Bundesverfassungsgericht
- 2 BvR 126/91 -
Im Namen des Volkes In dem Verfahren
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch die Richterin
Präsidentin Limbach
und die Richter Kruis,
Winter
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) und Artikel 8 des Fünften Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht vom 2. August 1993 (BGBl I S. 1442) am 26. Juni 1997 einstimmig beschlossen:
Der Beschluß des Landgerichts Memmingen vom 12. Oktober 1990 - 4 T 1345/90, 4 T 1346/90, 4 T 1347/90, 4 T 1348/90 - sowie der Beschluß des Bayerischen Obersten Landesgerichts vom 6. Dezember 1990 - 3 Z 138/90 - verletzen die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes. Sie werden aufgehoben. Die Sache wird an das Landgericht Memmingen zurückverwiesen. Im übrigen wird die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen. Der Freistaat Bayern hat den Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen zu erstatten. Gründe:1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft insbesondere die sogenannte prozessuale Überholung bei beendetem polizeirechtlichem Unterbindungsgewahrsam.
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I.3
1. a) In der Zeit vom 6. bis 9. August 1990 veranstalteten engagierte Kernkraftgegner vor dem Atomkraftwerk Gundremmingen Demonstrationen zur Erinnerung an die Atombombenabwürfe auf Hiroshima (6. August 1945) und Nagasaki (9. August 1945). Am 6. August 1990 gegen 10.34 Uhr waren die Beschwerdeführer in Polizeigewahrsam genommen worden, weil sie sich bei der Darstellung von Toten ("die-in") nicht an Auflagen hielten, die das Landratsamt nach dem Versammlungsgesetz festgesetzt hatte. Gegen 17.oo Uhr desselben Tages erklärte das Amtsgericht Günzburg in gleichlautenden Beschlüssen die Freiheitsentziehung und deren Fortdauer bis längstens 9. August 1990, 17.oo Uhr, für zulässig. Seine Entscheidung stützte das Gericht auf Art. 16 Abs. 1 Nr. 2 und Art. 17 des Bayerischen Polizeiaufgabengesetzes in seiner damaligen, aus dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Polizeiaufgabengesetzes vom 23. März 1989 (GVBl S. 79) sich ergebenden Fassung (diese Bestimmungen sind wortgleich mit Art. 17 Abs. 1 Nr. 2 und Art. 18 des Gesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. September 1990 - im folgenden: Neufassung -, GVBl S. 397). Zur Begründung führte es aus, die Festnahme der Beschwerdeführer zur Verhinderung weiterer Straftaten und Ordnungswidrigkeiten sei zulässig; die weitere Freiheitsentziehung bis zum 9. August 1990, 17.oo Uhr, sei unerläßlich, um eine Fortsetzung der Straftaten und Ordnungswidrigkeiten zu verhindern. Den polizeilichen Erkenntnissen zufolge sei nämlich mindestens bis zu diesem Zeitpunkt mit einer Fortsetzung der Demonstrationen zu rechnen. Das bisherige Verhalten der Beschwerdeführer begründe den dringenden Tatverdacht, daß sie im Falle einer Freilassung weiter an den Demonstrationen teilnähmen. Die Beschwerdeführer seien unverzüglich freizulassen, sollten die Demonstrationen früher als geplant beendet sein oder Anhaltspunkte dafür bestehen, daß sie (die Beschwerdeführer) ihre Taten nicht weiter fortsetzten.
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Am 7. August 1990, gegen 13.4o Uhr, wies das inzwischen unterrichtete Bayerische Staatsministerium des Innern die Polizeiinspektion Burgau an, für die Freilassung der Beschwerdeführer zu sorgen. Daraufhin ordnete das Amtsgericht Günzburg gemäß Art. 19 Nr. 1 PAG (in der damals geltenden Fassung) die Entlassung an; diese Anordnung wurde kurz nach 15.oo Uhr desselben Tages vollzogen. Die Beschwerdeführer begaben sich umgehend wieder zum Tor des Kernkraftwerks und setzten ihre Mahnwache wie geplant fort, ohne von der anwesenden Polizei erneut festgenommen zu werden.
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b) Am 8. August 1990 erhoben die Beschwerdeführer gegen die Beschlüsse des Amtsgerichts vom 6. August 1990 sofortige Beschwerde. Zwar sei die Haft mittlerweile beendet, sie hätten aber ein berechtigtes Interesse, die Rechtswidrigkeit ihrer Ingewahrsamnahme feststellen zu lassen, da sie auch künftig ähnliche Aktionen durchzuführen gedächten und Schadensersatzansprüche wegen rechtswidrigen Freiheitsentzugs geltend machen wollten. Art. 16 und Art. 19 PAG seien wegen Verstoßes gegen Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes nichtig und überdies weder mit dem Bestimmtheitsgrundsatz noch mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar. Auch hätten sie weder eine Straftat noch eine Ordnungswidrigkeit von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit begangen.
