BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1330/16 -
- 2 BvR 2233/16 -
I.
- Bevollmächtigte:
1.
unmittelbar gegen
a)
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 17. März 2016 - BVerwG 2 C 8.15 -,
b)
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes
vom 25. Februar 2015 - 1 A 417/13 -,
c)
das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes
vom 13. August 2013 - 2 K 1758/11 -,
d)
den Widerspruchsbescheid des Landesamts für Zentrale Dienste
vom 6. Oktober 2011 - 20134372/C21 -,
e)
den Bescheid des Landesamts für Zentrale Dienste
vom 23. Mai 2011 - 20134372/C211 -,
2.
mittelbar gegen
§ 5 Absatz 3 des Saarländischen Beamtenversorgungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Mai 2008 (Amtsblatt Saarland S. 1062)
- 2 BvR 1330/16 -,
II.
- Bevollmächtigte:
1.
unmittelbar gegen
a)
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 17. März 2016 - BVerwG 2 C 2.15 -,
b)
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz
vom 9. Dezember 2014 - 2 A 10965/13.OVG -,
c)
das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße
vom 26. September 2012 - 1 K 463/12.NW -,
2.
mittelbar gegen
§ 2 Absatz 1 Satz 1 des Landesgesetzes zur Ersetzung und
Ergänzung von Bestimmungen des Beamtenversorgungsgesetzes
Rheinland-Pfalz vom 21. Dezember 2007 - BeamtVGErgG RP -
- 2 BvR 2233/16 -
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Richter Huber
und die Richterinnen Kessal-Wulf,
Wallrabenstein
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekannt-
machung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 4. Mai 2022 einstimmig beschlossen:
1
Die Beschwerdeführer sind Beamte im Landesdienst des Saarlandes beziehungsweise von Rheinland-Pfalz. Der jeweilige Dienstherr beförderte die Beschwerdeführer letztmals zu einem Zeitpunkt, der vom Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand weniger als zwei Jahre entfernt war. Nach der Pensionierung erfolgte die Festsetzung der Versorgung auf Grundlage des vorletzten Statusamtes, sodass die letzte Beförderung unberücksichtigt blieb. Die Beschwerdeführer begehrten jeweils die Versorgung aus dem letzten Amt unter Berufung darauf, dass sie bereits vor ihrer Beförderung viele Jahre auf einem Dienstposten eingesetzt waren, der nach dem letzten Amt zu bewerten gewesen sei beziehungsweise dass sie höherwertige Tätigkeiten ausgeübt hätten. Mit ihren Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdeführer unmittelbar gegen die Entscheidungen der Fachgerichte beziehungsweise der Behörden und mittelbar gegen die maßgeblichen landesrechtlichen Normen, nach denen die Versorgung berechnet wird. Danach sind die Dienstbezüge aus dem Beförderungsamt nur dann ruhegehaltfähig, wenn Beamte diese Bezüge mindestens zwei Jahre erhalten haben (nachfolgend: Wartefrist). Nicht vorgesehen ist eine Anrechnung derjenigen Zeiten auf die Wartefrist, in denen Beamte die höherwertige Tätigkeit bereits ausgeübt haben (nachfolgend: Anrechnungsregelung).
2
Das Beamtenversorgungsrecht war zunächst auch für die Landesbeamten im Beamtenversorgungsgesetz des Bundes (BeamtVG) geregelt. Nach der Regelung in § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG in der ab dem 1. Januar 1986 geltenden Fassung des Vierten Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 20. Dezember 1985 (BGBl. I S. 2466) waren bei einem Beamten, der aus einem Beförderungsamt in den Ruhestand getreten war, nur die Bezüge des vorher bekleideten Amtes ruhegehaltfähig, wenn er die Dienstbezüge aus dem Beförderungsamt nicht mindestens zwei Jahre erhalten hatte. Es galt demnach eine Wartefrist von zwei Jahren im Beförderungsamt. Nach § 5 Abs. 3 Satz 3 und 4 BeamtVG war dabei die „Zeit, in der der Beamte vor der Amtsübertragung die höherwertigen Funktionen des ihm später übertragenen Amtes tatsächlich wahrgenommen hat“ auf die Zweijahresfrist anzurechnen. Diese Anrechnungsregelung wurde durch das Gesetz zur Umsetzung des Versorgungsberichts (Versorgungsreformgesetz 1998 – VReformG) vom 29. Juni 1998 (BGBl I S. 1666) mit Wirkung zum 1. Januar 1999 aufgehoben. Seither gilt eine – zunächst dreijährige, ab dem 13. April 2007 wieder zweijährige (vgl. Art. 4 Nr. 5 lit. b) aa) des Gesetzes zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts vom 5. Februar 2009, BGBl. I S. 160 [rückwirkende Gesetzesänderung, vgl. Art. 17 Abs. 2 des Gesetzes]) – Wartefrist ohne Anrechnungsregelung.
3
Im Zuge der Föderalismusreform im Jahr 2006 ging die Gesetzgebungskompetenz für das Beamtenversorgungsrecht der Landesbeamten auf die Länder über. Mit der Änderung der Gesetzgebungskompetenz erließen das Saarland und Rheinland-Pfalz die hier angegriffenen Regelungen, nach denen ebenfalls eine zweijährige Wartefrist ohne Anrechnungsregelung gilt.
