BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1339/06 -
des Herrn K...
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Richter Broß,
die Richterin Lübbe-Wolff
und den Richter Gerhardt
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 8. Dezember 2006 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage
der Verfassungsmäßigkeit der Anwendung von § 25 Abs. 1
Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG) in der Fassung des Gesetzes
zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts vom 15. Juli 1999
(BGBl I S. 1618) auf vor seiner Verkündung gestellte
Anträge. § 25 Abs. 1 StAG sieht vor, dass ein Deutscher
seine Staatsangehörigkeit mit dem Erwerb einer ausländischen
Staatsangehörigkeit verliert, wenn dieser Erwerb auf seinen
Antrag erfolgt. Nach der bis zum 31. Dezember 1999 geltenden
Gesetzesfassung trat der Verlust nur ein, wenn der Betroffene
im Inland weder seinen Wohnsitz noch seinen dauernden
Aufenthalt hatte. Diese sogenannte Inlandsklausel hat der
Gesetzgeber durch das Gesetz zur Reform des
Staatsangehörigkeitsrechts gestrichen, nachdem sie von
zahlreichen Neubürgern dazu genutzt worden war, die im
Zusammenhang mit der Einbürgerung in den deutschen
Staatsverband aufgegebene frühere Staatsangehörigkeit
unmittelbar nach der Einbürgerung ohne Verlust der deutschen
Staatsangehörigkeit zurückzuerwerben. Die Änderung, die
dieser Praxis die Grundlage entziehen sollte, trat am 1.
Januar 2000 in Kraft (vgl. Art. 5 Abs. 3 des Gesetzes).
Von ihr ist eine große Zahl in Deutschland lebender und hier
eingebürgerter Personen betroffen (vgl. BTDrucks 16/139,
15/4496; Marx, in: GK-StAR, Stand: Juni 2006, § 25 StAG
Rn. 58.5; Engst, ZAR 2005, S. 227
m.w.N.).
2
1. Der Beschwerdeführer wurde im März 1999 in
den deutschen Staatsverband eingebürgert. Seine frühere
türkische Staatsangehörigkeit hatte er im Zusammenhang mit
dem Einbürgerungsverfahren aufgegeben. Auf seinen Antrag vom
11. Juni 1999 erwarb er am 5. Februar 2001 durch Beschluss
des Ministerrates erneut die türkische
Staatsangehörigkeit.
3
Mit Verfügung vom 3. August 2005 zog die Stadt
Frankfurt am Main nach Anhörung des Beschwerdeführers auf der
Grundlage von § 12 Abs. 1 Passgesetz (PassG) und
§ 8 Hessisches Ausführungsgesetz zum Gesetz über
Personalausweise (HAGPAuswG) die ihm erteilten deutschen
Ausweispapiere ein. Zur Begründung wurde ausgeführt, der
Beschwerdeführer habe durch den am 5. Februar 2001 auf
seinen Antrag hin erfolgten Wiedererwerb der türkischen
Staatsangehörigkeit die deutsche Staatsangehörigkeit kraft
Gesetzes (§ 25 StAG) verloren.
4
2. Dagegen erhob der Beschwerdeführer Klage
und machte geltend, § 25 StAG - oder jedenfalls die
Anwendung dieser Vorschrift auf seinen Fall - sei
verfassungswidrig. Zu dem Zeitpunkt, als er auf Anregung der
für ihn zuständigen Sachbearbeiterin des Generalkonsulats der
Republik Türkei den Antrag auf Wiedererteilung der türkischen
Staatsangehörigkeit gestellt habe, habe der Grundsatz der
Vermeidung von Doppelstaatigkeit noch nicht gegolten:
§ 25 StAG in der Fassung des Gesetzes zur Reform
des Staatsangehörigkeitsrechts sei erst am 1. Januar 2000 in
Kraft getreten; das Gesetz sei auch erst am 15. Juli 1999
verabschiedet worden. Er habe den Antrag im Vertrauen auf das
seinerzeit geltende Recht gestellt. Der Zeitpunkt der
Entscheidung der türkischen Behörden sei seinem Einfluss
entzogen gewesen.
5
Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit
Urteil vom 21. Dezember 2005 ab. Der Beschwerdeführer sei
nicht mehr Deutscher im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG;
denn er habe ohne entsprechende Beibehaltungsgenehmigung
(§ 25 Abs. 2 StAG) die türkische Staatsangehörigkeit
wieder angenommen und damit kraft Gesetzes die deutsche
Staatsangehörigkeit wieder verloren (§ 25 Abs. 1 StAG).
Die Verlustfolge trete ohne Rücksicht darauf ein, ob der
Betroffene dies gewusst oder sich über die Folgen geirrt
habe. Dass die Neuregelung des § 25 StAG gegen das
Grundgesetz verstoße, sei nicht ersichtlich. Auch nach dem
zuvor geltenden Staatsangehörigkeitsrecht sei die Aufgabe der
türkischen Staatsangehörigkeit Voraussetzung für die
Einbürgerung gewesen. Die Wiederannahme einer anderen
Staatsangehörigkeit habe auch nach § 25 RuStAG zum
Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit geführt; lediglich
für den Fall eines Wohnsitzes im Inland habe eine Ausnahme
gegolten.
6
Eine gemäß Art. 16 Abs. 1 Satz 1 GG
unzulässige Entziehung der deutschen Staatsangehörigkeit
liege nicht vor. Der Verlust der deutschen
Staatsangehörigkeit durch Annahme einer ausländischen
Staatsangehörigkeit trete ausschließlich aufgrund von
Handlungen ein, die auf einem freien, selbstverantwortlichen
Willensentschluss des Betroffenen gründeten. Auch Art. 3
GG sei nicht verletzt. Ob und wann die türkischen Behörden
Wiedereinbürgerungsanträge positiv beschieden, habe nicht die
Bundesrepublik Deutschland zu verantworten. Dem
Beschwerdeführer stehe schließlich auch kein Vertrauensschutz
zu. Jedem Neubürger sei bekannt gewesen, dass in der
Bundesrepublik Deutschland der Grundsatz der Vermeidung der
Doppelstaatigkeit gelte. Denn Voraussetzung für die
Einbürgerung sei es damals - wie heute - gewesen, dass
der Betroffene seine alte Staatsangehörigkeit aufgebe.
