewichtige Marketingstrategien
entgegenzusetzen.
38
Schließlich habe das Berufungsgericht die
Existenz vergleichbarer staatlich gestützter
Fördereinrichtungen in anderen weinproduzierenden Ländern der
Europäischen Union zu Recht als Hinweis darauf betrachtet,
dass diese Länder ein zentrales oder sogar staatlich
organisiertes Marketing ungeachtet des größeren
wirtschaftlichen Erfolgs ihrer Weinwirtschaft für sinnvoll
und hinreichend effektiv erachteten, um das für den
Verkaufserfolg von Qualitätsweinen wesentliche Image
herzustellen.
39
Es sei nicht durchgreifend in Frage gestellt
worden, dass die Tätigkeit des Deutschen Weinfonds
hinreichend effektiv sei, um eine Finanzierung durch die
Abgabepflichtigen zu rechtfertigen. Das Berufungsgericht habe
die besondere Eignung des Deutschen Weinfonds festgestellt,
einen Imagegewinn des deutschen Weins zu bewirken, und
tragfähige Hinweise dafür aufgezeigt, dass die Tätigkeit des
Fonds zu einer Imageverbesserung des deutschen Weins
beigetragen habe. Dem stehe nicht entgegen, dass der Umfang
dieser Verbesserung wegen der komplexen Wirkungszusammenhänge
nicht genau quantifizierbar sei. Ebenso sei es unschädlich,
dass es dem Deutschen Weinfonds verwehrt sei, Werbung für
bestimmte Produkte oder Produzenten zu machen. Eine effektive
Absatzförderung sei auch durch sogenannte generische Werbung
oder Werbung für einzelne Rebsorten wie den Riesling möglich,
die von zahlreichen Winzern angebaut würden, im Ausland
besondere Beachtung fänden und dort für deutschen Wein als
solchen stünden. Der Deutsche Weinfonds sei durch das
Unionsrecht keinen Beschränkungen ausgesetzt, die eine
sinnvolle Werbung für deutschen Wein im Ausland unmöglich
machen würden. Neben so genannter generischer Werbung sei
auch Werbung zulässig, die auf die Herkunft des Weins aus
traditionellen Weinanbaugebieten oder auf bestimmte Rebsorten
und andere Besonderheiten hinweise.
40
Das Berufungsgericht habe auch dargelegt, dass
die Abgabe haushaltsrechtlich ausreichend dokumentiert sei
und ihre Erforderlichkeit regelmäßig überprüft werde. Die
Feststellungen und Bewertungen dazu seien mit der Revision
entweder nicht aufgegriffen oder nicht in einer Weise
angezweifelt worden, die revisionsrechtlich erheblich
wäre.
41
Art. 12 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Die
mit den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbare
Auferlegung der Abgabe greife in dieses Grundrecht in
zulässiger, insbesondere auch nicht unverhältnismäßiger,
Weise ein.
42
bb) Die Revision des Beschwerdeführers zu II.,
die sich auch gegen die berufungsgerichtliche Billigung der
Abgabe nach dem rheinland-pfälzischen Absatzförderungsgesetz
Wein richtete, wurde auch insoweit zurückgewiesen (BVerwG,
Urteil vom 24. November 2011 - 3 C 6/11 -,
juris).
43
Bei der Abgabe für die gebietliche
Absatzförderung handele es sich um eine Sonderabgabe, die
denselben verfassungsrechtlichen Anforderungen unterliege wie
die Abgabe für den Deutschen Weinfonds. Das Berufungsgericht
habe demgemäß auf die hierzu getroffenen Feststellungen
zurückgreifen und sich im Übrigen darauf beschränken dürfen,
die Besonderheiten der Gebietsweinwerbung zu behandeln.
44
Die Gruppenhomogenität sei bei der Abgabe für
die gebietliche Absatzförderung nicht dadurch in Frage
gestellt, dass diese nur von den nach § 43 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1 WeinG Abgabepflichtigen, also von den Eigentümern und
Nutzungsberechtigten von Weinbergsflächen, erhoben werde.
§ 46 Satz 1 WeinG ermächtige die Länder nicht zur
Heranziehung auch der Abfüllbetriebe (§ 43 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 WeinG). Dies beruhe auf tragfähigen Erwägungen, vor
allem auf einem geringeren Interesse der Vermarkter von
überregionalen Erzeugnissen an einer gebietsbezogenen
Weinwerbung. Die Begrenzung auf eine Flächenabgabe berühre
nicht die Homogenität der Gruppe, sondern allenfalls die
Vollständigkeit der nach den gesetzlichen Zwecken potenziell
heranzuziehenden Gruppe.
45
Auch die Finanzierungsverantwortung sei,
ausgehend von den Feststellungen zur Abgabe für den Deutschen
Weinfonds, zu bejahen. Daran ändere es nichts, dass die
Gebietsweinwerbung einer enger begrenzten Gruppe zugute
komme; denn die festgestellte Benachteiligung der deutschen
Weinwirtschaft treffe den deutschen Wein schlechthin und
nicht nur bestimmte Anbaugebiete.
46
Eine regionale Abgabe lasse sich auch
zusätzlich zur Abgabe für den Deutschen Weinfonds
rechtfertigen. Das Berufungsgericht habe dazu festgestellt,
die Aufgabe der Gebietsweinwerbung bestehe darin, den
besonderen Beeinträchtigungen und spezifischen Nachteilen des
deutschen Weins im In- und Ausland mit dem Ziel einer
stärkeren Profilierung des Weins aus dem jeweiligen
Anbaugebiet entgegenzuwirken und Verbraucher dazu zu bewegen,
Weine aus dem jeweiligen Anbaugebiet Importweinen vorzuziehen
und dabei höhere Flaschenpreise zu akzeptieren. Die daran
anknüpfenden Einschätzungen, es sei hinreichend begründet,
dass die Gebietsweinwerbung gegenüber dem Marketing des
Deutschen Weinfonds zugunsten der umfassten Anbaugebiete
effektiver, da insoweit spezifischer vorgehen könne und sich
mit dessen Marketing sinnvoll ergänze, seien tragfähig und
nicht substantiiert angegriffen worden. Bestünden aber
spezifische Vorteile der aus der regionalen Abgabe
finanzierten Werbetätigkeit, komme es nicht darauf an, ob
eine zweite Organisation der Absatzförderung zwingend
erforderlich sei.
47
Die berufungsgerichtlichen Feststellungen
dazu, dass die Abgabe für die Gebietsweinwerbung
haushaltsrechtlich ausreichend dokumentiert sei und ihre
Erforderlichkeit regelmäßig überprüft werde, seien ebenfalls
nicht durchgreifend gerügt.
48
Mit den fristgemäß erhobenen
Verfassungsbeschwerden gegen die angegriffenen Bescheide und
gerichtlichen Urteile machen die Beschwerdeführer geltend,
die Erhebung der Abgabe für den Deutschen Weinfonds verletze
ihr Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit
den finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften der
Art. 105 GG und Art. 110 GG. Die Beschwerdeführer
zu II. und III. erheben darüber hinaus unterschiedliche
weitere Rügen.
49
1. Die Beschwerdeführer zu I. bezweifeln, dass
mittelbare staatliche Werbemaßnahmen, deren Effekte, wie das
Bundesverwaltungsgericht in den vorliegend angefochtenen
Urteilen selbst eingeräumt habe, wegen der komplexen
Wirkungszusammenhänge nicht genau quantifizierbar seien,
zulässigerweise zum Gegenstand von Sonderabgaben gemacht
werden dürfen.
50
Unabhängig davon lasse sich ein greifbarer
Gruppennutzen der Tätigkeit des Deutschen Weinfonds für die
Abgabepflichtigen nicht plausibel belegen. Die Fachgerichte
hätten sich zum Beleg erheblicher Nachteile der deutschen
Weinwirtschaft, die es mit den staatlichen Werbemaßnahmen
auszugleichen gelte, in erster Linie mit Durchschnittspreisen
von Wein auseinandergesetzt und dabei Preise für deutschen
Wein mit Preisen für ausländische Weine beim Verkauf im
Inland und auf ausgewählten Auslandsmärkten verglichen. Als
Ergebnis effizienter Produktion sei ein niedriger Preis
jedoch gerade kein Nachteil. Innerhalb der Europäischen Union
wiesen nach einem Bericht des Bundesministeriums für
Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz nur
französische Weinbaubetriebe einen höheren Gewinn auf als
deutsche. Bereits dies spreche gegen eine Benachteiligung der
deutschen Weinwirtschaft im europäischen Vergleich.
51
In Deutschland werde doppelt so viel Wein
konsumiert wie erzeugt. Daher müsse es zu einem
Außenhandelsdefizit kommen. Das Außenhandelsdefizit sei auch
dann, wenn man es nicht mengenmäßig, sondern an der
Wertschöpfung pro Mengeneinheit messe, als plausibler
Nachweis für erhebliche, ausgleichsbedürftige Nachteile auf
dem Weinmarkt wegen dessen Besonderheiten ungeeignet. Das
Bundesverwaltungsgericht gehe zu Unrecht von einer beim
deutschen Wein geringeren Wertschöpfung aus. Eine
Benachteiligung der deutschen Weinwirtschaft könne nicht an
den durchschnittlichen Verkaufspreisen im
Lebensmitteleinzelhandel festgemacht werden, weil diese nicht
repräsentativ seien. Nach einer vom rheinland-pfälzischen
Landwirtschaftsministerium vorgelegten Studie aus dem
Frühjahr 2012 habe der mengenmäßige Marktanteil der deutschen
Weine im Inland bei 44,2 Prozent, der wertmäßige Marktanteil
jedoch bei 51,3 Prozent gelegen. Wenn deutsche
Weinbaubetriebe im europäischen Vergleich rentabel arbeiteten
und 80 Prozent der Weinmenge in Deutschland zu auskömmlichen
Preisen vermarktet werde, spiele es keine Rolle, ob deutsche
Weine auf einzelnen Auslandsmärkten zu Preisen verkauft
würden, die unterhalb der Preise anderer europäischer Weine
lägen. Eine erhebliche Benachteiligung der deutschen
Weinwirtschaft lasse sich daraus nicht ableiten.
52
Es sei nicht ersichtlich, dass die betroffenen
Kreise der Weinwirtschaft für eventuell erforderliche
Marketingmaßnahmen nicht selbst aufkommen könnten. Auf der
Ebene der Regionalweinwerbung gebe es bereits privat
organisierte und finanzierte Gemeinschaftswerbeeinrichtungen,
wie etwa die seit 2009 von der Badischen Wein GmbH
organisierte Gemeinschaftswerbung für Badischen Wein. Auch
und gerade die kleinteilige Betriebsstruktur, die es im
Übrigen im Bereich der Landwirtschaft in Deutschland
ebenfalls gebe, lasse sich mithilfe einer entsprechenden
privaten Marketinginitiative ohne weiteres auffangen, wobei
gleichzeitig zu berücksichtigen sei, dass die Betriebsgröße
der einzelnen Weinbaubetriebe stetig zunehme. Die ebenfalls
dem Marketing dienenden Weinbaugenossenschaften seien im
deutschen Raiffeisenverband zusammengeschlossen. Es sei nicht
ersichtlich, wieso sie innerhalb dieses Verbandes oder im
Zusammenwirken mit den im deutschen Weinbauverband e.V.
zusammengeschlossenen Erzeugern nicht dazu in der Lage sein
sollten, effektive Gemeinschaftswerbung zu betreiben. Auf der
Abfüllerseite könne von einer kleinteiligen Betriebsstruktur
keine Rede sein. Etwa 75 Prozent der von den Abfüllern
aufgebrachten Abgaben zum Deutschen Weinfonds stammten von
höchstens zehn Betrieben. Diese seien entweder im Rahmen
eines Verbandes oder aber auch aus eigener Kraft imstande,
Marketingmaßnahmen durchzuführen. Eine solche Weinwerbung
könne ohne weiteres ebenso effektiv sein wie die des
Deutschen Weinfonds. Die Europäische Union stelle
Fördermittel gerade auch für die Weinwerbung auf
Drittlandmärkten zur Verfügung, die von Unternehmen und
Unternehmenszusammenschlüssen abgerufen werden könnten. Zudem
sei nicht zu erkennen, dass die Marketingmaßnahmen des
Deutschen Weinfonds effektiv seien; hiergegen sprächen
jedenfalls die schwankenden Preise für deutschen Wein.
53
Der Gesetzgeber habe es versäumt, sich in
angemessenen Zeitabständen erkennbar über die Notwendigkeit
der weiteren Erhebung der Sonderabgabe zu vergewissern.
Insoweit reiche es nicht aus, wenn der Gesetzgeber ohne
dahingehende Überlegungen die gesetzlichen Regelungen bei
allfälligen Novellierungen des Gesetzes einfach perpetuiere
oder allenfalls die Modalitäten der Abgabenerhebung ändere.
Auch habe der Gesetzgeber keinen Einschätzungsspielraum
hinsichtlich der Frage, ob er die Sonderabgabe bei
veränderten Umständen, etwa bei Zielerreichung oder Wegfall
des Finanzierungszwecks, fortführe.
54
Die zu den Verfassungsbeschwerden
eingegangenen Stellungnahmen änderten an der
Verfassungswidrigkeit der Abgabepflicht nichts. Dass die
Verbände des Weinhandels und der Weinvermarktung etwaige
Nachteile der Weinwirtschaft nicht selbst kompensieren
wollten und deshalb keine entsprechenden Initiativen
entfalteten, dürfe keine Rolle spielen. Unterlassene
privatwirtschaftliche Initiative begründe keine Vermutung für
einen Mehrwert staatlicher Absatzförderung.
55
2. Der Beschwerdeführer zu II., der sich auch
gegen die Erhebung der Abgabe nach dem rheinland-pfälzischen
Absatzförderungsgesetz Wein wendet, sieht neben Art. 12
Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 110 GG auch Art. 2
Abs. 1 GG sowie Art. 9 Abs. 1 und Abs. 3 GG
verletzt.
56
a) Der Gruppe der nach § 43 WeinG
Abgabepflichtigen fehle es an der notwendigen Homogenität.
Nach den - wenngleich in anderem Zusammenhang getroffenen -
Feststellungen des Berufungsgerichts bestehe eine sehr
unterschiedliche Größe und Profilierung der Weingüter, was
unterschiedliche Interessen an zentralen Maßnahmen zur
Förderung der Qualitätssicherung und Vermarktung zur Folge
habe. Darüber hinaus unterschieden sich die Interessen von
Weinerzeugern einerseits und Kellereien und Genossenschaften
andererseits. Der Beschwerdeführer als kleiner Winzer, der
Flaschenweine an eine Kundschaft vermarkte, die er sich
selbst erschlossen habe, interessiere sich, wie viele kleine
Betriebe, nicht für Export und Vermarktung über Discounter.
Es gebe keinen Grund, ihn zur Finanzierung von
Marketingmaßnahmen zur Beeinflussung der Exportpreise und der
Preise bei inländischen Discountern heranzuziehen. Aufgrund
der stark unterschiedlichen Marktorientierung der in Anspruch
Genommenen trete die Heterogenität der Gruppe so sehr in den
Vordergrund, dass es aus verfassungsrechtlicher Sicht auch
unter Berücksichtigung eines dem Gesetzgeber einzuräumenden
Ausgestaltungsspielraums nicht mehr hinnehmbar sei, von einer
homogenen Gruppe zu sprechen.
57
Die in Anspruch genommene Gruppe habe auch
keine besondere Finanzierungsverantwortung. Die Feststellung,
für die deutsche Weinwirtschaft bestünden erhebliche
Beeinträchtigungen und spezifische Nachteile im Wettbewerb,
übersehe, dass der Markt Angebot und Nachfrage folge. Da die
deutsche Weinwirtschaft nur 50 Prozent des Bedarfs im Inland
befriedigen könne, sei eine rein zahlenmäßig negative
Außenhandelsbilanz kein Hinweis auf ungesunde
Marktverhältnisse. Die Qualität des Weins werde bereits durch
weinrechtliche Normen ausreichend geschützt; der Staat sei
nicht dazu berufen, sie über dieses notwendige Maß hinaus zu
steigern. Der Beschwerdeführer bedürfe hierfür auch nicht der
staatlichen Handreichung und Bevormundung. Soweit die Aufgabe
des Schutzes der deutschen Weinbezeichnungen dem Schutz
wettbewerblicher Interessen deutscher Winzer diene, wäre dies
mindestens ebenso durch eine Vereinigung auf freiwilliger
Basis erreichbar.
58
Die Annahme, die Wertschöpfung pro
Mengeneinheit verdeutliche eine Benachteiligung der deutschen
Weinerzeuger, sei unzutreffend. Knapp 25 Prozent des Weins
werde außerhalb des Einzelhandels über andere Vertriebswege
verkauft. Außerdem stellten die Fachgerichte zu Unrecht nur
auf Qualitätsweine ab, statt, wie erforderlich, auf die
Benachteiligung aller deutschen Weine. Die Preisentwicklung
des deutschen Weins insgesamt stelle sich anders dar als von
den Fachgerichten angenommen. Lediglich Weine aus der Neuen
Welt schnitten besser ab als deutsche Weine. Hinzu komme,
dass die ausländischen Erzeugnisse eine teilweise äußerst
schwankende Preisentwicklung aufwiesen, während beim
deutschen Wein über die Jahre hinweg eine gesunde
Preissteigerung feststellbar sei. Soweit deutsche Weine im
Ausland eine niedrigere Wertschätzung erführen, rechtfertige
dies kein staatliches Eingreifen. Die Steigerung des Exports
liege zudem nicht im Interesse aller Winzer. Das angebliche
Exportproblem treffe nur einige wenige Kellereien.
59
Es sei auch nicht ersichtlich, dass ein
freiwilliger Zusammenschluss der Winzer nicht die gleichen
Ergebnisse erzielen könne wie staatliche Absatzförderung. Die
Annahme, eine bloße Plausibilität der Überlegenheit
staatlicher Absatzförderung reiche aus, sei unzutreffend. Der
Deutsche Weinfonds existiere nunmehr, die
Vorgängereinrichtung eingerechnet, schon mehrere Jahrzehnte,
während deren es ihm nicht gelungen sei, an dem von ihm
beklagten Fehlen einer großen deutschen Weinmarke etwas zu
ändern. Auch eine mögliche Erosion der Finanzierungsbasis bei
einer freiwilligen Finanzierung durch die Unternehmen
rechtfertige die Finanzierung staatlicher Maßnahmen nicht.
Wären die Unternehmen der Auffassung, dass die zu
finanzierenden Maßnahmen sinnvoll seien, würden sie sich
daran beteiligen. Halte eine Mehrzahl der Unternehmen die
Maßnahme für überflüssig, sei dies keine Rechtfertigung für
eine Zwangsabgabe.
60
Der Gesetzgeber sei seiner Pflicht zur
regelmäßigen Überprüfung der Notwendigkeit der Sonderabgabe
nicht nachgekommen. Zwischen 1998 und 2007 habe unstreitig
keine Überprüfung stattgefunden. Bei der im Jahr 2007
vorgenommenen Änderung des Weingesetzes habe es sich nicht um
eine Überprüfung im Sinne der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts gehandelt. Es fehle an der
Feststellung, dass der Gesetzgeber die Notwendigkeit der
weiteren Abgabenerhebung konkret überprüft habe; eine
dahingehende Vermutungsregel gebe es nicht. Dem Gesetzgeber
stehe auch kein Einschätzungsspielraum zu, ob er bei
Zielerreichung oder Wegfall des Finanzierungszweckes an der
Abgabe festhalten wolle.