4
1. Im Saarland schuf der Landesgesetzgeber im Jahr 2008 ein Beamtenversorgungsgesetz (SBeamtVG), in dem er die Fortgeltung des bis zum 31. August 2006 geltenden Bundesrechts als Landesrecht anordnete (Art. 1 des Gesetzes Nr. 1646 zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften vom 14. Mai 2008 [ABl S. 1062]). Dabei änderte der Landesgesetzgeber zugleich § 5 BeamtVG (Bund) ab. Die hier angegriffene Vorschrift des § 5 SBeamtVG in der maßgeblichen Fassung vom 14. Mai 2008 lautet:
§ 5
Ruhegehaltfähige Dienstbezüge
(1) Ruhegehaltfähige Dienstbezüge sind
1. das Grundgehalt,
2. der Familienzuschlag (§ 50 Abs. 1) der Stufe 1,
3. sonstige Dienstbezüge, die im Besoldungsrecht als ruhegehaltfähig bezeichnet sind,
4. Leistungsbezüge nach § 33 Abs. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes, soweit sie nach § 33 Abs. 3 des Bundesbesoldungsgesetzes ruhegehaltfähig sind,
die dem Beamten in den Fällen der Nummern 1 und 3 zuletzt zugestanden haben oder in den Fällen der Nummer 2 nach dem Besoldungsrecht zustehen würden. (…)
(2) (…)
(3) Ist ein Beamter aus einem Amt in den Ruhestand getreten, das nicht der Eingangsbesoldungsgruppe seiner Laufbahn oder das keiner Laufbahn angehört, und hat er die Dienstbezüge dieses oder eines mindestens gleichwertigen Amtes vor dem Eintritt in den Ruhestand nicht mindestens zwei Jahre erhalten, so sind ruhegehaltfähig nur die Bezüge des vorher bekleideten Amtes. Hat der Beamte vorher ein Amt nicht bekleidet, so setzt die oberste Dienstbehörde im Einvernehmen mit dem für das Beamtenversorgungsrecht zuständigen Minister oder mit der von diesem bestimmten Behörde die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge bis zur Höhe der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge der nächstniedrigeren Besoldungsgruppe fest; die Länder können andere Zuständigkeiten bestimmen. In die Zweijahresfrist einzurechnen ist die innerhalb dieser Frist liegende Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge, soweit sie als ruhegehaltfähig berücksichtigt worden ist.
(4) Absatz 3 gilt nicht, wenn der Beamte vor Ablauf der Frist infolge von Krankheit, Verwundung oder sonstiger Beschädigung, die er sich ohne grobes Verschulden bei Ausübung oder aus Veranlassung des Dienstes zugezogen hat, in den Ruhestand getreten ist.
(5) - (6) (…)
5
2. In Rheinland-Pfalz erließ der Landesgesetzgeber im Jahr 2007 das Landesgesetz zur Ersetzung und Ergänzung von Bestimmungen des Beamtenversorgungsgesetzes (nachfolgend: BeamtVGErgG RP), das die Regelungen zur Versorgung der Beamten im Bundesrecht ergänzte (Art. 4 des Landesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 2007/2008 vom 21. Dezember 2007 [GVBl S. 283]). §§ 1 und 2 BeamtVGErgG RP in der hier angegriffenen Fassung vom 21. Dezember 2007 lauten:
§ 1
Grundsatz
Das Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) in der Fassung vom 16. März 1999 (BGBl. I S. 322, 847, 2033), zuletzt geändert durch Artikel 6 des Gesetzes vom 19. Juli 2006 (BGBl. I S. 1652), regelt nach Maßgabe der §§ 2 bis 4 die Versorgung der unmittelbaren und mittelbaren Landesbeamtinnen und Landesbeamten sowie der Richterinnen und Richter im Landesdienst.
§ 2
Ruhegehaltfähige Dienstbezüge
(1) In Ersetzung des § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG sind für jene, die aus einem Amt in den Ruhestand getreten sind, das nicht der Eingangsbesoldungsgruppe ihrer Laufbahn oder das keiner Laufbahn angehört, und die Dienstbezüge dieses oder eines mindestens gleichwertigen Amtes vor dem Eintritt in den Ruhestand nicht mindestens zwei Jahre erhalten haben, nur die Bezüge des vorher bekleideten Amtes ruhegehaltfähig. § 5 Abs. 3 Satz 2 und 3 und Abs. 4 und 5 BeamtVG ist mit der Maßgabe anzuwenden, dass anstelle der Frist von drei Jahren eine Frist von zwei Jahren tritt.
(2) (…)
6
Die in § 2 in Bezug genommene bundesrechtliche Norm, nämlich das gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG fortgeltende Bundesrecht in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung, lautet:
§ 5
Ruhegehaltfähige Dienstbezüge
(1) Ruhegehaltfähige Dienstbezüge sind
1. das Grundgehalt,
2. der Familienzuschlag (§ 50 Abs. 1) der Stufe 1,
3. sonstige Dienstbezüge, die im Besoldungsrecht als ruhegehaltfähig bezeichnet sind,
4. Leistungsbezüge nach § 33 Abs. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes, soweit sie nach § 33 Abs. 3 des Bundesbesoldungsgesetzes ruhegehaltfähig sind,
die dem Beamten in den Fällen der Nummern 1 und 3 zuletzt zugestanden haben oder in den Fällen der Nummer 2 nach dem Besoldungsrecht zustehen würden. (…)
(2) (…)
(3) Ist ein Beamter aus einem Amt in den Ruhestand getreten, das nicht der Eingangsbesoldungsgruppe seiner Laufbahn oder das keiner Laufbahn angehört, und hat er die Dienstbezüge dieses oder eines mindestens gleichwertigen Amtes vor dem Eintritt in den Ruhestand nicht mindestens drei Jahre erhalten, so sind ruhegehaltfähig nur die Bezüge des vorher bekleideten Amtes. Hat der Beamte vorher ein Amt nicht bekleidet, so setzt die oberste Dienstbehörde im Einvernehmen mit dem für das Beamtenversorgungsrecht zuständigen Minister oder mit der von diesem bestimmten Behörde die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge bis zur Höhe der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge der nächstniedrigeren Besoldungsgruppe fest; die Länder können andere Zuständigkeiten bestimmen. In die Dreijahresfrist einzurechnen ist die innerhalb dieser Frist liegende Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge, soweit sie als ruhegehaltfähig berücksichtigt worden ist.
