BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 120/09 -
des Herrn H...,
hat die 3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Voßkuhle,
den Richter Mellinghoff
und die Richterin Lübbe-Wolff
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 9. März 2009 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung.
1
Die mit einem Antrag auf Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes verbundene Verfassungsbeschwerde richtet sich
gegen die Feststellung des Verlustes eines Gemeinderatssitzes
und den Ausschluss mit sofortiger Wirkung von der
Ratsarbeit.
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1. Der Beschwerdeführer ist seit 1973
- mit Ausnahme des Zeitraums vom 15. August 2006
bis zum 15. November 2006 - mit seinem
Hauptwohnsitz in der Gemeinde S. gemeldet, wo er eine Wohnung
unterhält und eine Anwaltskanzlei betreibt. 1999 heiratete
er. Seine Ehefrau ist mit ihrem Hauptwohnsitz in H. gemeldet.
Bei der Kommunalwahl 1999 wurde der Beschwerdeführer in den
Rat der Gemeinde S. gewählt. Im Jahre 2000 wurde die
gemeinsame Tochter geboren, die in H. einen Kindergarten
besucht. Bei der Kommunalwahl 2004 wurde der Beschwerdeführer
erneut in den Rat der Gemeinde S. gewählt.
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2. Im März 2006 beantragte die
SPD-Ratsfraktion eine Überprüfung des Hauptwohnsitzes des
Beschwerdeführers. Der Beschwerdeführer wurde infolge der
Überprüfung am 14. August 2006 aus dem Melderegister in S.
gestrichen und am 25. September 2006 mit Hauptwohnsitz in das
Melderegister von H. aufgenommen. Seine Ehefrau erklärte am
7. November 2006, sie und der Beschwerdeführer lebten seit
dem 29. Juli 2006 dauernd getrennt. Der Beschwerdeführer
wurde daraufhin mit Wirkung vom 16. November 2006 wieder in
das Melderegister der Gemeinde S. aufgenommen.
4
Der Rat der Gemeinde S. stellte am
18. September 2008 gemäß § 44 Abs. 1 Halbsatz 1
KWahlG NW fest, dass der Beschwerdeführer seinen Sitz im
Gemeinderat verloren habe, weil ein Hauptwohnsitz im
Wahlgebiet als Wählbarkeitsvoraussetzung nicht im gesetzlich
geforderten Umfang habe nachgewiesen werden können. Ferner
beschloss der Rat der Gemeinde S. gemäß § 44 Abs. 1
Halbsatz 2 in Verbindung mit § 40 Abs. 4 KWahlG NW, dass
der Beschwerdeführer bis zur Rechts- beziehungsweise
Bestandskraft der Entscheidung mit sofortiger Wirkung nicht
an der Arbeit der Vertretung teilnehmen dürfe.
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3. Der Beschwerdeführer erhob beim
Verwaltungsgericht Klage gegen den Sitzverlust, über die noch
nicht entschieden ist. Außerdem beantragte er, den Rat im
Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihn
vorläufig an den Sitzungen und der Arbeit der Vertretung
teilnehmen zu lassen. Diesen Antrag lehnte das
Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 24. Oktober 2008
ab. Die hiergegen gerichtete Beschwerde wies das
Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 10. Dezember
2008 zurück. Der Beschwerdeführer sei bereits bei der
Kommunalwahl 2004 und jedenfalls bis zum 29. Juli 2006
(Trennungszeitpunkt laut Erklärung der Ehefrau) nicht wählbar
gewesen. Die Wählbarkeit setze gemäß § 12 Abs. 1
KWahlG NW eine Hauptwohnung im Wahlgebiet voraus. Nach
§ 16 Abs. 2 Satz 2 MeldeG NW sei die
Hauptwohnung eines verheirateten Einwohners, der nicht
dauernd getrennt von seiner Familie lebe, die vorwiegend
benutzte Wohnung der Familie. Diese liege in H., weil die
Tochter dort den Kindergarten besuche. Hätten sich
dementsprechend Ehefrau und Tochter vorwiegend in H.
