BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1252/99 -
- 2 BvR 1253/99 -
- 2 BvR 1254/99 -
- 2 BvR 1255/99 -
- 2 BvR 1256/99 -
- 2 BvR 1257/99 -
1. des Herrn H...,
- 2 BvR 1252/99 -,
2. des Herrn E...,
- 2 BvR 1253/99 -,
3. des Herrn S...,
- 2 BvR 1254/99 -,
4. Herrn Prof. Dr.-Ing. N...,
- 2 BvR 1255/99 -,
5. Herrn G...,
- 2 BvR 1256/99 -,
6. des Herrn W...,
- 2 BvR 1257/99 -
- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Heinrich Deubner und Koll.,
gegen Artikel 1 des Gesetzes zur Neueinteilung der Wahlkreise fr die Wahl zum Deutschen Bundestag vom 1. Juli 1998 (BGBl I S. 1698ff.) in Verbindung mit der Anlage zu 2 Absatz 2 des Bundeswahlgesetzes, als danach der bisherige Wahlkreis 79 (Stadt Krefeld) in die Wahlkreise 111 (Krefeld I - Neuss II) und 115 (Krefeld II - Wesel II) aufgeteilt wird
hat die 4. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Prsidentin Limbach
und die Richter Jentsch,
Di Fabio
gem 93b in Verbindung mit 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 18. Juli 2001 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerden werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden. Die Verfassungsbeschwerden werden nicht zur Entscheidung angenommen.
Grnde: A.
1
Die Beschwerdefhrer, wahlberechtigte Brger der Stadt Krefeld, wenden sich mit der Verfassungsbeschwerde gegen die Aufteilung des Stadtgebiets von Krefeld auf zwei Bundestagswahlkreise durch das angegriffene Wahlkreisneueinteilungsgesetz.
I.2
1. Durch das Gesetz zur Neueinteilung der Wahlkreise fr die Wahl zum Deutschen Bundestag (Wahlkreisneueinteilungsgesetz - WKNeuG) vom 1. Juli 1998 (BGBl I S. 1698) hat der Deutsche Bundestag die Folgerungen aus der durch das Dreizehnte Gesetz zur nderung des Bundeswahlgesetzes vom 15. November 1996 (BGBl I S. 1712) vorgenommenen Verringerung der Zahl seiner Mitglieder von 656 auf 598 und der Zahl der Wahlkreise von 328 auf 299 gezogen. An die Stelle des frheren Wahlkreises 79, der die kreisfreie Stadt Krefeld umfasste, treten die Wahlkreise 111 (Krefeld I - Neuss II) und 115 (Krefeld II - Wesel II). Der Wahlkreis 111 umfasst von der kreisfreien Stadt Krefeld die Stadtbezirke 1 West, 5 Sd, 6 Fischeln, 7 Oppum-Linn, 9 Uerdingen und vom Kreis Neuss die Gemeinden Jchen, Kaarst, Korschenbroich und Meerbusch, der Wahlkreis 115 die Krefelder Stadtbezirke 2 Nord, 3 Hls, 4 Mitte, 8 Ost und die Gemeinden Moers und Neukirchen-Vluyn des Kreises Wesel. Das Wahlkreisneueinteilungsgesetz regelt die Wahlkreiseinteilung im Raum Krefeld, Neuss, Wesel und Oberhausen so, wie es der Bundeswahlleiter und die Reformkommission im Rahmen der Vorbereitung des Gesetzgebungsverfahrens empfohlen hatten. Der Vorschlag des Bundeswahlleiters basierte auf einem Vorschlag des nordrhein-westflischen Innenministeriums.
3
Das Wahlkreisneueinteilungsgesetz ist am Tage der konstituierenden Sitzung des 14. Deutschen Bundestages, dem 26. Oktober 1998, in Kraft getreten (Art. 3 Satz 1 WKNeuG).
4
2. Die fr die derzeitige Wahlperiode des 14. Deutschen Bundestages gem 3 Abs. 2 Bundeswahlgesetz - BWahlG - berufene Wahlkreiskommission hat sich mit der durch das Wahlkreisneueinteilungsgesetz vorgenommenen Wahlkreiseinteilung befasst und fr die Wahlkreise in Nordrhein-Westfalen eine Reihe von nderungen empfohlen, von Vorschlgen zur Neuabgrenzung der Wahlkreise 111 (Krefeld I - Neuss II) und 115 (Krefeld II - Wesel II) jedoch abgesehen (BTDrucks 14/2597, S. 16f., BTDrucks 14/4031). Die Wahlkreiseinteilung fr Krefeld wurde dementsprechend durch das Sechzehnte Gesetz zur nderung des Bundeswahlgesetzes vom 27. April 2001 (BGBl I S. 701) nicht gendert.