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Durch Beschluß vom 12. Oktober 1990 verwarf das Landgericht die sofortigen Beschwerden als unzulässig. Das Verfahren habe sich mit der Entlassung der Beschwerdeführer erledigt. Eine Feststellung, die vom Erstrichter angeordnete Freiheitsentziehung sei rechtswidrig gewesen, sehe das Verfahren in Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit nicht vor. Die sofortigen weiteren Beschwerden blieben erfolglos. Das Bayerische Oberste Landesgericht bestätigte mit Beschluß vom 6. Dezember 1990 die Rechtsauffassung des Landgerichts.
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2. Mit ihren Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdeführer gegen die Beschlüsse des Amtsgerichts, des Landgerichts und des Bayerischen Obersten Landesgerichts, sowie - mittelbar - gegen Art. 16 Abs. 1 Nr. 2, 19 Nr. 3 PAG in der zur Zeit der Maßnahme geltenden Fassung. Ihre Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Abs. 2 Satz 2, 5 Abs. 1, 8 und 19 Abs. 4 GG seien verletzt. Gegen Wortlaut und Intention des Gesetzes sei ihnen die durch Art. 19 Abs. 4 GG verbürgte Rechtsmittelinstanz der sofortigen Beschwerde vorenthalten worden. Auch nachdem sie wieder auf freien Fuß gesetzt worden seien, hätten sie ein berechtigtes Interesse an einer obergerichtlichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit des gravierenden Eingriffs in ihre persönliche Freiheit. Die Vorschriften des Bayerischen Polizeiaufgabengesetzes, auf die das Amtsgericht seinen Beschluß gestützt habe, seien mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Mit ihnen sollten politisch unerwünschte gewaltfreie Demonstrationen verhindert werden, deren Durchführung nicht auf andere Weise, nämlich durch die Inanspruchnahme der "üblichen" Polizeibefugnisse (Wegführen, Wegtragen, vorläufige Festnahme der Demonstranten zum Zweck der Personalienfeststellung) unterbunden werden könne. Dies stelle einen Angriff auf die Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) dar. Die in Frage stehenden Rechtsvorschriften seien auch nicht hinreichend bestimmt. Ein Betroffener könne nicht ausreichend sicher vorhersehen, wann die Voraussetzungen eines polizeilichen Eingriffs erfüllt seien und er damit zu rechnen habe. Stattdessen überlasse es das Gesetz den Gerichten, diese Voraussetzungen zu konkretisieren. Darüber hinaus sei Art. 16 Abs. 1 Nr. 2 PAG auch mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unvereinbar. Die Regelung lasse in Verbindung mit Art. 19 Nr. 3 letzter Halbsatz PAG bereits "Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit" ausreichen, um den Betroffenen bis zu zwei Wochen in Gewahrsam zu nehmen, obgleich wegen einer Ordnungswidrigkeit niemand zu Freiheitsentzug verurteilt werden könne.
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Auch die Anwendung des Art. 16 Abs. 1 Nr. 2 PAG im konkreten Fall sei verfassungswidrig gewesen. Das Amtsgericht habe weder die polizeiliche Ingewahrsamnahme einer wirksamen Kontrolle unterzogen noch im entferntesten begründet, aufgrund welcher Tatsachen es die Gewahrsamsfortdauer für unerläßlich gehalten habe. Die Begründung beschränke sich auf die Feststellung, es sei "mit einer Fortsetzung der Demonstration zu rechnen". Welche Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit in Frage stünden, ließen die Entscheidungen nicht erkennen.
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3. Zu den Verfassungsbeschwerden haben das Bayerische Staatsministerium der Justiz, der Bayerische Landtag und der Bayerische Senat sowie das Bundesministerium der Justiz Stellung genommen. Auch der V. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs hat sich geäußert.
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a) Das Bayerische Staatsministerium der Justiz ist auf dem Boden der Lehre von der prozessualen Überholung der Ansicht, daß die eingelegten Rechtsmittel offensichtlich unzulässig gewesen seien; die Verfassungsbeschwerden seien mithin gemäß § 93 Abs. 1 BVerfGG verfristet. Art. 16 Abs. 1 Nr. 2 und Art. 19 Nr. 3 PAG (jetzt Art. 17 Abs. 1 Nr. 2 und Art. 20 Nr. 3 PAG in der Fassung der Neubekanntmachung) seien verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dies habe der Bayerische Verfassungsgerichtshof bereits in seiner Entscheidung vom 2. August 1990 (BayVerfGH 43, 107 ) festgestellt. Derselben Ansicht sind der Bayerische Landtag und der Bayerische Senat.