aufgehalten, wäre es lebensfremd, anzunehmen, dass sich nicht
auch der Beschwerdeführer zumindest zeitweise dort
- etwa an den Wochenenden - aufgehalten habe, denn
ein Getrenntleben werde erst ab dem 29. Juli 2006
behauptet. Da sich die Frage der Hauptwohnung nach § 16
Abs. 2 Satz 2 MeldeG NW zweifelsfrei klären lasse, bedürfe es
keiner Anwendung von § 16 Abs. 2 Sätze 5 und 6
MeldeG NW. Zwar sei die Wählbarkeit nicht erst „nach der
Wahl“ im Sinne von § 44 KWahlG NW weggefallen. Da der
anfängliche Mangel der Wählbarkeit jedoch schwerer wiege als
ein nachträglicher Wegfall, habe die Maßnahme auf § 44
KWahlG NW analog gestützt werden können.
6
4. Mit seiner Verfassungsbeschwerde und dem
Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung seines „passiven Wahl- und
Teilhaberechts“, in das - da § 44 KWahlG NW weder
direkt noch analog anwendbar sei - ohne Rechtsgrundlage
willkürlich eingegriffen werde. Die Anwendung der
melderechtlichen Definition der Hauptwohnung gemäß § 16
Abs. 2 Satz 2 MeldeG NW bei der Verneinung seiner
Wählbarkeit im Sinne von § 12 Abs. 1 KWahlG NW
verletze ihn in seinen Grundrechten aus Art. 6,
Art. 11 und Art. 3 Abs. 1 GG. § 16
Abs. 2 Satz 2 MeldeG NW selbst verstoße gegen
Art. 2 Abs. 1 GG, könne aber verfassungskonform
dahingehend ausgelegt werden, dass für die Frage seiner
Hauptwohnung im wahlrechtlichen Sinne - wie bei
Ledigen - nicht auf die von seiner Familie, sondern
gemäß § 16 Abs. 2 Sätze 5 und 6 MeldeG NW auf
die von ihm selbst vorwiegend genutzte Wohnung abgestellt
werde, die in der Gemeinde S. liege. Seine Beweisangebote und
Mittel der Glaubhaftmachung zur Feststellung seiner
Hauptwohnung seien nicht beachtet worden. Dies verstoße gegen
sein Recht auf ein faires Verfahren und das
Willkürverbot.
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Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen, weil sie unzulässig ist.
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1. Soweit sie sich gegen den Beschluss des
Rates der Gemeinde S. vom 18. September 2008 unter a)
des Tagesordnungspunktes 15 über den Verlust des Ratsmandats
des Beschwerdeführers gemäß § 44 Abs. 1
Halbsatz 1 KWahlG NW richtet, ist bereits der Rechtsweg
gemäß § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG nicht
erschöpft. Er hat insoweit gemäß § 42 Abs. 1 VwGO
eine Anfechtungsklage beim Verwaltungsgericht erhoben, über
die noch nicht entschieden worden ist.
9
2. Die Verfassungsbeschwerde ist auch
unzulässig, soweit sie sich gegen den Beschluss des Rates der
Gemeinde S. vom 18. September 2008 unter b) des
Tagesordnungspunktes 15 über den Ausschluss des
Beschwerdeführers von der Teilnahme an der Arbeit der
Vertretung gemäß § 44 Abs. 1 Halbsatz 2 in
Verbindung mit § 40 Abs. 4 KWahlG NW sowie die
Beschlüsse des Verwaltungs- und des Oberverwaltungsgerichts
im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes richtet.
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a) Soweit sich der Beschwerdeführer in seinem
„passiven Wahl- und Teilhaberecht“ verletzt sieht, das er aus
Art. 1, Art. 2, Art. 19 Abs. 4 und
Art. 28 Abs. 1 GG herzuleiten sucht, steht ihm ein
mit der Verfassungsbeschwerde rügefähiges Recht nicht zur
Seite (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90
Abs. 1 BVerfGG).