(4) Absatz 3 gilt nicht, wenn der Beamte vor Ablauf der Frist infolge von Krankheit, Verwundung oder sonstiger Beschädigung, die er sich ohne grobes Verschulden bei Ausübung oder aus Veranlassung des Dienstes zugezogen hat, in den Ruhestand getreten ist.
(5) Das Ruhegehalt eines Beamten, der früher ein mit höheren Dienstbezügen verbundenes Amt bekleidet und diese Bezüge mindestens drei Jahre erhalten hat, wird, sofern der Beamte in ein mit geringeren Dienstbezügen verbundenes Amt nicht lediglich auf seinen im eigenen Interesse gestellten Antrag übergetreten ist, nach den höheren ruhegehaltfähigen Dienstbezügen des früheren Amtes und der gesamten ruhegehaltfähigen Dienstzeit berechnet. Absatz 3 Satz 3 und Absatz 4 gelten entsprechend. Das Ruhegehalt darf jedoch die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge des letzten Amtes nicht übersteigen.
7
1. Der im Jahr 1946 geborene Beschwerdeführer zu I. war in der Finanzverwaltung des Saarlands tätig. Ab dem Jahr 1989 versah er seinen Dienst auf einem Dienstposten bei dem Finanzamt Saarlouis, der seinem Beschwerdevortrag entsprechend nach Besoldungsgruppe A 12 zu bewerten war. Am 1. Oktober 2010 erfolgte die Beförderung zum Steueramtsrat (Besoldungsgruppe A 12). Mit Wirkung zum 1. Mai 2011 trat der Beschwerdeführer aufgrund des Erreichens der Altersgrenze in den Ruhestand. Mit angegriffenem Versorgungsfestsetzungsbescheid vom 23. Mai 2011 berechnete das Landesamt für Zentrale Dienste die Versorgungsbezüge aus der Besoldungsgruppe A 11.
8
2. Die ebenfalls im Jahr 1946 geborene Beschwerdeführerin zu II. trat am 1. April 1966 in den Justizdienst des Landes Rheinland-Pfalz ein. Sie war dort als Rechtspflegerin tätig. Ab dem Jahr 2000 nahm die Beschwerdeführerin die Aufgaben einer Abteilungsleiterin wahr; zudem war sie aufgrund zwischenzeitlicher Reformen des Rechtspflegerrechts mit höherwertigen – zuvor Richtern vorbehaltenen – Aufgaben betraut. Am 1. Mai 2010 erfolgte die Beförderung zur Justizoberamtsrätin (Besoldungsgruppe A 13), wobei der Beschwerdeführerin weiterhin die bisherigen Dienstaufgaben zugewiesen waren. Mit Wirkung zum 1. Juli 2011 trat die Beschwerdeführerin aufgrund des Erreichens der Altersgrenze in den Ruhestand. Mit Bescheid vom 8. Juni 2011 setzte der Dienstherr die Höhe des Ruhegehalts fest. Dabei legte er das Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 12 zugrunde.
9
Im jeweiligen Widerspruchs- und Klageverfahren blieben die Beschwerdeführer ohne Erfolg. Nach den Begründungen der angegriffenen Entscheidungen entspricht die Festsetzung der Versorgungsbezüge der verfassungsmäßigen Rechtslage. Insbesondere verletzten die hier angegriffenen versorgungsrechtlichen Regelungen Art. 33 Abs. 5 GG nicht. Der hergebrachte Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt erfordere es nicht, dass eine Wartefrist mit einer Anrechnungsregelung hinsichtlich solcher Zeiten verbunden sein müsse, in denen der Beamte die höherwertige Tätigkeit bereits ausgeübt habe.
10
1. Das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes wies in seiner hier vom Beschwerdeführer zu I. angegriffenen Entscheidung darauf hin, dass sich die Verfassungswidrigkeit des § 5 Abs. 3 Satz 1 SBeamtVG auch nicht daraus ergebe, dass die Verknüpfung von Status und Funktion zu dem von Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Bereich gehöre. Das Bundesverwaltungsgericht (Hinweis auf Rn. 18 in BVerwGE 150, 216) habe zwar, ebenso wie das Bundesverfassungsgericht (Hinweis auf BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 7. März 2013 - 2 BvR 2582/12 -, Rn. 23), das mit der sogenannten „Topfwirtschaft“ verbundene, längerfristige oder gar dauerhafte Auseinanderfallen von Statusamt und Dienstposten im Hinblick auf die Strukturprinzipien des Art. 33 Abs. 5 GG für problematisch gehalten, wobei dieses strukturelle Problem nur durch die sukzessive Angleichung von Dienstposten und Statusämtern in den Griff zu bekommen sei. Diese Überlegung bedeute aber nicht, dass die streitgegenständliche Regelung verfassungswidrig sei. Aus dem Auseinanderfallen von Statusamt und Dienstposten würden sich zwar „Härten“ auch für das Ruhegehalt ergeben. Diese Härten folgten aber nicht aus der streitgegenständlichen Regelung und der darin nicht vorgesehenen Anrechnungsregelung, sondern aus der vom Dienstherrn praktizierten Topfwirtschaft.
