BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1331/01 -
des Herrn L...
hat die 3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Richter Broß,
die Richterin Osterloh
und den Richter Mellinghoff
gemäß § 93c in Verbindung mit § 93a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473) am 28. April 2007 einstimmig
beschlossen:
Der Beschluss des Landgerichts Kiel vom
12. Juli 2001 - 46 Qs 1/01 - und der Beschluss des
Amtsgerichts Norderstedt vom 10. Dezember 2000 - 72 Gs
628/00 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht
aus Artikel 13 Absätze 1 und 2 des
Grundgesetzes.
Die Beschlüsse werden aufgehoben. Die Sache
wird an das Landgericht Kiel zur Entscheidung über die Kosten
zurückverwiesen.
Das Land Schleswig-Holstein hat dem
Beschwerdeführer seine notwendigen Auslagen zu erstatten.
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Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen
die Anordnung einer Durchsuchung in einem Verfahren wegen
handwerksrechtlicher Verstöße.
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1. Der Beschwerdeführer betreibt seit 1994 ein
einzelkaufmännisches Unternehmen, das seit einer Änderung der
Gewerbeanmeldung vom 25. August 2000 als Gewerbe zur
"Montage von Drahtzäunen sowie Holz- und Sichtschutzzäunen"
registriert ist. Ausgenommen sind laut der Gewerbeanmeldung
Arbeiten im Sinne der Handwerksrolle. Eine Eintragung in die
Handwerksrolle besteht nicht. Im September 2000 zeigte ein
Kunde den Beschwerdeführer, für den dieser ein Drehflügeltor
gefertigt und montiert hatte, bei der Kreishandwerkerschaft
wegen unerlaubter Ausübung des Metallbauerhandwerks an. Auf
Nachfrage erklärten zwei Angestellte des Beschwerdeführers,
das Tor sei in der Firma des Beschwerdeführers angefertigt
worden. Während einer der Zeugen angab, er sei zu 70 %
mit Schweißarbeiten, dem Bau von Toren, Reparaturen und der
Montage aller Torarten beschäftigt gewesen, machte der andere
Zeuge keine Angaben zum Anteil der Toranfertigungen gegenüber
den übrigen Geschäftsaufträgen. Gleichwohl gaben beide Zeugen
an, überwiegend mit der Montage von Standardtoren und Zäunen
beschäftigt gewesen zu sein.
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2. Mit angegriffenem Beschluss vom
10. Dezember 2000 ordnete das Amtsgericht wegen des
"Verdachts des Verstoßes gegen § 1 Abs. 1
Nr. 3 des Gesetzes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit"
(SchwarzArbG) die Durchsuchung der Wohn- und Geschäftsräume
des Beschwerdeführers an. Der Beschwerdeführer sei nicht zur
selbständigen Erbringung von handwerklichen Leistungen
berechtigt, da er nicht in der Handwerksrolle eingetragen
sei. Er sei jedoch verdächtig, im September 2000 ein
Drehflügeltor angefertigt und eingebaut zu haben. Es stehe
daher zu erwarten, dass er auch weitere Kunden mit
vollhandwerklichen Tätigkeiten bedient habe. Die Durchsuchung
diene der Feststellung des tatsächlichen Umfangs der
vollhandwerklichen Tätigkeiten des Betroffenen und der
Auffindung von Rechnungen, Auftragsbestätigungen,
geschäftlichem Schriftverkehr und Kontoauszügen.
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3. Die gegen die Durchsuchungsanordnung
eingelegte Beschwerde verwarf das Landgericht mit
angegriffenem Beschluss vom 12. Juli 2001 als
unbegründet. Nach den bisherigen Ermittlungen habe ein
ausreichender Anfangsverdacht bezüglich einer
Ordnungswidrigkeit nach § 1 Abs. 1 Nr. 3
SchwarzArbG bestanden. Anlässlich einer Baustellenkontrolle
sei festgestellt worden, dass in dem Betrieb des
Beschwerdeführers ein Drehflügeltor angefertigt worden sei.