11
Die angegriffenen Beschlüsse werden mit einer
bei der Kommunalwahl 2004 bereits fehlenden Wählbarkeit des
Beschwerdeführers im Sinne von § 12 Abs. 1 KWahlG
NW begründet, die jedenfalls bis zum 29. Juli 2006
angedauert haben soll. Der Beschwerdeführer wendet sich somit
gegen die Versagung seines passiven Wahlrechts auf kommunaler
Ebene.
12
Die das passive Wahlrecht gewährleistenden
Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl werden
bei Wahlen auf kommunaler Ebene durch das Grundgesetz nicht
subjektivrechtlich gewährleistet. Während die Verletzung der
Wahlrechtsgrundsätze bei Bundestagswahlen mit der
Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann (Art. 93
Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG in
Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG),
fehlt eine vergleichbare Gewährleistung, wenn es um die
Durchsetzung dieser Grundsätze bei allgemeinen politischen
Wahlen und Abstimmungen im Sinne von Art. 20 Abs. 2
Satz 2 GG auf der Ebene der Länder geht. Art. 38 GG
erfasst unmittelbar nur die Wahlen zum Deutschen Bundestag.
Eine analoge Anwendung auf Wahlen in den Ländern scheidet mit
Rücksicht auf die selbständigen Verfassungsräume von Bund und
Ländern aus (vgl. BVerfGE 99, 1 ). Dies gilt auch,
wenn - wie hier - Mitglieder kommunaler
Vertretungen Verletzungen ihrer Mitwirkungsrechte geltend
machen, die nur aus der Wahl zur Vertretung folgen können
(vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats
vom 16. März 2005 - 2 BvR 315/05 -, NVwZ-RR
2005, S. 494 f.).
13
Zwar verlangt Art. 28 Abs. 1
Satz 2 GG, dass die Grundsätze der allgemeinen,
unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl auch bei
politischen Wahlen in den Ländern gelten. Die Länder haben
diesem Verfassungsgebot bei der Regelung des Wahlrechts zu
ihren Länderparlamenten und auf kommunaler Ebene zu genügen.
Dem Einzelnen vermittelt Art. 28 Abs. 1 Satz 2
GG jedoch keine mit der Verfassungsbeschwerde rügefähige
subjektive Rechtsposition. Das objektivrechtliche
Verfassungsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
kann auch nicht über die in Art. 2 Abs. 1 GG
verbürgte allgemeine Handlungsfreiheit als subjektives Recht
eingefordert werden. Im Anwendungsbereich von Art. 28
Abs. 1 Satz 2, Art. 38 Abs. 1 Satz
1 GG scheidet auch ein Rückgriff auf den allgemeinen
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG aus (vgl.
BVerfGE 99, 1 ).
14
Die Länder genießen im Rahmen ihrer Bindung an
die Grundsätze des Art. 28 GG im staatsorganisatorischen
Bereich Autonomie. In diesem Bereich dürfen sie das
Wahlsystem und Wahlrecht zu ihren Parlamenten und den
kommunalen Vertretungen des Volkes selbst regeln (vgl.
BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom
14. Januar 2008 - 2 BvR 1975/07 -, DVBl 2008,
S. 236 ). Die Länder gewährleisten auch den
subjektivrechtlichen Schutz des Wahlrechts bei politischen
Wahlen in ihrem Verfassungsraum allein und abschließend (vgl.
BVerfGE 99, 1 ).
15
Zwar kann der Beschwerdeführer im Hinblick auf
die von ihm geltend gemachte Verletzung seiner passiven
Wahlrechtsgleichheit über den auf Länderebene gewährleisteten
verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz hinaus keinen
landesverfassungsgerichtlichen Rechtsschutz erlangen. Gemäß
Art. 75 Nr. 1, Art. 33 NW Verf in Verbindung
mit § 12 Nr. 2 VGHG NW kann der
Verfassungsgerichtshof des Landes Nordrhein-Westfalen nur bei
der Feststellung, dass ein Abgeordneter des
nordrhein-westfälischen Landtags seine Mitgliedschaft
verloren hat, angerufen werden, nicht hingegen bei der
Feststellung, dass ein Gemeinderatsmitglied seinen Sitz im
Gemeinderat verloren hat und vorläufig von der Ratsarbeit
ausgeschlossen wird. Die Möglichkeit einer
Individualverfassungsbeschwerde ist ebenfalls nicht
vorgesehen. Dies ist von Verfassungs wegen nicht geboten;
