BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1345/03 -
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richter Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom
11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am
22. August 2006 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde der
Beschwerdeführerin zu 5. hat sich durch ihren Tod
erledigt.
Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde nicht
zur Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Verfassungsmäßigkeit der Ermittlung der Geräte- und
Kartennummern sowie des Standorts von Mobiltelefonen durch
den so genannten "IMSI-Catcher" (§ 100 i StPO).
2
1. Durch das Gesetz zur Änderung der
Strafprozessordnung vom 6. August 2002 (BGBl I S. 3018) wurde
§ 100 i StPO in die Strafprozessordnung eingeführt. Die
Vorschrift lautet in der derzeit geltenden Fassung:
3
(1) Durch technische Mittel dürfen
4
zur Vorbereitung einer Maßnahme nach
§ 100a die Geräte- und Kartennummer sowie
5
zur vorläufigen Festnahme nach § 127 Abs.
2 oder Ergreifung des Täters auf Grund eines Haftbefehls oder
Unterbringungsbefehls der Standort eines aktiv geschalteten
Mobilfunkendgerätes ermittelt werden.
6
(2) Die Maßnahme nach Absatz 1 Nr. 1 ist nur
zulässig, wenn die Voraussetzungen des § 100a vorliegen
und die Durchführung der Überwachungsmaßnahme ohne die
Ermittlung der Geräte- oder Kartennummer nicht möglich oder
wesentlich erschwert wäre. Die Maßnahme nach Absatz 1 Nr. 2
ist nur im Falle einer Straftat von erheblicher Bedeutung und
nur dann zulässig, wenn die Ermittlung des Aufenthaltsortes
des Täters auf andere Weise weniger erfolgversprechend oder
erschwert wäre; § 100f Abs. 3 Satz 2 gilt entsprechend.
Die Maßnahme nach Absatz 1 Nr. 2 ist im Falle einer Straftat
von erheblicher Bedeutung auch zulässig, wenn die Ermittlung
des Aufenthaltsortes des Täters zur Eigensicherung der zur
vorläufigen Festnahme oder Ergreifung eingesetzten Beamten
des Polizeidienstes erforderlich ist.
7
(3) Personenbezogene Daten Dritter dürfen
anlässlich solcher Maßnahmen nur erhoben werden, wenn dies
aus technischen Gründen zur Erreichung des Zwecks nach Absatz
1 unvermeidbar ist. Über den Datenabgleich zur Ermittlung der
gesuchten Geräte- und Kartennummer hinaus dürfen sie nicht
verwendet werden und sind nach Beendigung der Maßnahme
unverzüglich zu löschen.
8
(4) § 100b Abs. 1 gilt entsprechend; im
Falle der Anordnung zur Vorbereitung einer Maßnahme nach
§ 100a gilt auch § 100b Abs. 2 Satz 1 entsprechend.
Die Anordnung ist auf höchstens sechs Monate zu befristen.
Eine Verlängerung um jeweils nicht mehr als sechs weitere
Monate ist zulässig, soweit die in den Absätzen 1 und 2
bezeichneten Voraussetzungen fortbestehen. Auf Grund der
Anordnung nach Absatz 1 Nr. 2 hat jeder, der geschäftsmäßig
Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt, dem
Richter, der Staatsanwaltschaft und ihren im Polizeidienst
tätigen Ermittlungspersonen (§ 152 des
Gerichtsverfassungsgesetzes) die für die Ermittlung des
Standortes des Mobilfunkendgerätes erforderliche Geräte- und
Kartennummer mitzuteilen.
9
2. § 100 i Abs. 1 StPO regelt zwei
technisch unterschiedliche Ermittlungsmaßnahmen, die im
Schrifttum unter dem Stichwort "IMSI-Catcher" diskutiert
werden (vgl. Eckhardt, CR 2002, S. 770 ; Fox,
DuD 2002, S. 212 ).
10
a) Maßnahmen nach § 100 i Abs. 1 Nr. 1
StPO ermöglichen die Ermittlung der Gerätenummer (IMEI:
International Mobile Equipment Identity) eines
Mobilfunkendgeräts (Mobiltelefon) oder der Kartennummer
(IMSI: International Mobile Subscriber Identity) einer
SIM-Karte (Subscriber Identity Module).
11
aa) Grundlage hierfür ist, dass jedes
Mobiltelefon wie auch jede SIM-Karte mit einer weltweit nur
einmal vergebenen Nummer versehen sind (s. hierzu Vassilaki,
RDV 2004, S. 11 ). Die ersten Ziffern der IMSI
bezeichnen den Netzbetreiber; anhand der weiteren Ziffern
kann über die beim Netzbetreiber gespeicherten Bestandsdaten
(u.a. die Rufnummer, Name und Anschrift des
Rufnummerninhabers) der Mobilfunkteilnehmer ermittelt werden
(zur Verpflichtung der Netzbetreiber zur Speicherung und
Übermittlung dieser Daten an die Strafverfolgungsbehörden s.
§§ 113 Abs. 1, 111 TKG). Die Abfrage der Bestandsdaten
ist auch mittels der IMEI möglich, was dann von Bedeutung
ist, wenn ein Mobiltelefon mit verschiedenen SIM-Karten
genutzt wird (vgl. Fox, a.a.O., S. 213). Die Kenntnis der
Bestandsdaten ist notwendig für die Anordnung einer
Telekommunikationsüberwachung nach § 100 a
StPO.
12
Da technische Voraussetzung einer Maßnahme
nach § 100 i Abs. 1 Nr. 1 StPO die ungefähre
Kenntnis des Standorts eines Mobiltelefons der observierten
Person ist (vgl. hierzu Gercke, MMR 2003, S. 453
), kommt der Einsatz eines "IMSI-Catchers" dann in
Betracht, wenn bekannt ist, dass an einem bestimmten Ort
Mobilfunktelekommunikation betrieben wird, nähere
Erkenntnisse über die Identität des Teilnehmers oder das
verwendete Mobiltelefon jedoch nicht vorliegen (vgl. Kiper/
Ruhmann, DuD 1998, S. 155 ; Roggan, KritV 2003, S.
76 ) oder der Benutzer verschiedene
SIM-Karten gebraucht (s. hierzu Pöppelmann/Jehmlich, AfP
2003, S. 218 ).
13
bb) Die Erfassung der IMSI oder der IMEI macht
sich zunutze, dass sich alle Mobiltelefone, die im
empfangsbereiten Zustand mitgeführt werden, in kurzen
Abständen bei der für sie gerade "zuständigen" Basisstation
des Mobilfunknetzes anmelden. Das gesamte Mobilfunknetz ist
entsprechend einem Raster in einzelne Zellen aufgeteilt (vgl.
Eisenberg/Singelnstein, NStZ 2005, S. 62 Fn 2; Gercke,
Bewegungsprofile anhand von Mobilfunkdaten im Strafverfahren,
2002, S. 29 f.). Zum Empfang eingehender Anrufe oder
Kurzmitteilungen, wie der des Short Messaging System (SMS),
ist daher die genaue Lokalisierung des Standorts des
Mobiltelefons durch den Mobilfunknetzbetreiber nötig. Im
Rahmen dieser ständigen Positionsangabe werden unter anderem
die IMSI und die IMEI an die Basisstation gesendet.