61
Die aufgezwungene Werbegemeinschaft verstoße
gegen Art. 9 Abs. 1 GG. Der Eingriff in die negative
Vereinigungsfreiheit wiege umso schwerer, als der
Beschwerdeführer keine mitgliedschaftlichen Rechte im
Deutschen Weinfonds besitze und somit auf die
Mittelverwendung keinen Einfluss nehmen könne.
62
b) Für die landesrechtliche Gebietsweinwerbung
gelte Entsprechendes. Besonderen Bedenken begegne die
Annahme, die Winzer aus Rheinland-Pfalz seien im
transnationalen Markt in gleicher Weise benachteiligt wie die
Exporteure aus anderen Gebieten. Hierfür fehle es an einem
Anhaltspunkt. Darüber hinaus sei eine zusätzliche
Absatzförderung nicht erforderlich. Dem Gesetzgeber komme
insofern auch kein Ermessen zu. Auch bezüglich der
gebietlichen Absatzförderung fehle es an einer
nachvollziehbaren Überprüfung ihrer Notwendigkeit durch den
Gesetzgeber.
63
3. Die Beschwerdeführerin zu III. rügt über
die geltend gemachte Verletzung ihres Grundrechts aus
Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105 und
Art. 110 GG hinaus einen Verstoß gegen Art. 2 Abs.
1 GG, Art. 3 Abs. 1 GG und das Demokratieprinzip
(Art. 20 Abs. 2 GG).
64
a) Der Gruppe der nach § 43 WeinG
Abgabepflichtigen fehle es aufgrund interner
Interessengegensätze an der notwendigen inneren Homogenität.
Die Erzeugerbetriebe seien vornehmlich daran interessiert,
einen möglichst hohen Literpreis für das Rohprodukt zu
erzielen. Aus Sicht der Abfüller sei ein hohes Preisniveau
hingegen hinderlich, weil es ihren Gestaltungsspielraum bei
der Preispolitik schmälere. Die Interessen von Erzeugern und
Abfüllern seien damit diametral entgegengesetzt. Zudem hätten
die Abfüller kein dem Interesse der regionalen Erzeuger
vergleichbares Interesse an der auf regionale
Herkunftsbezeichnungen ausgerichteten Absatzförderung des
Deutschen Weinfonds. Die Weinkellereien hätten im
Zusammenhang mit dem Export in Drittländer wie die
Vereinigten Staaten oder China ein Interesse an der
Vermarktung und Absatzförderung übergebietlicher Weine, weil
nur so der dort bestehende Bedarf nach großen Absatzmengen
unter einheitlichen Marken befriedigt werden könne. Diese
Form der Absatzförderung werde vom Deutschen Weinfonds aber
nicht betrieben. Steigende Preise, wie die
Absatzförderungsmaßnahmen des Deutschen Weinfonds sie
anstrebten, führten im Zusammenhang mit dem hohen
Selbstvermarktungsgrad bei Wein zwangsläufig zu einem Verlust
von Marktanteilen und Umsätzen des Zwischenhandels, hier also
der Kellereien, weil die Winzer und ihre Genossenschaften
größere Mengen hochpreisiger Weine lukrativ selbst vermarkten
könnten, während die Kellereien auf ihren Absatzmärkten bei
Lebensmitteleinzelhändlern und den Discountern im Wettbewerb
mit einem mengenmäßig nicht limitierten Angebot
preisgünstiger Weine aus anderen Ländern stünden. Die
vorliegende Situation unterscheide sich wesentlich von der
Abgabenerhebung nach dem Absatzfondsgesetz, bei dem die
Abgabe dadurch gekennzeichnet gewesen sei, dass für jedes
landwirtschaftliche Erzeugnis jeweils nur eine Abgabe erhoben
worden sei.
65
Die vom Weingesetz vorgesehene Heranziehung
unterschiedlicher Teilgruppen sei überdies unter
Gleichheitsgesichtspunkten problematisch, weil die Belastung
mit der Abgabe ungleichmäßig und damit diskriminierend
erfolge. Der von den Weinkellereien als Abfüllern vermarktete
Wein werde, bis er den Endverbraucher erreiche, doppelt mit
der Abgabe belastet, nämlich einmal mit der Flächenabgabe,
die von den Erzeugern naturgemäß bei Verkauf des Fassweins an
die Kellereien eingepreist werde, und sodann ein weiteres Mal
mit der von den Abfüllern erhobenen Abgabe. Demgegenüber
seien die Weinerzeuger von der Abgabe nach § 43 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 WeinG befreit, wenn sie selbst oder über ihre
Winzergenossenschaften Wein an den Endverbraucher
abgäben.
66
Die Inhomogenität der abgabebelasteten Gruppe
zeige sich auch bei Betrachtung der Abwälzungsmöglichkeiten.
Gehe man wie die Bundesregierung davon aus, dass die
vollständige Abwälzung der Abgabe der Regelfall und dies vom
Gesetzgeber beabsichtigt oder jedenfalls aber hingenommen
sei, treffe die Abgabenlast im Ergebnis die außerhalb der
abgabepflichtigen Gruppe stehenden Weinverbraucher; damit
bestehe, wie beim Kohlepfennig (BVerfGE 91, 186
), keine Grundlage für die Erhebung einer
Sonderabgabe. Unterstelle man hingegen, dass eine Abwälzung
nur teilweise und in Abhängigkeit von der jeweiligen
Marktposition der Abgabepflichtigen stattfinde, wäre die
Abgabe auf eine - mit dem Homogenitätserfordernis
unvereinbare - Benachteiligung der Kellereien angelegt. Denn
deren Möglichkeiten, ihre Abgabenlast weiterzureichen, seien
von vornherein geringer als die der Winzer, weil die
Kellereien sowohl die Flächenabgabe als auch die Mengenabgabe
abwälzen müssten. Zudem sei für die Kellereien aufgrund der
Struktur des deutschen Weinmarktes, der vom
Lebensmitteleinzelhandel und dort insbesondere von den
Discountern dominiert werde, wegen der hier bestehenden
Konkurrenz mit ausländischen Anbietern die Möglichkeit der
Abwälzung besonders gering.
67
Ein gemeinsames Interesse an der erfolgreichen
Vermarktung von Wein und Weinerzeugnissen begründe keine
Homogenität der Gruppe. Das gleichgerichtete Interesse müsse
gerade im Hinblick auf den mit der Abgabenerhebung verfolgten
Zweck bestehen. Daran fehle es, wenn berücksichtigt werde,
dass der Deutsche Weinfonds bei der Erfüllung seiner Aufgaben
den Beschränkungen des Unionsrechts unterliege, das es ihm
verbiete, Absatzförderung in Anknüpfung an die
Herkunftsbezeichnung „deutsch“ zu betreiben. An den danach
allein zulässigen Werbemaßnahmen in Form der generischen
Werbung sowie der Werbung für einzelne Rebsorten oder für
bestimmte Anbaugebiete bestehe kein gemeinsames Interesse der
Abgabepflichtigen. Von einem etwaigen Nutzen profitierten in
gleichem Maße jeweils auch ausländische Produzenten und
Verkäufer. Bei der Werbung für bestimmte Rebsorten oder
Anbaugebiete begünstigten die Einzelmaßnahmen jeweils nur
partikulare Interessen einzelner Abgabenpflichtiger. So
hätten an der vom Deutschen Weinfonds durchgeführten
„Riesling-Kampagne“ die Erzeuger und Abfüller, die keinen
Riesling anbauen oder veräußern, kein erkennbares Interesse.
Es verhalte sich auch offensichtlich nicht so, dass die
Tätigkeit des Deutschen Weinfonds in der Summe den Interessen
der Abgabepflichtigen insgesamt entspräche. Insbesondere die
Interessen der Teilgruppe der Weinabfüller, zu der zahlreiche
Betriebe zählten, die vorwiegend Verschnitte im
Niedrigpreissegment produzierten und bei der Vermarktung
ihrer Produkte nicht auf die Rebsorte oder das Anbaugebiet
hinwiesen, blieben gänzlich unberücksichtigt.
68
An dem Ergebnis, dass keine homogene Gruppe
vorliege, ändere auch die angebliche rechtliche
Vorstrukturierung der Weinwirtschaft nichts. Allein der
Umstand, dass Vorschriften für eine Gruppe formal in einem
Regelwerk zusammengefasst seien, lasse keinen Schluss auf
eine Gruppenhomogenität zu.
69
b) Es fehle darüber hinaus an einer besonderen
Finanzierungsverantwortung und an einem evidenten
Gruppennutzen. Ein evidenter Nutzen lasse sich nicht durch
den bloßen Hinweis auf mögliche positive Effekte staatlicher
Werbemaßnahmen begründen. Abzuwehrende besondere
Beeinträchtigungen oder auszugleichende spezielle Nachteile
der deutschen Weinwirtschaft seien nicht - insbesondere nicht
anhand der Außenhandelsbilanz - feststellbar. Einer
Steigerung des Ausfuhrvolumens durch positive
Preisentwicklung seien Grenzen gesetzt. Die Preisentwicklung
in den letzten zehn Jahren zeige im Übrigen, dass bei
annähernd gleich gebliebenen Exportmengen der erzielte
Hektoliterpreis sich kontinuierlich, zwischen 2000 und 2010
um etwa 47 Prozent, erhöht habe. Ebensowenig lasse sich aus
dem Durchschnittsverkaufspreis auf Wettbewerbsnachteile der
deutschen Weinwirtschaft schließen. Die Annahme, dass für
deutsche Qualitätsweine sowohl im Inland als auch im Ausland
durchschnittlich geringere Preise erzielt würden als für
qualitativ vergleichbare Weine aus anderen Ländern, beruhe
auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage. Aus dem zur
Preissituation vorliegenden Zahlenmaterial könne nicht auf
eine Benachteiligung der Deutschen Weinwirtschaft geschlossen
werden. Die Exportpreise hätten - wie dargelegt - einen
Aufschwung erlebt. Im inländischen Lebensmittelhandel sei der
Durchschnittspreis von deutschem Wein von 2007 bis 2011 auf
3,04 Euro/l und damit um 19 Prozent gestiegen. Zudem habe der
mengenmäßige Marktanteil deutscher Weine bei lediglich 43
Prozent, der wertmäßige Marktanteil jedoch bei 51 Prozent
gelegen. Ursächlich hierfür sei der höhere Durchschnittspreis
deutscher Weine. Entgegen der Auffassung der Fachgerichte
genüge hinsichtlich des Vorhandenseins ausgleichsbedürftiger
Nachteile nicht eine bloße plausible Darlegung.
70
Wenn das Abgabenaufkommen zu etwa 50 Prozent
in die Exportförderung fließe, obwohl nur 15 bis 20 Prozent
der in Deutschland produzierten Weine exportiert würden,
liege darin eine eindeutig asymmetrische Mittelverteilung
zulasten der Mehrheit der Abgabepflichtigen. Dies gelte umso
mehr, als sich die Exportfördermaßnahmen auf ein
hochpreisiges Warensegment konzentrierten.
71
Zudem hätten konkrete Erfolge im Hinblick auf
das gesetzgeberische Ziel der Absatzförderung nicht benannt
werden können. Anhaltspunkte für einen positiven Einfluss der
Tätigkeit des Deutschen Weinfonds auf die Absatzsituation
fehlten, obwohl dieser sich seit über fünfzig Jahren um eine
Verbesserung des Images des deutschen Weins bemühe. Die
Beschränkungen durch das Unionsrecht machten eine gezielte
Werbung für deutschen Wein unmöglich. Der generischen Werbung
fehle es an der erforderlichen Zielgerichtetheit. Kampagnen,
die sich auf einzelne Rebsorten oder Anbaugebiete
konzentrierten, seien nicht geeignet, der Gesamtheit der
Abgabenschuldner einen Nutzen zu bringen. Insbesondere den
Abfüllern bringe eine solche Konzentration keine Vorteile.
Die beworbenen Rebsorten würden außerdem auch in anderen
Ländern angebaut. Eine Absatzförderung, die sich auf die
Bewerbung gemeinschaftlich anerkannter Bezeichnungen
beschränke, könne schon deshalb nicht der gesamten deutschen
Weinwirtschaft zugutekommen, weil nicht die gesamte deutsche
Weinwirtschaft Produkte mit entsprechender Bezeichnung
erzeuge oder vermarkte. Die Annahmen zu den Folge- und
Wechselwirkungen staatlicher Absatzförderung für die
Gesamtheit der Abgabepflichtigen beruhten auf bloßen
Vermutungen. Jedenfalls fehle es an einer
institutionalisierten Gewährleistung gesamtgruppennütziger
Verwendung des Abgabeaufkommens. Stattdessen würden die
vereinnahmten Mittel nach einem gänzlich intransparenten
System verteilt.
72
Auch für das angeblich geringe Potenzial der
Abgabepflichtigen zur selbständigen Durchführung
erfolgreicher Absatzförderungsmaßnahmen fehle es an
Nachweisen. Bereits der Umstand, dass sich der Deutsche
Weinfonds mit dem Deutschen Weininstitut und der Deutschen
Weinakademie zweier Unterorganisationen bediene, spreche
gegen die Durchschlagskraft staatlicher Absatzförderung. Nach
dem gemeinsamen Geschäftsbericht seien 2010 lediglich 30
Prozent des Abgabenaufkommens für die Erfüllung der
gesetzlichen Aufgaben verwandt worden. Die Angaben der
Bundesregierung, wonach der Verwaltungskostenanteil nur 6,9
Prozent betrage, seien irreführend. Die Zahlen seien vom
Deutschen Weinfonds selbst erstellt und nur auf ihre
arithmetische Richtigkeit überprüft worden. Zudem seien die
Zahlen unter Einbeziehung der Durchführungsgesellschaften
errechnet, durch deren Gründung der Verwaltungsaufwand erhöht
und ein zusätzlicher Kostenfaktor geschaffen worden sei. Die
- beim Deutschen Weinfonds partiell, im Übrigen vollständig
erfolgte - Zurechnung der Personalkosten zu den operativen
Kosten statt zu den Verwaltungskosten sei nicht
nachvollziehbar. Die Höhe der jährlichen Rückstellungen beim
Deutschen Weinfonds belege ebenfalls ein Missverhältnis
zwischen Abgabenhöhe und anfallenden Aufwendungen. Ein
konzeptioneller Mangel der staatlichen Absatzförderung für
deutschen Wein bestehe auch in dem Nebeneinander von
übergebietlicher und gebietlicher Förderung. Die Frage der
Abgrenzung der Tätigkeitsbereiche beider Einrichtungen sei
nicht zufriedenstellend beantwortet. Die Ineffektivität des
Deutschen Weinfonds werde überdies durch den Bericht der
Europäischen Kommission über die Durchführung der
Absatzförderungsmaßnahmen für Wein auf Drittlandmärkten vom
18. November 2011 belegt. Danach habe die Bundesrepublik
Deutschland von den Mitteln der Europäischen Union, die für
Absatzförderungsmaßnahmen auf dem Weinsektor eingeplant
gewesen seien, lediglich 10,5 Prozent tatsächlich verwendet.
In dem Bericht werde dies auf administrative Schwierigkeiten
wegen der in Deutschland auf Bund und Länder verteilten
Zuständigkeiten zurückgeführt.
73
c) Die Abgabe sei haushaltsrechtlich nicht
ausreichend dokumentiert. Damit die Dokumentation ihren Zweck
erfüllen könne, müssten auch Angaben gemacht werden, aus
denen der Gesetzgeber auf die Zulässigkeit der Sonderabgabe
schließen könne, wie Angaben über die tatsächliche Verwendung
des Abgabenaufkommens. Daran fehle es.
74
d) Die staatliche Zwangsmaßnahme der
Abgabenerhebung greife in die durch Art. 12 Abs. 1 GG
geschützte unternehmerische Freiheit ein, ohne sich auf
hinreichende Gemeinwohlgründe stützen zu können. Zu einem
Gemeinwohlinteresse könne die Absatzförderung eines Produktes
allenfalls dann werden, wenn durch die Stagnation oder den
Rückgang des Absatzes weitergehende Belange des Gemeinwohls
beeinträchtigt würden. Dies sei nicht ersichtlich. Die
Existenz des deutschen Winzerstandes wie überhaupt der
deutschen Weinwirtschaft sei auch ohne die vom Deutschen
Weinfonds betriebene Absatzförderung nicht gefährdet. Solle
der deutsche Weinbau als erhaltenswerter Zweig der
Landwirtschaft gefördert werden, sei nicht zu erklären,
weshalb lediglich die Weinwirtschaft und nicht die
Allgemeinheit herangezogen werde.
75
Angesichts der zweifelhaften Erfolgsaussichten
der mit der Abgabe finanzierten Absatzförderung erweise die
Beeinträchtigung durch die Abgabenerhebung sich zudem als
unverhältnismäßig. Die Beschwerdeführerin habe jährlich rund
500.000 Euro Abgaben zu entrichten, die sie andernfalls für
private Werbemaßnahmen oder sonstige Investitionen einsetzen
könnte.
76
e) Die der Abgabe an den Deutschen Weinfonds
zugrundeliegenden gesetzlichen Vorschriften verstießen
schließlich gegen das Demokratieprinzip, dessen Verständnis
sich seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum
Stabilisierungsfonds für Wein (BVerfGE 37, 1)
weiterentwickelt habe. Die für die Legitimation von
Selbstverwaltungskörperschaften geltenden Grundsätze seien
auf den Fall des Deutschen Weinfonds übertragbar. Dieser sei
zum Erlass von Abgabenbescheiden und damit zu einer originär
hoheitlichen Tätigkeit berechtigt. Dem Verwaltungsrat sei die
Aufgabe übertragen, den grundsätzlichen Handlungsrahmen in
Fragen, die zum Aufgabengebiet des Deutschen Weinfonds
gehörten, zu bestimmen. Damit habe er angesichts der in
§ 37 Abs. 1 WeinG nur sehr grob umrissenen Aufgaben des
Deutschen Weinfonds einen weiten Handlungsspielraum.
Insgesamt komme dem Handeln des Deutschen Weinfonds ein
Entscheidungscharakter zu, der mit demjenigen von
Selbstverwaltungskörperschaften vergleichbar sei. Den sich
daraus ergebenden Anforderungen demokratischer Legitimation
habe der Gesetzgeber nicht hinreichend Rechnung getragen. Der
Deutsche Weinfonds sei der unmittelbaren parlamentarischen
Kontrolle entzogen. Dies wiege umso schwerer, als auch die
Abgabepflichtigen selbst keinerlei Einfluss auf dessen
Entscheidungen hätten. Über den Einsatz des Abgabeaufkommens
werde in einer gänzlich undemokratischen und intransparenten
Weise entschieden. Das danach festzustellende
Demokratiedefizit werde auch nicht durch eine ausreichende
Legitimation der Organe des Deutschen Weinfonds, insbesondere
des Verwaltungsrats, geheilt. Die Abgabepflichtigen hätten
keinerlei Einflussmöglichkeiten auf die Bildung des Organs.
Die vorgesehene Pflicht zur Anhörung der Organisationen der
betroffenen Wirtschaftskreise reiche nicht aus.
77
Ein Demokratiedefizit bestehe darüber hinaus
im Hinblick auf die in § 40 Abs. 1 WeinG geregelte
Zusammensetzung des Verwaltungsrates. Diese weise eine
deutliche Unterrepräsentanz der Abfüller im Vergleich zu den
Erzeugern und weiteren, nicht einmal abgabepflichtigen
Unternehmergruppen auf. Die Zusammensetzung entspreche im
Übrigen in keiner Weise dem Abgabeaufkommen aus den Gruppen.