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b) Das Bundesministerium der Justiz vertritt die Ansicht, weder Art. 19 Abs. 4 GG noch das Rechtsstaatsprinzip seien verletzt. Ein Instanzenzug sei verfassungsrechtlich nicht gewährleistet.
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c) Der Vorsitzende des V. Zivilsenats des Bundesgerichtshofs sieht im Blick auf die Entscheidung BVerfGE 49, 329 (340 ff.) von einer Stellungnahme zur Verfassungsrechtslage ab. Zum "einfachen Recht" verweist der Senat auf seine Entscheidung BGHZ 109, 108 ff., wonach ein nach Ablauf der Haftdauer eingelegtes Rechtsmittel selbst dann unzulässig sei, wenn durch eine neue Anordnung die Haft erneut verhängt werden könne.
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II.14
1. Soweit die Verfassungsbeschwerden sich gegen die Verwerfung der sofortigen Beschwerden durch das Landgericht und die Zurückweisung der weiteren Beschwerden durch das Bayerische Oberste Landesgericht richten, sind sie zulässig und begründet.
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a) Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat mit Beschluß vom 30. April 1997 (2 BvR 817/90 u.a. - beigefügter Umdruck S. 18 ff. -) seine frühere Rechtsprechung, wonach Art. 19 Abs. 4 GG bei erledigten Grundrechtseingriffen in der Regel eine nachträgliche gerichtliche Überprüfung durch die Fachgerichte nicht verlange (vgl. BVerfGE 49, 329 ff.), aufgegeben. Die von Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistete Effektivität des Rechtsschutzes verbietet es nämlich den Rechtsmittelgerichten, ein von der jeweiligen Rechtsordnung eröffnetes Rechtsmittel ineffektiv zu machen und für den Beschwerdeführer "leerlaufen" zu lassen. Hiervon muß sich das Rechtsmittelgericht bei der Antwort auf die Frage leiten lassen, ob im jeweiligen Einzelfall für ein nach der Prozeßordnung statthaftes Rechtsmittel ein Rechtsschutzinteresse besteht. Mit dem Gebot, effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten, ist es zwar grundsätzlich vereinbar, wenn die Gerichte ein Rechtsschutzinteresse nur solange als gegeben ansehen, als ein gerichtliches Verfahren dazu dienen kann, eine gegenwärtige Beschwer auszuräumen, einer Wiederholungsgefahr zu begegnen oder eine fortwirkende Beeinträchtigung durch einen an sich beendeten Eingriff zu beseitigen. Darüber hinaus ist ein Rechtsschutzinteresse aber auch in Fällen tiefgreifender Grundrechtseingriffe gegeben, in denen die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene die gerichtliche Entscheidung in der von der Prozeßordnung gegebenen Instanz kaum erlangen kann. Effektiver Grundrechtsschutz gebietet es in diesen Fällen, daß der Betroffene Gelegenheit erhält, die Berechtigung des schwerwiegenden - wenn auch tatsächlich nicht mehr fortwirkenden - Grundrechtseingriffs gerichtlich klären zu lassen. Tiefgreifende Grundrechtseingriffe kommen vor allem bei Anordnungen in Betracht, die das Grundgesetz - wie in den Fällen des Art. 13 Abs. 2 und Art. 104 Abs. 2 und 3 GG - vorbeugend dem Richter vorbehalten hat.
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b) Zu der Fallgruppe tiefgreifender Grundrechtseingriffe, die ihrer Natur nach häufig vor möglicher gerichtlicher Überprüfung schon wieder beendet sind, gehört der vorbeugende, richterlich bestätigte Polizeigewahrsam. Zwar ist er nach dem Bayerischen Polizeiaufgabengesetz auf eine Höchstdauer von zwei Wochen begrenzt; innerhalb einer solchen Frist ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, eine Rechtsmittelentscheidung herbeizuführen. Darauf kann es indes nicht ankommen. Die in Frage stehenden Eingriffe sind von ihrem gesetzlichen Zweck her auf eine nur kurze Freiheitsentziehung gerichtet, weil sie dazu bestimmt sind, einer unmittelbar bevorstehenden Begehung oder Fortsetzung einer Straftat oder einer Ordnungswidrigkeit von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit zu begegnen. Hinzukommt, daß die Anordnung und die richterliche Bestätigung des Polizeigewahrsams dem strengen Regime des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes unterliegt. Solche präventive Freiheitsentziehungen sind nur solange zulässig, als sie zur Unterbindung der Anlaßhandlungen erforderlich und zumutbar sind; sie werden mithin in aller Regel nur von kurzer Dauer sein können. Die Zeitgrenze des Polizeigewahrsams ist nach Art. 19 Nr. 3 PAG (jetzt Art. 20 Nr. 3 PAG in der Fassung der Neubekanntmachung) nach dem Maßstab der Verhältnismäßigkeit bereits in dem Bestätigungsbeschluß des Richters festzulegen. Schließlich kann der Freiheitsentzug jederzeit beendet werden, insbesondere wenn der Grund der Maßnahme wegfällt (Art. 19 Nr. 1 und Nr. 2 PAG; Art. 20 Nr. 1 und 2 PAG in der Fassung der Neubekanntmachung). Bei Würdigung all dieser Gesichtspunkte kann es nicht zweifelhaft sein, daß auch der vorbeugende, richterlich bestätigte Polizeigewahrsam einer Fallgruppe zuzuordnen ist, in der sich nach dem typischen Verfahrensablauf die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt auf eine Zeitspanne beschränkt, in der der in Gewahrsam Genommene die Entscheidung des Beschwerdegerichts kaum erlangen kann.