14
Die Erfassung der IMSI und IMEI erfolgt
dadurch, dass innerhalb einer solchen Funkzelle eine
Basisstation des Mobilfunknetzes durch den "IMSI-Catcher"
simuliert wird (vgl. Eckhardt, a.a.O., S. 771; Fox, a.a.O.,
S. 213). Sämtliche eingeschalteten Mobiltelefone, die sich im
Einzugsbereich des "IMSI-Catchers" befinden, senden nunmehr
ihre Daten an diesen (von Denkowski, Kriminalistik 2002, S.
117 f.; Gercke, MMR 2003, S. 453 ; ders.,
StraFo 2003, S. 76 ; Fox, a.a.O., S. 213;
Roggan, a.a.O., S. 86; Vassilaki, a.a.O., S. 14). Dabei ist
durch eine verstärkte Sendeleistung diese virtuelle Zelle
erheblich kleiner als die reguläre Funkzelle (vgl. hierzu
Wolter, in: Systematischer Kommentar zur StPO, 2004,
§ 100 i Rn. 21). Sofern sich in der simulierten
Funkzelle mehrere Mobilfunkteilnehmer befinden, sind zur
Bestimmung des gesuchten Mobiltelefons mehrere Messungen
erforderlich (vgl. Fox, a.a.O., S. 213). Dabei wird die
Messtechnik in den Nahbereich des mutmaßlichen Täters
gebracht. Es werden an verschiedenen Orten Messungen
durchgeführt und nach einem statistischen Auswerteprinzip in
Form von Schnittmengen die jeweiligen IMSI/IMEI ermittelt
oder zumindest eingegrenzt (vgl. Virnich, Protokoll der 127.
Sitzung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags vom
24. April 2002, S. 2). Zur eindeutigen Bestimmung des
gesuchten Endgeräts können auch ein Abgleich der gemessenen
Daten mit den Kundendaten der Mobilfunkbetreiber, ein
Stimmenvergleich durch einen Testanruf oder eine Observation
der Zielperson nötig sein. Während dieser Zeit bleiben die
Daten der erfassten Mobiltelefone – gegebenenfalls auch nur
die Daten aus der gebildeten Schnittmenge - gespeichert (s.
hierzu von Denkowski, a.a.O., S. 118). Sie sind gemäß
§ 100 i Abs. 3 StPO nach Beendigung der Maßnahme zu
löschen.
15
b) § 100 i Abs. 1 Nr. 2 StPO erlaubt die
genaue Standortbestimmung eines Mobiltelefons.
16
aa) Ziel der Maßnahme ist das Auffinden eines
Beschuldigten oder Verurteilten zum Zwecke der vorläufigen
Festnahme oder Ergreifung aufgrund eines Haft- oder
Unterbringungsbefehls. Voraussetzung hierfür ist neben der
ungefähren Kenntnis des Standorts, dass die IMSI, die IMEI
oder die Telefonnummer des gesuchten Mobiltelefons bekannt
sind (s. hierzu von Denkowski, a.a.O., S. 118; Eckhardt,
a.a.O., S. 771; Fox, a.a.O., S. 213 f.; Gercke, MMR
2003, S. 453 ; Vassilaki, a.a.O., S. 14). Diese
dürfen nicht erst aufgrund einer Maßnahme nach § 100 i
Abs. 1 Nr. 1 StPO ermittelt werden, da der Gesetzeswortlaut
als Erhebungszweck nur eine Überwachung nach
§ 100 a StPO zulässt. Allerdings sind nach
§ 100 i Abs. 4 Satz 4 StPO die
Telekommunikationsdienstleister zur Mitteilung der IMSI und
IMEI verpflichtet.
17
bb) Die Feststellung des Standorts erfolgt
dadurch, dass eine durch den "IMSI-Catcher" aufgebaute
virtuelle Funkzelle nach dem Mobiltelefon der Zielperson
durchsucht wird. Dabei kann die Suche aufgrund der bereits
bekannten Daten von vornherein auf Mobiltelefone beschränkt
werden, die dasselbe Netz wie das gesuchte Endgerät
verwenden. Auch bei dieser Methode werden nacheinander für
einen kurzen Augenblick sämtliche im Einzugsbereich der
simulierten Funkzelle befindliche und im selben Netz
angemeldete Mobiltelefone erfasst und sofort wieder
aussortiert. Ist das gesuchte Mobiltelefon erfasst, sind zur
genauen Positionsbestimmung weitere Messungen von
verschiedenen Standorten aus erforderlich (vgl. Fox, a.a.O.,
S. 214; Erläuterung des technischen Vorganges bei Pütz, DuD
1998, S. 462).
18
c) In der Literatur werden auch Modelle des
"IMSI-Catchers" erwähnt, die es ermöglichen, sich in Echtzeit
in laufende Mobilfunkgespräche einzuschalten und diese
mitzuhören (vgl. Fox, a.a.O.).
19
Mit ihrer am 17. Juli 2003 eingegangenen
Verfassungsbeschwerde greifen die Beschwerdeführer
Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Änderung der
Strafprozessordnung vom 6. August 2002 an. Sie rügen
ausschließlich eine Verletzung von Art. 10 GG.
20
1. Die Beschwerdeführer seien durch § 100
i StPO selbst, gegenwärtig und unmittelbar in Grundrechten
betroffen. Sie seien alle Inhaber eines Mobiltelefons. Die
Beschwerdeführerin zu 1. sei die älteste und größte
Bürgerrechtsorganisation der Bundesrepublik Deutschland.
Schwerpunkt ihrer Tätigkeit sei der Schutz der Grundrechte
vor staatlichen Übergriffen. Die Beschwerdeführer zu 2. und
zu 3. seien Rechtsanwälte, wobei der Beschwerdeführer zu 2.
auch als Strafverteidiger tätig sei, der Beschwerdeführer zu
4. sei Pfarrer und kirchlicher Beauftragter für
Kriegsdienstverweigerer, die verstorbene Beschwerdeführerin
zu 5. war freie Rundfunkjournalistin, und der
Beschwerdeführer zu 6. ist freiberuflicher Steuerberater. In
ihren beruflichen Funktionen sei es möglich, dass die
Strafverfolgungsorgane versuchten, über sie einen
Tatverdächtigen zu orten, und zu diesem Zweck die
Beschwerdeführer lokalisierten, so dass sie Zielpersonen
einer Maßnahme nach § 100 i StPO sein könnten. Auch als
unbeteiligte Dritte unterlägen sie wie jeder
Mobiltelefonbesitzer dem Risiko, von einer gegen einen
anderen gerichteten Maßnahme nach § 100 i StPO erfasst
zu werden. Die Beschwerdeführer könnten in den Einzugsbereich
eines zur Ortung oder Identifizierung eines anderen
eingesetzten "IMSI-Catchers" gelangen, der ihre
personenspezifischen Geräte- und Kartenkennungen erfasse und
sie identifiziere. Im weiteren Verlauf würden die Daten
abgeglichen und vorerst gespeichert, was einen Eingriff in
die Fernmeldefreiheit aus Art. 10 GG darstelle. Das
Inkrafttreten des § 100 i StPO bringe eine ernsthaft zu
besorgende Grundrechtsgefährdung mit sich. Schon das
Bewusstsein, anhand eines eingeschalteten Mobiltelefons für
die öffentliche Gewalt lokalisierbar zu sein, könne dazu
führen, dass die Beschwerdeführer ihre Mobiltelefone
ausschalten und damit nicht mehr erreichbar seien. Die
Beschwerdeführer seien auch unmittelbar beschwert. Da
§ 100 i StPO keine Benachrichtigungspflicht vorsehe,
bestehe für die Beschwerdeführer keine Möglichkeit, sich
gegen die Vollzugsakte als solche zu wenden.