Deshalb sei für jeden, der nach der Einbürgerung gleichwohl
seine alte Staatsangehörigkeit wieder angenommen habe, auch
zwingend der Schluss zu ziehen gewesen, dass er etwas getan
habe, was mit dem deutschen Staatsverständnis unvereinbar
sei. Eine Handlung, die erkennbar dem Willen des Gesetzgebers
widerspreche, könne keinen Vertrauensschutz beanspruchen. Der
Beschwerdeführer habe zudem zwischen Verkündung des Gesetzes
am 15. Juli 1999 und dessen Inkrafttreten am 1.
Januar 2000 genügend Zeit gehabt, entweder den Antrag auf
Wiedereinbürgerung bei den türkischen Behörden zurückzunehmen
oder eine Beibehaltungsgenehmigung zu beantragen.
7
3. Den Antrag auf Zulassung der Berufung
lehnte der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom
24. Mai 2006 ab. Die Novellierung des § 25
Abs. 1 StAG, der nach Wortlaut und Entstehungsgeschichte die
Rechtsfolge des Verlusts der deutschen Staatsangehörigkeit an
den Zeitpunkt des Erwerbs der ausländischen
Staatsangehörigkeit anknüpfe und nicht an den der
Antragstellung, entfalte insbesondere keine im Hinblick auf
das Rechtsstaatsprinzip unzulässige Rückwirkung. Der
Gesetzgeber sei nicht verpflichtet gewesen, eine
Übergangsregelung zu treffen. Der durch die Neuregelung
bewirkte Wegfall der Inlandsklausel greife nicht nachträglich
ändernd in abgeschlossene, der Vergangenheit angehörende
Tatbestände des Staatsangehörigkeitsrechts ein (sog. echte
Rückwirkung). Ob die Neuregelung eine unechte Rückwirkung
oder eine tatbestandliche Rückanknüpfung an Sachverhalte aus
der Vergangenheit beinhalte, könne dahinstehen, weil
jedenfalls den insoweit zu stellenden rechtlichen
Anforderungen, insbesondere dem Gebot des Vertrauensschutzes,
genügt sei. Denn der Gesetzgeber habe dem Interesse der
betroffenen deutschen Staatsangehörigen, die - wie der
Beschwerdeführer - bereits vor dem 15. Juli 1999
den Erwerb einer ausländischen Staatsangehörigkeit beantragt
hätten, hinreichend dadurch Rechnung getragen, dass nach der
Veröffentlichung der Neuregelung im Bundesgesetzblatt am 23.
Juli 1999 bis zu deren Inkrafttreten am 1. Januar 2000
genügend Zeit zur Verfügung gestanden habe, sich auf die neue
Rechtslage einzustellen und entsprechend zu handeln. Es
obliege den Bürgern, sich über eine anstehende oder bereits
erfolgte Gesetzesänderung in geeigneter Weise zu
informieren.
8
Mit der Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Grundrechte aus
Art. 16 Abs. 1 Satz 1 und 2, Art. 2 Abs. 1 und Abs.
2 Satz 2, Art. 3 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 sowie
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG.
Bei verfassungskonformer Auslegung des § 25 Abs. 1 StAG
müssten Personen, die wie er den Antrag auf Erwerb einer
anderen Staatsangehörigkeit vor dem 15. Juli 1999 und damit
noch zur Zeit der Geltung der sogenannten Inlandsklausel
gestellt hätten, aber erst nach dem 1. Januar 2000 in dem
anderen Staat eingebürgert worden seien, von der Anwendung
der Vorschrift ausgenommen werden. Der Beschwerdeführer habe
im Zeitpunkt der Antragstellung auf das seinerzeit geltende
Recht vertraut. Darüber, dass der spätere Erwerb einer
anderen Staatsangehörigkeit den Verlust seiner deutschen
Staatsangehörigkeit zur Folge haben könne, sei er zum
Zeitpunkt seiner Einbürgerung - anders als inzwischen üblich
- weder schriftlich noch mündlich belehrt worden. Wegen der
bei Stellung des Wiedereinbürgerungsantrags noch geltenden
Inlandsklausel habe er auch keinerlei Anlass gehabt, gemäß
§ 25 Abs. 2 Satz 1 StAG einen Antrag auf Beibehaltung
der deutschen Staatsangehörigkeit zu stellen. Den Zeitpunkt
der Entscheidung über den gestellten
Wiedereinbürgerungsantrag zu bestimmen, habe ohne jede
Beeinflussungsmöglichkeit seitens des Beschwerdeführers im
Ermessen der türkischen Behörden gelegen. Hierdurch sei das
Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 3 Abs. 1 GG
berührt. Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung liege
schließlich auch darin, dass sich die behördlichen
Auskunftsersuchen und sonstige Maßnahmen lediglich gegen
Bürger türkischer Herkunft gerichtet hätten.