Außerdem habe man festgestellt, dass der Beschwerdeführer
über eine voll eingerichtete Werkstatt verfüge, in der
Schlosser- und Schweißarbeiten durchgeführt würden. Nach den
Angaben der befragten Angestellten sei von einem der
Handwerksordnung nicht unterliegenden "Minderhandwerk" nicht
auszugehen gewesen.
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Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung
seiner Rechte aus Art. 12, Art. 13, Art. 14,
Art. 20 Abs. 3 und Art. 103 GG.
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Die Regelungen der Handwerksordnung seien zu
unbestimmt, um die Berufsausübungsfreiheit im Sinne des
Art. 12 Abs. 1 GG wirksam einschränken zu können.
Die dem Beschwerdeführer zur Last gelegte Ordnungswidrigkeit
sei damit nicht hinreichend bestimmt gewesen. Ferner sei der
Meisterzwang mit Art. 12 GG unvereinbar und daher
verfassungswidrig.
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Art. 13 Abs. 1 GG sei verletzt, weil
die Durchsuchungsanordnung nicht hinreichend bestimmt gewesen
sei. Weder der Tatvorwurf noch die aufzufindenden
Beweismittel seien hinreichend konkret umschrieben worden.
Darüber hinaus habe kein Anfangsverdacht für eine
Ordnungswidrigkeit nach § 1 Abs. 1 Nr. 3
SchwarzArbG bestanden. Der Beschwerdeführer habe lediglich im
Nebenbetrieb zu seinem Handelsgewerbe ein Drehflügeltor
angefertigt. Schließlich sei die Anordnung einer Durchsuchung
zur Verfolgung einer Ordnungswidrigkeit generell
unverhältnismäßig.
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Außerdem begründeten europarechtliche
Vorschriften eine Ungleichbehandlung von deutschen
Handwerkern, die ihre Tätigkeit erst nach Ablegung der
Meisterprüfung und Eintragung in die Handwerksrolle ausüben
dürften, und EU-ausländischen Handwerkern, bei denen diese
Einschränkung nicht gelte.
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1. Das Land Schleswig-Holstein hat zu der
Verfassungsbeschwerde nicht Stellung genommen.
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2. Der Zentralverband des Deutschen Handwerks
weist darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts der schwerwiegende Eingriff einer
Durchsuchung in angemessenem Verhältnis zur Stärke des
bestehenden Tatverdachts und zur Schwere der Tat stehen
müsse. In diesem Zusammenhang sei von Bedeutung, in welcher
Höhe die Ordnungswidrigkeit mit einer Geldbuße bewehrt sei.
Gemäß § 117 Abs. 1 Nr. 1 HwO (Gesetz zur
Ordnung des Handwerks in der Fassung der Bekanntmachung vom
24. September 1998) handle ordnungswidrig, wer entgegen
§ 1 HwO ein Handwerk als stehendes Gewerbe selbständig
betreibe, wobei die Ordnungswidrigkeit mit einer Geldbuße bis
zu 10.000 € (bis 31. Dezember 2001:
20.000 Deutsche Mark) geahndet werden könne. Nach
§ 1 Abs. 1 Nr. 3 SchwarzArbG (in der Fassung
der Bekanntmachung vom 6. Februar 1995) handle
ordnungswidrig, wer Dienst- oder Werkleistungen in
erheblichem Umfang erbringe, indem er ein Handwerk als
stehendes Gewerbe selbständig betreibe, ohne in der
Handwerksrolle eingetragen zu sein. Hier sehe der Gesetzgeber
in § 1 Abs. 2 SchwarzArbG einen Bußgeldrahmen von
bis zu 100.000 € (bis 31. Dezember 2001:
200.000 Deutsche Mark) vor. Der Qualifikationstatbestand
des § 1 Abs. 1 Nr. 3 SchwarzArbG konsumiere
den Grundtatbestand des § 117 Abs. 1 HwO, soweit
das qualifizierende Tatbestandsmerkmal "Dienst- oder
Werkleistungen in erheblichem Umfang" gegeben sei. Durch
dieses Tatbestandsmerkmal werde zum Ausdruck gebracht, dass
die Tathandlungen eine andere Qualität erreichten als beim
Grundtatbestand des § 117 Abs. 1 Nr. 1 HwO,
wobei auf den objektiven Umfang der Leistungen anhand der
Kriterien Dauer, Häufigkeit, Regelmäßigkeit und Intensität
abzustellen sei. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung
durch den Ermittlungsrichter komme es daher auf die Frage an,
ob sich der Anfangsverdacht auf eine Ordnungswidrigkeit nach
§ 117 Abs. 1 Nr. 1 HwO oder auf eine solche
nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 SchwarzArbG beziehe.