Ein Ausgleich aller Interessen im Weinfonds durch die
Entscheidung des Verwaltungsrates erfolge nicht.
78
Zu den Verfassungsbeschwerden haben die
Bundesregierung, der Landtag von Rheinland-Pfalz, die
Landesregierungen von Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg,
Bayern und Hessen, der Bundesrechnungshof, der Deutsche
Weinfonds und das Bundesverwaltungsgericht Stellung genommen.
Als sachkundige Dritte haben sich gemäß § 27a BVerfGG
geäußert der Pfalzwein e.V., die Werbegemeinschaft
Württembergischer Weingärtnergenossenschaften eG, die
Badischer Wein GmbH, der Bundesverband der Deutschen
Weinkellereien und des Weinfachhandels e.V., der Deutsche
Weinbauverband e.V., der Bauern- und Winzerverband
Rheinland-Pfalz Süd e.V. (BWV), der Verband Deutscher
Weinexporteure, der Bundesverband der Deutschen
Weinkommissionäre und der Deutsche Raiffeisenverband e.V.
79
1. Die Bundesregierung hält die
Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Die Vorschriften des
Weingesetzes seien formell und materiell
verfassungsgemäß.
80
a) Bei Wein handele es sich - anders als bei
den meisten anderen Lebensmitteln - nicht um ein Produkt, das
innerhalb einer bestimmten, eng bemessenen Preisspanne
verkauft werde, vielmehr weise Wein eine sehr starke
Spreizung hinsichtlich der zu erzielenden Preise auf. Darüber
hinaus bestehe bei Wein ein besonders enger Zusammenhang
zwischen Qualität und Herkunft; dies zeige sich besonders an
der Bedeutung der herkunftsbezogenen europäischen
Qualitätszeichen g.U. (geschützte Ursprungsbezeichnung) und
g.g.A. (geschützte geografische Angabe). Derartige Zeichen
hätten im Weinsektor eine ungleich größere Bedeutung als in
der allgemeinen Landwirtschaft. Dies spiegele sich auch im
europäischen Beihilfenrecht wider. Produkte mit solchen
gemeinschaftlich anerkannten Bezeichnungen dürften weiterhin
(primär) herkunftsbezogen beworben werden. Gerade in der
deutschen Weinwirtschaft machten derartige Produkte deutlich
über 95 Prozent der Weine aus. Der Anteil der Weine, die
nicht aus nur einem Anbaugebiet stammten, sei sehr gering.
Nach einer Untersuchung des Landes Rheinland-Pfalz habe sich
in den letzten fünf Jahren für Rheinland-Pfalz ein
Qualitätsweinanteil von gut 87 Prozent ergeben. Zusammen mit
dem Landweinanteil von etwa 8,5 Prozent komme diese
Untersuchung zu einem Anteil von Weinen aus nur einem
Anbaugebiet von knapp 96 Prozent. Nach vom Deutschen
Weinbauverband gesammelten Zahlen zu den
Qualitätsweinprüfungen liege der Anteil in den übrigen
weinbautreibenden Bundesländern noch deutlich höher.
81
Im Weinsektor bestehe eine deutlich geringere
Markenbindung als in anderen Bereichen. Verbraucher wollten
typischerweise einen Wein eines bestimmten Gebietes oder
einer bestimmten Rebsorte. Daher bestehe ein besonders enger
Zusammenhang zwischen dem Image und Ruf der Herkunft des
Weines und dem Preis, zu dem er vermarktet werden könne. Die
Tätigkeit der Absatzförderungseinrichtungen fokussiere sich
dementsprechend auf die Merkmale Herkunft und Rebsorte.
82
b) Die Homogenität der belasteten, im
Unionsrecht vorstrukturierten Gruppe werde weder durch
partielle Interessengegensätze, wie sie zwischen Teilgruppen
auf unterschiedlichen Stufen des Produktionsprozesses
typischerweise bestünden, noch durch die unterschiedliche
Größe der Weingüter in Frage gestellt. Gerade kleine und
mittlere Unternehmen seien im Exportbereich auf die
Aktivitäten des Deutschen Weinfonds, wie Messeauftritte,
Präsentationen, Marktinformationen etc., angewiesen. Die
Anzahl der - zum Beispiel über Winzergenossenschaften -
mittelbar am Export beteiligten Unternehmen sei daher um ein
vielfaches höher als diejenige der unmittelbar exportierenden
Betriebe. Exportfördernde Maßnahmen seien zudem auch für die
Überwindung von Imagenachteilen im Inland von entscheidender
Bedeutung. Dem Einwand, dass nur die Weinerzeuger, nicht
dagegen die Weinkellereien ein Interesse an der
Absatzförderung von Weinen mit regionalen Herkunftsangaben
hätten, sei entgegenzuhalten, dass es sich bei über 95
Prozent der deutschen Weine um Weine mit regionalen
Herkunftsangaben handele. Der besonderen Situation der
selbstvermarktenden Unternehmen habe der Gesetzgeber durch
Freistellung von der Handelsabgabe Rechnung getragen.
83
c) Den Abgabenpflichtigen könne eine besondere
Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden. Die an eine
Sonderabgabe mit Förderfunktion zu stellende Anforderung der
evidenten Gruppennützigkeit sei erfüllt. Hinsichtlich der
diesbezüglichen Prognose- und Bewertungsentscheidungen genüge
eine plausible Begründung. Da die letzte Novellierung der
Abgabenerhebung auf einen ausdrücklichen Wunsch der deutschen
Weinwirtschaft zurückgegangen sei, habe der Gesetzgeber auch
die darin zum Ausdruck kommende Einschätzung der
Abgabepflichtigen, eine staatliche Absatzförderung sei
notwendig, in die Prognose- und Bewertungsentscheidung
einfließen lassen dürfen.
84
Die deutsche Weinwirtschaft sei erheblichen
Beeinträchtigungen im transnationalen Wettbewerb sowohl auf
dem Inlandsmarkt als auch auf den wichtigsten Exportmärkten
ausgesetzt. Diese hätten ihre Ursache insbesondere in den
Imageproblemen, denen sich deutscher Wein trotz einiger
Fortschritte nach wie vor ausgesetzt sehe. Hierfür sei das
mit den Erzeugnissen zu erzielende Preisniveau der
entscheidende Maßstab. Eine preisliche Benachteiligung des
deutschen Weins zeige sich ungeachtet zuletzt positiver
Preisentwicklung nach wie vor, wenn in der gebotenen Weise
nach Qualitätsstufen differenziert werde. Da Deutschland
hinsichtlich fast aller relevanten Kostenfaktoren ein
Hochkostenland sei, könne die deutsche Weinwirtschaft im
Wettbewerb nur mit Qualitätserzeugnissen und entsprechender
Wertschätzung der Kunden bestehen. Rund die Hälfte aller
erfassten Weinbaubetriebe erzielten nach einer Untersuchung
aus dem Jahr 2012 Gewinne von weniger als 30.000 Euro pro
Jahr oder sogar Verluste. Aus dem Gewinn müssten neben dem
Betriebsinhaber noch regelmäßig anderthalb bis zwei nicht
gesondert entlohnte Familienarbeitskräfte ihr Einkommen
bestreiten. Ländervergleiche, wie sie die Beschwerdeführer zu
I. demgegenüber angeführt hätten, seien wegen
unterschiedlicher die Betriebsgröße betreffender
Eingangsdaten nicht aussagekräftig; allein hieraus erkläre
sich das beispielsweise für Portugal errechnete noch
niedrigere Durchschnittseinkommen. Die
Durchschnittsverdienste in der Weinwirtschaft, einschließlich
der Unternehmergewinne, hätten in den Wirtschaftsjahren
2008/2009 und 2009/2010 unter dem Durchschnitt der Verdienste
bei den Weinbaubetrieben in der Europäischen Union gelegen.
Sie müssten zudem ins Verhältnis zum dort überwiegend weit
niedrigeren allgemeinen Einkommensniveau gesetzt werden.
85
Eine effektive Erfüllung des gesetzlichen
Auftrages durch den Deutschen Weinfonds werde durch
europarechtliche Vorgaben nicht unmöglich gemacht oder auch
nur wesentlich erschwert, da für den weitaus größten Teil des
deutschen Weins entsprechende Werbung zulässig sei. Auch für
nicht werbliche Maßnahmen wie Schulungen u.ä. lasse das
Unionsrecht hinreichend Spielraum (Gruppenfreistellungen,
de-minimis-Regel).
86
Vom Deutschen Weinfonds würden bewusst solche
Maßnahmen durchgeführt, die die einzelnen Unternehmen nicht
leisten könnten. Eine gleichwertige Kompensation der
bestehenden Nachteile durch den Deutschen Weinbauverband oder
andere freiwillige Zusammenschlüsse sei nicht möglich. Weil
sich deutsche Weine primär über ihre Herkunft und ihre
Rebsorten verkauften, kämen Absatzförderungsmaßnahmen
notwendigerweise allen Unternehmen, die in der entsprechenden
Herkunftsregion oder aus der entsprechenden Rebsorte Weine
herstellten, zugute. Ein Ausschluss von „Trittbrettfahrern“
sei daher nicht möglich. Dieses - auch in empirischen Studien
belegten - Problems wegen unterhielten alle wichtigen
Weinbaunationen und auch fast alle bedeutenden
Weinbauregionen eine aus staatlichen Mitteln beziehungsweise
verpflichtenden Beiträgen finanzierte
Absatzförderungseinrichtung. Vereinzelte Ausnahmen beruhten
auf den spezifischen Besonderheiten der entsprechenden
Regionen. Die privatfinanzierten Gebietsweinwerbungen in
Baden und Württemberg seien deshalb möglich, weil hier ein
besonders hoher genossenschaftlicher Organisationsgrad
bestehe (76 Prozent in Baden und 80 Prozent in Württemberg
gegenüber beispielsweise 6 Prozent in Rheinhessen und 19
Prozent in der Pfalz). Trotzdem hätten auch diese beiden
Weinwerbungen große Schwierigkeiten, eine ausreichende
Finanzierungsgrundlage zu erzielen, und gebe es Stimmen, die
nicht mehr hinnehmen wollten, dass mit dem eigenen Geld die
nicht zahlungsbereiten Konkurrenzunternehmen zwangsläufig
mitfinanziert würden. Aus ähnlichen Gründen sei auch die
freiwillige Finanzierung der Gebietsweinwerbung in Franken
gescheitert, mit der Folge, dass sich die Mehrheit der
dortigen Betriebe an den bayerischen Gesetzgeber mit der
letztlich erfolgreichen Forderung nach Einführung einer
abgabenfinanzierten Gebietsweinwerbung gewandt habe. Diese
Hindernisse für eine privat finanzierte gemeinschaftliche
Absatzförderung bestünden auf der gebietsübergreifenden Ebene
des Deutschen Weinfonds in noch stärkerem Maße als auf der
Ebene der einzelnen Gebiete.
87
Die Maßnahmen des Deutschen Weinfonds würden
kontinuierlich evaluiert. Sie kämen zwangsläufig nicht als
jeweils einzelne unmittelbar allen Abgabenpflichtigen
gleichermaßen zu Gute; die Gleichmäßigkeit der Förderung
ergebe sich aus der Gesamtheit der Maßnahmen. Zudem seien die
positiven mittelbaren Auswirkungen zu berücksichtigen. So sei
es beispielsweise durch die exportorientierten Maßnahmen der
Rieslingkampagne gelungen, die Wertschätzung deutschen
Rieslings - dessen Absatz sich etwa in den Vereinigten
Staaten in den Jahren 2001 bis 2008 mehr als verdreifacht
habe - zunächst im Ausland deutlich zu erhöhen. Von dem damit
eingeleiteten Imagewandel profitiere inzwischen jedoch auch
der im Inland absetzende Produzent.
88
Bei der Maßnahmenplanung werde darauf
geachtet, dass entsprechend ihrem Anteil am Abgabenaufkommen
herkunftsbezogene Maßnahmen alle deutschen Anbaugebiete
erfassten, und dass Maßnahmen sowohl für exportierende als
auch für im Inland vermarktende Abgabenpflichtige ergriffen
würden. In den Gremien des Deutschen Weinfonds, in denen die
entsprechenden Strategien und Wirtschaftspläne erarbeitet und
in der Regel ohne Gegenstimmen beschlossen würden, seien alle
Kreise der abgabenpflichtigen Unternehmen vertreten. Dem
zuständigen Bundesministerium stünden nach
§§ 42 ff. WeinG ausreichende Befugnisse zu, um
Benachteiligungen entgegenzutreten und auch sonst eine den
gesetzlichen Vorgaben entsprechende Mittelverwendung
sicherzustellen.
89
Die Betrachtung der Preisentwicklung als
Indikator für die Wirksamkeit der Förderung durch den
Deutschen Weinfonds dürfe den massiven Preisverfall im
Gefolge des Glykolskandals (1985) nicht außer Betracht
lassen.
90
Die Aktivitäten des Deutschen Weinfonds und
der gebietlichen Absatzförderungseinrichtungen würden gemäß
§ 47 WeinG auf der Grundlage einer gemeinsamen
Geschäftsordnung in gemeinsamen Sitzungen aufeinander
abgestimmt. Inhaltlich konzentriere sich der Deutsche
Weinfonds zum einen auf das Auslandsmarketing und zum anderen
auf gebietsübergreifende überregionale Marketingmaßnahmen
außerhalb der Anbaugebiete, während die Gebietsweinwerbungen
den Absatz der in ihrem Gebiet erzeugten Weine, in der Regel
primär im eigenen Anbaugebiet, förderten. Einige regionale
Absatzfördereinrichtungen engagierten sich darüber hinaus, in
der Regel abgestimmt mit dem Deutschen Weinfonds, punktuell
auch auf nationaler Ebene und sogar international.
91
Der Verwaltungskostenanteil des Deutschen
Weinfonds am gesamten Einnahmeaufkommen, das auch europäische
Fördermittel einschließe, habe nach Feststellung einer
externen Prüfungsgesellschaft über die letzten fünf Jahre im
Schnitt bei 6,9 Prozent gelegen. Die Auswertung des
Geschäftsberichts 2010 durch die Beschwerdeführerin des
Verfahrens 2 BvR 1141/12 beruhe auf Missverständnissen. Bei
den im Geschäftsbericht des Jahres 2010 verzeichneten
„sonstigen betrieblichen Aufwendungen“ in Höhe von 3.356.000
Euro handele es sich größtenteils um im Hinblick auf die
anhängigen Verfassungsbeschwerden rückgestellte Mittel, die
bei entsprechendem Verfahrensausgang in vollem Umfang für die
Aufgaben nach § 37 Abs. 1 WeinG zur Verfügung stünden.
Der ausgewiesene Jahresüberschuss beruhe darauf, dass im
Hinblick auf anhängige Verfahren Widersprüche hätten
einkalkuliert werden müssen, die dann nicht im erwarteten
Umfang erhoben worden seien. Auf diesbezügliche Unsicherheit
hinsichtlich der verfügbaren Mittel aus der Abgabe gehe auch
der geringe Abruf europäischer Fördermittel zurück. Die
Einschaltung des Deutschen Weininstituts und der Deutschen
Weinakademie führe nicht zu einem erhöhten
Verwaltungsaufwand, da diese rechtlich selbständigen
Gesellschaften verwaltungstechnisch mit dem Deutschen
Weinfonds einen einheitlichen Betrieb bildeten
(Personenidentität bei Vorstand bzw. Geschäftsführung,
einheitliche Verwaltung aufgrund
Geschäftsbesorgungsvertrages, gemeinsame Büroräume).
92
Die gesetzlich geregelte Abgabenerhebung sei
auch sonst verhältnismäßig. Insbesondere seien die
Abfüllbetriebe mit der Abgabe in Höhe von weniger als einem
Cent pro Liter Wein nur geringfügig belastet.
93
d) Der Gesetzgeber habe die Notwendigkeit der
Abgabenerhebung in der gebotenen Weise überprüft.
94
e) Das Demokratieprinzip sei nicht verletzt.
Der Deutsche Weinfonds unterliege, auch in Bezug auf die
Abgabenverwendung, einer umfassenden staatlichen Aufsicht.
Die Mitglieder des Verwaltungsrates würden vom zuständigen
Bundesministerium berufen und abberufen. Die Anforderungen an
die Organisation von Selbstverwaltungskörperschaften seien
nicht übertragbar; sie wären im Übrigen erfüllt. Die Abfüller
beziehungsweise Kellereien seien in den Organen des Deutschen
Weinfonds ausreichend repräsentiert. Unabhängig davon sei
eine repräsentative Vertretung der einzelnen
Abgabepflichtigen im Verwaltungsrat nicht erforderlich. Gegen
eine bewusste und systematische Benachteiligung der
Kellereien würde die Bundesregierung einschreiten.
95
2. Für die Landesregierung Rheinland-Pfalz hat
das Ministerium der Justiz und für Verbraucherschutz Stellung
genommen. Sowohl die Abgabe nach § 37 Abs. 1,
§§ 43, 44 WeinG als auch die Abgabe nach § 46 WeinG
in Verbindung mit §§ 1 und 2 AbföG Wein Rh.-Pf.
entsprächen den von den Fachgerichten zutreffend
dargestellten finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen.
96
Auch hinsichtlich der landesrechtlichen Abgabe
bildeten die insoweit abgabepflichtigen Eigentümer und
sonstigen Nutzungsberechtigten der in Rheinland-Pfalz
belegenen Weinbergflächen eine in der Rechts- und
Sozialordnung hinreichend vorstrukturierte Gruppe, da sie
denselben weinrechtlichen Vorschriften unterlägen. Die
Gruppenhomogenität werde nicht dadurch in Frage gestellt,
dass gemäß § 46 Satz 1 WeinG zu der gebietlichen Abgabe
allein die Eigentümer und Nutzungsberechtigten herangezogen
würden, nicht aber die Abfüllbetriebe. Denn die Gruppe der
Winzer habe an der gebietlichen Absatzförderung ein größeres
Interesse als die Gruppe der Weinhandelsunternehmen, und eine
nach Anbaugebieten differenzierte Abgabenerhebung würde den
Weinhandelsunternehmen einen unangemessen hohen
Verwaltungsaufwand abverlangen. Andererseits könnte eine
Mengenabgabe nicht alle im Anbaugebiet erzeugten Weine
gleichermaßen erfassen, da die außerhalb des Landes gelegenen
Handelsbetriebe wegen der territorialen Begrenzung der
Abgabenhoheit nicht herangezogen werden könnten.
97
Für die deutsche wie für die regionale
Weinwirtschaft existierten Nachteile, die eine besondere
Finanzierungsverantwortung der Abgabebelasteten begründeten.
Die Feststellungen des Berufungsurteils zur vergleichsweise
geringen Marktstärke des deutschen Weines auf dem
Inlandsmarkt und auf den wichtigen Exportmärkten träfen zu.