9
Die Voraussetzungen, unter denen eine
Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung anzunehmen ist
(§ 93a Abs. 2 BVerfGG), liegen nicht vor. Der
Verfassungsbeschwerde kommt grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung nicht zu (vgl. BVerfGE 90, 22
; 96, 245 ). Die aufgeworfenen
verfassungsrechtlichen Fragen können anhand vorliegender
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Urteil des
Zweiten Senats vom 24. Mai 2006 – 2 BvR 669/04 –, NVwZ 2006,
S. 807 ff. = EuGRZ 2006, S. 435 ff., sowie die
unter 1.b)bb) zitierte Rechtsprechung zur Rückwirkung von
Gesetzen) beantwortet werden. Es ist auch nicht zur
Durchsetzung von Grundrechten oder grundrechtsgleichen
Rechten des Beschwerdeführers angezeigt, die
Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung anzunehmen; denn sie
hat keine Aussicht auf Erfolg (vgl. BVerfGE 90, 22
).
10
Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung
von Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG rügt, ist die
Verfassungsbeschwerde unzulässig, da schon die Möglichkeit
einer Verletzung dieses Grundrechts weder dargelegt noch
ersichtlich ist.
11
Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde
unbegründet. Die den angegriffenen Entscheidungen zugrunde
liegende Annahme, dass der auf einen am 11. Juni 1999
gestellten Antrag hin nach dem 1. Januar 2000 erfolgte
Erwerb der türkischen Staatsangehörigkeit bei dem im Inland
wohnhaften Beschwerdeführer gemäß § 25 StAG in der am 1.
Januar 2000 in Kraft getretenen Fassung des Gesetzes zur
Reform des Staatsangehörigkeitsrechts vom 15. Juli 1999
(BGBl I S. 1618) zum Verlust der deutschen
Staatsangehörigkeit geführt hat, ist verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden.
12
1. Art. 16 Abs. 1 Satz 1 GG ist nicht
verletzt. Eine danach verbotene Entziehung der
Staatsangehörigkeit ist jede Verlustzufügung, die die - für
den Einzelnen und für die Gesellschaft gleichermaßen
bedeutsame - Funktion der Staatsangehörigkeit als
verlässliche Grundlage gleichberechtigter Zugehörigkeit
beeinträchtigt (vgl. Urteil des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 24. Mai 2006
- 2 BvR 669/04 -, NVwZ 2006, S. 807
= EuGRZ 2006, S. 435 ). In der den
angegriffenen Entscheidungen zugrunde liegenden Annahme, der
Beschwerdeführer habe die deutsche Staatsangehörigkeit nach
§ 25 StAG in der derzeit gültigen Fassung verloren,
liegt eine solche Beeinträchtigung nicht. Bei dem demgemäß
eingetretenen Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit
handelt es sich insbesondere nicht um eine Verlustzufügung,
die der Betroffene nicht oder nicht auf zumutbare Weise
beeinflussen konnte und die aus diesem Grund als Entziehung
einzustufen wäre (vgl. BVerfG, a.a.O.).
13
a) Eine gesetzliche Regelung, die den Verlust
der Staatsangehörigkeit an den freiwilligen, antragsgemäßen
Erwerb einer ausländischen Staatsangehörigkeit knüpft,
begegnet keinen grundsätzlichen verfassungsrechtlichen
Bedenken. Zwar tritt der Verlust der deutschen
Staatsangehörigkeit ohne hierauf gerichteten Antrag als
automatische Rechtsfolge ein, wenn der Betroffene den
gesetzlichen Tatbestand verwirklicht hat und keine Ausnahmen
(vgl. § 25 Abs. 2 StAG) gegeben sind. Der Verlust der
deutschen Staatsangehörigkeit ist jedoch nicht die Folge
eines allein auf dem Willen des Staates zur Wegnahme der
deutschen Staatsangehörigkeit beruhenden Aktes, sondern er
tritt aufgrund von Handlungen des Betroffenen ein, die
auf einem selbstverantwortlichen und freien
Willensentschluss gegründet sind. Der Betroffene hat es
selbst in der Hand, die deutsche Staatsangehörigkeit zu
behalten, sei es, dass er auf den Erwerb der ausländischen
Staatsangehörigkeit verzichtet, sei es, dass er nach
§ 25 Abs. 2 StAG vor Erwerb der ausländischen
Staatsangehörigkeit eine Genehmigung zur Beibehaltung der
deutschen Staatsangehörigkeit einholt (vgl. zum früheren
§ 25 RuStAG Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats
des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Juni 1990 - 2 BvR
116/90 -, NJW 1990, S. 2193; Beschluss der 1. Kammer des
Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 10. August
2001 - 2 BvR 2101/00 -, NVwZ 2001, S. 1393).
14
Die nach Lage des geltenden einfachen Rechts
beim Antragserwerb einer ausländischen Staatsangehörigkeit
unter Umständen sich ergebende Notwendigkeit, sich zwischen
der deutschen und der ausländischen Staatsangehörigkeit zu
entscheiden, ist auch nicht als solche schon unzumutbar. Sie
ist Folge der Entscheidung des Gesetzgebers gegen eine
uneingeschränkte Hinnahme von Mehrstaatigkeit. Diese
Entscheidung ist ihrerseits, soweit bei der näheren
Ausgestaltung Grundrechte der Betroffenen beachtet werden,
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 37,
217 ). Dementsprechend kann es nicht als schon für
sich genommen unzumutbar gelten, dass nach der Grundregel des
§ 25 Abs. 1 StAG die Beibehaltung der deutschen
Staatsangehörigkeit daran geknüpft ist, dass kein
Antragserwerb einer ausländischen Staatsangehörigkeit
stattfindet.
15
b) Ebensowenig bewirkt die Anwendung des
§ 25 StAG in der am 1. Januar 2000 in Kraft
getretenen Fassung auf Inlandsdeutsche, die den Antrag auf
Erwerb der ausländischen Staatsangehörigkeit bereits vor dem
Inkrafttreten dieser Vorschrift gestellt hatten, eine
Entziehung der Staatsangehörigkeit.