21
2. Die Beschwerdeführer seien in ihrem
Grundrecht aus Art. 10 GG verletzt.
22
a) § 100 i StPO verstoße gegen das
Zitiergebot (Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG). Die
Vorschrift greife in den Schutzbereich des Art. 10 GG
ein; ein – hier nicht entbehrlicher - Hinweis darauf fehle im
Änderungsgesetz.
23
b) Das Fernmeldegeheimnis aus Art. 10 GG
schütze nicht nur den Inhalt, sondern auch alle näheren
Umstände des Fernmeldevorgangs und damit auch die Geräte- und
Kartennummer sowie die Standortdaten von Mobiltelefonen. Die
Erfassung und Verarbeitung dieser Daten sei ein Eingriff in
Art. 10 GG. Die Anwendung des "IMSI-Catchers" sei mit
erheblichen Störungen für alle Kommunikationsteilnehmer in
der Funkzelle verbunden. Dieser Eingriff sei nicht
gerechtfertigt. Denn § 100 i StPO sei nicht Ausdruck des
in Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG enthaltenen
Gesetzesvorbehalts.
24
c) Die Regelung verletze zudem den
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und überschreite die
Grundrechtsschranke des Art. 10 GG. Der "IMSI-Catcher"
sei zur Erreichung des verfolgten Zwecks ungeeignet. Bereits
die Zuordnung einer ermittelten IMSI zur Rufnummer sei nur
dann problemlos möglich, wenn es sich um die IMSI eines
deutschen Netzbetreibers handele. Bei ausländischen
Unternehmen seien die Strafverfolgungsbehörden dagegen auf
internationale Rechtshilfeabkommen angewiesen, sofern es denn
solche gebe. Der "IMSI-Catcher" könne überdies mit einfachen
Mitteln umgangen werden. Einer Peilung könne man sich durch
die Benutzung mehrerer Mobiltelefone entziehen. Auch wenn in
Deutschland solche Geräte nur gegen Vorlage des
Personalausweises verkauft würden, ließen sich diese leicht
durch privaten Handel oder durch Diebstahl besorgen. Durch
die Verwendung mehrerer Mobiltelefone bestehe dann die
Gefahr, dass der "IMSI-Catcher" in unverhältnismäßig großem
Umfang eingesetzt würde.
25
Der Erkenntnisgewinn durch die Maßnahme sei
relativ gering, da trotz des erheblichen technischen Aufwands
lediglich der vermutete Aufenthaltsort verifiziert werde.
Zudem werde durch die Maßnahme regelmäßig eine große Zahl
völlig Unbeteiligter betroffen. Schließlich trage die
Regelung dem in der Strafprozessordnung verankerten Schutz
der besonderen Vertrauensverhältnisse keine Rechnung. Dies
gelte insbesondere für das Verhältnis zwischen Beschuldigtem
und Verteidiger, aber auch zwischen Beschuldigtem und
Seelsorger oder Journalisten. Denn § 100 i StPO
ermögliche es, einen Beschuldigten über das Mobiltelefon
eines mit ihm in Kontakt stehenden Dritten zu orten, auch
über seinen Strafverteidiger.
26
d) § 100 i StPO verstoße gegen die aus
Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG folgende
Benachrichtigungspflicht. Die Vorschrift sehe keine
Benachrichtigung der Betroffenen vor. Ohne entsprechende
Kenntnis könnten die Betroffenen weder eine mögliche
Unrechtmäßigkeit des Eingriffs noch eine etwaige Löschung
oder Berichtigung erfasster Daten geltend machen. Dies gelte
insbesondere, wenn unbeteiligte Dritte betroffen seien.
27
e) Die Vorschrift verstoße gegen das
Bestimmtheitsgebot. Der Zweck, zu dem Eingriffe in das
Fernmeldegeheimnis vorgenommen werden dürften, müsse
bereichspezifisch und präzise bestimmt sein. Der Begriff der
"Straftat von erheblicher Bedeutung" in § 100 i Abs. 2
Satz 2 StPO eröffne dagegen einen im Einzelfall nicht mehr
hinnehmbar weiten Auslegungsspielraum.
28
3. Unter dem 15. Februar 2006 haben die
Beschwerdeführer ihr Vorbringen um die Rüge einer Verletzung
des Art. 20 Abs. 1 GG erweitert.
29
1. Zu der Verfassungsbeschwerde haben Stellung
genommen das Bundesministerium der Justiz, der Präsident des
Bundesgerichtshofs, der Generalbundesanwalt, das
Bundeskriminalamt, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz,
die Niedersächsische Staatskanzlei und der Berliner
Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit. Das
unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein
und der Landesbeauftragte für den Datenschutz Sachsen-Anhalt
haben sich der Stellungnahme des Bundesbeauftragten für den
Datenschutz angeschlossen. Die Verfahrensbevollmächtigte der
Beschwerdeführer hat auf die Stellungnahmen erwidert.
30
Der Präsident des Bundesrats, der Präsident
des Deutschen Bundestags, das Justizministerium
Mecklenburg-Vorpommern und die Staatskanzlei Sachsen-Anhalt
haben mitgeteilt, von einer Stellungnahme abzusehen.
31
2. Der Generalbundesanwalt hat mitgeteilt,
dass im Bereich seiner Behörde der "IMSI-Catcher" bislang in
vier Ermittlungsverfahren auf der Grundlage des § 100 i
Abs. 1 Nr. 1 StPO zum Einsatz gekommen ist. Er habe in drei
der Fälle zu wesentlichen Ermittlungserkenntnissen
geführt.
32
Die durch die Messungen ermittelten
Kennungsdaten von Mobiltelefonen unbeteiligter Dritter seien
nach dem Abgleich der Messergebnisse von den technischen
Ermittlungsbeamten sofort gelöscht und ausschließlich die
Trefferdaten an die sachbearbeitenden Ermittlungsbeamten
weitergeleitet worden. Der Messvorgang hinsichtlich des
einzelnen Mobiltelefons dauere allenfalls wenige Sekunden,
zumal sich jeweils nur ein Mobiltelefon bei dem Messgerät
anmelde. Der Messvorgang sei technisch nicht möglich, solange
das Mobiltelefon zur Nachrichtenübermittlung (Gespräche,
E-Mail, SMS) verwendet werde. Ein zum Zeitpunkt der Messung
stattfindender Nachrichtenübermittlungsvorgang könne weder
unterbrochen noch aufgezeichnet werden.