Beide Vorschriften seien Ausdruck eines unterschiedlichen
Unrechtsgehalts und könnten somit Einfluss auf die
Ermessenserwägung haben. Während angesichts der Schwere der
Tat und der Höhe der Bußgeldbewehrung eine Durchsuchung bei
hinreichendem Verdacht einer Ordnungswidrigkeit nach § 1
Abs. 1 Nr. 3 SchwarzArbG in der Regel als
verhältnismäßig anzusehen sei, müsse bei Vorliegen eines
Tatverdachts der unerlaubten Handwerksausübung nach
§ 117 Abs. 1 HwO angesichts der geringeren
Bußgeldbewehrung den persönlichen und tatsächlichen Umständen
des Einzelfalls mehr Gewicht beigemessen werden. So müsse
auch dahingehend unterschieden werden, ob bei dem
Verdächtigten lediglich der Formalakt der Eintragung ausstehe
oder ob er auch den materiellen Voraussetzungen für eine
Handwerksrolleneintragung nicht genüge. Nur in letzterem Fall
komme überhaupt in Betracht, der Tat eine derartige Schwere
beizumessen, die eine Durchsuchungsanordnung als
verhältnismäßig erscheinen lasse.
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Andererseits stehe ein geringeres
Eingriffsmittel als die Durchsuchung und Beschlagnahme in der
Regel nicht zur Verfügung. Auch sei die Aufforderung zur
freiwilligen Herausgabe von Unterlagen regelmäßig erfolglos.
Anfragen vor Durchführung von Durchsuchungsmaßnahmen würden
diese oft zwecklos machen. Regelmäßig werde bestimmtes
beweiserhebliches Material ausgelagert. In der Praxis habe
sich gezeigt, dass sich nur in einer ganz geringen Anzahl von
Fällen ex post der Verdacht eines Verstoßes gegen das Gesetz
zur Bekämpfung der Schwarzarbeit auf Grund einer
durchgeführten Durchsuchungsmaßnahme als unbegründet erwiesen
habe. Dies belege eine sorgfältige Vorarbeit.
Durchsuchungsmaßnahmen würden nur beantragt, wenn
hinreichende Verdachtsmomente vorlägen. Erst auf Grund der
durchgeführten Durchsuchung und Beschlagnahme lasse sich
nachweisen, dass Schwarzarbeit in weit größerem Umfang
ausgeführt wurde, als ursprünglich angenommen.
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Der Meisterzwang sei nach wie vor
verfassungsgemäß. Die Gründe, die das
Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 13, 97 zur Vereinbarkeit
des Befähigungsnachweises für das Handwerk mit dem
Grundgesetz genannt habe, bestünden unverändert fort. Das
Handwerk sei der zweitstärkste Wirtschaftszweig in
Deutschland. In den Betrieben des Handwerks werde der größte
Teil des Nachwuchses der gesamten gewerblichen Wirtschaft
ausgebildet.