5
Zwar stellte die F.D.P.-Fraktion bei der Beratung des zu Grunde liegenden Gesetzentwurfs im Innenausschuss einen nderungsantrag, der die Wahlkreiseinteilung im Regierungsbezirk Dsseldorf betraf und die Aufspaltung der Stadt Krefeld vermieden htte (vgl. BTDrucks 14/5202, S. 67ff.), doch ist der Innenausschuss diesem Antrag nicht gefolgt (BTDrucks 14/5202, S. 71). Vom Deutschen Bundestag wurde der Gesetzentwurf am 8. Februar 2001 in der Fassung der Bundestagsdrucksache 14/5202 angenommen.
II.6
Die Beschwerdefhrer rgen die Verletzung ihrer Rechte aus Art. 38 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG durch das Wahlkreisneueinteilungsgesetz, soweit die Stadt Krefeld auf die Wahlkreise 111 und 115 aufgeteilt wird.
7
1. Die Beschwerdefhrer sehen durch die Wahlkreiseinteilung den Grundsatz der Einhaltung der Grenzen kreisfreier Stdte allein in Bezug auf die Stadt Krefeld als verletzt an. Die brigen kreisfreien Stdte bildeten entweder einen einheitlichen Wahlkreis oder erstreckten sich wegen ihrer Gre auf mehrere Wahlkreise, oder es seien - soweit die Gre der Stadt nicht fr einen Wahlkreis ausreichte - Gemeinden benachbarter Kreise hinzugenommen worden.
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2. Die Beschwerdefhrer rgen zudem einen Abwgungsfehler, weil die Stadt Krefeld mit 210.428 deutschen Einwohnern nur 0,55 v.H. unter der Abweichung von minus 15 v.H. liege (3 Abs. 1 Nr. 3 BWahlG); erst bei einer Abweichung von 25 v.H. nach unten sei eine Neuabgrenzung zwingend erforderlich. Sie weisen darauf hin, dass es in zahlreichen Fllen Abweichungen bis annhernd 15 v.H. gebe und in etlichen Fllen Abweichungen darber hinaus. Im brigen wre es mglich gewesen, die Abweichung bei der Stadt Krefeld durch die Hinzunahme einer weiteren Gemeinde aus der Umgebung der Stadt zu korrigieren.
9
3. Bei der Wahlkreiseinteilung sei weiterhin die auergewhnliche geschichtliche Entwicklung der Stadt Krefeld nicht ausreichend beachtet worden; sie stelle sich verfassungsrechtlich als besondere kommunale Identitt dar und lasse es nicht zu, den bisherigen einheitlichen Wahlkreis zu teilen. Auch die besondere wirtschafts- und verkehrspolitische Bedeutung der Stadt sei nicht ausreichend bercksichtigt worden.
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4. Den Bundestagsabgeordneten aus den neu zugeschnittenen Wahlkreisen werde es - im Gegensatz zu den frheren Abgeordneten - an einer Verwurzelung in der Stadt Krefeld fehlen; sie wrden mit den Interessen der Krefelder Brger nicht vertraut sein und auch keine enge Beziehung zu ihnen unterhalten.
11
5. Zur Begrndung ihrer Verfassungsbeschwerden berufen sich die Beschwerdefhrer weiter auf ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. Johannes Masing vom 26. Mrz 1999. Dieses kommt zum Ergebnis, dass der Grundsatz der "substanzhaften Wahlkreiseinteilung" hinsichtlich der Wahlkreise 111 und 115 nicht hinreichend beachtet worden sei. Darin liege zugleich ein Versto gegen die Wahlgleichheit nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG. Der Gesetzgeber habe sich fr ein kombiniertes Wahlsystem entschieden mit einer spezifischen Einbindung mehrheitswahlrechtlicher Elemente in ein Verhltniswahlrecht. Es solle eine enge Verbundenheit zwischen Abgeordneten und Wahlvolk des Wahlkreises gewhrleisten. Dies setze einen mglichst einheitlichen Wahlkreis voraus, in dem der Abgeordnete auf bestehende Kommunikationsstrukturen zurckgreifen knne. Die Grenzziehung der Wahlkreise msse deshalb an die fr den politischen Diskurs sonst mageblichen Einheiten anknpfen.