33
3. Das Bundesministerium der Justiz hat
mitgeteilt, der "IMSI-Catcher" spreche nicht alle
Mobiltelefone innerhalb der virtuellen Funkzelle gleichzeitig
an; die Mobiltelefone würden vielmehr einzeln und
nacheinander erfasst. Zudem gehe das Gerät bei unbekannter
IMSI oder IMEI gesondert nach den jeweiligen Netzbetreibern
vor. "Festgehalten" werde jedes Mobiltelefon jeweils nur für
etwa acht Sekunden während der Anmeldung in der virtuellen
Funkzelle. Könne die der Zielperson zuzuordnende IMSI oder
IMEI ermittelt werden, so würden die Gerätedaten der anderen
Mobiltelefone unverzüglich gelöscht. Gleiches gelte bezüglich
aller erfassten Daten, wenn der Einsatz insgesamt erfolglos
bleibe.
34
4. Das Bundeskriminalamt hat sich zu den
technischen Einzelheiten und zum Umfang des Einsatzes von
"IMSI-Catchern" in seinem Geschäftsbereich geäußert.
35
Die Verfassungsbeschwerde ist nur teilweise
zulässig.
36
1. Die Verfassungsbeschwerde der
Beschwerdeführerin zu 5. hat sich durch ihren Tod erledigt
(vgl. BVerfGE 6, 389 ; 12, 311
; 109, 279 ). Die Fortführung des
Verfahrens durch möglicherweise vorhandene Erben wäre nicht
zulässig. Eine Rechtsnachfolge im
Verfassungsbeschwerdeverfahren kommt grundsätzlich nicht in
Betracht, weil diese Verfahrensart regelmäßig der
Durchsetzung höchstpersönlicher Rechte dient. Ausnahmen sind
im Hinblick auf solche Rügen zugelassen worden, die der
Rechtsnachfolger im eigenen Interesse geltend machen kann
(vgl. BVerfGE 6, 389 ; 17, 86
; 23, 288 ; 37, 201 ;
69, 188 ; 109, 279 ). Ein solches zur
Fortführung der Verfassungsbeschwerde berechtigendes
Interesse wäre für etwaige Erben der Beschwerdeführerin nicht
ersichtlich. Die Verfassungsbeschwerde verfolgte allein die
Durchsetzung höchstpersönlicher Rechte der Verstorbenen, die
maßgeblich an ihre Eigenschaft als freie Rundfunkjournalistin
anknüpfen.
37
2. Die "H ... e.V." ist aktivlegitimiert im
Sinne des § 90 Abs. 1 BVerfGG. Bei inländischen
privatrechtlichen juristischen Personen ist grundsätzlich von
einer Grundrechtsfähigkeit und damit
Verfassungsbeschwerdefähigkeit auszugehen (vgl. BVerfGE 21,
362 ). Art. 10 GG ist weiterhin im Sinne von
Art. 19 Abs. 3 GG seinem Wesen nach auch auf juristische
Personen anwendbar (vgl. BVerfGE 106, 28 ).
38
3. Die Beschwerdeführer sind beschwerdebefugt,
soweit sie geltend machen, als unbeteiligte Dritte jederzeit
in den Bereich eines "IMSI-Catchers" geraten zu können.
39
a) Den Beschwerdeführern steht die
Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen die von ihnen
angegriffene gesetzliche Regelung zu.
40
aa) Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz
kann grundsätzlich nur erheben, wer durch die angegriffenen
Vorschriften selbst, gegenwärtig und unmittelbar in seinen
Grundrechten betroffen ist (vgl. BVerfGE 30, 1 ;
90, 128 ; 100, 313 ; stRspr). Ergibt
sich das Betroffensein erst aus der Anwendung des Gesetzes,
so können Verfassungsbeschwerden nicht gegen das Gesetz,
sondern nur gegen den Vollzugsakt gerichtet werden. An der
Möglichkeit, den Vollzugsakt anzugreifen, fehlt es allerdings
dann, wenn der Betroffene keine Kenntnis davon erlangen kann.
In diesem Fall muss ihm die Verfassungsbeschwerde unmittelbar
gegen das Gesetz ebenso zustehen wie in jenen Fällen, in
denen die grundrechtliche Beschwer ohne vermittelnden
Vollzugsakt durch das Gesetz selbst eintritt (vgl. BVerfGE
30, 1 ; 100, 313 ; 109, 279
).
41
bb) § 100 i StPO sieht keine
Benachrichtigungspflicht vor. Mangels Kenntnis eines etwaigen
Vollzugsaktes haben die Beschwerdeführer keine Möglichkeit,
sich gegen einen solchen zu wenden.
42
b) Die Beschwerdeführer haben auch ihr
persönliches und unmittelbares Betroffensein hinreichend
dargelegt, soweit sie geltend machen, als unbeteiligte Dritte
jederzeit in den Bereich eines "IMSI-Catchers" geraten zu
können.
43
aa) Die Anforderungen an die Begründung der
Verfassungsbeschwerde nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92
BVerfGG sind erfüllt, wenn der Beschwerdeführer darlegt, dass
er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch Maßnahmen, die auf
den angegriffenen Rechtsnormen beruhen, in seinen
Grundrechten berührt wird (vgl. BVerfGE 67, 157
; 100, 313 ; 109, 279
). Der geforderte Grad der
Wahrscheinlichkeit ist davon abhängig, welche Möglichkeit der
Beschwerdeführer hat, sein Betroffensein darzulegen. Insofern
ist es bedeutsam, ob die Maßnahme auf einen tatbestandlich
eng umgrenzten Personenkreis zielt oder ob sie eine große
Streubreite hat und Dritte auch zufällig erfassen kann (vgl.
BVerfGE 109, 279 ).
44
bb) Das Vorbringen der Beschwerdeführer genügt
diesen Darlegungsvoraussetzungen jedenfalls, soweit sie
geltend machen, als unbeteiligte Dritte jederzeit in den
Bereich eines "IMSI-Catchers" geraten zu können. Durch
Ermittlungsmaßnahmen nach § 100 i StPO werden die in
einer simulierten Funkzelle befindlichen empfangsbereit
gehaltenen Mobiltelefone erfasst. Grundsätzlich kann sich
jedermann im Bereich einer solchen Zelle befinden und allein
aufgrund des Mitführens eines Mobiltelefons auch als
Unbeteiligter Grundrechtsbetroffener sein. Sämtliche
Beschwerdeführer sind im Besitz eines Mobiltelefons. Eine
weitere Substantiierung der Betroffenheit ist vor diesem
Hintergrund weder möglich noch erforderlich (vgl. BVerfGE
109, 279 ).
45
cc) Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen,
ob die Beschwerdeführer hinreichend substantiiert dargelegt
haben, die Strafverfolgungsorgane könnten mit einiger
Wahrscheinlichkeit versuchen, sie im Rahmen bestehender
Vertrauensverhältnisse - insbesondere in ihrer
Eigenschaft als Strafverteidiger von Beschuldigten, die einer
Straftat im Sinne des § 100 i StPO verdächtig sind - als
Verbindungsperson eines "Täters" zu orten.
46
dd) Dass die Beschwerdeführer im Übrigen
selbst Zielpersonen einer Maßnahme nach § 100 i Abs. 1
Nr. 2 StPO sein könnten, behaupten sie nicht.