13
3. Weiterhin hat der Berufsverband
unabhängiger Handwerkerinnen und Handwerker Stellung
genommen. Er hält die angegriffenen Entscheidungen für
verfassungswidrig, da § 117 Abs. 1 Nr. 1 HwO
und § 1 Abs. 1 Nr. 3 SchwarzArbG
verfassungswidrig seien. Angesichts der Höhe der Geldbußen
und der Bedeutung der Ordnungswidrigkeit gemäß § 17
Abs. 3 und Abs. 4 OWiG liege ein Verstoß gegen den
Verfassungsgrundsatz der Schuldangemessenheit vor. Die
Durchsuchungen seien unverhältnismäßig, da es sich um
schwerwiegende Grundrechtseingriffe handele, der Vorwurf aber
nur eine Ordnungswidrigkeit betreffe. Im Übrigen fehle eine
genaue Prüfung des Tatverdachts der Ordnungswidrigkeit.
Regelmäßig diene die Durchsuchung erst der Begründung eines
solchen Tatverdachts und erfolge daher zum Zwecke der
Ausforschung. Dies widerspreche dem Grundsatz der
Unschuldsvermutung. Der Meisterzwang verstoße zudem gegen
Art. 12 GG.
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4. Dem Bundesverfassungsgericht hat der
Verwaltungsvorgang vorgelegen.
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Die Verfassungsbeschwerde wird zur
Entscheidung angenommen, weil dies zur Durchsetzung der
Grundrechte des Beschwerdeführers angezeigt ist (§ 93a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Zu dieser Entscheidung
ist die Kammer berufen, weil die maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Fragen durch das
Bundesverfassungsgericht bereits entschieden sind und die
Verfassungsbeschwerde offensichtlich begründet ist
(§ 93c Abs. 1 BVerfGG).
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Die angegriffenen Beschlüsse verletzen den
Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 13
Abs. 1 und Abs. 2 GG in Verbindung mit dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, weil der empfindliche Eingriff
einer Durchsuchung vorschnell und auf unzureichender
Verdachtsgrundlage angeordnet wurde. Darüber hinaus lassen
die angegriffenen Beschlüsse eine Verhältnismäßigkeitsprüfung
nicht erkennen, obwohl sich Ausführungen hierzu im
vorliegenden Fall aufdrängen mussten.
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1. a) Das Gewicht des Eingriffs verlangt als
Durchsuchungsvoraussetzung Verdachtsgründe, die über vage
Anhaltspunkte und bloße Vermutungen hinausreichen. Ein
Verstoß gegen diese Anforderungen liegt vor, wenn sich
sachlich zureichende plausible Gründe für eine Durchsuchung
nicht mehr finden lassen (vgl. BVerfGE 44, 353
; 59, 95 ; Beschluss der
3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 20. April 2004 - 2 BvR
2043/03 u.a. -, NJW 2004, S. 3171 ).
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b) Die Durchsuchung bedarf vor allem einer
Rechtfertigung nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Sie muss im Blick auf den bei der Anordnung verfolgten
gesetzlichen Zweck Erfolg versprechend sein. Ferner muss
gerade diese Zwangsmaßnahme zur Ermittlung und Verfolgung der
Straftat erforderlich sein. Schließlich muss der jeweilige
Eingriff in angemessenem Verhältnis zu der Schwere der
Straftat und der Stärke des Tatverdachts stehen; dies ist
nicht der Fall, wenn andere, weniger einschneidende Mittel
zur Verfügung stehen. Der Richter darf die Durchsuchung nur
anordnen, wenn er sich auf Grund eigenverantwortlicher
Prüfung der Ermittlungen überzeugt hat, dass die Maßnahme
verhältnismäßig ist (vgl. BVerfGE 96, 44 ).
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2. a) Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
gebietet zwar - entgegen der Ansicht des
Beschwerdeführers - nicht, bei der Verfolgung von
Ordnungswidrigkeiten stets von Durchsuchungs- und
Beschlagnahmeanordnungen abzusehen. Allerdings sind die
Anforderungen an die Stärke des Tatverdachts umso höher, je
weniger schwer die dem Betroffenen zur Last gelegte Tat
wiegt.