16
Zur Verlässlichkeit des
Staatsangehörigkeitsstatus, die Art. 16 Abs. 1 Satz
1 GG gewährleisten will, gehört allerdings auch die
Vorhersehbarkeit eines Verlusts und damit ein ausreichendes
Maß an Rechtssicherheit und Rechtsklarheit im Bereich der
staatsangehörigkeitsrechtlichen Verlustregelungen (vgl.
Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom
24. Mai 2006 - 2 BvR 669/04 -, NVwZ 2006, S.
807 = EuGRZ 2006, S. 435 ). In diesem
Zusammenhang ist auch der besondere Gesetzesvorbehalt des
Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG zu sehen. Er schützt
unter anderem das Interesse des einzelnen Staatsbürgers,
anhand der Gesetzeslage vorhersehen zu können, unter welchen
Voraussetzungen er seinen Status verliert (vgl. Urteil des
Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Mai
2006 - 2 BvR 669/04 -, NVwZ 2006, S. 807
= EuGRZ 2006, S. 435 ).
17
An der verfassungsrechtlich gebotenen
Vorhersehbarkeit des Staatsangehörigkeitsverlusts und der
dazu erforderlichen Normenklarheit (vgl. BVerfGE 108, 52
) fehlte es jedoch auch für Fälle wie den
vorliegenden nicht.
18
aa) Der Wortlaut des § 25 Abs. 1 StAG
weckt keinen Zweifel daran, dass die Bestimmung in ihrer
geltenden Fassung Fälle des Erwerbs einer ausländischen
Staatsangehörigkeit auch dann erfasst, wenn der zugrunde
liegende Antrag schon vor ihrem Inkrafttreten gestellt wurde.
Der Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit ist nach der
gewählten Formulierung ("Ein Deutscher verliert seine
Staatsangehörigkeit mit dem Erwerb ... .") an den Erwerb der
ausländischen Staatsangehörigkeit, nicht an die bloße
Antragstellung geknüpft. Ein dem Erwerb der ausländischen
Staatsangehörigkeit zugrunde liegender Antrag ist nach dem
zweiten Halbsatz des § 25 Abs. 1 StAG nur zusätzliche
Voraussetzung für den Verlust der Staatsangehörigkeit. Ist
aber nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift nicht die
Antragstellung, sondern der - auf Antrag erfolgende -
Erwerb einer ausländischen Staatsangehörigkeit der
verlustauslösende Tatbestand, so liegt es nicht nahe,
anzunehmen, für die Anwendbarkeit der Bestimmung in ihrer
seit dem 1. Januar 2000 geltenden Fassung komme es auf den
Zeitpunkt der Antragstellung und nicht auf den des Erwerbs
an.
19
Weder die Entstehungsgeschichte des
Änderungsgesetzes vom 15. Juli 1999 noch der aus
ihr ersichtliche Sinn und Zweck der Neufassung des
Verlusttatbestandes deuten in eine andere Richtung. Die
Streichung der Inlandsklausel aus § 25 Abs. 1 RuStAG ist
in dem Gesetzentwurf damit begründet worden, dass die
bisherige Fassung der Vorschrift "... häufig genutzt (wird),
um den Grundsatz der Vermeidung von Mehrstaatigkeit bei der
Einbürgerung zu unterlaufen: Die vor der Einbürgerung
aufgegebene ausländische Staatsangehörigkeit wird nach der
Einbürgerung sanktionslos wiedererworben. Die Aufhebung der
'Inlandsklausel' beseitigt diese Missbrauchsmöglichkeit"
(BTDrucks 14/533, S. 15; vgl. auch S. 12). Angesichts
dieser deutlich negativen Bewertung der vorgefundenen
Ausgangssituation spricht nichts dafür, dass der Gesetzgeber
die von ihm als "Missbrauch" und "Umgehung" angesehene
Vorgehensweise nicht möglichst rasch und effektiv unterbunden
wissen wollte (vgl. BayVGH, Beschluss vom
23. September 2005 - 5 C 05.2108 -, NVwZ-RR 2006,
S. 732).
20
Die Auslegung der Vorschrift führt demnach -
ohne dass Anhaltspunkte bestünden oder auch nur Unklarheiten
überwunden werden müssten, auf die Betroffene sich für ein
entgegengesetztes Vertrauen berufen könnten - zu dem
Ergebnis, dass für die Anwendbarkeit der Vorschrift allein
der Erwerb der ausländischen Staatsangehörigkeit nach dem
Inkrafttreten, das heißt dem 1. Januar 2000, maßgeblich ist.
Ob der darauf gerichtete Antrag vor oder nach diesem
Zeitpunkt gestellt wurde, ist dagegen unerheblich. Diese
Auslegung entspricht der einhelligen fachgerichtlichen
Rechtsprechung (vgl. neben den hier angegriffenen
Entscheidungen: BayVGH, Beschlüsse vom 23. September
2005 - 5 C 05.2108 -, NVwZ-RR 2006, S. 732, vom 13. Oktober
2005 - 5 C 05.2369 - juris, - 5 C 05.2107 - juris, - 5 C
05.1781 - juris, vom 8. November 2005 - 5 C 05.2289
- juris, vom 6. Dezember 2005 - 5 C 05.2589 - juris, und vom
9. Januar 2006 - 5 C 05.2502 - juris; HessVGH, Beschluss
vom 2. Mai 2006 - 12 TP 604/06 - unveröffentlicht, VG
Ansbach, Urteil vom 14. Dezember 2005 - AN 15 K 05.02076
-, juris, sowie Beschlüsse vom 9. Juni 2005 - AN 15
K 05.01403 - juris, und vom 7. September 2005 - AN 15 E
05.02075 - juris; VG Bayreuth, Beschluss vom 16.