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6. Die Beschwerdefhrer sehen weiterhin ihr passives Wahlrecht verletzt, weil sie keine realistische Chance htten, in ihrem Wahlkreis als Bewerber fr ein Bundestagsmandat gewhlt zu werden.
B.13
Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden sind nicht zur Entscheidung anzunehmen. Die Annahmevoraussetzungen des 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor (vgl. BVerfGE 90, 22 <24ff.>; 96, 245 ). Den Verfassungsbeschwerden kommt keine grundstzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu; die mageblichen verfassungsrechtlichen Fragen sind vom Bundesverfassungsgericht bereits entschieden (vgl. BVerfGE 6, 84 <92f.>; 51, 222 <237f.>; 71, 81 <96f.>; 95, 408 <418ff.>). Die Annahme der Verfassungsbeschwerden ist auch nicht zur Durchsetzung der als verletzt gergten Rechte angezeigt, denn sie haben keine Aussicht auf Erfolg.
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1. Soweit die Beschwerdefhrer die Verletzung ihres passiven Wahlrechts rgen (Art. 38 Abs. 1 GG), sind die Verfassungsbeschwerden unzulssig, weil sie den Anforderungen an eine ordnungsgeme Begrndung nach 92, 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG nicht gengen.
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Danach muss ein Beschwerdefhrer innerhalb der Beschwerdefrist die Rechtsverletzung durch Bezeichnung des angeblich verletzten Rechts und des die Verletzung enthaltenden Vorgangs substantiiert und schlssig vortragen (vgl. BVerfGE 6, 132 ; 8, 1 ; 83, 162 <169f.>). Dabei hat er auch darzulegen, inwiefern durch die angegriffene Manahme das bezeichnete Grundrecht verletzt sein soll. Die Mglichkeit der Grundrechtsverletzung ist deutlich zu machen (vgl. BVerfGE 6, 132 ; 89, 155 ).
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Die Beschwerdefhrer berufen sich darauf, dass sie keine realistische Chance htten, in ihrem (neuen) Wahlkreis als Bewerber fr ein Bundestagsmandat aufzutreten und gewhlt zu werden, weil bis auf die CDU im Wahlkreis 115 jeweils die Parteivertreter des Wahlkreisgebiets auerhalb der Stadt Krefeld ber die Mehrheit in der Mitgliederversammlung zur Wahl eines Wahlkreisbewerbers nach 21 Abs. 1 BWahlG verfgten. Dies gengt zur Begrndung einer auf die Verletzung des passiven Wahlrechts gesttzten Verfassungsbeschwerde nicht. Keiner der Beschwerdefhrer trgt vor, er komme derzeit als Kandidat fr die Bundestagswahl ernsthaft in Frage.
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2. Im brigen haben die Verfassungsbeschwerden jedenfalls in der Sache keine Aussicht auf Erfolg. Weder sind ihre Rechte aus Art. 38 Abs. 1 GG oder aus Art. 3 Abs. 1 GG noch das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) verletzt.
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Das Bundesverfassungsgericht ist im Rahmen der Begrndetheitsprfung nicht darauf beschrnkt zu untersuchen, ob eine der gergten Grundrechtsverletzungen vorliegt. Es kann vielmehr die verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit der Wahlkreiseinteilung fr Krefeld unter jedem in Betracht kommenden verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt prfen (vgl. BVerfGE 53, 366 ; 70, 138 ; jeweils m.w.N.).