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In Fällen der Durchsuchung bei Handwerkern,
die sich auf einen Verstoß gegen die Handwerksordnung und das
Schwarzarbeitsgesetz stützen, sind darüber hinaus die
Wertungen des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG zu
berücksichtigen. Ist im Rahmen der Ermittlungstätigkeit noch
unklar, ob überhaupt eine Ordnungswidrigkeit gegeben ist oder
ob es sich um die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte
Ausübung der Berufsfreiheit handelt, so gebietet der insofern
schwache Anfangsverdacht eine strenge
Verhältnismäßigkeitsprüfung. Mit Blick auf die Veränderung
der wirtschaftlichen und rechtlichen Umstände sind Zweifel
daran angebracht, ob die bis Ende des Jahres 2003 geltenden
Regelungen über die Ausgestaltung des Meisterzwangs (§ 1
Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 7 HwO a.F.) dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in dem hier maßgeblichen
Zeitraum noch gerecht werden konnten. Wegen dieser Bedenken
hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die damals
geltende Ausnahmeregelung des § 8 HwO a.F. mit Blick auf
Bedeutung und Tragweite des Grundrechts aus Art. 12
Abs. 1 GG großzügig anzuwenden ist (vgl. Beschluss der
3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 5. Dezember 2005 - 1 BvR
1730/02 -, DVBl 2006, S. 244 ). Diese
Besonderheiten sind auch bei Durchsuchungsmaßnahmen zu
berücksichtigen, die sich auf einen Verstoß gegen die
Handwerksordnung stützen.
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Bei der verfassungsmäßigen Prüfung der
Durchsuchung kommt es zwar nur auf einen Anfangsverdacht an.
Ob die vorgeworfene Tätigkeit dem Kernbereich des Handwerks
zuzuordnen ist, wird sich unter Umständen erst feststellen
lassen, wenn Art und Umfang der handwerklichen Tätigkeit
ermittelt wurden, was gerade durch eine Durchsuchung erfolgen
soll. Gleichwohl ist Voraussetzung für strafprozessuale
Zwangsmaßnahmen, dass die vorliegenden Erkenntnisse mit
hinreichender Wahrscheinlichkeit nahe legen, dass eine
Eintragungspflicht des Betroffenen besteht.
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Darüber hinaus haben die Ermittlungsbehörden
im Einzelfall auch zu berücksichtigen, ob lediglich der
Formalakt der Eintragung in die Handwerksrolle fehlt oder ob
der Betroffene über die materiellen Voraussetzungen einer
Eintragung verfügt. Sofern lediglich der Formalakt der
Eintragung unterblieben ist, eine Eintragung in die
Handwerksrolle aber voraussichtlich möglich wäre, wäre der
schwere Eingriff der Wohnungsdurchsuchung nicht
gerechtfertigt. Hierbei haben die Ermittlungsbehörden auch zu
erwägen, ob auf Grund der von Verfassungs wegen gebotenen
großzügigen Auslegung und Anwendung der Ausnahmeregelung von
§ 8 HwO a.F. (vgl. dazu oben) eine Eintragung ohne
Ablegung der Meisterprüfung in Frage kommt.
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Wenn auch zwischen den in Betracht kommenden
Normen - § 117 Abs. 1 HwO (in der Fassung der
Bekanntmachung vom 24. September 1998) und § 1
Abs. 1 Nr. 3 SchwarzArbG (in der Fassung der
Bekanntmachung vom 6. Februar 1995) - ein
Verhältnis der Gesetzeskonkurrenz in Form eines
Qualifikationstatbestandes besteht, so reicht es nicht aus,
beide Normen zugleich oder alternativ zu nennen. Angesichts
der unterschiedlichen Tatbestandsvoraussetzungen und
Bußgeldhöhen handelt es sich um unterschiedliche Regelungen
zu Taten mit einem ebenfalls unterschiedlichen
Unrechtsgehalt. Zur Begründung des Tatverdachts gehört bei
§ 1 Abs. 1 Nr. 3 SchwarzArbG die Darlegung der
Ausführung von Dienst- oder Werkleistungen in erheblichem
Umfang. Um diesen Anfangsverdacht verfassungsgemäß begründen
zu können, ist erforderlich, dass Feststellungen getroffen
werden, die nach einfachem Recht die Anwendung des
Qualifikationstatbestands nachvollziehbar machen. Kann ein
Anfangsverdacht auch nicht im Ansatz im Hinblick auf § 1
Abs. 1 Nr. 3 SchwarzArbG begründet werden, so kommt
eine Durchsuchung allein wegen eines Verstoßes gegen
§ 117 Abs. 1 HwO in Betracht.