August 2005 - B 1 E 05.672 - juris; VG Bremen,
Beschluss vom 1. September 2005 - 4 V 1405/05 - juris,
und vom 16. Dezember 2005 - 4 K 1316/05 -,
unveröffentlicht) und wird auch in der Literatur - zum
Teil vorbehaltlich verfassungsrechtlicher Bewertung - ganz
überwiegend vertreten (vgl. Marx, in: GK-StAR, Stand: Juni
2006, § 25 StAG Rn. 58.1 ff.; Uslucan, ZAR 2005, S.
115 f.; Silagi, StAZ 2006, S. 134 ; Renner,
www.migrationsrecht.net/gesetzgebung-auslaenderrecht/doppelte-staatsbuergerschaft-tuerken-deutscher-pass-ade.html
;www.jurblog.de/2005/05/26
; wohl auch Engst, ZAR21
bb) Die Anwendbarkeit des § 25 StAG auf
Anträge, die vor dem Inkrafttreten der Vorschrift gestellt
wurden, läuft auch nicht dem verfassungsrechtlich
gewährleisteten Vertrauensschutz zuwider.
22
(1) Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs.
3, Art. 28 Abs. 1 GG) umfasst das Gebot des
Vertrauensschutzes. Der Bürger soll die ihm gegenüber
möglichen Eingriffe voraussehen und sich dementsprechend
einrichten können (vgl. BVerfGE 63, 215 -
stRspr).
23
Das Vertrauen darauf, dass die mit
abgeschlossenen Tatbeständen verknüpften gesetzlichen
Rechtsfolgen anerkannt bleiben, ist grundsätzlich geschützt
(vgl. BVerfGE 63, 215 ). Eine
Rückbewirkung von Rechtsfolgen derart, dass der Beginn des
zeitlichen Anwendungsbereichs einer Norm auf einen Zeitpunkt
festgelegt ist, der vor dem Zeitpunkt liegt, zu dem sie
gültig geworden ist (echte Rückwirkung) ist daher, von
Ausnahmefällen abgesehen, unzulässig (vgl. BVerfGE 109, 133
- stRspr).
24
Das Grundgesetz schützt jedoch nicht jede
Erwartung, eine einmal bestehende günstige Rechtslage werde
erhalten bleiben (vgl. BVerfGE 109, 133 -
stRspr). Auch eine tatbestandliche Rückanknüpfung derart,
dass die Rechtsfolgen eines Gesetzes erst nach Verkündung der
Norm eintreten, der Tatbestand der Norm aber Sachverhalte
erfasst, die bereits vor Verkündung ins Werk gesetzt worden
sind (sogenannte unechte Rückwirkung), ist dem Gesetzgeber
nicht grundsätzlich verwehrt. Zwar sind hier Gesichtspunkte
des Vertrauensschutzes mit dem Gewicht, das ihnen nach den
jeweiligen Umständen zukommt, abwägend zu berücksichtigen;
die tatbestandliche Rückanknüpfung unterliegt aber weniger
strengen Beschränkungen als die nachträglich in
abgeschlossene Sachverhalte eingreifende Rückbewirkung von
Rechtsfolgen (vgl. BVerfGE 72, 200 ; 92, 277
; 97, 67 ; 109, 133
- stRspr). Die Grenzen ihrer Zulässigkeit sind -
vorbehaltlich spezieller Anforderungen des einschlägigen
Grundrechts - erst dann überschritten, wenn die Anknüpfung
des Gesetzes an Tatbestände aus der Vergangenheit zur
Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder
erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der
Betroffenen das vom Gesetzgeber verfolgte Änderungsinteresse
überwiegen (vgl. BVerfGE 72, 200 ; 92, 277
; 95, 64 ; 96, 330 ;
101, 239 , sowie zuletzt Beschluss des Ersten
Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Juni 2006 - 1
BvL 9/00, 1 BvL 11/00, 1 BvL 12/00, 1 BvL 5/01, 1 BvL 10/04
-, Rn. 103, www.bverfg.de). Dabei ist in jedem
Einzelfall zu ermitteln, inwieweit und mit welchem Gewicht
das Vertrauen in die bestehende günstige Rechtslage
schützenswert ist und ob die öffentlichen Belange, die eine
nachteilige Änderung rechtfertigen, dieses Vertrauen
überwiegen (vgl. BVerfGE 105, 17 ).
25
(2) Nach diesen Grundsätzen steht ein
verfassungsrechtlicher Vertrauensschutz der Anwendung des neu
gefassten § 25 StAG auch in den Fällen nicht entgegen,
in denen, wie hier, der Antrag auf Erwerb einer ausländischen
Staatsangehörigkeit bereits vor der Verkündung der Neufassung
der Vorschrift im Bundesgesetzblatt vom 23. Juli 1999
gestellt worden ist.
26
Es liegt hier keine Rückbewirkung von
Rechtsfolgen, sondern eine tatbestandliche Rückanknüpfung
vor. Denn die Rechtsfolge des Verlusts der deutschen
Staatsangehörigkeit trat bei dem in Rede stehenden
Personenkreis nicht bereits vor dem Inkrafttreten des
Gesetzes zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts am 1.
Januar 2000, sondern erst von diesem Zeitpunkt an ein, soweit
auf einen zuvor gestellten Antrag hin eine ausländische
Staatsangehörigkeit nach diesem Zeitpunkt wirksam erworben
wurde. Da die Verlustfolge erst an den Erwerb und nicht an
die bloße Antragstellung geknüpft ist, greift die Regelung,
soweit sie auf Fälle einer schon vor Verkündung oder
Inkrafttreten erfolgten Antragstellung angewendet wird,
entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht
nachträglich ändernd auf einen bereits abgeschlossenen
Sachverhalt zu. § 25 StAG sieht einen gestreckten
Verlusttatbestand vor: In dem Antrag liegt lediglich der
Beginn der Tatbestandsverwirklichung; abgeschlossen wird der
Tatbestand durch den Erwerb der ausländischen
Staatsangehörigkeit, der den Verlust der deutschen auslöst.