11
2. Nach der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz besteht keine verfassungsrechtliche Pflicht, nach der eine Wartefrist mit einer Anrechnungsregelung verbunden sein müsse. Dies ergebe sich insbesondere daraus, dass die Rechtsstellung des Beamten seit jeher durch die Statusamtsbezogenheit gekennzeichnet sei. Daher gehe das Beamtenrecht auch davon aus, dass mit der Übertragung eines Amtes im abstrakt-funktionellen Sinne die Verleihung eines entsprechenden Statusamts verknüpft sei (Hinweis auf BVerfGE 70, 251, juris, Rn. 45).
12
3. Das Bundesverwaltungsgericht führte in seinen – im Wesentlichen wortgleichen – Entscheidungen insbesondere aus, dass das Grundgesetz nicht verlange, den Statusamtsbezug der Alimentationshöhe aufzuweichen, „um Missstände zu kompensieren, die dadurch entstehen, dass der Dienstherr in zuweilen nicht mehr vertretbarem Umfang Amt und Funktion auseinanderfallen lässt“. Es sei indessen so, dass aus dem Auseinanderfallen von Amt und Funktion seinerseits Rechtsansprüche erwachsen könnten. Denkbar seien die Feststellung der Rechtswidrigkeit des langjährigen Einsatzes auf einem höherwertigen Dienstposten (Hinweis auf BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 7. März 2013 - 2 BvR 2582/12 -, Rn. 23), ein Anspruch auf Beförderung und die Klage auf Übertragung amtsangemessener, also niedriger bewerteter Aufgaben. Es bestehe jedenfalls kein Anspruch auf einen „nachgelagerten Ausgleich“ der höherwertigen Beschäftigung in der Form, dass die Versorgungshöhe angepasst werde.
13
1. Der Beschwerdeführer zu I. wendet sich mit der Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen die fachgerichtlichen Urteile sowie gegen den Ausgangs- und den Widerspruchsbescheid. Mittelbar wendet er sich gegen die gesetzliche Regelung in § 5 Abs. 3 SBeamtVG. Die angegriffenen Entscheidungen und die gesetzliche Regelung verletzten Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 33 Abs. 2 GG. Eine Wartefrist müsse mit einer Anrechnungsregelung einhergehen. Zwar gelte der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt nicht uneingeschränkt. Eine Wartefrist im Beförderungsamt sei ebenfalls hergebrachter, modifizierender Bestandteil des Bemessungsprinzips der Versorgung aus dem letzten Amt.
14
Diese Modifikation werde durch zwei Erwägungen gerechtfertigt: Erstens wolle man Gefälligkeitsbeförderungen verhindern. Zweitens trage man dem Umstand Rechnung, dass der Beamte in der verbleibenden Dienstzeit noch eine dem neuen Amt entsprechende Leistung erbringen solle. Diese Erwägungen seien für eine Rechtfertigung aber untauglich, wenn ein Beamter einen höherwertigen Dienstposten bereits geraume Zeit innegehabt habe. Von einer Gefälligkeitsbeförderung könne nicht gesprochen werden, wenn der Beamte die höherwertige Tätigkeit bereits über einen langen Zeitraum ausgeübt habe. Auch liege der entsprechende Nutzen für den Dienstherrn dann unstreitig vor.
15
2. Die Beschwerdeführerin zu II. wendet sich mit der Verfassungsbeschwerde unmittelbar ebenfalls gegen die fachgerichtlichen Urteile. Mittelbar wendet sie sich gegen die gesetzliche Regelung in § 2 Abs. 1 Satz 1 BeamtVGErgG RP. Auch sie rügt insbesondere eine Verletzung von Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 33 Abs. 2 GG.
16
Der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt gelte zwar nicht uneingeschränkt, sondern er werde traditionell hergebracht durch eine Wartefrist im Beförderungsamt modifiziert. Die Wartefrist dürfe aber nicht beliebig lang sein. Zu berücksichtigen sei insoweit, dass im traditionsbildenden Zeitraum eine Wartefrist von einem Jahr entwickelt worden sei. Aus dem Leistungsprinzip folge darüber hinaus, dass sich eine besondere Leistung in Form der Wahrnehmung eines höherwertigen Dienstpostens auch in der Übertragung eines höheren Statusamts auswirken müsse. Andernfalls komme es zu einem Auseinanderfallen von Status und Funktion.
17
In den so beschriebenen Schutzbereich greife die angegriffene gesetzliche Regelung in nicht gerechtfertigter Weise ein. Dabei müssten die Wartefrist und die Anrechnungsregelung im Zusammenhang betrachtet werden. Das führe dazu, dass eine Wartefrist von einem Jahr ohne Anrechnungsregelung ebenso zulässig sein könne wie eine Wartefrist von zwei Jahren mit Anrechnungsregelung. Mit den beamtenrechtlichen Grundsätzen unvereinbar sei hingegen eine Wartefrist von zwei Jahren ohne Anrechnungsregelung, wie sie hier vorliege.
18
Das Bundesverwaltungsgericht verweise auf Rechtsansprüche, die einem Beamten im aktiven Dienst hinsichtlich des Auseinanderfallens von Statusamt und (höherwertigem) Dienstposten zur Verfügung stünden. An der verfassungsrechtlichen Bewertung änderten diese Möglichkeiten indessen nichts. Die genannten Ansprüche seien „lebensfremd“. Es sei Sache des Haushaltsgesetzgebers, genügend Planstellen zur Verfügung zu stellen, die der Wertigkeit der Dienstposten der Rechtspfleger entsprächen.