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b) Die einmalige Fertigung eines
Drehflügeltores sowie die Existenz einer voll eingerichteten
Werkstatt vermögen einen hinreichenden Anfangsverdacht für
die Ausübung von Dienst- oder Werkleistungen "in erheblichem
Umfange" im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 3
SchwarzArbG nicht zu begründen. Aus dem Ermittlungsergebnis
und den Ausführungen der Fachgerichte ergibt sich nicht,
warum die Ausstattung der Werkstatt des Beschwerdeführers
gerade einen Hinweis auf die unerlaubte Ausübung eines
Handwerks darstellte und nicht vor allem oder ausschließlich
der Ausübung seines angemeldeten Gewerbes diente. Ein
"Betriebsverdacht" reicht gerade nicht aus (vgl. BVerfGE 44,
353 ). Ferner lassen auch die Angaben der
vernommenen Zeugen keinen Rückschluss darauf zu, dass
handwerkliche Dienst- oder Werkleistungen in erheblichem
Umfang durchgeführt worden waren. Im Gegenteil hatten beide
Zeugen angegeben, selbst vor allem mit der Montage von
Standardtoren und Zäunen beschäftigt gewesen zu sein. Zwar
mögen die vorgenannten Indizien die Vermutung nahe gelegt
haben, der Beschwerdeführer habe auch in weiteren Fällen
unerlaubt handwerkliche Tätigkeiten ausgeübt. Der Schluss auf
den Anfangsverdacht einer Ordnungswidrigkeit, der einen
derart schweren Grundrechtseingriff wie die Durchsuchung
rechtfertigen könnte, ist aber verfassungsrechtlich nicht
haltbar.
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Ferner bedurfte die Verhältnismäßigkeit der
Eingriffsmaßnahme mit Blick darauf, dass sich der Verdacht
lediglich auf eine mit einer Geldbuße zu ahndende
Ordnungswidrigkeit und nicht auf eine Straftat richtete,
besonderer Berücksichtigung. Das Amtsgericht hat hierzu
keinerlei Erwägungen angestellt und auch das Landgericht hat
lediglich die Erforderlichkeit der Durchsuchung zur
Beschaffung von Beweisen zur Ermittlung des tatsächlichen
Umfangs der mutmaßlichen handwerklichen Tätigkeiten des
Beschwerdeführers festgestellt. Eine Auseinandersetzung mit
der Angemessenheit der Durchsuchung zur Aufklärung der
Ordnungswidrigkeit ist nicht ersichtlich.
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3. Auf die Vereinbarkeit des für die
Eintragung in die Handwerksrolle in der Regel erforderlichen
Befähigungsnachweises für das Handwerk mit dem Grundgesetz
kommt es nach alledem nicht an. Die Frage kann hier offen
bleiben, da jedenfalls eine Verletzung der Grundrechte des
Beschwerdeführers aus Art. 13 Abs. 1 und
Abs. 2 GG in Verbindung mit dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz festzustellen ist, die der
Verfassungsbeschwerde zum Erfolg verhilft.
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Die angegriffenen Beschlüsse sind aufzuheben
(§ 95 Abs. 2 BVerfGG). Die Sache wird an das
Landgericht Kiel zurückverwiesen, das noch über die Kosten
des Beschwerdeverfahrens zu entscheiden haben wird.
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Die Entscheidung über die Auslagenerstattung
beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.