Dies ist der typische Fall einer tatbestandlichen
Rückanknüpfung - die Rechtsfolgen des Gesetzes treten erst
nach Verkündung ein, ein Teil des Tatbestandes wird aber
bereits zuvor verwirklicht (vgl. BVerfGE 109, 133
). Im vorliegenden Fall wurde die Neuregelung des
§ 25 StAG am 23. Juli 1999 verkündet; der
Beschwerdeführer hat den Antrag auf Erwerb der türkischen
Staatsangehörigkeit am 11. Juni 1999 gestellt und somit deren
Erwerb am 5. Februar 2001 bereits vor der
Verkündung "ins Werk gesetzt".
27
(a) Die Erstreckung der Verlustregelung auf
vor der Verkündung gestellte Anträge war zur optimalen
Erreichung des vom Gesetzgeber verfolgten Ziels geeignet und
erforderlich. Der Gesetzgeber bezweckte mit der Neuregelung,
einen vielbegangenen Weg zur Erlangung mehrfacher
Staatsangehörigkeiten abzuschneiden, dessen Nutzung er als
Umgehung der von ihm verfolgten Politik der Begrenzung von
Mehrstaatigkeit erachtete (BTDrucks 14/533, S. 12, 15). Es
liegt auf der Hand, dass dieser Zweck am besten durch eine
Regelung zu erreichen war, die nicht nur die Fälle erfasst,
in denen der Antrag auf Erwerb der ausländischen
Staatsangehörigkeit erst nach Verkündung oder Inkrafttreten
gestellt wird.
28
(b) Bestandsinteressen der Betroffenen führen
nicht zur Unzulässigkeit der Rückanknüpfung.
29
Das Bundesverfassungsgericht hat in einer
Reihe von Entscheidungen angenommen, dass Betroffene bereits
vom Tag eines Gesetzesbeschlusses an mit der Verkündung und
dem Inkrafttreten der Neuregelung rechnen mussten und einen
Schutz des Vertrauens auf den Fortbestand der bisherigen
Gesetzeslage von da an nicht mehr in Anspruch nehmen konnten
(vgl. nur BVerfGE 27, 167 ; 72, 200 <257,
261>; 95, 64 ; 97, 67 ;
dagegen Bundesfinanzhof, Vorlagebeschluss vom 2. August 2006
- XI R 34/02 - juris, Rn. 64 ff. m.w.N.). Ginge man
von der Anwendbarkeit eines entsprechenden Grundsatzes für
den vorliegenden Fall aus, so käme ein Vertrauensschutz, der
den Beschwerdeführer vor der in § 25 StAG vorgesehenen
Rechtsfolge bewahrt, schon deshalb nicht in Betracht, weil
der Bundestag die Neuregelung des § 25 StAG am 7.
Mai 1999 beschlossen (vgl. Plenarprotokoll 14/40, S. 3415
) und der Beschwerdeführer erst danach - am
11. Juni 1999 - seinen Antrag auf Rückerwerb der türkischen
Staatsangehörigkeit gestellt hat.
30
Der Beschwerdeführer kann hier aber auch
unabhängig von diesem Gesichtspunkt Vertrauensschutz im
Ergebnis nicht beanspruchen. Die Disposition, die der
Beschwerdeführer mit seinem vor Verkündung der Neuregelung
gestellten Antrag auf Rückerwerb der türkischen
Staatsangehörigkeit getroffen hat, war schon insofern
allenfalls eingeschränkt schutzwürdig, als sie noch nach
Verkündung und sogar nach dem Inkrafttreten der Neufassung
des § 25 StAG - und damit zu einem Zeitpunkt, in dem ein
verfassungsrechtlicher Schutz des Vertrauens auf den
Fortbestand der bisherigen Regelung jedenfalls nicht mehr
bestand - ohne besonderen Aufwand hätte rückgängig
gemacht werden können.
31
Dabei ist zu berücksichtigen, dass der
Beschwerdeführer besonderen Anlass hatte, sich über die
Rechtsfolgen des von ihm gestellten Antrags auf Rückerwerb
der türkischen Staatsangehörigkeit auf dem Laufenden zu
halten. Das Vorhaben eines deutschen Staatsangehörigen, den
Erwerb einer ausländischen Staatsangehörigkeit zu beantragen,
bietet bereits als solches Veranlassung, sich über etwaige
Auswirkungen auf den Bestand der deutschen
Staatsangehörigkeit zuverlässig zu informieren (vgl. zur
Zumutbarkeit von Informationsobliegenheiten im
Staatsangehörigkeitsrecht bereits Beschluss der 1. Kammer des
Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Januar
1999 - 2 BvR 729/96 -, NVwZ-RR 1999, S. 403 ).
Diese Obliegenheit endete unter den hier vorliegenden
besonderen Umständen nicht mit der Antragstellung.
32
Bereits dem früheren § 25 RuStAG ließ
sich entnehmen, dass etwaige Folgen für die deutsche
Staatsangehörigkeit nicht bereits an die Beantragung,
sondern erst an den Erwerb der ausländischen
Staatsangehörigkeit geknüpft sein werden. Von einem mit der
Antragstellung abgeschlossenen, gleichsam "aus der Hand
gegebenen" Sachverhalt durfte der Beschwerdeführer schon von
daher nicht ausgehen. Anlass, die Entwicklung der
staatsangehörigkeitsrechtlichen Rechtslage bis zum Abschluss
des in Gang gesetzten ausländischen
Wiedereinbürgerungsverfahrens weiter zu verfolgen, bestand
hier aber jedenfalls deshalb, weil der Beschwerdeführer mit
dem Antrag auf Wiedererwerb der türkischen
Staatsangehörigkeit eine Gesetzeslücke zu nutzen
beabsichtigte, deren Schließung der Gesetzgeber bereits seit
längerer Zeit erwog.