Art. 19 Abs. 4 GG verbürgt keinen subjektiven
verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz (vgl. BVerfGE 99, 1
; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten
Senats vom 14. Januar 2008 - 2 BvR 1975/07 -, DVBl 2008,
S. 236 ).
16
Soweit - wie hier seitens des
Beschwerdeführers in Bezug auf § 16 Abs. 2 Satz 2 MeldeG
NW - ein von den Verwaltungsgerichten angewandtes
Landesgesetz für verfassungswidrig gehalten wird, ist eine
verfassungsgerichtliche Kontrolle auf anderem Wege eröffnet.
Im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens besteht die
Möglichkeit der Vorlage eines für verfassungswidrig
gehaltenen Landesgesetzes an den Verfassungsgerichtshof des
Landes Nordrhein-Westfalen nach Art. 100 Abs. 1 GG
in Verbindung mit § 12 Nr. 7 VGHG NW wegen eines
Verstoßes gegen die Landesverfassung und an das
Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG
wegen eines Verstoßes gegen das Grundgesetz. Bei
Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die
Vereinbarkeit von Landesrecht mit der Landesverfassung
entscheidet der Verfassungsgerichtshof des Landes
Nordrhein-Westfalen gemäß Art. 75 Nr. 3 NW Verf in
Verbindung mit § 12 Nr. 6 VGHG NW auch auf Antrag
der Landesregierung oder eines Drittels der Mitglieder des
Landtags. Darüber hinaus können im Wege der
Normenkontrollklage gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2
GG die Bundesregierung, jede Landesregierung (vgl. dazu
BVerfGE 83, 37 ) oder ein Quorum des Bundestages
bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die
förmliche oder sachliche Vereinbarkeit von Landesrecht mit
dem Grundgesetz eine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts herbeiführen. Sowohl bei der
abstrakten als auch bei der konkreten Normenkontrolle handelt
es sich um von subjektiven Berechtigungen unabhängige,
objektive Verfahren zum Schutz der Verfassung (vgl. BVerfGE
20, 350 ; 46, 34 ; 83, 37
).
17
b) Ob der Beschwerdeführer bei der
Entscheidung über seine fehlende Wählbarkeit durch die
Anwendung der melderechtlichen Definition der Hauptwohnung
gemäß § 16 Abs. 2 Satz 2 MeldeG NW in seinen
Grundrechten aus Art. 6, Art. 11, Art. 3
Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG verletzt wird, ist
im Rahmen der vorliegenden Verfassungsbeschwerde ebenfalls
nicht zu prüfen. Der Beschwerdeführer wendet sich insoweit
gegen die Auslegung eines Tatbestandsmerkmals der Wählbarkeit
(Hauptwohnung im Wahlgebiet). Die Auslegung der
Tatbestandsvoraussetzungen der Wählbarkeit betrifft
unmittelbar die Frage einer Verletzung des passiven
Wahlrechts des Beschwerdeführers, die aus den genannten
Gründen einer verfassungsgerichtlichen Prüfung entzogen
ist.
18
Das Verwaltungsgericht wird sich insbesondere
vor dem Hintergrund des Urteils des Thüringer
Verfassungsgerichtshofs vom 12. Juni 1997 (- VerfGH
13/95 -, NJW 1998, S. 525), das weder im
verwaltungsgerichtlichen Eilbeschluss noch in der
Beschwerdeentscheidung des Oberverwaltungsgerichts Erwähnung
gefunden hat, mit den verfassungsrechtlichen Bedenken des
Beschwerdeführers auseinanderzusetzen haben. Der Thüringer
Verfassungsgerichtshof hat in dem genannten Urteil
entschieden, dass die uneingeschränkte Übernahme des
melderechtlichen Begriffs der Hauptwohnung im Sinne von
§ 12 Abs. 2 Satz 2 MRRG - der dem
§ 16 Abs. 2 Satz 2 MeldeG NW
gleichlautet - für den zur Begründung des aktiven und
passiven Wahlrechts erforderlichen Wohnsitz mit den
landesverfassungsrechtlich gewährleisteten Grundsätzen der
Allgemeinheit der Wahl, dem besonderen Schutz von Ehe und
Familie sowie dem Verbot der Benachteiligung von Ehegatten
gegenüber Unverheirateten sowie von Bürgern mit Kindern
gegenüber Kinderlosen nicht vereinbar ist. Regelmäßig könne
zwar davon ausgegangen werden, dass der Bürger am Ort der
melderechtlichen Hauptwohnung seinen Lebensmittelpunkt habe.