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Das Gesetz sieht Rechtsmittel gegen die richterliche Bestätigung des Unterbindungsgewahrsams vor. Art. 17 Abs. 3 Satz 3 PAG (jetzt Art. 18 Abs. 3 Satz 3 PAG in der Fassung der Neubekanntmachung) bestimmt, daß das Gesetz über das gerichtliche Verfahren bei Freiheitsentziehungen (FrhEntzG) anwendbar ist, nach dessen § 7 Abs. 1 gegen die Entscheidung des Amtsgerichts die sofortige Beschwerde stattfindet. Im übrigen erklärt § 3 FrhEntzG die Vorschriften des Gesetzes über die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (FGG) für anwendbar, dessen § 27 auch die weitere Beschwerde eröffnet. Die Zulässigkeit dieser Rechtsmittel ist vom Fachgericht unter Beachtung der oben dargelegten verfassungsrechtlichen Anforderungen zu beurteilen. Danach darf die sofortige Beschwerde nicht allein deswegen als unzulässig verworfen werden, weil die Freiheitsentziehung beendet worden war, bevor sie eingelegt oder verbeschieden worden ist (sogenannte prozessuale Überholung).
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c) Diesem Maßstab wird der Beschluß, mit dem das Landgericht die sofortigen Beschwerden gegen die Beschlüsse des Amtsgerichts verworfen hat, nicht gerecht; er verletzt Art. 19 Abs. 4 GG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 Satz 2, 104 Abs. 2, 3 GG. Die Entscheidung des Bayerischen Obersten Landesgerichts perpetuiert diese Grundrechtsverletzung.
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Die Beschlüsse des Landgerichts und des Bayerischen Obersten Landesgerichts sind aufzuheben. Die Sachen sind zu erneuter Entscheidung an das Landgericht zurückzuverweisen.
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2. a) Soweit die Verfassungsbeschwerden sich gegen die amtsgerichtlichen Beschlüsse richten, sind sie nicht zur Entscheidung anzunehmen. Sie sind unzulässig; der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde gebietet es, daß ein Beschwerdeführer den fachgerichtlichen Rechtsweg ausschöpft, um seine verfassungsrechtliche Beschwer auszuräumen (vgl. § 90 Abs. 2 BVerfGG). Da das Landgericht die sofortigen Beschwerden gegen die Anordnung des Unterbringungsgewahrsams nicht als unzulässig verwerfen durfte, steht noch ein fachgerichtlicher Rechtsweg zur Entscheidung über die verfassungsrechtlichen Einwendungen zur Verfügung.
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b) Eine Ausnahme von dem Erfordernis der Rechtswegerschöpfung gemäß § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG ist nicht dadurch begründet, daß die Beschwerdeführer sich mittelbar gegen Art. 16 Abs. 1 Nr. 2 PAG (Art. 17 Abs. 1 Nr. 2 in der Fassung der Neubekanntmachung) und Art. 19 Nr. 3, letzter Teilsatz PAG (Art. 20 Nr. 3, letzter Teilsatz in der Fassung der Neubekanntmachung) wenden. Die Kammer, die die Entscheidungserheblichkeit dieser Vorschriften unterstellt, vermag die verfassungsrechtlichen Bedenken der Beschwerdeführer nicht zu teilen.
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III.23
Da die Beschwerdeführer mit ihrer Verfassungsbeschwerde im wesentlichen durchdringen, erscheint der Ausspruch der vollen Auslagenerstattung angemessen (§ 34a Abs. 2 und 3 BVerfGG).
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Limbach Kruis Winter