33
Die einfachgesetzlichen Regelungen des
deutschen Staatsangehörigkeitsrechts zielen nach wie vor auf
weitgehende Vermeidung von Mehrstaatigkeit ab. Im
Einbürgerungsrecht kommt diese Zielsetzung darin zum
Ausdruck, dass eine Einbürgerung grundsätzlich die Aufgabe
der früheren Staatsangehörigkeit voraussetzt (§ 9 Abs. 1
Nr. 1, § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, § 12 StAG). Auch
mit § 25 RuStAG war stets bezweckt, Mehrstaatigkeit
nach Möglichkeit zu verhindern (vgl. BVerwGE 94, 185
). Danach stellte sich das Inlandsprivileg vor
seiner Abschaffung bereits als Ausnahme dar. Dieser
Ausnahmecharakter wurde noch dadurch verstärkt, dass die
Inlandsklausel im Falle des Erwerbs der Staatsangehörigkeit
eines Vertragsstaats des Mehrstaaterübereinkommens schon seit
langem unanwendbar war (Art. 1 Abs. 1 des Übereinkommens
über die Verringerung der Mehrstaatigkeit und über die
Wehrpflicht von Mehrstaatern vom 6. Mai 1963, BGBl II 1969 S.
1954 ff., das für die Bundesrepublik Deutschland am 21.
Dezember 2002 außer Kraft getreten ist; vgl. näher
Hailbronner, in: Hailbronner/Renner,
Staatsangehörigkeitsrecht, 4. Aufl. 2005, § 25 StAG Rn.
35 und Einl. F Rn. 7).
34
Die Bedeutung, die das geltende deutsche
Staatsangehörigkeitsrecht trotz verschiedener Ausnahmen im
Grundsatz bis heute der Vermeidung von Mehrstaatigkeit
zumisst, stand dem Beschwerdeführer, als er den Antrag auf
Wiedererwerb der türkischen Staatsangehörigkeit stellte,
angesichts des eben erst abgeschlossenen
Einbürgerungsverfahrens, in dem ihm die Aufgabe seiner
türkischen Staatsangehörigkeit abverlangt worden war,
deutlich vor Augen. Von daher musste ihm bewusst sein, dass
er durch die sofortige Wiederbeantragung der türkischen
Staatsangehörigkeit einen Umweg zu der
Doppelstaatsangehörigkeit wählte, die ihm der Gesetzgeber mit
den geltenden einbürgerungsrechtlichen Bestimmungen gerade
verwehren wollte, und dass er sich insofern anschickte, eine
Gesetzeslücke zu nutzen. Dies zu tun, stand ihm frei; er
konnte aber nicht darauf zählen, dass der Gesetzgeber keine
Anstalten treffen würde, diese Absicht zu durchkreuzen. Schon
das Vertrauen auf den Fortbestand einer nicht systemkonformen
Norm ist nur eingeschränkt schutzwürdig (vgl. BVerfGE 97, 378
). Erst recht kann daher die Erwartung, eine
Gesetzeslücke werde erhalten bleiben, nicht unter allen
Umständen in der Weise geschützt sein, dass es dem, der von
ihr Gebrauch machen will, von Verfassungs wegen erspart
bleiben müsste, sich im Zuge seiner diesbezüglichen
Bemühungen über anstehende Rechtsänderungen auf dem Laufenden
zu halten und sein Verhalten gegebenenfalls rechtzeitig
anzupassen.
35
Das gilt umso mehr, wenn eine Neuregelung seit
längerer Zeit im Gespräch war (vgl. BVerfGE 97, 67
). Die Abschaffung des Inlandsprivilegs
wurde seit langer Zeit diskutiert. Erste Versuche dazu
reichen in das Jahr 1976 zurück (vgl. Art. 4 Nr. 5 des
Entwurfs eines Ausführungsgesetzes zu dem Übereinkommen vom
30. August 1961 zur Verminderung der Staatenlosigkeit und zu
dem Übereinkommen vom 13. September 1973 zur Verringerung der
Fälle von Staatenlosigkeit, BTDrucks 8/13, S. 4). Bereits
damals war man der Ansicht, dass die Inlandsklausel zu
"Mißbräuchen und Rechtsumgehungen" einlade, indem sie es
ermögliche, sich nach dem Erwerb der deutschen
Staatsangehörigkeit sofort wieder die frühere
Staatsangehörigkeit zu verschaffen (vgl. BTDrucks 8/13,
S. 10). Das Vorhaben, diese Klausel zu streichen, wurde
nur deshalb zunächst fallengelassen, weil Bedenken im
Hinblick auf die deutsche Staatsangehörigkeit derjenigen
Deutschen aufkamen, die in den - in der Nachkriegszeit
zunächst als Inland im Sinne des § 25 Abs. 1 RuStAG
betrachteten - ehemaligen deutschen Ostgebieten aus
wirtschaftlichen Gründen oder zur Vermeidung von
Diskriminierung eine fremde Staatsangehörigkeit erworben
hatten (vgl. BTDrucks 8/321, S. 5;
Hailbronner, in: Hailbronner/Renner,
Staatsangehörigkeitsrecht, 4. Aufl. 2005, § 25 StAG
Rn. 2; näher Arndt, NJW 1977, S. 1564 ).
Die verstärkte Inanspruchnahme des Inlandsprivilegs zur
Umgehung gesetzlicher Regelungen, die auf die Vermeidung von
Mehrstaatigkeit zielen, bewog den Gesetzgeber im Rahmen des
Gesetzes zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts vom 15.
Juli 1999, dessen Entwurf bereits am 16. März 1999 vorlag
(vgl. BTDrucks 14/533, S. 1), dann endgültig zu seiner
Streichung (BTDrucks 14/533, S. 15).