Deutscher Wein könne bis dato nur eine eingeschränkte
Wertschöpfung verbuchen. Einzig in der Direktvermarktung und
auf der Ebene des Fachhandels sei das Potential gegeben, um
zufriedenstellende Preise und Einkommen zu erzielen. Aus den
Höchstertragsbeschränkungen der §§ 9 f. WeinG
ergäben sich erhebliche Nachteile im Wettbewerb mit Erzeugern
aus Übersee, die in Kombination von künstlicher Bewässerung
und hoher Sonneneinstrahlung sehr hohe Hektarerträge bei
gleichzeitig hohen Mostgewichten erzielen könnten. Die
Lohnkosten und Umweltstandards in Deutschland seien
wesentlich höher als in wichtigen Konkurrenzländern,
insbesondere in Übersee. Sowohl die Erzeugerseite als auch
die Handelsseite sei in Deutschland vergleichsweise sehr
kleinteilig strukturiert. Nach dem Stand der Weinbaukartei
vom März 2010 existierten im Land Rheinland-Pfalz lediglich
33 Betriebe mit einer bestockten Rebfläche von mehr als 50
ha; der größte rheinland-pfälzische Weinbaubetrieb verfüge
über ca. 250 ha Rebfläche. International müssten diese und
tausende weitaus kleinere Betriebe mit Konzernen der „Neuen
Welt“ mit Rebflächen von bis zu 11.000 ha konkurrieren. Nach
dem Glykolskandal im Jahre 1985 habe deutscher Wein im Inland
zwar wieder an Ansehen gewinnen können, im Ausland leide er
aber weiterhin unter dem Image, billig und süß zu sein.
Insbesondere in dem für deutsche Weine bedeutendsten
Exportmarkt Großbritannien könnten vielfach nur
niedrigpreisige Produkte abgesetzt werden.
98
Das Unionsrecht stehe einer wirksamen Werbung
für einzelne Weinbauregionen nicht entgegen. Die
erfolgreichen Bemühungen um einen Ansehenszuwachs deutscher
Weine im Ausland strahlten auf die gesamte Weinbranche ab. In
Rheinland-Pfalz würden im Schnitt knapp 96 Prozent einer
Weinernte mit geografischen Bezeichnungen, die Gegenstand der
Werbung der gebietlichen Werbeeinrichtungen seien, und 80
Prozent aller Qualitätsweine sowie 74 Prozent aller
Tafelweine unter Angabe einer Rebsorte vermarktet. Eine
Metaanalyse vorhandener Untersuchungen komme zu dem Ergebnis,
dass belastbare Studien existierten, die positive
wirtschaftliche Effekte einer gemeinschaftlichen staatlichen
Absatzförderung sowie einen Mehrwert staatlich finanzierter
gegenüber privat organisierter Absatzförderung belegten. Auch
die Ergebnisse eines Leistungsvergleichs von Anbaugebieten
mit und ohne eine verpflichtende Abgabe für die
Gebietsweinwerbung lieferten empirische Anhaltspunkte für den
Mehrwert gemeinschaftlicher staatlicher gegenüber privater
Förderung des Weinabsatzes. Der Verwaltungskostenanteil der
Gebietsweinwerbungen in Rheinland-Pfalz betrage je nach
Anbaugebiet zwischen 7,0 und 19,8 Prozent. Die
Gemeinschaftswerbung führe begrenzte Werbebudgets der
Erzeuger in einen leistungsfähigen Pool zusammen und mache
somit Werbung für Weine mit Herkunftsangaben überhaupt erst
möglich. Die genutzten Möglichkeiten der Absatzförderung
kämen in der Summe und auf Dauer gesehen allen
Abgabepflichtigen zugute. Hinsichtlich der Abgabe nach
§§ 1 und 2 AbföG Wein Rh.-Pf. obliege es der
Landwirtschaftskammer, dem beratenden Werbebeirat und dem
genehmigenden Ministerium, sicherzustellen, dass die
Absatzförderungsmaßnahmen allen Abgabepflichtigen
gleichermaßen zugutekämen. Übergebietliche und gebietliche
Absatzförderung würden ständig auf allen Ebenen
evaluiert.
99
Gemäß § 47 WeinG, § 4 Abs. 3 Satz 2
AbföG Wein Rh.-Pf. würden die Maßnahmen der verschiedenen
Ebenen aufeinander abgestimmt. Inhaltlich konzentrierten sich
die gebietlichen Absatzeinrichtungen auf Inlandsaktivitäten,
während der Deutsche Weinfonds schwerpunktmäßig
Auslandsmarketing sowie überregionale Marketingmaßnahmen
außerhalb der Anbaugebiete betreibe.
100
Den Feststellungen der Verwaltungsgerichte zur
vollständigen haushaltsrechtlichen Dokumentation der
Sonderabgaben sowie zur periodischen Überprüfung sei
zuzustimmen.
101
3. Der Landtag von Rheinland-Pfalz hat zur
Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu II. Stellung
genommen. Er folgt der Beurteilung der mittelbar
angegriffenen gesetzlichen Regelungen durch die
Verwaltungsgerichte. Die im Bundesvergleich günstigere
Wettbewerbssituation der rheinland-pfälzischen Weinwirtschaft
spreche nicht gegen die Abgabe, sondern vielmehr für einen
tatsächlichen, qualifizierten Gruppennutzen.
102
4. Die Landesregierung Baden-Württemberg, für
die das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz
Stellung genommen hat, hält die Abgabe für den Deutschen
Weinfonds für sowohl verfassungs- als auch
europarechtskonform. Insbesondere diene die Abgabe einem
Sachzweck und belaste eine homogene Gruppe, die zur
finanzierten Aufgabe eine besondere Sachnähe aufweise. Die
besondere Finanzierungsverantwortung dieser Gruppe folge
daraus, dass die deutsche Weinwirtschaft erheblichen
Beeinträchtigungen ausgesetzt sei, insbesondere durch die
geringe Markstärke, den hohen Anteil an aufwändig zu
bewirtschaftenden Steillagen und die kleinteilige
Erzeugerstruktur. Die hinreichende Effizienz der Tätigkeit
des Deutschen Weinfonds sei belegbar. Durch seine Tätigkeit
sei der Wert des exportierten Weines erheblich gestiegen. Im
Falle einer freiwilligen Finanzierung des Weinfonds würde
dessen Finanzierungsbasis in kürzester Zeit wegbrechen. Die
privat finanzierte Absatzförderung in Baden und Württemberg
funktioniere nur aufgrund des traditionell hohen
genossenschaftlichen Organisationsgrades in beiden
Anbaugebieten.
103
5. Für die Bayerische Staatsregierung hat der
Leiter der Bayerischen Staatskanzlei Stellung genommen. Auf
der Grundlage von § 46 WeinG sei in Bayern zum 1. Januar
2002 das Bayerische Weinabsatzförderungsgesetz (BayWeinAFöG)
in Kraft getreten. Danach erhöben die Gemeinden zugleich mit
der Abgabe für den Deutschen Weinfonds eine Abgabe zur
besonderen Förderung des Absatzes von bayerischem Wein. Der
bayerische Weinbau weise im Vergleich zu Konkurrenten
strukturelle Nachteile auf, die einen werbemäßigen
Zusammenschluss erforderlich machten. Er sei ganz überwiegend
betriebs- und flächenbezogen kleinstrukturiert. Deshalb
könnten die Winzer überregionale und internationale
Marketingkampagnen nicht durchführen. Der Zusammenschluss in
der Werbeorganisation und die Abgabepflicht verteilten die
finanziellen Lasten der Werbung auf eine größere Gemeinschaft
und stellten sicher, dass alle potentiellen Nutznießer einer
herkunftsbezogenen, gemeinschaftlichen und firmenneutralen
Werbung an den Kosten beteiligt würden. Die vor Einführung
des bayerischen Weinabsatzfonds bestehende privat
organisierte Absatzförderung habe im Unterschied zur heutigen
Situation eine ungerechte Lastenverteilung sowie eine
wesentlich geringere Finanzierungs- und Planungssicherheit
aufgewiesen. Alle Winzer hätten von ihr profitiert, jedoch
habe ein erheblicher Anteil - insgesamt für etwa 30 Prozent
der Anbaufläche - keine Beiträge entrichtet. Angesichts der
Möglichkeit, die freiwillige Beteiligung zu beenden, habe
zudem nicht die für langfristig angelegte Strategien
notwendige Planungssicherheit bestanden.
104
6. Die Hessische Landesregierung, für die sich
die Hessische Staatskanzlei geäußert hat, hat sich der
Stellungnahme der Landesregierung von Rheinland-Pfalz
angeschlossen.
105
7. Der Bundesrechnungshof hat eine „Beratung
des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz zum System der Absatzförderung deutscher
land- und ernährungswirtschaftlicher Erzeugnisse“ vom 30.
Juni 2006 sowie Prüfungsmitteilungen zur „Haushalts- und
Wirtschaftsführung des Deutschen Weinfonds“ - letztere nebst
Schriftverkehr mit dem Bundesministerium für Ernährung,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz - übersandt, die sich
kritisch mit dem damaligen Absatzförderungsfonds der
deutschen Land- und Ernährungswirtschaft (Absatzfonds)
beziehungsweise mit der Abgabe nach § 43 WeinG und ihrer
Vereinbarkeit mit der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts befassen.
106
8. Der Deutsche Weinfonds hat sich der
Stellungnahme der Bundesregierung angeschlossen. Darüber
hinaus trägt er vor, es treffe nicht zu, dass die Kellereien
40 Prozent des Abgabenaufkommens aufbrächten. Von den rund 35
Prozent, die die Mengenabgabe am Gesamtaufkommen ausmache,
stammten im Jahr 2012 rund 54 Prozent von den Kellereien, 36
Prozent von den Genossenschaften, sieben Prozent von
Weingütern und drei Prozent von den Sektkellereien. Die
Weinkellereien hätten damit 2012 einen Anteil von 20,18
Prozent am Gesamtaufkommen gehabt. Mit der siebten Änderung
des Weingesetzes sei zum 1. Juni 2013 die Zahl der
Aufsichtsratsmitglieder mit Zustimmung der Kellereien von
neun auf zehn erhöht worden. Mit zwei Vertretern stellten die
Kellereien genau 20 Prozent der Mitglieder, was exakt ihrem
Anteil am Abgabeaufkommen entspreche. Der Deutsche Weinfonds
konzentriere sich nicht auf Premiumprodukte. Da 97 Prozent
der deutschen Weine im Lebensmitteleinzelhandel mit Angabe
eines Anbaugebiets vertrieben würden, erfassten seine
Maßnahmen auch diese Weine. Darüber hinaus seien auch
speziell für diesen Vertriebsweg Konzepte („Ausgezeichnete
Weinabteilung“) entwickelt worden. Alle Weinausschreibungen
des Deutschen Weinfonds stünden allen Weinproduzenten in
Deutschland - auch den Kellereien - offen. Die Auswahl
erfolge stets durch unabhängige Fachleute in
Blindverkostungen.
107
9. Der Pfalzwein e.V., die Werbegemeinschaft
Württembergischer Weingärtnergenossenschaften eG, die
Badischer Wein GmbH, der Deutsche Weinbauverband e.V., der
Bauern- und Winzerverband Rheinland-Pfalz Süd e.V., der
Verband Deutscher Weinexporteure, der Bundesverband der
Deutschen Weinkommissionäre und der Deutsche
Raiffeisenverband e.V. befürworten die abgabenfinanzierte
Gemeinschaftswerbung. Ihrer bedürfe es, so wird vielfach
hervorgehoben, aufgrund der für Deutschland
charakteristischen kleinteiligen Erzeugerstruktur, weil die
einzelnen Unternehmen und auch die regionalen
Absatzfördereinrichtungen weder finanziell noch logistisch in
der Lage seien, den Imagenachteil des Deutschen Weins
auszugleichen und dessen Wettbewerbsfähigkeit zu stärken.
Eine Exportförderung durch einzelne Unternehmen oder Verbände
sei praktisch nicht möglich beziehungsweise erfolge nicht.
Die jeweils zugehörigen Betriebe profitierten auch von der
vom deutschen Weinfonds durchgeführten Marktforschung, von
Schulungsveranstaltungen, Messeauftritten und der geleisteten
Pressearbeit. Soweit die Stellungnahmen sich zur Alternative
einer privatrechtlich organisierten Absatzförderung
verhalten, verweisen sie auf die damit verbundene Problematik
der „Trittbrettfahrer“, die ohne finanzielle Beteiligung von
den Maßnahmen profitieren könnten. Zudem wird mehrfach darauf
hingewiesen, dass auch andere Weinbaunationen über staatlich
organisierte Marketingorganisationen verfügten.
108
Der Bundesverband der Deutschen Weinkellereien
und des Weinfachhandels e.V. sieht es als fraglich an, ob die
vom Deutschen Weinfonds initiierten Werbemaßnahmen für
deutschen Wein allen Abgabepflichtigen gleichermaßen
zugutekommen. Weingüter als Vertreiber regionaler Produkte
seien in deutlich stärkerem Maße daran interessiert, die
regionale Herkunft des Weins zur Marke aufzubauen als
Weinkellereien, die typischerweise Wiederverkäufer im
Einzelhandel, für die in erster Linie der Preis maßgeblich
sei, als Kunden hätten. Zudem sei im Verwaltungsrat des
Deutschen Weinfonds die Erzeugerseite gegenüber den
Weinvermarktern stärker vertreten, und es fehle ein
ergänzender gesetzlicher oder verwaltungsinterner
Mechanismus, der sicherstelle, dass die Verwendung der
Abgaben im Interesse aller Pflichtigen erfolge.
109
Die zulässigen Verfassungsbeschwerden sind
nicht begründet.
110
Die Abgabe zur Finanzierung der Tätigkeit des
Deutschen Weinfonds ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
111
1. a) Die Gesetzgebungskompetenz für die
Regelung der Sonderabgabe (vgl. BVerfGE 37, 1 )
nach § 43 Abs. 1 WeinG folgt aus den Sachzuständigkeiten
des Bundes (vgl. BVerfGE 4, 7 ; 108, 1 ;
108, 186 ; stRspr) für die Förderung der
landwirtschaftlichen Erzeugung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 17
GG) und das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11
GG). Diese Kompetenzgrundlagen tragen jedenfalls in ihrer
Kombination die getroffenen Regelungen, so dass es auf die
Frage, inwieweit die Gesetzgebungskompetenz für die Förderung
der landwirtschaftlichen Erzeugung bereits für sich genommen
ausreichend wäre, nicht ankommt.
112
b) Soweit auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
als Kompetenzgrundlage zurückgegriffen werden müsste, lägen
die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der
Bundeskompetenz gemäß Art. 72 Abs. 2 GG vor.
113
Es kann offenbleiben, ob der Neuzuschnitt des
Kreises der Abgabenschuldner durch das Dritte Gesetz zur
Änderung des Weingesetzes vom 16. Mai 2007 (BGBl I S. 753)
dazu geführt hat, dass gemäß Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG
die Vorschrift des Art. 72 Abs. 2 GG in der ab dem 1.
September 2006 geltenden Fassung des Gesetzes zur Änderung
des Grundgesetzes (Artikel 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a,
75, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109,
125a, 125b, 125c, 143c) vom 28. August 2006 (BGBl I S. 2034 -
Art. 72 Abs. 2 GG n.F.) anzuwenden ist. Denn auch bei
Anwendbarkeit des strengeren Art. 72 Abs. 2 GG n.F.
besteht das Gesetzgebungsrecht des Bundes. Die hier zu
beurteilenden Regelungen können als zur Wahrung der
Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse
erforderlich (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28.
Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98
, Rn. 115, m.w.N.) angesehen werden.
114
Die Aufgaben des Deutschen Weinfonds
(§ 37 Abs. 1 WeinG) sind unter den Bedingungen eines
globalisierten Weinmarktes zu erfüllen (vgl. BTDrucks
16/3226, S. 8). Bereits der Stabilisierungsfonds für
Wein als Vorgänger des Deutschen Weinfonds war nach der
Konzeption des Gesetzgebers als Träger der grundsätzlichen
Planungen für überregionale Maßnahmen konzipiert (vgl.
Bericht und Antrag des Ausschusses für Ernährung,
Landwirtschaft und Forsten vom 21. Mai 1975, BTDrucks 7/3670,
S. 3 zum Stabilisierungsfonds). Insbesondere eine
erfolgreiche Exportförderung, die der deutschen
Weinwirtschaft als Ganzer zugutekommt, setzt ein
übergebietlich koordiniertes Auftreten im Ausland mit
entsprechendem Mitteleinsatz voraus. Der Gesetzgeber durfte
davon ausgehen, dass eine wirksame und koordinierte
Absatzförderung, die auch der Exportwirtschaft Absatzmärkte
erschließen können soll, eine Bundesregelung erforderlich
macht. Zwar werden vereinzelt auch gebietliche
Absatzförderungseinrichtungen im Ausland aktiv. Die Annahme
ist jedoch ohne weiteres plausibel, dass die im
gesamtstaatlichen Interesse an einer wettbewerbsfähigen
deutschen Weinwirtschaft notwendigen Maßnahmen der Förderung
und des Bezeichnungsschutzes, besonders in ihren
Auslandsbezügen, allein mit regionalen Mitteln nicht zu
bewerkstelligen sind (vgl. die in Rn. 107 wiedergegebenen
Stellungnahmen).
115
2. a) Die gesetzlichen Regelungen zur Erhebung
und Verwendung der bundesrechtlichen Weinabgabe genügen den
finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an die Erhebung
von Sonderabgaben mit Finanzierungszweck (Art. 12 Abs. 1
GG i.V.m. Art. 105 GG und Art. 110 GG).
116
aa) Der Gesetzgeber darf sich einer solchen
Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks
bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht.
Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt
werden. Die Gruppe muss zu dem mit der Abgabenerhebung
verfolgten Zweck in einer Beziehung spezifischer Sachnähe
stehen, aufgrund deren ihr eine besondere
Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Das
Abgabenaufkommen muss außerdem grundsätzlich gruppennützig
verwendet werden (vgl. zuletzt BVerfGE 124, 348 ;
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28. Januar 2014 - 2 BvR
1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 , Rn.
121, jew. m.w.N.; für mögliche Ausnahmen vgl. BVerfGE 55, 274
; 82, 159 ).
117
Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse
wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und
Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich
vollständig dokumentieren und ihre sachliche Rechtfertigung
in angemessenen Zeitabständen überprüfen (vgl. BVerfGE 124,
348 ; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28.
Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98
, Rn. 122, jew. m.w.N.). Gegenüber den
Steuern müssen Sonderabgaben die seltene Ausnahme bleiben
(vgl. BVerfG, jew. a.a.O.).
118
bb) Diese Voraussetzungen zulässiger Erhebung
einer Sonderabgabe sind bei der Abgabe nach § 43 WeinG
erfüllt.
119
(1) Mit der Abgabe nach § 43 Abs. 1 WeinG
werden die in § 37 Abs. 1 WeinG genannten, über die
bloße Mittelbeschaffung hinausgehenden Sachzwecke verfolgt.
Aus dem Abgabeaufkommen sollen die Qualität des Weins sowie
der Absatz des Weins und sonstiger Erzeugnisse des Weinbaus
gefördert (§ 37 Abs. 1 Nr. 1 WeinG) und Maßnahmen zum
Schutz der durch Rechtsvorschriften für inländischen Wein
festgelegten Bezeichnungen (§ 37 Abs. 1 Nr. 2 WeinG)
finanziert werden.
120
(2) Die Belastung mit der Abgabe nach
§ 43 Abs. 1 WeinG trifft eine homogene Gruppe.
121
(a) Die abgabepflichtigen Erzeuger und
Abfüller von Wein aus deutschen Anbaugebieten haben ein
gemeinsames Interesse an dem Absatz ihrer Produkte, den der
Deutsche Weinfonds zu fördern sucht. Durch dieses gemeinsame
Interesse sind sie in der notwendigen auf den Abgabezweck
bezogenen, nicht erst durch die Abgabenregelung begründeten
Weise (vgl. BVerfGE 122, 316 ; BVerfG, Urteil vom
28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98
, Rn. 123) verbunden und von anderen Gruppen
abgrenzbar.