19
Gelegenheit zur Stellungnahme hatten die Landesregierungen und die Landtage des Saarlands und von Rheinland-Pfalz sowie die Landesregierungen der übrigen 14 Länder. Darüber hinaus hatten der Bundestag, der Bundesrat, das Bundeskanzleramt, das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz und das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat Gelegenheit zur Stellungnahme. Äußern konnten sich außerdem der dbb beamtenbund und tarifunion (nachfolgend: dbb), der Deutsche Gewerkschaftsbund (nachfolgend: DGB), der Christliche Gewerkschaftsbund Deutschland, die ver.di – Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft (nachfolgend: ver.di), der Deutsche Richterbund, die Neue Richtervereinigung e.V., der Bund Deutscher Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen sowie die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft.
20
1. Das Saarländische Ministerium für Inneres, Bauen und Sport hat die Regelung in § 5 Abs. 3 SBeamtVG verteidigt. Der Landtag von Rheinland-Pfalz und das Ministerium der Finanzen des Landes Rheinland-Pfalz halten die Regelung in § 2 Abs. 1 Satz 1 BeamtVGErgG RP für verfassungsmäßig. Die Bayerische Staatskanzlei ist der Ansicht, die angegriffenen landesrechtlichen Regelungen stünden mit dem Grundgesetz in Einklang.
21
Der Bund Deutscher Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen meint, es sei verfassungsrechtlich nicht geboten, die Zeiten der tatsächlichen Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben auf die Wartefrist anzurechnen. Es sei auch nicht ersichtlich, dass eine Anrechnungsregelung zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehöre.
22
2. Der DGB und ver.di halten die Verfassungsbeschwerden für begründet. Der DGB hat insbesondere ausgeführt, eine Wartefrist sei nicht sinnvoll und nach seiner Ansicht auch verfassungswidrig, wenn sie dazu benutzt werde, einen Missstand beim Dienstherrn „zulasten der Beamtinnen und Beamten per Gesetz abzusegnen“. Ein solcher Missstand bestehe etwa dann, wenn ein Beamter jahrelang eine höherwertige Tätigkeit ausübe, er aber alleine aufgrund fehlender Haushaltsmittel nicht befördert werde. Der Dienstherr lasse hier zu seinem Vorteil und zum Nachteil des Beamten Amt und Funktion in einem nicht mehr vertretbaren Umfang auseinanderfallen. Dabei handele es sich um einen „doppelten Verfassungsbruch“. Erstens übe ein Beamter eine höherwertige Tätigkeit aus, ohne dass dies besoldungsrechtlich honoriert werde. Zweitens werde bei der Ermittlung des Versorgungsanspruchs ebenfalls die eigentlich zu niedrige Besoldung als Grundlage der Berechnung herangezogen. Das geschehe, indem die Zeiten, in denen eine höherwertige Tätigkeit ausgeübt worden sei, bei der Ermittlung der Wartefrist nicht berücksichtigt würden.
23
Ver.di hat ausgeführt, die den Verfassungsbeschwerden zugrundeliegenden Sachverhalte verdeutlichten den „nicht unüblichen missbräuchlichen Umgang der Dienstherren von der Trennung von Amt und Funktion (...)“. Es sei lebensfremd, wenn das Bundesverwaltungsgericht unterstelle, dass ein Beamter gegenüber dem Dienstherrn auf amtsangemessene Beschäftigung in einem niedrigeren Statusamt klagen könne. Mit einem solchen Vorgehen beraube sich ein Beamter sämtlicher, wenn auch sehr vager Chancen auf eine Beförderung. Zudem liege ein eklatanter Verstoß gegen das Alimentationsprinzip vor, wenn der Dienstherr einem Beamten eine höherwertige Funktion übertrage, der Dienstherr dann aber die förmliche Anerkennung dieser Tätigkeitsübertragung durch eine Beförderung versage. Ver.di schlägt vor, den Verstoß gegen das Alimentationsprinzip dadurch zu beenden, dass bei Übertragung einer höherwertigen Funktion eine versorgungswirksame Zulage gewährt werde.
24
3. Der dbb vertritt die Auffassung, dass die hier vorliegende Problematik des Auseinanderfallens von statusrechtlichem Amt und funktionaler Verwendung nicht in systemgerechter und befriedigender Weise über das Beamtenversorgungsrecht gelöst werden könne. Allerdings stelle die längerfristige Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben ohne Verleihung des damit verbundenen Statusamts einen grundsätzlichen beamtenrechtlichen Missstand dar, der auch vor dem Hintergrund von Art. 33 Abs. 5 GG problematisch sei. Aufgelöst werden könne dieser Missstand dadurch, dass man einen neuartigen Beförderungsanspruch schaffe. Ein Beförderungsanspruch müsse schon dann bestehen, wenn höherwertige Tätigkeiten dauerhaft übertragen würden.
25
4. Weitere Stellungnahmen sind nicht eingegangen.
26
Die Akten der Ausgangsverfahren haben dem Bundesverfassungsgericht vorgelegen.
27
Die Verfassungsbeschwerden sind nicht zur Entscheidung anzunehmen, da die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Ihnen kommt keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu, da die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen bereits durch das Bundesverfassungsgericht entschieden sind (I.). Sie sind auch nicht zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt, weil sie jedenfalls unbegründet sind (II.).
28
Die mit den Verfassungsbeschwerden aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden. Danach umfasst Art. 33 Abs. 5 GG den Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt mit der Modifikation, dass der Beamte das letzte Statusamt vor dem Eintritt in den Ruhestand bereits einen Zeitraum innehatte, der zwei Jahre nicht überschreiten darf (1.). Auch hat das Bundesverfassungsgericht Maßstäbe zum Verhältnis von Statusamt und dem Beamten übertragenen Funktionen entwickelt (2.).