47
4. Soweit die Beschwerdeführer ihr Vorbringen
um die Verletzung des Art. 20 Abs. 1 GG ergänzt haben,
ist diese Rüge unzulässig, da es sich nicht um ein
rügefähiges Grundrecht oder grundrechtsgleiches Recht handelt
(Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG).
48
Soweit zulässig, ist die Verfassungsbeschwerde
unbegründet.
49
1. Die Beschwerdeführer sind durch die
Bestimmung des § 100 i Abs. 1 StPO nicht in ihrem
Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG verletzt. Die
Erhebung der Daten, durch die aufgrund dieser Vorschrift
zugegriffen werden darf, fällt nicht in den Schutzbereich des
Art. 10 Abs. 1 GG.
50
a) Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis
gewährleisten die freie Entfaltung der Persönlichkeit durch
einen privaten, vor der Öffentlichkeit verborgenen Austausch
von Nachrichten, Gedanken und Meinungen als Informationen
(vgl. BVerfGE 67, 157 ; 106, 28
; 110, 33 ; Urteil des Zweiten
Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 2006 - 2 BvR
2099/04 -, NJW 2006, S. 976 ; Dürig, in:
Maunz/Dürig, Grundgesetz, Loseblatt
51
aa) Art. 10 GG schützt die private
Fernkommunikation. Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis
gewährleisten die Vertraulichkeit der individuellen
Kommunikation, wenn diese wegen der räumlichen Distanz
zwischen den Beteiligten auf eine Übermittlung durch andere
angewiesen ist und deshalb in besonderer Weise einen Zugriff
Dritter - einschließlich staatlicher Stellen -
ermöglicht. Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis sind
wesentlicher Bestandteil des Schutzes der Privatsphäre; sie
schützen vor ungewollter Informationserhebung und
gewährleisten eine Privatheit auf Distanz (vgl. Gusy, in: von
Mangoldt/Klein/ Starck, Grundgesetz, 5. Aufl. 2005,
Art. 10 Rn. 19). Das Fernmeldegeheimnis schützt die
unkörperliche Übermittlung von Informationen an individuelle
Empfänger mit Hilfe des Telekommunikationsverkehrs (vgl.
BVerfGE 67, 157 ; 106, 28 ;
Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom
2. März 2006 - 2 BvR 2099/04 -, NJW 2006, S. 976
). Die Beteiligten sollen weitestgehend so
gestellt werden wie sie bei einer Kommunikation unter
Anwesenden stünden. Das Grundrecht ist entwicklungsoffen und
umfasst nicht nur die bei Entstehung des Gesetzes bekannten
Arten der Nachrichtenübertragung, sondern auch neuartige
Übertragungstechniken (vgl. BVerfGE 46, 120 ;
Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom
2. März 2006 - 2 BvR 2099/04 -, a.a.O.). Die Reichweite des
Grundrechts beschränkt sich daher nicht auf die früher von
der Deutschen Bundespost angebotenen Fernmeldedienste,
sondern erstreckt sich auf jede Übermittlung von
Informationen mit Hilfe der verfügbaren
Telekommunikationstechniken. Auf die konkrete
Übermittlungsart (Kabel oder Funk, analoge oder digitale
Vermittlung) und Ausdrucksform (Sprache, Bilder, Töne,
Zeichen oder sonstige Daten) kommt es nicht an (vgl. BVerfGE
106, 28 ; Urteil des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 2006 - 2 BvR
2099/04 -, a.a.O.). Der Schutzbereich des
Fernmeldegeheimnisses umfasst sowohl den Inhalt der
Telekommunikation als auch die näheren Umstände des
Fernmeldevorgangs, allerdings nur, soweit diese überhaupt auf
Kommunikationsinhalte beziehbar sind (vgl. Urteil des Zweiten
Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 2006 - 2 BvR
2099/04 -, a.a.O.).
52
bb) Das Fernmeldegeheimnis schützt in erster
Linie die Vertraulichkeit der ausgetauschten Informationen
und damit den Kommunikationsinhalt gegen unbefugte
Kenntniserlangung durch Dritte (vgl. BVerfGE 100, 313
; 107, 299 ). Als Folge der
Digitalisierung hinterlässt vor allem jede Nutzung der
Telekommunikation personenbezogene Spuren, die gespeichert
und ausgewertet werden können. Auch der Zugriff auf diese
Daten fällt in den Schutzbereich des Art. 10 GG; das
Grundrecht schützt auch die Vertraulichkeit der näheren
Umstände des Kommunikationsvorgangs (vgl. BVerfGE 67, 157
; 85, 386 ; 100, 313 ; 107,
299 ; 110, 33 ; 113, 348
). Dazu gehört insbesondere, ob, wann und
wie oft zwischen welchen Personen oder Endeinrichtungen
Telekommunikationsverkehr stattgefunden hat oder versucht
worden ist (BVerfGE 100, 313 ; 107, 299
). Auch insoweit kann der Staat
grundsätzlich keine Kenntnis beanspruchen. Die Nutzung des
Kommunikationsmediums soll in allem vertraulich sein (BVerfGE
100, 313 ; Beschluss der 3. Kammer des Zweiten
Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Juni 2006 –
2 BvR 1085/05, 2 BvR 1189/05 -). Häufigkeit, Dauer und
Zeitpunkt von Kommunikationsverbindungen geben Hinweise auf
Art und Intensität von Beziehungen und ermöglichen auf den
Inhalt bezogene Schlussfolgerungen (vgl. dazu BVerfGE 107,
299 <314, 320>; Urteil des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 2006 - 2 BvR
2099/04 -, a.a.O.).
53
Post und Telekommunikation bieten die
Voraussetzungen für die private Kommunikation zwischen
Personen, die nicht am selben Ort sind, und eröffnen so eine
neue Dimension der Privatsphäre (vgl. Gusy, in: von
Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, 5. Aufl. 2005,
Art. 10 Rn. 18 f.). Damit verbunden ist ein
Verlust an Privatheit; denn die Kommunizierenden müssen sich
auf die technischen Besonderheiten eines
Kommunikationsmediums einlassen und sich dem eingeschalteten
Kommunikationsmittler anvertrauen. Inhalt und Umstände der
Nachrichtenübermittlung sind dadurch dem erleichterten
Zugriff Dritter ausgesetzt. Die Beteiligten, die ihre
Kommunikation mit Hilfe von technischen Hilfsmitteln über
Distanz unter Nutzung fremder Kommunikationsverbindungswege
ausüben, haben nicht die Möglichkeit, die Vertraulichkeit der
Kommunikation sicherzustellen.
54
Art. 10 Abs. 1 GG soll einen
Ausgleich für die technisch bedingte Einbuße an Privatheit
schaffen und will den Gefahren begegnen, die sich aus dem
Übermittlungsvorgang einschließlich der Einschaltung eines
Dritten ergeben (vgl. BVerfGE 85, 386 ; 106, 28
; 107, 299 ). Das Fernmeldegeheimnis
knüpft an das Kommunikationsmedium an (vgl. BVerfGE 100, 313
; Gusy, in: von Mangoldt/Klein/Starck,
Grundgesetz, 5. Aufl. 2005, Art. 10 Rn. 32 und
40; Hermes, in: Dreier, Grundgesetz, 2. Aufl. 2004,
Art. 10 Rn. 25).