Die Erfordernisse des Wahlrechts geböten es jedoch, dass die
von der Regel abweichenden Fälle nicht ignoriert würden.
Diese seien daher aus Rechtsgründen des Landeswahlrechts,
nicht etwa des Melderechts, als Zweifelsfälle im Sinne von
§ 12 Abs. 2 Satz 5 MRRG anzusehen und
entsprechend zu lösen. Von einem derartigen wahlrechtlichen
Zweifelsfall sei auszugehen, wenn ein Bürger geltend mache,
an einem anderen Ort als dem der Familienwohnung seinen
Lebensmittelpunkt zu haben (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom
12. Juni 1997, a.a.O., S. 528 f.).
19
c) Soweit der Beschwerdeführer rügt, die
Fachgerichte hätten „seine Beweisangebote bzw. Mittel der
Glaubhaftmachung“ zur Feststellung seiner Hauptwohnung nicht
beachtet, ist die Verfassungsbeschwerde sowohl unzulässig,
wenn mit diesem Einwand eine fehlerhafte Würdigung seiner
Mittel der Glaubhaftmachung geltend gemacht, als auch, wenn
eine Verletzung des rechtlichen Gehörs gemäß Art. 103
Abs. 1 GG gerügt werden soll.
20
In beiden Fällen genügt die
Verfassungsbeschwerde bereits nicht den
Begründungsanforderungen gemäß § 23 Abs. 1,
§ 92 BVerfGG. Der Beschwerdeführer zeigt nicht auf,
welche Mittel der Glaubhaftmachung in welcher Hinsicht
fehlerhaft gewürdigt oder nicht beachtet worden sein sollen,
und hat die in der Antragsschrift an das Verwaltungsgericht
aufgeführten Mittel der Glaubhaftmachung auch nicht
vorgelegt.
21
Bei einer Auslegung des Einwands als Rüge der
Verletzung rechtlichen Gehörs wäre die Verfassungsbeschwerde
- unabhängig von der Frage, ob eine Verletzung
grundrechtsgleicher Gewährleistungen in abschließend von den
Verwaltungsgerichten zu entscheidenden
Kommunalwahlstreitigkeiten im Wege der Verfassungsbeschwerde
gerügt werden kann (ablehnend BVerfGE 96, 231 bei
abschließend vom Landesverfassungsgericht zu entscheidenden
landesverfassungsrechtlichen Streitigkeiten) - zudem
deshalb unzulässig, weil der Beschwerdeführer zuvor nicht von
dem zum Rechtsweg im Sinne des § 90 Abs. 2
Satz 1 BVerfGG gehörenden Rechtsbehelf der Anhörungsrüge
gemäß § 152a VwGO Gebrauch gemacht hat. In diesem Fall
würde sogar allein die Rüge der Verletzung rechtlichen Gehörs
zur Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde insgesamt
führen. Denn werden - wie hier - neben der
Verletzung rechtlichen Gehörs weitere Grundrechtsverletzungen
gerügt, so bietet die Anhörungsrüge dem Gericht zugleich die
Gelegenheit, auch diese verfassungsrechtlichen Mängel zu
beseitigen, selbst wenn sie mit dem geltend gemachten
Gehörsverstoß nicht notwendig in Zusammenhang stehen (vgl.
BVerfGK 5, 337 m.w.N.).
22
3. Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG
abgesehen.
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4. Mit der Nichtannahme wird der Antrag auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung gegenstandslos
(§ 40 Abs. 3 GOBVerfG).
24
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.