36
(c) Unter Berücksichtigung des weiteren
Umstands, dass das am 23. Juli 1999 verkündete Gesetz erst am
1. Januar 2000 in Kraft trat, ergibt sich, dass der
Gesetzgeber auf die Belange der Betroffenen ausreichend
Rücksicht genommen hat. Denn in dem Zeitraum zwischen
Verkündung und Inkrafttreten lag eine ausreichend bemessene
Übergangsfrist, innerhalb deren die Betroffenen auf die
Rechtsänderung reagieren konnten. Mit der Verkündung im
Bundesgesetzblatt wurde die Neuregelung gültig (vgl. BVerfGE
63, 343 ); es war nunmehr zuverlässig
vorhersehbar, dass ein ab ihrem - auf den 1. Januar 2000
festgesetzten - Inkrafttreten wirksam werdender Antragserwerb
einer ausländischen Staatsangehörigkeit zum Verlust der
deutschen Staatsangehörigkeit führen würde, auch wenn der
Antrag bereits früher gestellt worden war. Der
Beschwerdeführer hatte daher ausreichend Gelegenheit, sich
vor Inkrafttreten der Neuregelung bei der zuständigen
türkischen Behörde darüber zu informieren, ob die
Wiedereinbürgerung schon erfolgt war (die Einbürgerung, die
durch Beschluss des Ministerrats erfolgt, wird den
Betroffenen nicht oder jedenfalls nicht regelmäßig
individuell bekannt gegeben; vgl. BTDrucks 16/139, S. 4;
Marx, GK-StAR, Stand: Juni 2006, § 25 StAG Rn. 58.4;
Senol, Doppelte Staatsbürgerschaft der türkischstämmigen
Bevölkerung in Deutschland,
www.jurblog.de/2005/05/26
, Nr. 5a; Odendahl,37
c) Die tatbestandliche Rückanknüpfung verletzt
Art. 16 Abs. 1 Satz 1 GG schließlich auch nicht
unter dem Gesichtspunkt fehlender Beeinflussbarkeit des
Verlusts. Aus dem vorstehend Ausgeführten folgt, dass der
Beschwerdeführer den Verlust der Staatsangehörigkeit -
jedenfalls durch Rücknahme des Antrags - zumutbar hätte
vermeiden können.
38
Einer besonderen, gezielten Aufklärung
hierüber seitens der deutschen Behörden bedurfte es von
Verfassungs wegen nicht. Soweit Betroffene, wie es für seinen
Fall der Beschwerdeführer geltend macht, den Antrag auf
Wiedererwerb der türkischen Staatsangehörigkeit auf Anregung
türkischer Behörden gestellt haben (vgl. auch Marx, GK-StAR,
Stand Juni 2006, § 25 StAG Rn. 58.4), sind für eine
dadurch möglicherweise begünstigte unangebrachte
Sorglosigkeit nicht deutsche Stellen verantwortlich.
39
Mit den Fallgestaltungen im Rahmen der
Optionsregelung des § 29 StAG, für die nach § 29
Abs. 5 StAG eine Hinweispflicht besteht, ist der Fall des
Beschwerdeführers nicht vergleichbar. Anders als in § 29
Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2 StAG für den Fall der
Nichterfüllung bestimmter Obliegenheiten hinsichtlich der
Wahl zwischen ausländischer und deutscher Staatsangehörigkeit
vorgesehen, tritt der
Verlust der Staatsangehörigkeit hier nicht als Folge eines
bloßen Unterlassens ein, sondern als Folge aktiven Handelns
des Betroffenen, nämlich eines Antrags auf Erwerb einer
ausländischen Staatsangehörigkeit.
40
2. Darin, dass vor dem 1. Januar 2000
gestellte Anträge auf Erwerb einer ausländischen
Staatsangehörigkeit den Verlust der Staatsangehörigkeit
bewirkten, wenn sie nach diesem Zeitpunkt beschieden wurden,
nicht aber, wenn das Einbürgerungsverfahren noch vor dem 1.
Januar 2000 seinen Abschluss fand, liegt auch keine
Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG. Es ist jeder
Rechtsänderung eigen, dass nach der Änderung Sachverhalte
anders behandelt werden als vergleichbare Sachverhalte zuvor.
Es trifft zu, dass der Eintritt oder Nichteintritt eines
Verlusts bei vor dem 1. Januar 2000 gestellten Anträgen
von der Bearbeitungsdauer durch die ausländischen Behörden
abhängt; darin liegt aber keine durch den deutschen
Gesetzgeber zu verantwortende willkürliche
Ungleichbehandlung. Diejenigen, deren Antrag bis Ende des
Jahres 1999 nicht beschieden war, hatten es selbst in der
Hand, den drohenden Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit
durch eine Rücknahme des Antrags abzuwenden.
41
Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung
(Art. 3 Abs. 1 und Abs. 3 GG) liegt schließlich auch
nicht deshalb vor, weil der von § 25 StAG nunmehr auch
bei Inlandsdeutschen vorgesehene Staatsangehörigkeitsverlust
allein Bürger türkischer Herkunft träfe. Rechtlich gilt die
Regelung für alle Betroffenen gleich welcher Herkunft. Dass
sich die Behörden beim Vollzug der Vorschrift vor allem auf
einen Personenkreis konzentriert haben, von dem aus der
Presse und aus Angaben türkischer Stellen bekannt war, dass
eine beachtliche Anzahl der Gruppenangehörigen nach ihrer
Einbürgerung auf Antrag ihre frühere Staatsangehörigkeit
wieder angenommen hatten (vgl. BTDrucks 15/4496, S.
1 f.; BTDrucks 15/5006, S. 3), ist verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden (vgl. Beschluss der 2. Kammer des
Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 10.
März 2006 - 2 BvR 434/06 -, NVwZ 2006, S. 681
).
42
Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
43
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.