29
1. Das Bundesverfassungsgericht hat in zwei Entscheidungen über Regelungen entschieden, die eine Wartefrist bei der Versorgung aus dem letzten Amt vorsahen. Danach ist eine Wartefrist von zwei Jahren mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar, nicht aber eine Wartefrist von drei Jahren.
30
Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG zählt der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt, der um eine Wartefrist modifiziert ist. Bereits im traditionsbildenden Zeitraum galt der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt nicht uneingeschränkt, sondern war zunächst im Wesentlichen nur bei einzelnen Beamtenverhältnissen, später stets an die Bedingung geknüpft, dass der Beamte die Dienstbezüge seines letzten Amtes zumindest ein Jahr lang erhalten hatte (vgl. BVerfGE 61, 43 ). Die überkommenen Regelungen sind daher modifizierender Bestandteil dieses Bemessungsprinzips (vgl. BVerfGE 61, 43 ). Schlussfolgerungen hieraus auf die Zulässigkeit weiterer Einschränkungen des Grundsatzes lassen sich nicht ziehen (BVerfGE 11, 203 ; 61, 43 ). Die Wartefrist wurde als Abgrenzung verstanden und sollte auch nur als solche wirken (BVerfGE 61, 43 ).
31
Eine Wartefrist von zwei Jahren stellt keine neuartige Durchbrechung des Grundsatzes der Versorgung aus dem letzten Amt dar. Sie ist vielmehr eine bloße Erweiterung des überlieferten und daher verfassungsrechtlich unbedenklichen Teils dieses Grundsatzes (BVerfGE 61, 43 ). Eine Wartefrist von drei Jahren hat das Bundesverfassungsgericht indessen mit Art. 33 Abs. 5 GG für unvereinbar angesehen. Eine derart lange Wartefrist modifiziert den Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt nicht lediglich. Es handelt sich vielmehr um eine grundlegende Veränderung und damit um die Preisgabe des Prinzips amtsgemäßer Versorgung (vgl. BVerfGE 117, 372 ).
32
2. Die vorliegenden Verfahren betreffen die Frage, ob bei der Bemessung der Versorgungshöhe die langjährige Diskrepanz zwischen übertragenen Funktionen und Statusamt zu berücksichtigen ist. Zum Verhältnis von Statusamt und Funktion hat das Bundesverfassungsgericht in verschiedenen Entscheidungen Stellung genommen.
33
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gewährleistet die Verfassung die Unabhängigkeit des Beamten. Hierzu soll ihn die „grundsätzlich lebenszeitige Übertragung des seinen Funktionen entsprechenden statusrechtlichen Amtes seiner Laufbahn befähigen“ (vgl. BVerfGE 70, 251 ; 121, 205 ). Das Lebenszeitprinzip schützt nicht nur den Grundstatus des Beamten auf Lebenszeit, sondern auch das ihm jeweils übertragene statusrechtliche Amt (vgl. BVerfGE 121, 205 ; 141, 56 ; 149, 1 ). Zwar ist die „eindeutige Verknüpfung von Status und Funktion“ selbst kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums und daher in diesem Sinne verfassungsrechtlich nicht geboten (vgl. BVerfGE 141, 56 ). Sie ist allerdings „besonders geeignet“, anderen hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 141, 56 ). Hierzu zählen das Prinzip der lebenszeitigen Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter, das Leistungsprinzip und der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation (vgl. BVerfGE 70, 251 ; 141, 56 ).
34
Dies hat zur Folge, dass grundsätzlich ein Dienstposten mit den ihm zugewiesenen Funktionen einem Statusamt entsprechen sollte. Eine „Dienstpostenbündelung“ – also die Zuordnung eines Dienstpostens zu mehreren Statusämtern – ist nur unter engen Voraussetzungen zulässig (vgl. BVerfGE 141, 56 ). In einer Kammerentscheidung hat das Bundesverfassungsgericht entsprechend formuliert, dass „ein dauerhafter Überhang von Beförderungsdienstposten gegenüber entsprechenden Statusämtern ein strukturelles Problem darstellt (…)“. Dieses Problem sei nicht durch eine Beförderung einzelner Beamter „in den Griff zu bekommen“. Vielmehr liege die Lösung in der „sukzessiven Angleichung von Dienstposten und Statusämtern“ (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 7. März 2013 - 2 BvR 2582/12 -, Rn. 23).
35
Gemessen hieran sind die Verfassungsbeschwerden jedenfalls unbegründet. Die zugrundeliegenden gesetzlichen Regelungen einer versorgungsrechtlichen Wartefrist ohne Anrechnung der Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben vor der Beförderung verstoßen nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG (1.). Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführer auch nicht in ihren Rechten aus Art. 33 Abs. 2 und 5 GG (2.).
36
1. Die versorgungsrechtlichen Regelungen, die eine Wartefrist für die Versorgung aus dem letzten Amt vorsehen, ohne die Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben vor der letzten Beförderung anzurechnen, sind mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar. Eine Wartefrist von zwei Jahren bleibt im Rahmen der überkommenen und damit verfassungsrechtlich unbedenklichen Modifizierung des Grundsatzes der Versorgung aus dem letzten Amt (a)). Art. 33 Abs. 5 GG gibt auch keine Anrechnungsregelung vor (b)). Zwar begegnet das strukturelle Auseinanderfallen von Statusamt und ausgeübter Funktion verfassungsrechtlichen Bedenken (c)). Jedoch verlangt der langjährige Einsatz auf einem höherwertigen Dienstposten ohne Beförderung in das entsprechende Statusamt nicht notwendig im Versorgungsrecht eine Anrechnung auf verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Wartezeiten (d)).