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a) Der Gesetzgeber hat bei der Ausgestaltung des Wahlrechts im einzelnen die im Rahmen des jeweiligen Wahlsystems geltenden Mastbe, wie insbesondere den Grundsatz der Wahlgleichheit nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, zu beachten. Er ist wegen seines Zusammenhangs mit dem Demokratieprinzip im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen (stRspr, vgl. BVerfGE 11, 351 <360f.>; 82, 322, ; 95, 408 ). Differenzierungen sind aber durch zureichende, sich aus der Natur des Sachbereichs der Wahl der Volksvertretung ergebende Grnde gerechtfertigt. Hierzu zhlen insbesondere die Verwirklichung der mit der Parlamentswahl verfolgten Ziele. Zu ihnen gehrt die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes (vgl. BVerfGE 6, 84 <92f.>; 71, 81 ; 95, 408 ). Es ist grundstzlich Sache des Gesetzgebers, diese Ziele, etwa die Funktionsfhigkeit des Parlaments, das Anliegen weitgehender integrativer Reprsentanz und die Gebote der Wahlgleichheit sowie der Chancengleichheit politischer Parteien zum Ausgleich zu bringen (vgl. BVerfGE 51, 222 ; 71, 81 ; 95, 408 ). Das Bundesverfassungsgericht achtet diesen Spielraum. Es prft lediglich, ob dessen Grenzen berschritten sind, nicht aber, ob der Gesetzgeber zweckmige oder rechtspolitisch erwnschte Lsungen gefunden hat (vgl. BVerfGE 6, 84 ; 51, 222 <237f.>; 95, 408 ). Das Gericht kann daher einen Versto gegen die Wahlgleichheit nur feststellen, wenn die differenzierende Regelung nicht an einem Ziel orientiert ist, das der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts verfolgen darf, wenn sie zur Erreichung dieses Zieles nicht geeignet ist oder das Ma des zur Erreichung dieses Zieles Erforderlichen berschreitet (vgl. BVerfGE 6, 84 ; 51, 222 ; 71, 81 ; 95, 408 ).
20
b) Es ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber den ihm erffneten Gestaltungsspielraum hier berschritten hat.
21
aa) Hinsichtlich der Einteilung des Wahlgebiets in Wahlkreise steht dem Gesetzgeber ein gewisser Beurteilungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 95, 335 ), den er in 3 Abs. 1 BWahlG in verfassungskonformer Weise konkretisiert hat. Deshalb ist die Frage, ob der Gesetzgeber bei der Wahlkreisneueinteilung seinen Gestaltungsspielraum berschritten hat, zunchst an den Grundstzen des 3 Abs. 1 BWahlG zu messen.
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Dabei sind die Grundstze jeweils durch verschiedene Prinzipien gerechtfertigt. Die Einhaltung der Lndergrenzen (3 Abs. 1 Nr. 1 BWahlG) ist durch das Bundesstaatsprinzip geboten. Im Hinblick auf den Grundsatz der Wahlgleichheit im Sinne der Art. 3, 21 und 38 GG ist die gleiche Gre der Wahlkreise sowohl fr den einzelnen Wahlkreis als auch berechnet auf die Bevlkerungsdichte jedes Landes eine Bedingung (3 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BWahlG). Mit den Regelungen in Nr. 4 (Wahlkreis als zusammenhngendes Gebiet) und insbesondere in Nr. 5 (Einhaltung der Grenzen der Gemeinden, Landkreise und kreisfreien Stdte) soll an die natrlichen, insbesondere an die administrativen und politischen (wirtschaftlichen, kulturellen u..) Gegebenheiten angeknpft werden. Dadurch soll betont werden, dass der Wahlkreisabgeordnete eine in sich geschlossene und unter vielen Gesichtspunkten miteinander verbundene Bevlkerungsgruppe reprsentieren soll. Durch die Wahlkreisbildung soll die Bindung zwischen den Whlern und "ihrem" Abgeordneten gefrdert werden. Die reprsentierte Gruppe der Bevlkerung soll nicht nur eine arithmetische Gre sein, sondern nach rtlichen, historischen, wirtschaftlichen, kulturellen und hnlichen Gesichtspunkten, wie sie der Abgrenzung der Verwaltungsbezirke vielfach zu Grunde liegen, eine zusammenhngende Einheit darstellen (BayVerfGH, VGHE 43, 100 <104f.>). Die Einhaltung der kommunalen Grenzen dient zugleich der Vereinfachung der Partei- und Wahlorganisation (vgl. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 6. Aufl., 1998, 3 Rn. 14).
23
bb) 3 Abs. 1 BWahlG richtet sich nach seinem Wortlaut im Gegensatz zur alten Formulierung des 3 Abs. 2 BWahlG auch an den Gesetzgeber bei der Einteilung der Wahlkreise (vgl. Schreiber, aaO, Rn. 6, 9). Die Bindung an die einzelnen Grundstze in 3 Abs. 1 BWahlG ist jedoch unterschiedlich stark ausgebildet.