122
(b) Die Einwände, die hiergegen mit Verweis
auf Unterschiede zwischen den Interessen der abgabebelasteten
Teilgruppen erhoben werden, greifen nicht durch. Vollständige
Interessenharmonie ist nicht verlangt (vgl. BVerfGE 110, 370
; BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR
1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 , Rn. 134;
speziell zur Weinabgabe Gerhard, LKRZ 2010, S. 126
). Es genügt vielmehr ein die Belastung mit der
Sonderabgabe insbesondere unter Gleichheitsgesichtspunkten
rechtfertigendes Maß an spezifischer Gemeinsamkeit.
123
Der Homogenität der abgabebelasteten Gruppe
steht daher nicht entgegen, dass Weinerzeuger und
Weinabfüller sich als Verkäufer und Abnehmer mit naturgemäß
gegenläufigen Interessen begegnen. Die Homogenität einer
Gruppe wird durch Konkurrenz oder sonstige
Interessengegensätze zwischen Gruppenangehörigen nicht in
Frage gestellt, sofern zugleich ein gemeinsames Interesse im
Hinblick auf den Abgabenzweck besteht. Das gilt auch für das
Verhältnis zwischen Betrieben auf unterschiedlichen Stufen
der Herstellung und Vermarktung eines Endprodukts (vgl.
BVerfGE 37, 1 ; 82, 159 ; BVerfG, Urteil
vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98
, Rn. 134 ff.). Zwischen den
Erzeugern und Abfüllern von Wein besteht nicht deshalb ein
das gemeinsame Interesse an der Absatzförderung durch den
Deutschen Weinfonds ausschließender Interessengegensatz, weil
aufgrund der speziellen Bedingungen des Weinmarktes
ausschließlich entgegengesetzte Interessen hinsichtlich der
Preisgestaltung bestünden. Die Besonderheit, dass der
Ausweitung des Gesamtangebots an deutschem Wein gesetzliche
Grenzen gesetzt sind (§§ 9, 10 WeinG), verstärkt im
Gegenteil das gemeinsame Interesse von Erzeugern und
Abfüllern an einer Steigerung der Wertschätzung des deutschen
Weins, die sich in erhöhten Gewinnmargen je Mengeneinheit
niederschlägt. Dass beide Teilgruppen dabei um einen
möglichst großen Anteil am innerhalb der Wertschöpfungskette
insgesamt möglichen Gewinn konkurrieren, entspricht dem
üblichen internen Verhältnis zwischen Akteuren auf
unterschiedlichen Marktstufen und steht der maßgeblichen
Gemeinsamkeit des Absatzinteresses im Außenverhältnis zu den
Abnehmern nicht entgegen (vgl. BVerfG, jew. a.a.O.).
124
Ein dem Interesse der Erzeuger vergleichbares
Interesse der Abfüller an der Absatzförderung durch den
Deutschen Weinfonds kann auch nicht mit Hinweisen auf ein
geringeres Interesse dieser Teilgruppe an herkunftsbezogener
Werbung oder auf zugehörige Betriebe, die vorwiegend
Verschnitte im Niedrigpreissegment verarbeiten, in Abrede
gestellt werden. Die herkunftsbezogene Gemeinschaftswerbung
erfasst nach den vorliegenden Zahlen (Rn. 80, 98) etwa 95
Prozent der im Inland abgesetzten Produkte und einen nicht
unerheblichen Teil der exportierten Weine. Dies gilt
jedenfalls, soweit es dabei um deutsche Weine geht, deren
Abfüllung - auch im Verschnitt - allein abgabepflichtig ist.
Zudem ist angesichts der von der Bundesregierung
dargestellten Besonderheiten, die die Nachfrage nach dem
Produkt Wein prägen (Rn. 80 f.), die Einschätzung mehr
als nur plausibel, dass erfolgreiche gebietsbezogene
Absatzförderung auch auf die nicht unmittelbar beworbenen
Weine abfärbt, ein Imagegewinn des deutschen Weins (zu diesem
Gesichtspunkt näher Rn. 140 ff., 151) also auch hier
positiv zu Buche schlägt. Dass dabei die Untergruppe
derjenigen Weinkellereien, die in höherem Maße Wein ohne
werbefähige Herkunftsbezeichnungen vermarkten, von den
imagebezogenen Absatzförderungsmaßnahmen partiell auf eine
weniger direkte Weise profitieren mag als andere, ist
unschädlich. Eine mittelbarere Nutzenziehung aus
abgabefinanzierten Fördererfolgen kann zwar - insbesondere
bei Abgrenzungsschwierigkeiten und Erfassungsproblemen - die
Nichteinbeziehung der betreffenden (Teil-)Gruppe in die
Gruppe der Abgabepflichtigen rechtfertigen (vgl. BVerfG,
Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ
2014, S. 98 , Rn. 142). Sie zwingt hierzu aber
insbesondere dann nicht, wenn, wie hier, besondere
Abgrenzungsprobleme nicht ersichtlich sind und mittels der
Abgabe zudem auch Leistungen erbracht werden, von denen die
betreffende (Teil)Gruppe unmittelbar profitieren kann. Die
Angewiesenheit eines Wirtschaftszweiges auf ein solidarisches
System gemeinschaftsfinanzierter Absatzförderung entfällt
auch nicht dadurch, dass einzelne Angehörige des
Wirtschaftszweiges sich - sei es auch realistischerweise -
auf ein solches Solidarsystem nicht angewiesen sehen (vgl.
BVerfGE 37, 1 ).
125
Aus diesen Gründen greift auch der Einwand
nicht durch, im Zusammenhang mit dem Export in Drittländer
wie die Vereinigten Staaten oder China hätten die
Abfüllbetriebe ein Interesse an der Vermarktung und
Absatzförderung übergebietlicher Weine, weil nur so der in
diesen Drittländern bestehende Bedarf nach großen
Absatzmengen unter einheitlichen Marken befriedigt werden
könne. Hinzu kommt, dass der Export in Drittländer außerhalb
der Europäischen Union nur einen kleinen Bruchteil der
verarbeiteten Gesamtmenge ausmacht (bereits der Anteil an den
Exporten lag 2008/2009 weit unter einem Drittel, vgl.
Deutscher Wein Statistik 2010/2011, S. 17), wobei auch diese
Exporte nur zum Teil aus nicht mit Herkunftsangaben
bewerbbaren Tafelweinen bestehen.
126
(c) Eine Inhomogenität der Gruppe der
Abgabepflichtigen wird nicht dadurch begründet, dass nach
§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG auch Eigentümer
heranzuziehen wären, die die betreffenden Flächen nicht
bewirtschaften. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese
Vorschrift dahin ausgelegt, dass ihr zufolge lediglich der in
der Weinbaukartei eingetragene Betriebsinhaber und damit nach
den zugrundeliegenden unionsrechtlichen Vorschriften nur
derjenige, der die Weinbergsfläche selbst bewirtschaftet,
abgabepflichtig ist. Damit ist der Spielraum, der den
Fachgerichten bei der primär ihnen obliegenden Auslegung des
einfachen Rechts zukommt, nicht überschritten.
127
(d) Die Homogenität der abgabebelasteten
Gruppe wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass nach
Maßgabe des § 43 Abs. 2 Buchstabe a) Doppelbuchstabe aa)
WeinG direktvermarktende Winzer nicht in die Pflicht zur
Zahlung der Mengenabgabe nach § 43 Abs. 1 Nr. 2 WeinG
einbezogen sind. Der Gesetzgeber ist zwar grundsätzlich
gehalten, von der Belastung mit einer Sonderabgabe nicht
Gruppen auszuschließen, die zum Sachzweck der Abgabe in
gleicher oder gar noch größerer Nähe stehen als die
Abgabebelasteten (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2
BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 , Rn. 125).
Die Nichteinbeziehung der direktvermarktenden Winzer in die
Belastung mit der Mengenabgabe ist jedoch nicht zu
beanstanden. Sie trägt dem erhöhten betrieblichen Aufwand für
den Direktabsatz (BTDrucks 16/4209 , S. 9) und dem
damit zusammenhängenden Umstand Rechnung, dass Winzer, die
sich den Kundenstamm für ihren Wein mit solchem Aufwand
selbst erschlossen haben, auf ein Gemeinschaftsmarketing in
geringerem Umfang angewiesen sind als andere Abfüller. Dies
rechtfertigt es, solche Erzeuger nicht über die Zahlung der
Flächenabgabe hinaus an der Finanzierung der Absatzförderung
zu beteiligen (zur im Zusammenhang mit dieser Sonderregelung
behaupteten Mehrfachbelastung der nicht unter sie fallenden
Abfüller s. u. Rn. 131).
128
(e) Gesichtspunkte der Abwälzbarkeit der
Abgabenlast führen ebenfalls nicht zur Inhomogenität der
Gruppe der Abgabepflichtigen.
129
Für die Beantwortung der Frage, ob die mit
einer Sonderabgabe Belasteten eine homogene Gruppe mit
spezifischer Finanzierungsverantwortung bilden, bleiben
außerhalb der rechtmäßigerweise heranziehbaren Gruppe
stehende Dritte, die infolge von Kostenüberwälzungen
möglicherweise materiell mitbelastet sind, grundsätzlich
außer Betracht. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die
Überwälzung auf Dritte keine bloße marktabhängige
Möglichkeit, sondern die rechtlich vorbereitete und
vorgesehene Regelfolge der Abgabenbelastung ist (BVerfGE 91,
186 ; 108, 186 ; 110, 370
). Davon kann bei der Abgabe nach § 43 WeinG
keine Rede sein.
130
Soweit gegen die Homogenität der
abgabebelasteten Gruppe eingewandt wird, dass hinsichtlich
der Abwälzungsmöglichkeiten die Teilgruppe der Abfüller
gleichheitswidrig benachteiligt sei, kann offenbleiben, ob
dieser Einwand im Ansatz geeignet ist, gerade die Homogenität
der abgabebelasteten Gruppe in Frage zu stellen. Jedenfalls
greift diese Rüge nicht durch. Die Beurteilung einer
Sonderabgabe unter dem hier letztlich maßgebenden
Gesichtspunkt der Wahrung der gebotenen Belastungsgleichheit
kann nicht auf fallbezogene empirische Erkenntnisse darüber
abstellen, ob, inwieweit und in welche Richtung die formelle
Abgabenbelastung faktisch an andere weitergegeben wird oder
werden kann. Dem stehen die Veränderlichkeit der
Marktverhältnisse und die auch im Übrigen nicht zureichenden
Möglichkeiten praktikabler und verlässlicher diesbezüglicher
Feststellung entgegen (vgl. bereits BVerfGE 37, 1
). Die finanzverfassungsrechtliche
Beurteilung geht von der grundsätzlichen Vermutung einer
gewissen Marktdurchlässigkeit aus, die es - in Verbindung mit
dem Gesichtspunkt der Vermeidung unverhältnismäßiger
Vollzugskosten - erlaubt, bei finanzierungsverantwortlichen
Gruppen, die in Teilgruppen auf unterschiedlichen
Produktions- und Vermarktungsstufen gegliedert sind, mit der
formellen Belastung nur auf einzelnen dieser Stufen
zuzugreifen (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28.
Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98
, Rn. 136). Die konkrete faktische
Belastungsverteilung ist daneben nur zu berücksichtigen,
soweit sie über bloße Möglichkeiten hinaus im Recht angelegt
ist (vgl. Rn. 129). Unabhängig davon beruht die Behauptung,
dass die Abfüller im Vergleich zu den Erzeugern hinsichtlich
ihrer Kostenabwälzungsmöglichkeiten wegen der im Einzelhandel
bestehenden Konkurrenz mit ausländischen Anbietern besonders
benachteiligt seien, auf einer einseitigen Betrachtung. Dass
der Konkurrenz mit ausländischen Anbietern auch die
abgabepflichtigen Erzeuger ausgesetzt sind, zeigt sich unter
anderem bereits darin, dass die Kellereien den von ihnen
vermarkteten Wein zu erheblichen Teilen von Erzeugern aus dem
Ausland beziehen (vgl. für die berufungsgerichtliche
Feststellung, wonach die Kellereien nur zu ca. 45 Prozent
inländischen Wein abfüllen, OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom
8. Dezember 2010 - 8 A 10882/10.OVG -, AUR 2011, S. 224
).
131
Eine gleichheitswidrige Doppelbelastung der
Abfüller dadurch, dass diese der Sache nach sowohl mit der
Flächenabgabe nach Nr. 1 als auch mit der Mengenabgabe nach
Nr. 2 des § 43 Abs. 1 Satz 1 WeinG belastet wären, liegt
nach den dargestellten Grundsätzen ebenfalls nicht vor. Der
Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, bei einer Sonderabgabe
mit Finanzierungszweck mehrere oder alle Produktions- und
Verwertungsstufen des Wirtschaftszweiges, dessen Angehörige
die finanzierungsverantwortliche homogene Gruppe bilden, zu
belasten (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28.
Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98
, Rn. 136). Dies ist ihm andererseits aber auch
nicht grundsätzlich verwehrt. Insbesondere kann einem Zugriff
auf mehreren Stufen in der Regel nicht entgegengehalten
werden, er erzeuge Ungleichbelastungen aufgrund von
Abwälzungsvorgängen. Denn die aufgrund solcher Vorgänge sich
ergebende faktische Belastungslage ist, wie ausgeführt, nur
unter der Voraussetzung zu berücksichtigen, dass die
Kostenüberwälzung die rechtlich vorbereitete und vorgesehene
Regelfolge der Abgabenbelastung ist (Rn. 129). Dies ist hier,
auch was das Verhältnis zwischen Weinerzeugern und -abfüllern
angeht, nicht der Fall. Unabhängig davon spricht nichts
Konkretes für die dem Einwand der Doppelbelastung
zugrundeliegende Annahme, dass zwar die Erzeuger ihre
Abgabenlast auf die Abfüller, diese dagegen die ihrige nicht
auf ihre Abnehmer abwälzen könnten. Dieser Einwand
berücksichtigt zudem auch nicht, dass die Möglichkeit von
Kostenabwälzungen, wenn überhaupt, dann nicht nur in einer
Richtung in Betracht zu ziehen wäre.
132
(3) Die Gruppe der Abgabepflichtigen trifft
eine besondere Finanzierungsverantwortung, und die
vorgesehene Verwendung des Abgabeaufkommens weist die
erforderliche Gruppennützigkeit auf.
133
(a) Die Finanzierungsverantwortung für die
mittels der Abgabe erfüllten Aufgaben ergibt sich im
vorliegenden Fall - wie grundsätzlich bei
Absatzförderungsabgaben, zu denen Erzeuger und Vermarkter des
abzusetzenden Produkts herangezogen werden - daraus, dass die
Verwendung des Abgabeaufkommens in spezifischer Weise den
Abgabebelasteten zugutekommt.
134
Bei Abgaben, die zum Zweck der Absatzförderung
erhoben werden, stellt sich die finanzielle Inanspruchnahme
für die staatliche Aufgabenwahrnehmung, die durch hoheitliche
Entscheidung an die Stelle des individuellen
unternehmerischen Handelns tritt, aus der Sicht des
Abgabepflichtigen nicht nur als eine
rechtfertigungsbedürftige, zur Steuer hinzutretende
Sonderbelastung, sondern auch als Verkürzung seiner durch
Art. 12 Abs. 1 GG geschützten unternehmerischen Freiheit
dar und bedarf auch insoweit besonderer Rechtfertigung.
Verfassungsrechtlich zulässige Ziele sowie mögliche positive
Effekte staatlicher Werbemaßnahmen für einen bestimmten
Wirtschaftszweig reichen allein für einen greifbaren
Gruppennutzen zur Rechtfertigung einer Finanzierung durch
Sonderabgaben statt durch Steuern nicht aus (vgl. BVerfGE
122, 316 ; 123, 132 ). Dies gilt auch
deshalb, weil es für die Vermutung eines Mehrwerts staatlich
organisierter im Vergleich mit privatwirtschaftlicher Werbung
keine hinreichenden Anhaltspunkte gibt (BVerfGE 122, 316
). Zur Rechtfertigung einer staatlichen,
abgabefinanzierten Absatzförderung bedarf es daher besonderer
Gründe. Lässt sich, wie hier, die Finanzierungsverantwortung
der abgabebelasteten Gruppe praktisch ausschließlich mit
Blick auf Zweck und Wirkung staatlicher Förderungsmaßnahmen
zugunsten der belasteten Gruppe begründen, so muss der durch
die Abgabe zu finanzierende und die Abgabe rechtfertigende
Gruppennutzen evident sein (vgl. BVerfGE 122, 316
; 123, 132 <144, 146>; BVerfG,
Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ
2014, S. 98 , Rn. 127).
135
Der erforderliche greifbare Gruppennutzen kann
sich vor allem dann ergeben, wenn es bei den staatlichen
Fördermaßnahmen um das plausibel begründete Erfordernis geht,
erheblichen Beeinträchtigungen entgegenzuwirken oder
spezielle Nachteile auszugleichen, die die Gruppenangehörigen
besonders betreffen und die von diesen selbst voraussichtlich
nicht, oder jedenfalls nicht mit gleicher Erfolgsaussicht,
kompensiert werden könnten (BVerfGE 122, 316
; 123, 132 ).
136
Das Erfordernis einer gruppennützigen
Verwendung des Abgabenaufkommens besagt nicht, dass das
Abgabeaufkommen im spezifischen Interesse jedes einzelnen
Abgabepflichtigen verwendet werden müsste; es genügt, wenn
es, unmittelbar oder mittelbar, überwiegend im Interesse der
Gesamtgruppe verwendet wird (vgl. BVerfGE 108, 186
, m.w.N.). Zwar muss der spezifische Nutzen der
abgabebelasteten Gruppe im Vordergrund stehen. Wenn daneben
in vergleichsweise begrenztem Umfang auch andere Gruppen oder
die Allgemeinheit Vorteile aus der Abgabenverwendung haben,
ist dies jedoch unschädlich (vgl. BVerfGE 55, 274
; 108, 186 ).
137
(b) Die nach diesen Maßstäben erforderliche
Gruppennützigkeit der vorgesehenen Verwendung des
Abgabeaufkommens, und damit auch die
Finanzierungsverantwortung der in Anspruch Genommenen, ist
plausibel begründet.
138
(aa) Nach dem unbestrittenen Vortrag der
Bundesregierung weisen der Weinmarkt und die Marktsituation
des deutschen Weins Besonderheiten auf, die die Annahme
rechtfertigen, dass Werbe- und sonstige
Absatzförderungsmaßnahmen notwendig und auf der Grundlage
privatautonomer unternehmerischer Entscheidungen nicht mit
annähernd vergleichbarer Erfolgsaussicht möglich sind.
139
a) Dabei kann offenbleiben, ob in diesem
Zusammenhang die Ertragslage der deutschen Weinwirtschaft und
standortspezifische Eigenheiten wie klimatische Bedingungen -
die sich nicht für alle Rebsorten in gleicher Weise auswirken
-, ein hoher Anteil von Steillagen und im internationalen
Vergleich hohe Lohnkosten eine Rolle spielen können, oder ob
derartige Umstände, sofern nachteilig, als
kompensationsbedürftig nur im Hinblick auf
wirtschaftspolitische oder sonstige Allgemeinwohlziele gelten
können, für die eine hinreichend spezifische
Finanzierungsverantwortung der Abgabebelasteten gerade nicht
bestünde (vgl. BVerfGE 123, 132 ). Die
Sachgerechtigkeit einer zentralen, abgabefinanzierten
Absatzförderung durch den Deutschen Weinfonds ergibt sich mit
der notwendigen Evidenz jedenfalls aus anderen
Gegebenheiten.