55
b) Die Datenerhebung nach § 100 i StPO
greift nicht in den Schutzbereich der
Telekommunikationsfreiheit ein. Sie steht nicht im
Zusammenhang mit einem Kommunikationsvorgang und betrifft
auch keinen Kommunikationsinhalt im Sinne des Art. 10
Abs. 1 GG.
56
aa) Im Falle einer Maßnahme nach § 100 i
Abs. 1 Nr. 2 StPO sind den Strafverfolgungsbehörden die
Betriebsdaten bereits bekannt. Es wird lediglich der genaue
Standort des Mobiltelefons bestimmt.
57
bb) Die Feststellung einer Geräte- oder
Kartennummer im Sinne des § 100 i Abs. 1 Nr. 1 StPO
eines im Bereich einer simulierten Funkzelle befindlichen
Mobiltelefons durch den Einsatz eines "IMSI-Catchers" ist
unabhängig von einem tatsächlich stattfindenden oder
zumindest versuchten Kommunikationsvorgang zwischen Menschen
(vgl. Günther, NStZ 2005, S. 485 Fn 1, 491; Jordan,
Kriminalistik 2005, S. 514 ; Demko, NStZ
2004, S. 57 ; Eisenberg/Singelnstein, NStZ 2005, S.
62 ; Bernsmann, NStZ 2002, S. 103; Günther,
Kriminalistik 2004, S. 11 ; Weßlau, ZStW Bd.
113 , S. 681 ; Kudlich, JuS 2001, S.
1165 ). Beim Einsatz des "IMSI-Catchers"
"kommunizieren" ausschließlich technische Geräte miteinander.
Es fehlt an einem menschlich veranlassten
Informationsaustausch, der sich auf Kommunikationsinhalte
bezieht. Das Aussenden der Daten erfolgt unabhängig von einem
konkreten Kommunikationsvorgang oder dem Aufbau einer
Kommunikationsverbindung, die einen personalen Bezug hat; der
Datenaustausch ist ausschließlich zur Sicherung der
Betriebsbereitschaft nötig, trägt aber keine individuellen
und kommunikativen Züge. Die erfassten Daten fallen nicht
anlässlich eines Kommunikationsvorgangs an, sondern im
Bereitschaftszustand eines Mobiltelefons, der erst technische
Voraussetzung eines Kommunikationsvorgangs ist. Die bloße
technische Eignung eines Geräts, als Kommunikationsmittel zu
dienen, sowie die von dem Gerät ausgehenden technischen
Signale zur Gewährleistung der Kommunikationsbereitschaft
stellen noch keine Kommunikation dar. Sie ermöglichen –
anders als Kommunikationsumstände - keinen Rückschluss auf
Kommunikationsbeziehungen und –inhalte, sondern lediglich
über die Position eines Endgeräts auf den Standort einer
Person. Erst die tatsächliche Nutzung zum Austausch von
Informationen und Meinungen qualifiziert die mittels
Telekommunikationseinrichtungen übertragenen Daten als
Kommunikationsinhalte und –umstände, die den Schutz des
Art. 10 Abs. 1 GG genießen (vgl. Günther, Kriminalistik
2004, S. 11 ) und auf die nur unter den engeren
Voraussetzungen der §§ 100 a, 100 b,
100 g und 100 h StPO zugegriffen werden darf. Die
technischen Signale, die die Kommunikationsbereitschaft
gewährleisten, stellen dagegen lediglich Spuren derselben dar
(vgl. Weßlau, a.a.O.).
58
Für diese Ansicht spricht zudem, dass nach
§ 88 Abs. 1 TKG – ungeachtet der jeweils
unterschiedlichen Regelungsbereiche von
Telekommunikationsgesetz, Strafprozessordnung und Grundgesetz
- der Inhalt der Telekommunikation und ihre näheren Umstände
dem Fernmeldegeheimnis unterliegen, insbesondere, ob "jemand"
an einem Telekommunikationsvorgang beteiligt ist, wobei auch
erfolglose Verbindungsversuche erfasst werden. Auch diese
Formulierung bringt den personalen Bezug des
Fernmeldegeheimnisses und des Schutzbereichs der
Telekommunikationsfreiheit zum Ausdruck.
59
cc) Die Positionsmeldungen eines Mobiltelefons
unter den Schutz des Art. 10 Abs. 1 GG fassende
Gegenansicht (vgl. Bundesgerichtshof, Ermittlungsrichter,
Beschluss vom 21. Februar 2001 – 2 BGs 42/01 -, NJW 2001,
S. 1587 mit Anm. Bernsmann, NStZ 2002,
S. 103 f.; Bundesgerichtshof, Urteil vom 14. März
2003 - 2 StR 341/02 -, NJW 2003, S. 2034 ;
Landgericht Dortmund, Beschluss vom 28. Oktober 1997 – 79 Js
449-97 -, NStZ 1998, S. 577; Landgericht Aachen,
Beschluss vom 24. November 1998 – 64 Qs 78/98 -, StV 1999,
S. 590 ; Verwaltungsgericht Darmstadt,
Gerichtsbescheid vom 16. November 2000 – 3 E 915/99 -, NJW
2001, S. 2273 ; Gercke, MMR 2003, S. 453
; ders., StraFo 2003, S. 76 ; Schenke,
AöR 125 , S. 1 ; hierzu auch Roggan,
KritV 2003, S. 76 ; Gundermann, K&R 1998, S. 48
; Wolter, in: Systematischer Kommentar zur StPO,
2004, § 100 i Rn. 18; von Denkowski, Kriminalistik
2002, S. 117 ; Löwnau-Iqbal, DuD 2001, S. 578;
Dix, Kriminalistik 2004, S. 81 ; vgl. auch Schäfer,
in: Löwe-Rosenberg, StPO, 25. Aufl., § 100 i Rn. 5)
lässt außer Acht, dass eine technische Kommunikation zwischen
Geräten nicht das spezifische Gefahrenpotential aufweist, vor
dem Art. 10 Abs. 1 GG Schutz gewährleistet. Art. 10
Abs. 1 GG folgt nicht dem rein technischen
Telekommunikationsbegriff des Telekommunikationsgesetzes
(vgl. § 3 Nr. 22 TKG), sondern knüpft personal an den
Grundrechtsträger und dessen Schutzbedürftigkeit aufgrund der
Einschaltung Dritter in den Kommunikationsvorgang an. Die
Erfassung der IMSI und der IMEI mag somit zwar die
Bereitschaft zur Nutzung eines Mobiltelefons beeinträchtigen,
realisiert aber nicht die spezifischen Gefahren für die
Privatheit der Kommunikation, die in der Nutzung des
Telekommunikationsmediums begründet liegen.
60
Dass der Besitzer eines Mobiltelefons
gewärtigen muss, schon seine Bereitschaft zu einem
Kommunikationsvorgang könnte dazu benutzt werden, sich in
Kenntnis der Geräte- und Kartennummer seines Mobiltelefons,
seiner Identität sowie seines ungefähren Aufenthaltsorts zu
setzen, betrifft zwar gegebenenfalls sein Recht auf
informationelle Selbstbestimmung und seine allgemeine
Handlungsfreiheit, schränkt aber nicht die Bedingungen freier
Telekommunikation ein.