24
Zwingend sind die Einhaltung der Lndergrenzen (Nr. 1) und die Maximalabweichung von 25 v.H. der durchschnittlichen Bevlkerungszahl der Wahlkreise (Nr. 3). Der Grundsatz der Verteilung der Wahlkreise entsprechend dem Bevlkerungsanteil der einzelnen Lnder "muss... soweit wie mglich" beachtet werden (Nr. 2). In der nchsten Stufe der Bindung, einer Sollvorschrift, findet sich der Grundsatz, dass der Wahlkreis ein zusammenhngendes Gebiet bilden (Nr. 4) und dass die Bevlkerungszahl des Wahlkreises nicht mehr als 15 v.H. von der durchschnittlichen Bevlkerungszahl der Wahlkreise abweichen soll (Nr. 3). Fr den Grundsatz der Einhaltung der Grenzen der Gemeinden, Kreise und kreisfreien Stdte ist eine noch geringere Bindung gegeben, diese "sollen nach Mglichkeit eingehalten werden" (Nr. 5). Diese abgestufte Bindung lsst sich neben dem Wortlaut auch aus der fortlaufenden Nummerierung ablesen, wobei zu beachten ist, dass Nr. 3 sowohl eine zwingende Regelung als auch eine Sollvorschrift enthlt und deshalb hinter Nr. 2 ("muss... soweit wie mglich") und vor Nr. 4 ("soll") eingeordnet wird.
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cc) Der Gesetzgeber hat bei der Wahlkreiseinteilung - auch wenn man einen engeren Mastab als den eines offenkundigen Verstoes gegen die Grundstze des 3 Abs. 1 BWahlG (vgl. BVerfGE 16, 130 <141f.>) zugrundelegt - seinen Beurteilungsspielraum nicht berschritten, ein Abwgungsfehler ist nicht zu erkennen.
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Sowohl die angegriffene Regelung nach dem Wahlkreisneueinteilungsgesetz als auch die Varianten, die im nordrhein-westflischen Innenministerium im Rahmen der Untersttzung der Reformkommission erwogen oder von der F.D.P.-Fraktion ins Gesetzgebungsverfahren fr das Sechzehnte Gesetz zur nderung des Bundeswahlgesetzes eingebracht oder von den Beschwerdefhrern im Verfahren vorgetragen wurden - und die jeweils das Gebiet der Stadt Krefeld ungeteilt gelassen htten - weisen sowohl Vorteile als auch Nachteile auf. Sachfremde Kriterien, die bei der Entscheidung fr die angegriffene Regelung herangezogen wurden, sind nicht ersichtlich. Die Entscheidung, welche der Lsungen die sachgerechteste ist, steht dem Gesetzgeber zu, nicht dem Bundesverfassungsgericht (vgl. schon BVerfGE 1, 14 ).
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c) Auch eine Verletzung des Demokratieprinzips ist nicht zu erkennen. Die Wahlkreiseinteilung knnte dann gegen das Demokratieprinzip verstoen, wenn die Wahlkreise so geschnitten sind, dass eine Kommunikation zwischen den Whlern untereinander sowie mit den Mandatsbewerbern erschwert und damit die politische Willensbildung beeintrchtigt ist. Dies knnte in Fllen gegeben sein, wenn der Wahlkreiszuschnitt eine Bndelung des politischen Willens der Einzelnen gar nicht oder nur unter erheblich erschwerten Bedingungen zulsst. Denkbar wre dies beispielsweise bei einem schmalen und langen Wahlkreis, bei einem Wahlkreis mit starken Verkehrsbarrieren oder bei einem Wahlkreis, der aus lauter Einzelflecken zusammengesetzt ist, ohne ein zusammenhngendes Gebiet zu bilden (vgl. Shaw v. Reno, 509 U.S. 630, 113 S.Ct. 2816, 125 L.Ed.2d 511 ); Gegenstand war ein Wahlkreis in North Carolina mit einer Lnge von 160 Meilen und einer Breite von wenigen Metern, zum Teil sogar nur von einem Punkt, in dem die farbige Bevlkerung mit 53,34 v.H. die absolute Mehrheit der Wahlberechtigten bildete). Eine derartige Beschrnkung ist jedoch hier nicht zu erkennen. Auch wenn die Beschwerdefhrer vortragen, die ffentlichen Verkehrsmittel seien ungnstig fr den Wahlkreis angelegt, ist nicht ersichtlich, dass Wahlkreisversammlungen nur unter unertrglichen Schwierigkeiten durchzufhren sind. Die Probleme, welche Krefeld und die jeweiligen benachbarten Landkreise haben mgen, bersteigen nicht die Schwierigkeiten, welche in lndlich geprgten Wahlkreisen seit jeher auftreten.
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Von einer weiteren Begrndung der Entscheidung wird abgesehen (93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG).
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Limbach Jentsch Di Fabio