140
Nach dem unbestrittenen Vortrag der
Bundesregierung unterscheidet sich das Produkt Wein
hinsichtlich der Nachfragebedingungen wesentlich von den
Agrarprodukten im Allgemeinen, die Gegenstand der als
verfassungswidrig beurteilten abgabefinanzierten
Absatzförderung durch den Fonds zur Absatzförderung der
deutschen Land- und Ernährungswirtschaft (vgl. BVerfGE 122,
316 ) waren. Wein wird in weit höherem
Maße als die Mehrheit anderer Agrarprodukte in Abhängigkeit
von der Herkunft gekauft. Daneben spielt die Rebsorte eine
wichtige Rolle. Die für Wein erzielbaren Preise unterliegen
einer, verglichen mit den meisten anderen Lebensmitteln,
ungewöhnlichen Spreizung in Abhängigkeit von Qualität und
Image. Hinzu kommen die rechtlichen Grenzen, die einer
Ausweitung des Angebots an deutschem Wein gesetzt sind
(§§ 9, 10 WeinG). Quantitative Steigerung scheidet daher
als Erfolgsweg für die deutsche Weinwirtschaft als Ganze aus.
Die Entwicklungsspielräume liegen stattdessen in Qualitäts-
und Imageverbesserungen und der hierdurch ermöglichten
Erzielung höherer Preise.
141
Unter diesen Bedingungen kommt dem in
zahlreichen Stellungnahmen hervorgehobenen Umstand besondere
Bedeutung zu, dass der deutsche Wein im Vergleich zu Wein aus
anderen Weinbaunationen unter Imagenachteilen leidet, die
unter anderem durch Produktionsqualitäten früherer Jahrzehnte
und den Glykolskandal der achtziger Jahre bedingt sind und
denen insoweit sinnvoll durch Maßnahmen der Absatzförderung
entgegengewirkt werden kann (vgl. neben den angegriffenen
Entscheidungen VG Würzburg, Urteil vom 10. November 2010 - W
6 K 09.149 -, juris, Rn. 35; Wine Institute of California,
Brand Awareness and Image Study, 2009, insbes. S. 35 f.;
wine intelligence, Studie zum Image deutscher Weine in
Großbritannien, 2009). Zahlen, die geeignet wären, diese
durch Untersuchungen belegte Annahme zu widerlegen, liegen
nicht vor.
142
Vor diesem Hintergrund ist die Erfüllung der
Aufgabe, die Qualität und den Ruf des deutschen Weins
insgesamt zu verbessern, für die deutsche Weinwirtschaft
besonders bedeutsam und ihr insgesamt evident nützlich.
Zugleich handelt es sich um eine Aufgabe, die die
Möglichkeiten einzelbetrieblicher Absatzförderung - nicht
allein wegen der überwiegend kleinteiligen Branchenstruktur,
ihretwegen aber besonders offenkundig - überschreitet.
143
Demgegenüber kommt es auf Einzelheiten eines
untermauernden internationalen Vergleichs von Preisen und
Wertschöpfungsverhältnissen nicht an. Der Nachweis von
Wettbewerbsnachteilen, erst recht von Wettbewerbsnachteilen,
die sachgerecht mit organisierten Qualitäts- und
Absatzförderungsmaßnahmen zu beantworten sind, ist anhand
solcher Vergleiche angesichts der Komplexität der zu
berücksichtigenden Bestimmungsfaktoren und im Hinblick auf
den notwendigen, anhand der verschiedenen
Qualitätsbezeichnungen nur eingeschränkt objektivierbaren
Qualitätsbezug des jeweiligen Vergleichs ohnehin kaum
beweiskräftig zu führen. Ebenso kann dahinstehen, ob die
zumindest auf der Erzeugerseite im internationalen Vergleich
kleinteilige Branchenstruktur als ein spezieller Nachteil der
deutschen Weinwirtschaft gelten kann, der seiner Art nach
schon für sich genommen eine kompensatorische
abgabenfinanzierte Absatzförderung zu rechtfertigen geeignet
ist (vgl. BVerfGE 123, 132 ; verneinend Ritter,
NVwZ 2011, S. 405 ).
144
ß) Gegen eine evidente Gruppennützigkeit
gerade der abgabefinanzierten Qualitäts- und Absatzförderung
nach den §§ 37 ff. WeinG spricht nicht der
Vergleich mit der Alternative einer Absatzförderung auf der
Grundlage freiwilligen Zusammenwirkens.
145
Die Stellungnahmen im vorliegenden Verfahren
(Rn. 78 ff.) bestätigen eindrucksvoll die ohnehin
plausible Einschätzung der Fachgerichte, dass
privatwirtschaftlich organisierte Qualitäts- und
Absatzförderungseinrichtungen zur Erreichung der Förderziele
deutlich weniger geeignet wären, weil angesichts der im
Prinzip ohnehin allen Betrieben zugutekommenden Tätigkeit
solcher Einrichtungen der Anreiz für die einzelbetriebliche
Beteiligung nicht ausreicht, um eine ausreichende
Finanzierung nachhaltig und verlässlich zu sichern (vgl. auch
Nagel, Die Förderung des deutschen Weinbaus durch staatliche
Maßnahmen, 1973, S. 38; Gerhard, LKRZ 2010, S. 126
).
146
Soweit der Beschwerdeführer zu II. in diesem
Zusammenhang geltend macht, die bei freiwillig finanzierter
Gemeinschaftswerbung drohende Erosion der Finanzierungsbasis
könne die Auferlegung einer Abgabe nicht rechtfertigen, weil
die Marktteilnehmer sich an einer für sinnvoll gehaltenen
Maßnahme freiwillig beteiligen würden, verkennt er die Natur
des in den Stellungnahmen angesprochenen, durch die
bayerischen Erfahrungen (Rn. 86, 103) plastisch illustrierten
Trittbrettfahrerproblems. Dieses besteht darin, dass
Marktakteure sich an der Finanzierung einer gemeinschaftlich
erbrachten Leistung trotz vorhandener Wertschätzung für sie
in der Annahme nicht beteiligen, dass sie von ihr auch ohne
eigene Beitragsleistung werden profitieren können.
147
(bb) Die weiteren Einwände, mit denen die
Beschwerdeführer eine ausreichende Wirksamkeit der Verwendung
des Abgabeaufkommens prinzipiell bestreiten, greifen nicht
durch.
148
a) Die grundsätzliche Eignung eines
Gemeinschaftsmarketings zur Erreichung der Förderziele des
§ 37 Abs. 1 WeinG stellen die Beschwerdeführer, indem
sie auf die Möglichkeit verweisen, es auf der Grundlage
freiwilliger Zusammenschlüsse zu betreiben, selbst nicht in
Frage.
149
Aus den unionsrechtlichen Vorgaben, denen
speziell eine staatliche Förderung unterliegt, ergeben sich
keine Beschränkungen, die einer ausreichend wirksamen
Qualitäts- und Absatzförderung durch den Deutschen Weinfonds
entgegenstehen. Unzulässig ist im Gebiet der Europäischen
Union zwar staatliche Werbung für „Deutschen Wein“ (vgl. zu
einer mitgliedstaatlichen Organen zuzurechnenden Werbung mit
der nationalen Herkunft eines Produkts EuGH, Urteil vom 5.
November 2002, Kommission/Deutschland, C-325/00, Slg. 2002,
I-9977). Weder durch die Warenverkehrsfreiheit (Art. 34
AEUV) noch durch das vertragliche Beihilfenrecht
(Art. 107 ff. AEUV) und dessen sekundärrechtliche
Konkretisierungen ausgeschlossen ist aber Werbung mit
gemeinschaftlich anerkannten Bezeichnungen wie insbesondere
geschützten Ursprungsbezeichnungen (g.U.) und geschützten
geografischen Angaben (g.g.A.); geworben werden kann auch für
Wein als solchen und für Produkte aus bestimmten Rebsorten
(vgl. Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche
Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 2007 bis 2013, ABl Nr. C
319 vom 27. Dezember 2006, S. 1 , Rn. 153,
157 21>; vgl. auch Verordnung Nr. 3/2008 des Rates
vom 17. Dezember 2007 über Informations- und
Absatzförderungsmaßnahmen für Agrarerzeugnisse im Binnenmarkt
und in Drittländern, ABl Nr. L 3 vom 5. Januar 2008, S. 1;
zur Werbung in Drittländern Rn. 159 der Rahmenregelung in
Verbindung mit der Verordnung Nr. 3/2008, vgl.
Art. 19 Abs. 2 der Verordnung). Weitere
Fördermöglichkeiten, insbesondere in Bezug auf
Beratungsleistungen, Schulungsmaßnahmen und Ähnliches, stehen
dem Deutschen Weinfonds auf der Grundlage der Verordnung (EG)
Nr. 1998/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 über
die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf
„De-minimis“-Beihilfen (ABl Nr. L 379 vom 28. Dezember 2006,
S. 5) und der Verordnung (EG) Nr. 800/2008 der Kommission vom
6. August 2008 zur Erklärung der Vereinbarkeit
bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt in
Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag (allgemeine
Gruppenfreistellungsverordnung, ABl Nr. L 214 vom 9. August
2008, S. 3) offen. Angesichts der besonderen Bedeutung von
Herkunft und Rebsorte für die Nachfrage nach Weinerzeugnissen
und angesichts des hohen Anteils entsprechend bewerbbarer
Weine (vgl. Rn. 80, 98) bestehen damit, wie die angegriffenen
Entscheidungen zu Recht festgestellt haben, innerhalb des
unionsrechtlichen Rahmens insgesamt ausreichende
Möglichkeiten einer wirksamen gruppennützigen Verwendung des
Abgabeaufkommens (zur Werbung für bestimmte Rebsorten siehe
noch Rn. 162 f.).
150
ß) Auch soweit die Beschwerdeführer geltend
machen, die Fördertätigkeit des Deutschen Weinfonds entfalte
jedenfalls in der Praxis keine ausreichende oder keine
ausreichend konkret nachgewiesene Wirkung, bleibt ihr
Vorbringen ohne Erfolg.
151
aa) Unabhängig von der Frage, unter welchen
Voraussetzungen etwaige Wirksamkeitsdefizite der gesetzlichen
Regelung zuzurechnen und somit geeignet wären, deren
Verfassungsmäßigkeit in Frage zu stellen, können hinsichtlich
der praktischen Wirksamkeit einer abgabenfinanzierten
Absatzförderung exakte, quantifizierte Nachweise nicht
verlangt werden. Mangels einer Möglichkeit, sicher
festzustellen, wie die jeweilige Lage sich ohne die fragliche
Absatzförderung darstellte, sind solche Nachweise kaum zu
erbringen. Entsprechende Anforderungen liegen der
Rechtsprechung, nach der ein evidenter Gruppennutzen
insbesondere bei Absatzförderungsabgaben - die dieses
Nachweisproblem prinzipiell aufwerfen - zu verlangen ist
(vgl. BVerfGE 122, 316 ; 123, 132 <144,
146>; BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12
u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 , Rn. 127),
offensichtlich nicht zugrunde. Die vorliegenden Daten
sprechen im Übrigen deutlich gegen die Annahme, dass die
abgabenfinanzierte Tätigkeit des Deutschen Weinfonds,
einschließlich seiner Durchführungsgesellschaften, keine oder
nur unverhältnismäßig geringfügige Wirkungen zeitige. So hat
die Bundesregierung darauf hingewiesen, dass es
beispielsweise durch die exportorientierten Maßnahmen der
„Riesling-Kampagne“ gelungen sei, die Wertschätzung deutschen
Rieslings deutlich zu steigern. Der Absatz in den Vereinigten
Staaten habe sich in den Jahren 2001 bis 2008 mehr als
verdreifacht (Rn. 87). Gründe für die Annahme, dass dies im
Wesentlichen anders als durch die Tätigkeit des Deutschen
Weinfonds bedingt wäre, sind weder vorgetragen noch sonst
ersichtlich; insbesondere kommt es auf die Frage, ob die
Menge exportierten deutschen Weins über die Jahre insgesamt
zugenommen hat, in diesem Zusammenhang nicht an. Was die
angesichts der bestehenden Mengenbeschränkungen vor allem
angestrebte preisliche Entwicklung angeht, die über längere
Zeiträume nicht ohne Berücksichtigung des Preiseinbruchs
aufgrund des Glykolskandals beurteilt werden kann, weist der
Beschwerdeführer zu II. selbst darauf hin, dass beim
deutschen Wein über die Jahre hinweg eine gesunde
Preissteigerung feststellbar sei. Die Beschwerdeführerin zu
III. verweist auf im Zeitraum zwischen 2000 und 2010 um 47
Prozent gestiegene Hektoliterpreise im Export und auf einen
Anstieg des durchschnittlichen Literpreises für deutschen
Wein im inländischen Lebensmittelhandel um 19 Prozent in den
Jahren 2007 bis 2011 (zur Entwicklung der Exportpreise vgl.
auch Deutscher Wein Statistik 2013/2014, S. 23, Übersicht
19).
152
ßß) Es bestehen keine begründeten
Anhaltspunkte für eine Ineffizienz der Tätigkeit des
Deutschen Weinfonds, die den erzielten Gruppennutzen derart
unverhältnismäßig schmälerte, dass dies, etwa wegen
unzureichender gesetzlicher Absicherung der Voraussetzungen
rechtmäßiger Erhebung der Abgabe, auf die
Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Grundlagen
durchschlagen könnte.
153
Die Einschaltung der
Durchführungsgesellschaften deutet angesichts der bestehenden
Geschäftsbesorgungsverträge, der Personenidentität in der
Leitungsebene und gemeinsamer Raumnutzung (Rn.19 f., 91)
nicht auf eine nicht hinnehmbare Aufblähung der personellen
und sächlichen Kosten für die Verwaltung der Abgabe hin. Die
organisatorisch weniger integrierte Deutsche Weinwerbe GmbH
dient ohnehin nur der Effizienzsteigerung durch Erzielung
günstigerer Konditionen für Werbeaufträge. Ermittelt wurde
ein Verwaltungskostenanteil von 6,9 Prozent (Rn. 91). Auch
wenn sich über die Abgrenzung von Verwaltungskosten und
operativen Kosten im Bereich der Absatzförderung streiten
lässt und von daher andere Bezifferungen in Betracht kommen
mögen, ist jedenfalls für schlechthin unvertretbare
Bürokratiekosten nichts ersichtlich. Insbesondere gibt, wie
die Bundesregierung überzeugend klargestellt hat (Rn. 91),
der Geschäftsbericht für das Jahr 2010 dafür nichts her.
154
Dass die Tätigkeitsfelder der
abgabenfinanzierten Fördereinrichtungen auf Bundes- und
Landesebene gesetzlich nicht überschneidungsfrei voneinander
abgegrenzt sind, begründet ebenfalls keinen in diesem
Zusammenhang relevanten Mangel. Sofern hier ein
unkoordiniertes Nebeneinander geeignet sein könnte, die
gruppennützige Wirksamkeit der Verwendung des
Abgabeaufkommens zu schmälern, wären hiergegen jedenfalls mit
der in § 47 WeinG statuierten Abstimmungspflicht, der
die Absatzförderungseinrichtungen der verschiedenen Ebenen
auf der Grundlage einer gemeinsamen Geschäftsordnung
nachkommen, ausreichende Vorkehrungen getroffen. Die
Bundesregierung hat dazu bestätigt, dass in den gemeinsamen
Sitzungen eine inhaltliche Abstimmung der Fördermaßnahmen
erfolgt (Rn. 90).
155
(cc) Schließlich fehlt es an der
erforderlichen Gruppennützigkeit der Mittelverwendung auch
nicht deshalb, weil einzelne Teilgruppen daran nicht in
ausreichendem Maße teilhätten oder ihre gleichheitsgerechte
Teilhabe nicht ausreichend gesichert wäre.
156
a) Einem für direktvermarktende Winzer
geringeren Nutzen der aus der Weinabgabe finanzierten
Werbetätigkeit ist durch die Freistellung der
Direktvermarktung von der Handelsabgabe (§ 43 Abs. 2
Buchst. a) Doppelbuchst. aa) WeinG) ausreichend Rechnung
getragen.
157
ß) Der Gesetzgeber war nicht gehalten, zur
Sicherung eines angemessenen, gleichheitsgerechten Nutzens
unterschiedlicher abgabebelasteter Teilgruppen die Verwendung
des Abgabeaufkommens durch materielle Verteilungsmaßstäbe
vorherzubestimmen.
158
aa) Zu einer Mittelverwendung, die auf ein im
Ganzen angemessenes, die Belastungsgleichheit auch innerhalb
der Gruppe der Abgabebelasteten wahrendes Verhältnis von
Abgabenlast und Nutzen aus der Mittelverwendung zielt, ist
der Deutsche Weinfonds schon von Verfassungs wegen
verpflichtet. Einer zusätzlichen ausdrücklichen Verankerung
dieser Verpflichtung im einfachen Gesetz bedurfte es nicht
(vgl. BVerfGE 123, 39 ). Angesichts der Komplexität
und Veränderlichkeit der Marktverhältnisse, von denen die
Wirkung absatzfördernder Maßnahmen abhängt, lag es nahe,
insoweit von näheren inhaltlichen Vorgaben abzusehen. Die
angemessene Berücksichtigung unterschiedlicher Interessen der
abgabebelasteten Teilgruppen ist durch die Zusammensetzung
von Aufsichtsrat und Verwaltungsrat (§§ 39, 40 WeinG;
vgl. bereits BVerfGE 37, 1 ) sowie durch
die Einwirkungsmöglichkeiten des zuständigen Ministeriums,
insbesondere durch dessen Aufsichtsbefugnisse (§ 42
WeinG) und durch das Erfordernis der ministeriellen
Genehmigung des Wirtschaftsplans (§ 45 Satz 2 WeinG; für
die Genehmigungsbedürftigkeit der Geschäftsordnung von
Verwaltungs- und Aufsichtsrat § 40 Abs. 5 WeinG sowie
der Satzung des Deutschen Weinfonds § 41 Satz 2 WeinG),
ausreichend gesichert.
159
ßß) Die vorgebrachten Einwände gegen die
Tätigkeit des Deutschen Weinfonds zeigen Gegenteiliges nicht
auf.
160
Die unter den gegebenen Umständen sachgerechte
Strategie, durch Qualitätssteigerung und Imageverbesserung
auf die Erzielung höherer Erlöse für deutschen Wein
hinzuwirken (Rn. 140 ff.), kommt nicht nur den
Erzeuger-, sondern auch den Abfüllbetrieben zugute. Soweit
die Beschwerdeführerin zu III. vorträgt, in dem bestehenden
Wettbewerb mit Anbietern preisgünstiger ausländischer Weine
seien steigende Preise beim deutschen Wein für sie nicht von
Nutzen, geht dies daran vorbei, dass Ziel der Absatzförderung
nach dem Weingesetz nicht eine beliebige, womöglich die
Wettbewerbslage des deutschen Weins verschlechternde
Verteuerung ist, sondern eine Erhöhung der Wertschätzung und
Steigerung der Nachfrage, die dann nach üblichen
Marktmechanismen zu einer Erhöhung der Angebotspreise genutzt
werden kann. Von einer solchen Verbesserung profitieren auch
die abfüllenden Unternehmen.