37
a) Der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt, der gemäß Art. 33 Abs. 5 GG bei der Regelung und Fortentwicklung des Beamtenrechts nicht nur zu berücksichtigen, sondern zu beachten ist (vgl. BVerfGE 61, 43 ), wird durch eine Wartefrist von zwei Jahren nicht durchbrochen. Eine zweijährige Wartefrist bleibt im Rahmen der überkommenen und damit verfassungsrechtlich unbedenklichen Modifizierung des Grundsatzes (vgl. BVerfGE 61, 43 ).
38
b) Die Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG sind hiermit erschöpft. Der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt gilt nach dargelegten Maßstäben nicht in einem umfassenden, sondern in dem um die Wartefrist modifizierten Sinne. Die Wartefrist ist damit keine rechtfertigungsbedürftige Ausnahme, die ihrerseits Rückausnahmen vorsehen müsste. Daher ergibt sich aus Art. 33 Abs. 5 GG weder eine Pflicht des Gesetzgebers, für bestimmte Fallkonstellationen Ausnahmen von der Wartefrist vorzusehen (aa)), noch muss eine zweijährige Wartefrist mit einer Anrechnungsregelung verknüpft sein (bb)).
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aa) Die Grenzen, die Art. 33 Abs. 5 GG dem Gesetzgeber bei der Regelung und Fortentwicklung des Beamtenrechts vorgibt, beinhalten nicht das Gebot, Ausnahmen von einer Wartefrist für bestimmte Fallkonstellationen vorzusehen. Dies gilt entgegen der Annahme des Beschwerdeführers zu I. auch für die Fälle, in denen ein Beamter einen höherwertigen Dienstposten bereits vor der Beförderung innehatte.
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Zwar hat das Bundesverfassungsgericht auf das Ziel der überkommenen Wartefrist hingewiesen, Gefälligkeitsbeförderungen die versorgungsrechtliche Anerkennung zu versagen. Ebenso hat es für bedeutsam angesehen, dass eine kurze Dienstzeit „in Reichweite“ des Ruhestands es dem Beförderten oft nicht mehr ermöglicht, eine dem neuen Amt noch entsprechende Leistung zu erbringen. Hieraus folgen auch verhältnismäßig enge Grenzen für den Gesetzgeber (vgl. BVerfGE 61, 43 ). Diese Grenzen beziehen sich aber auf die Dauer der Frist. Eine Erstreckung über zwei Jahre hinaus lässt sich nicht mehr rechtfertigen (vgl. BVerfGE 61, 43 ). Aus den Zielsetzungen der überkommenen Wartefrist folgt hingegen nicht ihre Unanwendbarkeit in bestimmten Fallkonstellationen. Insbesondere lässt sich aus den Zielsetzungen nicht ableiten, dass die den Grundsatz modifizierende Wartefrist ihrerseits modifiziert werden müsste. Dies gilt namentlich für Fallkonstellationen wie die Wahrnehmung einer höherwertigen Tätigkeit vor der Beförderung, denen bei der Herausbildung der Modifikation des Grundsatzes keine Bedeutung zukam.
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bb) Die Notwendigkeit einer Anrechnungsregelung ergibt sich auch nicht aus einem untrennbaren Zusammenhang zwischen einer zweijährigen Wartefrist und einer Anrechnungsregelung, wie ihn die Beschwerdeführerin zu II. geltend macht.
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Zwar hat das Bundesverfassungsgericht die Wartefrist gemäß § 5 Abs. 3 BeamtVG in der Fassung vom 22. Dezember 1981 (BGBl I S. 1523) für unvereinbar mit dem Grundgesetz erklärt, weil die Ausnahmeregelungen des § 5 Abs. 4 BeamtVG Art. 3 Abs. 1 GG verletzten (BVerfGE 61, 43; s.o. Rn. 30). Von diesem Mangel waren wegen ihres engen Zusammenhangs auch diejenigen Ausnahmen betroffen, die das Bundesverfassungsgericht als verfassungsrechtlich unbedenklich ansah – darunter auch die Anrechnung von Zeiten, in denen der Beamte die Obliegenheiten des höheren Amtes bereits wahrgenommen hatte (vgl. BVerfGE 61, 43 ). Hieraus folgt jedoch nicht, dass eine Wartefrist von zwei Jahren ohne Anrechnungsregelung mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar wäre. Vielmehr hat das Bundesverfassungsgericht von einer Nichtigerklärung allein der Ausnahmeregelungen im Hinblick auf die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers abgesehen, für den mehrere Möglichkeiten zur Beseitigung des Verfassungsverstoßes bestanden (vgl. BVerfGE 61, 43 , unter Verweis auf BVerfGE 28, 227 ).
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Die Verfassungswidrigkeit einer zweijährigen Wartefrist ohne Anrechnungsregelung hat das Bundesverfassungsgericht nicht festgestellt (s.o. Rn. 31). Die Streichung der Anrechnungsregelung durch die Änderung des § 5 Abs. 3 BeamtVG durch das Versorgungsreformgesetz vom 29. Juni 1998 (BGBl I S. 1666) hat es vielmehr nur im Zusammenhang mit der Verlängerung der Wartefrist vor dem tatsächlichen Hintergrund beanstandet, dass Dienstposten und Statusamt auseinanderfallen. Dadurch, dass die Anrechnung von Zeiten entfallen sei, in denen der Beamte vor der Beförderung die Aufgaben des ihm später übertragenen Amtes tatsächlich wahrgenommen habe, habe sich die Wartezeit zusätzlich verlängert (vgl. BVerfGE 117, 372 ). Angesichts einer Praxis, nach der Beamte höherwertige Funktionen ausüben, ohne dass ihre besoldungsrechtliche Situation dies honoriere, habe die Wartefrist in diesen Fällen die Folge, dass der Beamte den Dienstposten zwar erheblich länger als die Wartefrist bekleide, ihm jedoch wegen der verzögerten Beförderung nicht nur die entsprechende Besoldung, sondern auch die versorgungsrechtliche Anerkennung des tatsächlich wahrgenommenen Dienstpostens versagt werde (BVerfGE 117, 372 ). Diese Änderung hat das Bundesverfassungsgericht aber weder in der Sache als unangemessen gewertet noch für verfassungswidrig erklärt.