161
Soweit ein fehlender oder unzureichender
Nutzen der Tätigkeit des Deutschen Weinfonds für die
Teilgruppe der Abfüller oder für Teile davon im Hinblick auf
schwächer ausgeprägte Interessen an der Werbung für
Qualitätsweine oder allgemein an herkunftsbezogener Werbung
geltend gemacht wird, greift dies ebensowenig durch wie die
Infragestellung der Homogenität der abgabenbelasteten Gruppe
unter denselben Gesichtspunkten (zu den Gründen s. Rn.
124 f.).
162
Eine Absatzförderung für Wein aus bestimmten
Herkunftsregionen oder für bestimmte Rebsorten nützt
allerdings unmittelbar nur den Erzeugern und Abfüllern, die
gerade die betreffenden Weine erzeugen oder vermarkten. Im
Fall der Werbung für eine bestimmte Rebsorte kommt hinzu,
dass sie nicht ausschließlich die Vermarkter deutscher Weine
begünstigt. Wenn die Verfassungsbeschwerden hieraus eine
fehlende Gruppennützigkeit der Tätigkeit des Deutschen
Weinfonds ableiten, ziehen sie jedoch nicht ausreichend in
Erwägung, dass eine jederzeitige Gleichverteilung des Nutzens
unter allen Abgabebelasteten nicht geboten (vgl. BVerfGE 55,
274 ; 67, 256 ; 82, 159
; 108, 186 ) und ein
Mitprofitieren Außenstehender in begrenztem Umfang zulässig
ist (vgl. BVerfGE 55, 274 ; 108, 186 ),
dass nicht nur unmittelbare, sondern auch mittelbare
Nutzeffekte zu berücksichtigen sind (vgl. BVerfGE 108, 186
), und dass die Anforderung der
gesamtgruppennützigen Verwendung sich nicht auf einzelne aus
der Abgabe finanzierte Maßnahmen, sondern auf das
Abgabenaufkommen als Ganzes bezieht.
163
Die exportorientierte „Riesling-Kampagne“, in
die zeitweise ein erheblicher Teil des Abgabeaufkommens
geflossen ist und auf die die Beschwerdeführerin zu III.
unter dem Gesichtspunkt des Nutzens für die Gesamtheit der
Abgabepflichtigen besonders kritisch hingewiesen hat,
indiziert nach diesen Maßstäben noch keine rechtlich zu
beanstandende Unausgewogenheit der Fördertätigkeit des
Deutschen Weinfonds. Angesichts eines deutschen Anteils von
mehr als der Hälfte am weltweiten Rieslingmarkt, auf den der
Bundesverband der deutschen Weinkellereien und des
Weinfachhandels e.V. in seiner Stellungnahme hingewiesen hat,
konnte eine solche Kampagne für Weine der in Deutschland
meistangebauten Rebsorte geeignet erscheinen, als
Leuchtturmprojekt nicht nur die Wertschätzung für diese
Rebsorte im Ausland zu steigern (vgl. Rn. 151), sondern auf
die Nachfrage im Inland auszustrahlen und mittelbar auch
günstige Wirkungen für das Ansehen des deutschen Weins
insgesamt zu entfalten. Dass die Wirkungszusammenhänge hier
nur plausibilisierbar, nicht dagegen zahlenmäßig exakt
belegbar sind, liegt in der Natur der Sache und ist
hinzunehmen. Für die Beurteilung einer Rebsortenkampagne ist
zudem zu berücksichtigen, dass bei Mitförderungen durch die
Europäische Union ein auch für ausländische Anbieter von
Weinen der betreffenden Sorte erzielter Nutzen nicht ohne
weiteres als Mitnahmeeffekt auf Kosten deutscher Abgabezahler
verbucht werden kann.
164
(4) Die Verwaltungsgerichte sind zu Recht
davon ausgegangen, dass die notwendige gesetzgeberische
Überprüfung der Sonderabgabe stattgefunden hat. Im Jahr 2007
wurde mit dem Dritten Gesetz zur Änderung des Weingesetzes
vom 16. Mai 2007 (BGBl I S. 753) der die
abgabenfinanzierte Absatzförderung betreffende 8. Abschnitt
des Weingesetzes, insbesondere auch die Abgabenregelung des
§ 43 WeinG, geändert und die Sonderabgabe beibehalten
(vgl. auch BTDrucks 16/4209 , S. 8 f., sowie
Plenarprotokoll 16/85 der 85. Sitzung des Deutschen
Bundestages vom 8. März 2007, S. 8577 ff.; zu Änderungen
der normativen Grundlagen der Abgabenerhebung als
ausreichendem Ausdruck gesetzgeberischer Überprüfung vgl.
BVerfGE 124, 235 ; 124, 348 ). Darüber
hinaus ist das Weingesetz in den Jahren 2007 und 2009 noch
mehrfach, zweimal auch in dem die Absatzförderung
betreffenden Abschnitt, geändert worden
(Dienstrechtsneuordnungsgesetz vom 5. Februar 2009, BGBl I S.
160 , Art. 15; Fünftes Gesetz zur Änderung
des Weingesetzes vom 29. Juli 2009, BGBl I S. 2416
). Auf etwaige spätere Überprüfungen kommt es im
Hinblick auf den hier maßgeblichen Beurteilungszeitraum nicht
an. Ob im Zeitraum vor den angeführten Gesetzesänderungen
eine Überprüfung ausreichend häufig erfolgt war, und ob der
Pflicht zur Überprüfung bei besonderem Anlass (vgl. BVerfGE
108, 186 ), der hier durch das Urteil des
Europäischen Gerichtshofs zum CMA-Gütezeichen vom 5. November
2002 (Kommission/Deutschland, C-325/00, Slg. 2002, I-9977)
gegeben war, innerhalb angemessener Zeit genügt wurde, bedarf
keiner Entscheidung. Ein diesbezüglicher Mangel wäre
jedenfalls durch die angeführten zwischenzeitlichen
parlamentarischen Befassungen geheilt.
165
(5) Die Abgabe ist auch in der notwendigen
Weise haushaltsrechtlich dokumentiert (vgl. für das hier
maßgebliche Jahr 2009 Gesetz über die Feststellung des
Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2009
vom 21. Dezember 2008, BGBl I S.
2899; Übersichten zum Bundeshaushaltsplan 2009, Teil VI:
Sonderabgaben des Bundes, S. 79 ).
166
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
zu III. muss die Dokumentation nicht so beschaffen sein, dass
auf ihrer Grundlage die verfassungsrechtliche Zulässigkeit
der Sonderabgabe überprüft werden kann. Geboten ist eine
Dokumentation, die eine Übersicht über Bestand und
Entwicklung der Sonderabgaben gibt (vgl. BVerfGE 108, 186
). Damit erfährt der
finanzverfassungsrechtlich gebotene Ausnahmecharakter der
Sonderabgaben (vgl. BVerfGE 55, 274 ; BVerfG,
Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ
2014, S. 98 , Rn. 122; stRspr) eine prozedurale
Absicherung. Üblich ist es demgemäß, in einer Übersicht zum
Haushaltsplan das Soll-Abgabeaufkommen für das Planjahr und
das vorausgegangene Haushaltsjahr sowie das Ist-Aufkommen des
vorvergangenen Haushaltsjahres unter zusammenfassender
Nennung der Rechtsgrundlage, des Zwecks der Abgabe, der
Abgabepflichtigen und der Begünstigten aufzuführen. Dies
reicht aus (vgl. BVerfGE 124, 235 ).
167
b) Das Demokratieprinzip ist nicht
verletzt.
168
Nach dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs.
2 GG) bedarf alles amtliche Handeln mit
Entscheidungscharakter, gleich ob unmittelbar außenwirksam
oder nicht, der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf
den Willen des Volkes - der Gesamtheit der Bürger -
zurückführen lassen und, sofern nicht das Volk selbst
entscheidet, ihm gegenüber verantwortet werden (vgl. BVerfGE
77, 1 ; 83, 60 ; 93, 37
; 107, 59 ; 130, 76 ). Der
notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und
staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des
Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als
Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen
Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die
grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber
der Regierung hergestellt (vgl. BVerfGE 83, 60 ;
130, 76 ; stRspr). Ein Amtsträger ist personell
uneingeschränkt legitimiert, wenn er sein Amt im Wege einer
Wahl durch das Volk oder das Parlament oder durch einen
seinerseits personell legitimierten Amtsträger oder mit
dessen Zustimmung erhalten hat. Sachlich-inhaltliche
Legitimation wird durch die Bindung an das Gesetz sowie durch
Aufsicht und Weisung übergeordneter staatlicher Stellen
vermittelt (vgl. BVerfGE 93, 37 ; 107, 59
). Entscheidend ist nicht die Form der
demokratischen Legitimation staatlichen Handelns, sondern
deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes
Legitimationsniveau (vgl. BVerfGE 83, 60 ; 93, 37
; 107, 59 ; 130, 76 ).
Für die Beurteilung, ob ein hinreichendes Niveau an
demokratischer Legitimation erreicht wird, haben die
verschiedenen Formen der Legitimation nicht je für sich
Bedeutung, sondern nur in ihrem Zusammenwirken (vgl. BVerfGE
107, 59 ; 130, 76 <124, 128>). Das
erforderliche Legitimationsniveau ist abhängig von der Art
der zu legitimierenden Entscheidungstätigkeit. Je intensiver
die in Betracht kommenden Entscheidungen etwa Grundrechte
berühren, desto höher muss das Legitimationsniveau sein (vgl.
BVerfGE 93, 37 ; 130, 76 ;
BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a.
-, EuGRZ 2014, S. 98 , Rn. 157).
169
Außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung
und der in ihrem sachlich-gegenständlichen Aufgabenbereich
nicht beschränkten gemeindlichen Selbstverwaltung ist das
Demokratiegebot offen für Formen der Organisation und
Ausübung von Staatsgewalt, die insbesondere vom Erfordernis
lückenloser personeller, durch Wahl- und Bestellungsakte
vermittelter demokratischer Legitimation aller
Entscheidungsbefugten abweichen (vgl. BVerfGE 107, 59
; BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR
1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 , Rn. 158).
Dementsprechend sind für den Bereich der funktionalen
Selbstverwaltung von diesem Erfordernis abweichende Formen
der Beteiligung von Betroffenen an der Wahrnehmung
öffentlicher Aufgaben im Hinblick darauf gebilligt worden,
dass die gelockerte Einbindung in den zentralen, auf das
Gesamtvolk zurückgehenden Legitimationszusammenhang
ausgeglichen wurde durch ein stärkeres Zurgeltungbringen der
gleichfalls im Gedanken der Selbstbestimmung und damit im
demokratischen Prinzip wurzelnden Grundsätze der
Selbstverwaltung und der Autonomie (vgl. BVerfG, jew.
a.a.O.). Auch außerhalb der funktionalen Selbstverwaltung
können im Interesse sachgerechter, effektiver
Aufgabenwahrnehmung begrenzte Abweichungen von der
Regelanforderung uneingeschränkter personeller Legitimation
zulässig sein (vgl. für den Fall der Beleihung BVerfGE 130,
76 ). Ob und inwieweit
Lockerungen der Einbindung in den Zusammenhang einer durch
Wahlen und Bestellungsakte vermittelten, auf das Gesamtvolk
zurückgehenden personellen Legitimation mit dem
Demokratieprinzip vereinbar sind, hängt auch davon ab, ob die
institutionellen Vorkehrungen eine nicht Einzelinteressen
gleichheitswidrig begünstigende, sondern
gemeinwohlorientierte und von Gleichachtung der Betroffenen
geprägte Aufgabenwahrnehmung ermöglichen und gewährleisten
(BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -,
EuGRZ 2014, S. 98 , Rn. 158, m.w.N.). Wo der
Gesetzgeber solche Lockerungen vorsieht, müssen zudem die
Möglichkeiten parlamentarischer Beobachtung und Kontrolle der
Aufgabenwahrnehmung unbeeinträchtigt bleiben (vgl. BVerfG,
jew. a.a.O.).
170
bb) Gegen die gesetzliche Regelung der
Organisation des Deutschen Weinfonds, der als Anstalt des
öffentlichen Rechts mit den Aufgaben nach § 37 Abs. 1
WeinG und der Erhebung der Abgabe nach § 43 Abs. 1 Nr. 2
WeinG betraut ist (siehe i.E. Rn. 8 ff.), bestehen nach
diesen Maßstäben keine verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl.
zum Stabilisierungsfonds für Wein BVerfGE 37, 1
).
171
Den Mitgliedern des Verwaltungsrats (§ 40
WeinG), der den grundsätzlichen Handlungsrahmen in den zum
Aufgabengebiet des Deutschen Weinfonds gehörigen Fragen
bestimmt (§ 40 Abs. 4 WeinG), mit Genehmigung des
Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz die eigene Geschäftsordnung und die des
Aufsichtsrates (§ 40 Abs. 5 WeinG) sowie die Satzung des
Deutschen Weinfonds erlässt (§ 41 WeinG) und über die
Entlastung des Vorstandes und des Aufsichtsrates beschließt
(§ 40 Abs. 6 WeinG), vermittelt die Ernennung durch den
zuständigen Bundesminister (§ 40 Abs. 2 WeinG) als
Mitglied der dem Parlament verantwortlichen Regierung
demokratische Legitimation (vgl. zum Verwaltungsrat der
Filmförderungsanstalt BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2
BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 , Rn. 160,
162). Diese Form der Vermittlung formeller demokratischer
Legitimation setzt nicht voraus, dass die beteiligten Kreise
ein bindendes Vorschlagsrecht für die Entsendung haben (vgl.
BVerfGE 26, 186 ).
172
Der Aufsichtsrat, der den Vorstand zu
überwachen hat und im Rahmen der ihm vorgegebenen Beschlüsse
des Verwaltungsrates über alle zum Aufgabengebiet des
Deutschen Weinfonds gehörenden Fragen sowie über die
Einberufung des Verwaltungsrates beschließt und dessen
Tagesordnung festlegt (§ 39 Abs. 3 WeinG), besteht aus
dem jeweiligen Vorsitzenden des Verwaltungsrates, der auch
den Vorsitz des Aufsichtsrates führt (§ 39 Abs. 2 Satz 1
WeinG), sowie aus weiteren Mitgliedern, die teils vom
Verwaltungsrat als Ganzem, teils von den Vertretern einzelner
Gruppen im Verwaltungsrat gewählt werden (§ 39 Abs. 2
WeinG). Seine Mitglieder sind danach aufgrund ihrer Wahl
durch ihrerseits personell legitimierte Mitglieder des
Verwaltungsrates beziehungsweise durch den Verwaltungsrat als
Ganzen mit gewissen Einschränkungen personell demokratisch
legitimiert.
173
Die maximal zwei Mitglieder des Vorstandes
(§ 38 Abs. 1 Satz 1 WeinG), der im Rahmen der Beschlüsse
von Aufsichtsrat und Verwaltungsrat die Geschäfte des
Deutschen Weinfonds führt und diesen gerichtlich und
außergerichtlich vertritt (§ 38 Abs. 2, 3 WeinG), werden
auf Vorschlag des Aufsichtsrates vom Verwaltungsrat bestellt
(§ 38 Abs. 1 Satz 2 WeinG), der die Bestellung aus
wichtigem Grund widerrufen kann (§ 38 Abs. 1 Satz 4
WeinG). Sie sind daher, ebenfalls mit Einschränkungen,
vermittelt über die Bestellung durch den Verwaltungsrat
personell demokratisch legitimiert.
174
Soweit die personelle demokratische
Legitimation der Mitglieder des Vorstandes und des
Aufsichtsrates dadurch eingeschränkt sein mag, dass in der
Kette der sie vermittelnden Wahl- und Bestellungsakte Akteure
eine Rolle spielen, deren Status von dem des typischen
„Amtsträgers“ (vgl. BVerfGE 93, 37 ; 107,
59 ) abweicht, handelt es sich um eine im
vorliegenden Zusammenhang unschädliche Abweichung (vgl.
BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -,
EuGRZ 2014, S. 98 , Rn. 164). Die mit der
Abgabenerhebung nach § 44 Abs. 2 Satz 1 WeinG
verbundenen Grundrechtseingriffe sind zwar nicht unerheblich,
aber nach Art und Umständen durch ein hohes Maß an
Kontrollierbarkeit gekennzeichnet. Für die Vollzugstätigkeit
ergibt sich insoweit ein ohne weiteres ausreichendes Maß an
demokratischer Legitimation jedenfalls im Zusammenwirken des
gegebenen Maßes an personeller demokratischer Legitimation
mit der detaillierten gesetzlichen Festlegung der
Abgabepflicht, einschließlich der konkreten Abgabenhöhe
(§§ 43, 44 WeinG), und der Unterstellung des Deutschen
Weinfonds unter die Aufsicht des zuständigen Ministeriums
(§ 42 WeinG; vgl. BVerfG, a.a.O. S. 118, Rn. 164). Die
Bewirtschaftung des Abgabenaufkommens zur Erfüllung der
Aufgaben nach § 37 Abs. 1 WeinG ist zwar, anders als die
Abgabenerhebung, nicht gesetzlich detailliert vorgeprägt. Sie
berührt andererseits aber auch nicht per se
in besonders intensiver, hohe Anforderungen an die
demokratische Legitimation begründender Weise (vgl. BVerfGE
93, 37 ; 130, 76 ) die
Grundrechte der Abgabepflichtigen oder Drittbetroffener.
Grundrechte der Abgabepflichtigen wären durch die Verwendung
der Fördermittel allenfalls insofern berührt, als eine
zweckwidrige oder sonst willkürliche Verwendung des
Abgabeaufkommens mittelbar auf die Rechtfertigungsfähigkeit
der Abgabenerhebung zurückwirken oder Grundrechtsrelevanz
durch Wettbewerbswidrigkeit entfalten könnte. Hiergegen sind
jedoch ausreichende gesetzliche Vorkehrungen getroffen (s.o.
Rn. 158). In der Zusammenschau ergibt sich danach ein in
personeller und sachlicher Hinsicht insgesamt ausreichendes
Legitimationsniveau (vgl. bereits BVerfGE 37, 1
).
175
cc) Ein Mangel an demokratischer Legitimation
für die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben des Deutschen
Weinfonds ergibt sich auch nicht aus der Einschaltung der
Durchführungsgesellschaften, insbesondere nicht daraus, dass
diese formell nicht vom Deutschen Weinfonds beherrscht werden
(zur diesbezüglichen Ausgestaltung der Gesellschaftsverträge
s. Rn. 15 ff.).
176
Bei den Werbeaktivitäten und sonstigen
absatzfördernden Tätigkeiten, in die die Mittel aus der
Weinabgabe fließen, handelt es sich nicht bis ins Detail um
amtliches Handeln mit Entscheidungscharakter, das
demokratischer Legitimation nach den obigen Maßstäben
bedürfte. § 37 Abs. 2 WeinG sieht ausdrücklich vor, dass
der Deutsche Weinfonds sich bei der Durchführung seiner
Aufgaben der Einrichtungen der Wirtschaft bedienen soll (vgl.
bereits zum früheren Stabilisierungsfonds für Wein BTDrucks
III/1870 S. 6; zum zentralen Fonds zur Absatzförderung der
deutschen Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft BVerfGE 82,
159 ). Mit dieser Vorgabe, an der die Einschaltung
der Durchführungsgesellschaften und deren organisatorische
Ausgestaltung sich orientiert (vgl. BTDrucks 13/4230, S.
III ff.), hat der Gesetzgeber nicht eine Herauslösung
amtlicher Aufgabenwahrnehmung aus dem demokratischen
Legitimationszusammenhang vorgesehen, sondern zum Ausdruck
gebracht, dass die gemäß § 37 Abs. 1 WeinG vom Deutschen
Weinfonds wahrzunehmenden Aufgaben, soweit es um die
Verwendung der Mittel aus der Weinabgabe geht, nicht bis in
die Einzelheiten der Durchführung hoheitlicher Art sind.
Diese Einordnung ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Die verfassungsrechtlich notwendige
Gewährleistungsverantwortung für die zweckentsprechende und
(gesamt)gruppennützige Mittelverwendung verbleibt, wie die
Formulierung des § 37 Abs. 2 WeinG („sich … bedienen“)
und die den Einfluss des zuständigen Ministeriums sichernden
Bestimmungen des Weingesetzes verdeutlichen, bei den
demokratisch legitimierten staatlichen Organen.
177
Diese sind durch die gesellschaftsvertragliche
Stimmrechtsverteilung in den Durchführungsgesellschaften
nicht gehindert, ihrer Gewährleistungsverantwortung gerecht
zu werden, da sie die Mittelverwendung über die -
ministerieller Genehmigung bedürftigen - Wirtschaftspläne
(§ 45 Satz 2 WeinG) steuern können. Der Deutsche
Weinfonds ist unter den gegebenen Rahmenbedingungen auch in
der Lage, die hierfür notwendige Beobachtungspflicht (vgl.
BVerfGE 130, 76 ) wahrzunehmen. In seiner Rolle
als Gesellschafter des Deutschen Weininstituts sowie
mittelbar - aufgrund der bestehenden personellen Verflechtung
auf Vorstandsebene - über die Gesellschafterrolle des
Deutschen Weininstituts in der Deutschen Weinakademie sowie
aufgrund der Geschäftsbesorgungsverträge mit diesen, die ihm
die Wahrnehmung der internen Verwaltungsgeschäfte übertragen
(Rn. 19), verfügt er jederzeit über den dazu notwendigen
Informationszugang.
178
Ob die gewählte Form der Einbindung des
Deutschen Weininstituts mit vergaberechtlichen Vorgaben
vereinbar ist, ist eine vom Bundesverfassungsgericht im
vorliegenden Verfahren nicht zu entscheidende Frage des
einfachen Rechts.
179
c) Andere Grundrechte als Art. 12 Abs. 1
GG werden nach alledem durch die Heranziehung zur Abgabe nach
§ 43 Abs. 1 WeinG ebenfalls nicht verletzt. Das gilt
auch für die Vereinigungsfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 GG
(vgl. BVerfGE 37, 1 ). Sie ist, da mit der Pflicht
zur Leistung einer Abgabe an den anstaltlich verfassten
Deutschen Weinfonds (§ 37 Abs. 1 WeinG) keine
Mitgliedschaft in einer Vereinigung verbunden ist, schon in
ihrem Schutzbereich nicht berührt.
180
Die Verfassungsbeschwerde des
Beschwerdeführers zu II. ist auch insoweit unbegründet, als
sie die gemäß § 1 AbföG Wein Rh.-Pf. erhobene Abgabe
betrifft. Die vom Beschwerdeführer zu II. angegriffenen
gerichtlichen Entscheidungen haben auch hier zu Recht die
Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Grundlagen der
Abgabenerhebung bejaht.
181
1. Die Gesetzgebungskompetenz des Landes für
die Regelung der Abgabe ist nicht dadurch versperrt, dass
bereits der Bund auf der Grundlage seiner konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz (Rn. 111) die vergleichbare
Abgabenregelung des § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG
(Flächenabgabe) erlassen hat. Bundesgesetzliche Regelungen
entfalten nach Art. 72 Abs. 1 GG eine Sperrwirkung für
den Landesgesetzgeber nur, wenn und soweit sie in Bezug auf
den jeweiligen Regelungsgegenstand abschließenden Charakter
haben (vgl. BVerfGE 109, 190 , m.w.N.). Nach der
ausdrücklichen Bestimmung des § 46 WeinG haben, soweit
danach landesgesetzliche Abgabenregelungen zulässig sind, die
bundesrechtlichen Regelungen zur Weinabgabe keinen
abschließenden Charakter. Diese Bestimmung begegnet
ihrerseits keinen kompetenzrechtlichen Bedenken im Hinblick
darauf, dass danach neben dem Bund auch die Länder von den
nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG Abgabepflichtigen
eine Abgabe erheben können. Das Erfordernis einer
überschneidungsfreien Zuständigkeitsabgrenzung (vgl. BVerfGE
109, 190 ) betrifft die Auslegung der unmittelbar
durch das Grundgesetz zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen,
schließt aber nicht aus, dass der Bund im Bereich der
konkurrierenden Gesetzgebung den Ländern die Befugnis
belässt, Regelungen in Bezug auf einen auch bereits
bundesrechtlich geregelten Sachverhalt zu treffen (vgl.
BVerfGE 121, 317 , m.w.N.).
182
2. Die gesetzlichen Grundlagen der
Abgabenerhebung bieten auch zu
materiell-verfassungsrechtlichen Beanstandungen keinen
Anlass.
183
a) Die Abgabe nach § 1 AbföG Wein Rh.-Pf.
ist als Abgabe zur Förderung des im Geltungsbereich der
Abgabenregelung erzeugten Weins, die von den dortigen bereits
nach § 43 Abs. 1 Nr. 1 WeinG abgabepflichtigen
Eigentümern oder Nutzungsberechtigten erhoben wird (§ 46
WeinG, § 1 AbföG Wein Rh.-Pf.), in wesentlichen
Hinsichten der Abgabe nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
WeinG gleichartig. Gründe, sie in
finanzverfassungsrechtlicher Hinsicht anders zu beurteilen
als diese, liegen nicht vor.
184
aa) Der Homogenität der abgabebelasteten
Gruppe und ihrer spezifischen Nähe zum Sachzweck der Abgabe -
der Förderung des Absatzes von in Rheinland-Pfalz erzeugtem
Wein durch eine Gebietsweinwerbung (§ 4 Abs. 1, Abs. 2
Satz 2 AbföG Wein Rh.-Pf.) - steht weder das Fehlen eines
gemeinsamen Interesses an einer gesonderten gebietsbezogenen
Absatzförderung noch der im Verhältnis zur bundesrechtlichen
Regelung veränderte Zuschnitt der Gruppe entgegen.
185
(1) Der Landesgesetzgeber durfte von einem
gemeinsamen Interesse der Abgabebelasteten an einer
gemeinschaftlichen Absatzförderung auf Landesebene ausgehen.
Die im Hinblick auf die bundesrechtliche Abgabe getroffene
Feststellung, dass die zu dieser Abgabe Herangezogenen durch
ein gemeinsames Interesse an gemeinschaftlicher
Absatzförderung verbunden sind (Rn. 121 ff.), schließt
die Feststellung ein, dass ein solches Interesse
grundsätzlich auch bei den Weinerzeugern im Land
Rheinland-Pfalz, in dem zwei Drittel des deutschen Weins
angebaut werden, besteht. Dies gilt auch unter der
Voraussetzung, dass die Wettbewerbslage der
rheinland-pfälzischen Weinwirtschaft sich, wie vom Landtag
von Rheinland-Pfalz vorgetragen, innerhalb Deutschlands
vergleichsweise günstig darstellt. Der Umstand, dass bereits
eine Absatzförderung durch den Deutschen Weinfonds
stattfindet, spricht nicht gegen die Annahme, dass eine
zusätzliche gebietliche Absatzförderung auf Landesebene im
Interesse der dafür herangezogenen Abgabepflichtigen liegt.
Insoweit kann offenbleiben, ob es dem Bundesgesetzgeber unter
kompetenziellen Gesichtspunkten freigestanden hätte, für die
abgabenfinanzierte Weinabsatzförderung eine abschließende
Regelung - etwa mit entsprechend erhöhter Abgabenbelastung -
zu treffen. Wenn er stattdessen eine Mehrebenenlösung
ermöglicht, um einerseits eine wirksame Absatzförderung für
den deutschen Wein insgesamt sicherzustellen und andererseits
Vorteile einer Dezentralisierung für die Gebietsweinwerbung
zu nutzen, indiziert jedenfalls weder die Eröffnung dieser
Möglichkeit noch ihre Nutzung durch den Landesgesetzgeber
eine überflüssige, dem Interesse der Abgabepflichtigen nicht
mehr entsprechende Doppelung der Förderaktivitäten.
186
(2) An der Homogenität der abgabebelasteten
Gruppe und ihrer spezifischen Sachnähe zum Zweck der Abgabe
fehlt es auch nicht deshalb, weil die landesrechtliche Abgabe
- entsprechend der Reichweite der gemäß § 46 Satz 1
WeinG verbleibenden Gesetzgebungskompetenz des Landes - nur
von den nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG
Abgabepflichtigen, nicht dagegen auch von den auf Bundesebene
gleichfalls herangezogenen Abfüllbetrieben (§ 43 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 WeinG) erhoben wird.
187
Von der Belastung mit einer Sonderabgabe
dürfen allerdings grundsätzlich nicht Gruppen ausgeschlossen
werden, die zum Sachzweck der Abgabe in gleicher oder gar
noch größerer Nähe stehen als die Abgabebelasteten (vgl.
BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -,
EuGRZ 2014, S. 98 , Rn. 125). Dieser Grundsatz ist
jedoch angesichts bestehender Unterschiede in der
Interessenlage und der dadurch begründeten Nähe zum Sachzweck
der Abgabe hier nicht verletzt. Die Nichteinbeziehung der
Abfüller in den Kreis der nach § 1 Abs. 1 AbföG Wein
Rh.-Pf. Abgabepflichtigen erscheint sachlich vertretbar im
Hinblick darauf, dass diese häufig Wein aus mehreren
Anbaugebieten vermarkten und deshalb ein geringeres Interesse
an einer besonderen Absatzförderung für einzelne Anbaugebiete
haben (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. Oktober 1979
- 7 A 24/79 -, AS RP-SL 15, S. 393 ). Ein
rechtsstaats- oder gleichheitswidriges Widerspruchsverhältnis
zur Ausgestaltung der bundesrechtlichen, auch die Abfüller
treffenden Abgabe liegt hier nicht vor. Auf Bundesebene ist
die Lage insofern eine andere, als es sich hier nicht um eine
insgesamt spezifisch gebietsbezogene Absatzförderung handelt.
Dass hinsichtlich der bundesrechtlichen Abgabe im Verhältnis
zwischen Erzeugern und Abfüllern zumindest teilweise
vergleichbare Interessenunterschiede insoweit bestehen mögen,
als die Abfüller nicht nur deutschen, sondern auch
ausländischen Wein verarbeiten, führt nicht zu einer anderen
Bewertung. Die gesetzgeberische Entscheidung über die
Einbeziehung oder Nichteinbeziehung der Abfüller in die
Abgabe bewegt sich im Bereich des Spielraums, der dem
Gesetzgeber für die Einordnung von (Teil-)Gruppen als
hinsichtlich der Sachnähe zum Abgabenzweck gleich oder nicht
gleich (vgl. BVerfG, a.a.O. S. 113, Rn. 125) und insbesondere
hinsichtlich der Frage zusteht, ob er bei mehrstufigen
Marktverhältnissen mit der Abgabe nur eine oder mehrere
Marktstufen formell belastet (vgl. BVerfG, a.a.O. S.
114 f., Rn. 135 f.). Diesen Spielraum können
Landes- und Bundesgesetzgeber auch bei vergleichbaren
Gegebenheiten unterschiedlich ausfüllen.
188
bb) Die Gruppennützigkeit der Verwendung des
Abgabeaufkommens wird durch Unterschiede, die die
landesrechtliche Abgabenregelung gegenüber der
bundesrechtlichen aufweist, nicht in Frage gestellt.
189
Die Einnahmen aus der Abgabe werden zur
Deckung der für die Gebietsweinwerbung aufgewendeten Ausgaben
der Förderungsempfänger, insbesondere der von den Verbänden
des Weinbaues getragenen Absatzförderungseinrichtungen,
verwendet (§ 4 Abs. 2 AbföG Wein Rh.-Pf.). Sie dürfen
nur zur Förderung des Absatzes von in Rheinland-Pfalz
erzeugten Weinen verwendet werden; die Anbaugebiete sind
entsprechend dem jeweiligen Abgabeaufkommen zu
berücksichtigen (§ 4 Abs. 1 AbföG Wein Rh.-Pf.). In
begrenztem Umfang sind auch Maßnahmen der
Gemeinschaftswerbung für mehrere Anbaugebiete förderfähig
(§ 4 Abs. 4 AbföG Wein Rh.-Pf.).
190
Dass diese Vorgaben für eine gruppennützige
Verwendung des Abgabeaufkommens in der Praxis beachtet und
Bewirtschaftungsweisen, die der Gruppennützigkeit abträglich
sein könnten, vermieden werden, ist durch die gesetzlichen
Rahmenbedingungen ausreichend sichergestellt. Das Aufkommen
aus der Abgabe nach § 1 AbföG Wein Rh.-Pf. wird durch
einen öffentlichen Träger verwaltet. Von der gesetzlich
vorgesehenen Möglichkeit, die Verwaltung der Einnahmen vom
fachlich zuständigen Ministerium (§ 3 Satz 1 AbföG Wein
Rh.-Pf.) auf eine andere Landesbehörde, eine Anstalt des
öffentlichen Rechts oder eine Körperschaft des öffentlichen
Rechts zu übertragen (§ 3 Satz 2 AbföG Wein Rh.-Pf.),
hat der Verordnungsgeber durch Übertragung auf die
Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz Gebrauch gemacht
(§ 1 Abs. 1 AbföGWeinDVO Rh.-Pf.). Für die
Bewirtschaftung der Mittel aus der Abgabe ist ein
Wirtschaftsplan aufzustellen, der, sofern nicht das
zuständige Ministerium selbst die Mittel bewirtschaftet, der
Genehmigung durch das Ministerium bedarf (§ 6 Abs. 1
AbföG Wein Rh.-Pf.). Die Sachgerechtigkeit des
Mitteleinsatzes wird gefördert durch die Einschaltung des
Werbebeirats (§ 5 AbföG Wein Rh.-Pf.), dessen Mitglieder
durch den Minister für Landwirtschaft, Weinbau und Forsten
berufen werden (§ 2 Abs. 1 AbföGWeinDVO Rh.-Pf.).
Ineffizienter Mittelverwendung wirken auch die Pflicht zur
Abstimmung der Maßnahmen mit den anderen Einrichtungen der
gebietlichen Absatzförderungseinrichtungen und dem Deutschen
Weinfonds (§ 47 WeinG, § 4 Abs. 3 Satz 2 AbföG Wein
Rh.-Pf.) und die Begrenzung der Höhe der Verwaltungskosten
für die Abgabenerhebung und staatliche Mittelverwaltung
(§ 2 Abs. 2, § 3 AbföG Wein Rh.-Pf., § 1 Abs.
2 AbföGWeinDVO Rh.-Pf.) entgegen. Hinzu kommt, dass die
Abgabepflichtigen auf die Verwendung der Mittel aus der
Abgabe aufgrund mitgliedschaftlicher Rechte in den
Einrichtungen der Absatzförderung, an die die Mittel aus der
Abgabe fließen, beziehungsweise in den sie tragenden
Verbänden (§ 4 Abs. 2 Satz 1 AbföG Wein Rh.-Pf.)
Einfluss nehmen können. Soweit danach von den gesetzlichen
Rahmenbedingungen ein gewisser Anreiz zur Mitgliedschaft in
den betreffenden privatrechtlichen Verbänden ausgehen mag,
ist die von Art. 9 Abs. 1 GG geschützte Freiheit, einer
Vereinigung fernzubleiben oder aus ihr auszutreten (negative
Vereinigungsfreiheit, vgl. BVerfGE 123, 186 ,
m.w.N.) dadurch nicht berührt. Dem Prinzip freier sozialer
Gruppenbildung, von dem her der Schutzbereich des Art. 9
Abs. 1 GG zu bestimmen ist (vgl. BVerfGE 50, 290
; 123, 186 ; 124, 25
), läuft nicht jeder mit einer Mitgliedschaft in
privatrechtlichen Verbänden von Rechts wegen verknüpfte
Vorteil zuwider. Die hinsichtlich der Entscheidung über eine
Verbandsmitgliedschaft allenfalls ausgelöste geringfügige
Lenkungswirkung entspricht dem Sinn der Abgabenregelung, die
Finanzierungsschwierigkeiten für eine gemeinschaftliche
Absatzförderung zu beheben, die sich bei rein privatautonomer
Gestaltung aus dem Auseinanderfallen von Beteiligung an der
Finanzierung und am Nutzen der Fördertätigkeit ergeben
(Trittbrettfahrerproblem).
191
Für eine unverhältnismäßige, einen
angemessenen Gruppennutzen ausschließende Belastung durch das
Zusammenkommen der bundesrechtlichen und der
landesrechtlichen Abgabepflicht ist angesichts der jeweils
moderaten Höhe der die Weinerzeuger treffenden Abgaben (0,67
bzw. je nach Anbaugebiet 0,77 oder 0,87 Euro je Ar
Weinbergsfläche; siehe i.E. § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
WeinG, § 1 Abs. 2 AbföG Wein Rh.-Pf.), mit denen jeweils
ein eigener Nutzen erzielt wird, nichts ersichtlich.
192
cc) Die Sonderabgabe zur Finanzierung der
gebietlichen Absatzförderung war im Streitjahr
haushaltsrechtlich dokumentiert (vgl. Haushaltsplan für die
Haushaltsjahre 2009/2010 - Haushaltsgesetz, Gesamtplan,
Übersichten zum Haushaltsplan -, S. 35).
193
dd) Der Landesgesetzgeber hat die
Erforderlichkeit der Abgabe zur Finanzierung der gebietlichen
Absatzförderung auch ausreichend überprüft (vgl. nur für
Befassungen im Plenum des Landtages in den Jahren 2006 bis
2009 LTDrucks 15/307; LTDrucks 15/856; LTDrucks 15/3844).
194
b) Bedenken gegen die Erhebung der Abgabe nach
§ 1 AbföG Wein Rh.-Pf. unter dem Gesichtspunkt
ausreichender demokratischer Legitimation (Rn. 167 ff.)
bestehen nicht. Die Abgabe wird von den Gemeinden zusammen
mit der Abgabe für den Deutschen Weinfonds festgesetzt,
erhoben und beigetrieben (§ 2 Abs. 1 Satz 1 AbföG Wein
Rh.-Pf.). Auch die Verwaltung des Mittelaufkommens erfolgt
durch einen öffentlichen Träger (§ 3 AbföG Wein Rh.-Pf.;
§ 1 Abs. 1 AbföGWeinDVO Rh.-Pf.). Unter den
dargestellten Rahmenbedingungen, die diesem die Wahrnehmung
seiner Gewährleistungsverantwortung für die
zweckentsprechende, gruppennützige und auch im Übrigen
gesetzeskonforme Mittelverwendung ermöglichen und zur Pflicht
machen, ist die Einschaltung privatrechtlich organisierter
Einrichtungen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 AbföG Wein Rh.-Pf.) in
die Durchführung der abgabefinanzierten Werbemaßnahmen nicht
zu beanstanden.