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Soweit das Bundesverwaltungsgericht in der Folge angenommen hat, der Gesetzgeber habe mit einer Wartefrist von zwei Jahren unter Anrechnung von Zeiten der Wahrnehmung der Aufgaben des Beförderungsamtes die Grenze ausgeschöpft, bis zu der er den Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt einschränken könne (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 - 2 C 48/11 -, juris, Rn. 22), handelt es sich um eine – nicht tragende – Erwägung zur Auslegung des im konkreten Fall anzuwendenden Beamtenversorgungsgesetzes, an der das Bundesverwaltungsgericht in den hier angegriffenen Entscheidungen nicht festhält (vgl. BVerwGE 154, 253 Rn. 16).
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c) Das Auseinanderfallen von Statusamt und Amt im abstrakt oder konkret funktionellen Sinne begegnet Bedenken. Eine stärkere Kongruenz von Statusamt und Funktion dürfte nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geboten sein, obwohl diese Kongruenz selbst kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums ist. Es spricht viel dafür, dass sie der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation – verstanden auch im Sinne einer beschäftigungsangemessenen Alimentation – erfordert.
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d) Aus diesen Bedenken folgt jedoch nicht, dass bei einer zweijährigen Wartefrist die Anrechnung von Zeiten höherwertiger Tätigkeiten verfassungsrechtlich geboten beziehungsweise ohne eine solche Anrechnung die Wartefrist verfassungswidrig ist. Eine versorgungsrechtliche Anrechnung bliebe eine Sonderregelung, die das strukturelle Auseinanderfallen von Amt im statusrechtlichen und Amt im abstrakt oder konkret funktionellen Sinne nur nachgelagert und partiell sowie zudem nicht für alle hiervon betroffenen Beamtinnen und Beamten kompensiert. Sie zielte damit lediglich auf die Behandlung eines versorgungsrechtlichen „Symptoms“, anstatt die – möglicherweise verfassungswidrige – Praxis von ihrer „Wurzel“ her zu ändern.
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2. Die angegriffenen Entscheidungen verkennen diese Maßstäbe nicht und verletzen daher die Beschwerdeführer nicht in ihren Rechten aus Art. 33 Abs. 2 und 5 GG. Die Fachgerichte gehen davon aus, dass die Ursache der vorliegenden Sachverhalte in dem strukturellen Auseinanderfallen von Statusamt und Funktion liegt (a)). Es ist nicht zu beanstanden, dass sie daraus nicht zu der Schlussfolgerung gelangen, diese Situation müsse über das Versorgungsrecht aufgelöst werden (b)).
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a) Das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes hat seine Entscheidung insbesondere damit begründet, dass § 5 Abs. 3 Satz 1 SBeamtVG nicht deshalb verfassungswidrig sei, weil die Verknüpfung von Status und Funktion zu dem von Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Bereich gehöre. Zwar würden sich aus dem Auseinanderfallen von Statusamt und Dienstposten „Härten“ auch für das Ruhegehalt ergeben. Diese Härten folgten aber nicht aus der streitgegenständlichen Regelung und der darin nicht vorgesehenen Anrechnungsregelung, sondern aus der vom Dienstherrn praktizierten „Topfwirtschaft“.
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Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat ausgeführt, dass die Rechtsstellung des Beamten seit jeher durch die Statusamtsbezogenheit gekennzeichnet sei. Daher gehe das Beamtenrecht auch davon aus, dass mit der Übertragung eines Amtes im abstrakt-funktionellen Sinne die Verleihung eines entsprechenden Statusamts verknüpft sei.
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Das Bundesverwaltungsgericht hat insbesondere darauf verwiesen, dass es der Gesamtkonzeption der Beamtenversorgung widerspräche, wenn vom Statusamt abweichende, höherwertige Dienstleistungen bei der Bemessung der Versorgung zu berücksichtigen wären. Das Grundgesetz verlange nicht, den Bezug der Alimentationshöhe zum Statusamt aufzuweichen, „um Missstände zu kompensieren, die dadurch entstehen, dass der Dienstherr in zuweilen nicht mehr vertretbarem Umfang Amt und Funktion auseinanderfallen lässt“.
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b) Entgegen der Annahme der Beschwerdeführerin zu II. ergibt sich aus den von den Gerichten angesprochenen Missständen aber noch nicht, dass es verfassungsrechtlich geboten wäre, gerade die versorgungsrechtlichen Folgen zu beheben. Selbst wenn sich das Auseinanderfallen von Status und Funktion – wie die Beschwerdeführerin zu II. meint – als eine Verletzung des aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Leistungsprinzips darstellen sollte und es „zwingend“ erforderlich gewesen wäre, dass der Haushaltsgesetzgeber genügend der Wertigkeit der Dienstposten der Rechtspfleger entsprechende Planstellen zur Verfügung stellt, so begründet das Versäumnis doch keinen versorgungsrechtlichen Handlungsbedarf. Dass die Beschwerdeführerin zu II. den Verweis des Bundesverwaltungsgerichts auf Rechtsschutzmöglichkeiten beim Auseinanderfallen von Status und Funktion als lebensfremd kritisiert, vermag daran nichts zu ändern.
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Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.