61
Zwar verfügt der potentielle
Kommunikationsteilnehmer nicht über die gleiche Sicherheit,
die bestünde, wenn er sich bei der beabsichtigten
Kommunikation keines technischen Mediums bediente. Die
Privatheit der Kommunikation in Bezug auf ihre konkreten
Umstände ist aber nicht bereits durch die Ausforschung der
Kommunikationsbereitschaft gefährdet. Neben dem eigentlichen
Kommunikationsvorgang verdient die vorgelagerte
Kommunikationsanbahnung nicht den gleichen Schutz. Ein
"Für-möglich-halten" von Kommunikation stellt noch keine
solche dar (vgl. hierzu Jordan, a.a.O., S. 516).
62
dd) Beim Einsatz des "IMSI-Catchers" werden
die IMSI- und IMEI-Daten zudem nicht innerhalb des
Herrschaftsbereichs eines Telekommunikationsunternehmens,
sondern ohne dessen Mitwirkung durch die
Strafverfolgungsbehörden selbst und unmittelbar erhoben. Mit
dem Einsatz des "IMSI-Catchers" schaffen diese eine
netzexterne, gleichsam virtuelle Funkzelle, die die Erhebung
der Daten ermöglicht. Nach dem Grundverständnis des
Art. 10 Abs. 1 GG, der insbesondere die erhöhte
Verletzlichkeit und Überwachungsanfälligkeit des
Übertragungsvorgangs durch die Einschaltung Dritter schützt,
unterfallen die hierbei erhobenen Daten nicht dem
Telekommunikationsgeheimnis.
63
c) Ist der Schutzbereich des Art. 10 GG
nicht eröffnet, so liegt auch kein Verstoß gegen das
Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG vor. Zwar
hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts in seiner
Entscheidung vom 27. Juli 2005 (1 BvR 668/04, BVerfGE 113,
348 ) ausgeführt, der Bundesgesetzgeber habe die
Überwachung der Telekommunikation zu Zwecken der
Strafverfolgung in den §§ 100 a, 100 b, 100 g, 100 h und
100 i StPO nach Umfang, Zuständigkeit und Zweck sowie
hinsichtlich der für die jeweilige Maßnahme erforderlichen
Voraussetzungen umfassend geregelt. Aus dem Zusammenhang der
Ausführungen ergibt sich jedoch, dass der Senat die
besonderen Gegebenheiten der § 100 i StPO zugrunde
liegenden Maßnahmen nicht näher behandelt hat, zumal die
Maßnahme nach § 100 i StPO unter anderem der
Vorbereitung einer Telekommunikationsüberwachung dient und
daher einfachgesetzlich den entsprechenden Regelungen
zugerechnet werden kann. Das bedeutet aber nicht, dass die
Maßnahme selbst dem Schutzbereich des Art. 10 Abs. 1 GG
unterfällt.
64
2. Im Übrigen haben die Beschwerdeführer weder
ausdrücklich vorgetragen noch ist sonst ersichtlich, dass
§ 100 i Abs. 1 StPO, soweit Daten unbeteiligter Dritter
erhoben werden, ihr Recht auf informationelle
Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung
mit Art. 1 Abs. 1 GG verletzt. Der Eingriff in
dieses Recht durch die Erhebung und die kurzzeitige
Speicherung der IMSI- und IMEI-Kennung der Mobiltelefone der
Beschwerdeführer als unbeteiligte Dritte bei Einsatz eines
"IMSI-Catchers" beruht mit § 100 i StPO auf einer
wirksam zu Stande gekommenen gesetzlichen Grundlage und ist
nicht unverhältnismäßig.
65
a) Die freie Entfaltung der Persönlichkeit
setzt unter den modernen Bedingungen der Datenverarbeitung
den Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung,
Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen
Daten voraus. Dieser Schutz ist von dem Grundrecht aus
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1
Abs. 1 GG verbürgt. Das Grundrecht gewährleistet
insoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst
über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten
zu bestimmen (vgl. BVerfGE 65, 1 ). Das Grundrecht
dient dabei auch dem Schutz vor einem Einschüchterungseffekt,
der entstehen und zu Beeinträchtigungen bei der Ausübung
anderer Grundrechte führen kann, wenn für den Einzelnen nicht
mehr erkennbar ist, wer was wann und bei welcher Gelegenheit
über ihn weiß. Die Freiheit des Einzelnen, aus eigener
Selbstbestimmung zu planen und zu entscheiden, kann dadurch
wesentlich gehemmt werden. Ein von der Grundrechtsausübung
abschreckender Effekt fremden Geheimwissens muss nicht nur im
Interesse der betroffenen Einzelnen vermieden werden. Auch
das Gemeinwohl wird hierdurch beeinträchtigt, weil
Selbstbestimmung eine elementare Funktionsbedingung eines auf
Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger gegründeten
freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens ist (vgl. BVerfG,
a.a.O.).
66
aa) Fernmeldegeheimnis und Recht auf
informationelle Selbstbestimmung stehen, soweit es um den
Schutz der technischen Kommunikationsdaten geht, in einem
Ergänzungsverhältnis. In seinem Anwendungsbereich enthält
Art. 10 GG bezogen auf den Fernmeldeverkehr eine
spezielle Garantie, die die allgemeine Gewährleistung des
Rechts auf informationelle Selbstbestimmung verdrängt (vgl.
BVerfGE 67, 157 ; 100, 313 ; 107, 299
; 110, 33 ; 113, 348 ; Urteil
des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März
2006 - 2 BvR 2099/04 -, NJW 2006, S. 976 ).
Soweit der Eingriff in das Fernmeldegeheimnis die Erlangung
personenbezogener Daten betrifft, sind dabei die Maßgaben,
die das Bundesverfassungsgericht aus Art. 2 Abs. 1
in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG entwickelt hat
(vgl. BVerfGE 65, 1 ), grundsätzlich auch
auf die speziellere Garantie in Art. 10 Abs. 1 GG
zu übertragen (vgl. BVerfGE 100, 313 ; 110, 33
; Urteil des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 2006 - 2 BvR 2099/04 -,
NJW 2006, S. 976 ).
67
bb) Greift Art. 10 GG nicht ein, werden
die technischen Kommunikationsdaten durch das Recht auf
informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1
in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschützt. Damit
wird der besonderen Schutzwürdigkeit der Daten im
Zusammenhang mit Telekommunikation Rechnung getragen.
68
cc) Bei IMSI und IMEI eines Mobiltelefons
handelt es sich um personenbeziehbare Daten, die -
gegebenenfalls mittels eines Auskunftsersuchens an den
Telekommunikationsanbieter - einen Schluss darauf zulassen,
welche Person sich im Bereich der virtuellen Funkzelle
aufhält. Durch die Maßnahme nach § 100 i Abs. 1 Nr.
2 StPO kann der genaue Standort einer Person bestimmt
werden.
69
b) Beschränkungen des Art. 2 Abs. 1
GG bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, aus der sich die
Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und
für den Bürger erkennbar ergeben und die damit dem
rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht (vgl.
Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts
vom 12. April 2005 - 2 BvR 1027/02 -, NJW
2005, S. 1917 ). Das Zustandekommen des
§ 100 i Abs. 1 StPO entspricht den
verfassungsrechtlichen Vorgaben (aa); auch unter
Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten hält die Norm
hinsichtlich des Betroffenseins unbeteiligter Dritter
verfassungsrechtlicher Prüfung stand (bb).
70
aa) Die Vorschrift ist in einem
Gesetzgebungsverfahren zu Stande gekommen, das nicht an einem
durchgreifenden Fehler leidet. Weil die Notwendigkeit und die
nähere Ausgestaltung einer gesetzlichen Regelung zum Einsatz
des "IMSI-Catchers" bereits Gegenstand eines
Änderungsvorschlags des Bundesrats zum Gesetzentwurf der
Bundesregierung für ein Begleitgesetz zum
Telekommunikationsgesetz vom 23. Mai 1997 war, hatten
Parlament und Öffentlichkeit bis zum Gesetzgebungsverfahren
im Jahre 2002 ausreichend Gelegenheit, sich mit einer solchen
Regelung auseinanderzusetzen. Im Hinblick auf das
Zustandekommen des Gesetzes zur Änderung der
Strafprozessordnung vom 6. August 2002 entspricht es
parlamentarischer Übung, Änderungen und Ergänzungen nach der
ersten Lesung eines Gesetzentwurfs in den Ausschussberatungen
anzubringen. Auch wenn eine Behandlung des vollständigen
Gesetzentwurfs bereits in der ersten Lesung dem Gebot der
Öffentlichkeit und Transparenz des Gesetzgebungsvorgangs in
höherem Maße gerecht geworden wäre, kommt es für das
Wirksamwerden des Gesetzes zunächst nur auf den nach der
parlamentarischen Beratung nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 in
Verbindung mit Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG gefassten
Gesetzesbeschluss des Bundestags an. In der Gestaltung des
dahin führenden Verfahrens ist der Bundestag im Rahmen seiner
Geschäftsordnungsautonomie frei (vgl. BVerfGE 10, 4
; 80, 188 ; 84, 304 ).
71
bb) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
verlangt, dass die jeweilige Maßnahme einen
verfassungsrechtlich legitimen Zweck verfolgt und zu dessen
Erreichung geeignet, erforderlich und im engeren Sinne
verhältnismäßig ist; der Eingriff darf den Betroffenen nicht
übermäßig belasten, muss diesem also zumutbar sein (vgl.
BVerfGE 63, 131 ).
72
(1) Wirksame Strafverfolgung ist ein legitimer
Zweck zur Einschränkung des Rechts auf informationelle
Selbstbestimmung. Die Sicherung des Rechtsfriedens durch
Strafrecht ist seit jeher eine wichtige Aufgabe staatlicher
Gewalt. Die Aufklärung von Straftaten, die Ermittlung des
Täters, die Feststellung seiner Schuld und seine Bestrafung
wie auch der Freispruch des Unschuldigen sind die
wesentlichen Aufgaben der Strafrechtspflege, die zum Schutz
der Bürger den staatlichen Strafanspruch in einem
justizförmigen und auf die Ermittlung der Wahrheit
ausgerichteten Verfahren in gleichförmiger Weise durchsetzen
soll. Die Schaffung von Strafnormen und deren Anwendung in
einem rechtsstaatlichen Verfahren sind Verfassungsaufgaben
(vgl. BVerfGE 107, 104 m.w.N.). Der
Verhinderung und Aufklärung von Straftaten kommt daher nach
dem Grundgesetz eine hohe Bedeutung zu (vgl.
BVerfGE 100, 313 ).
73
(2) Die Möglichkeit, zur Vorbereitung einer
Maßnahme nach § 100 a StPO die Geräte- und Kartennummer
oder zur vorläufigen Festnahme nach § 127 Abs. 2 StPO
oder Ergreifung des Täters aufgrund eines Haftbefehls oder
Unterbringungsbefehls den Standort eines aktiv geschalteten
Mobilfunkendgeräts zu ermitteln, ist zur Erreichung dieses
Ziels nicht nur geeignet und erforderlich, sondern auch
angemessen.
74
Der Einsatz des "IMSI-Catchers" ist zum Zwecke
der Aufklärung und Verfolgung von Straftaten geeignet. Er
ermöglicht die Feststellung bislang unbekannter Geräte- und
SIM-Kartennummern und erlaubt damit eine Zuordnung der
Rufnummer zu dem von einem Tatverdächtigen benutzten
Mobiltelefon als notwendige Voraussetzung für die Anordnung
und Durchführung einer Telekommunikationsüberwachung nach
§ 100 a StPO. Berichte aus der kriminalistischen Praxis
belegen die Geeignetheit und Erforderlichkeit des
kriminaltechnischen Hilfsmittels "IMSI-Catcher" (vgl. von
Denkowski, Kriminalistik 2002, S. 117 ;
Albrecht/ Dorsch/Krüpe, Rechtswirklichkeit und Effizienz der
Überwachung der Telekommunikation nach den
§§ 100 a, 100 b StPO und anderer verdeckter
Ermittlungsmaßnahmen, Freiburg 2003, S. 199 f., 216).
Dies wird auch durch die im vorliegenden
Verfassungsbeschwerdeverfahren abgegebenen Stellungnahmen des
Generalbundesanwalts und des Bundeskriminalamts bestätigt,
die die Bedeutung dieser Ermittlungsmaßnahme hervorheben.
Technische und faktische Schwierigkeiten, die etwa durch den
Wechsel von Telefonen und SIM-Karten oder die Verwendung
ausländischer SIM-Karten durch die Beschuldigten sowie durch
den sachlichen und personellen Aufwand der Maßnahme
verursacht sein können, stellen die grundsätzliche
Geeignetheit und die Erforderlichkeit des Mittels zur
Erreichung des angestrebten Zwecks nicht in Frage.
75
Die Beschwerdeführer werden durch den Einsatz
des "IMSI-Catchers" auch nicht übermäßig in ihrem Recht auf
informationelle Selbstbestimmung betroffen. Dabei ist
einerseits zu berücksichtigen, dass auch die technischen
Kommunikationsdaten einen schutzwürdigen Aussagegehalt haben,
weil sie – wenn auch nur nach vorausgegangener
Identifizierung der Person über eine Zuordnung der IMSI- oder
IMEI-Nummer - einen Schluss darauf zulassen, welche Person
sich im Bereich der virtuellen Funkzelle aufhält und ein
betriebsbereites Mobiltelefon mit sich führt. Andererseits
ist in Rechnung zu stellen, dass die vermehrte Nutzung
elektronischer oder digitaler Kommunikationsmittel und deren
Vordringen in nahezu alle Lebensbereiche die Strafverfolgung
erschwert hat. Moderne Kommunikationstechniken werden bei der
Begehung unterschiedlichster Straftaten zunehmend eingesetzt
und tragen dort zur Effektivierung krimineller Handlungen bei
(vgl. Hofmann, NStZ 2005, S. 121). Das Schritthalten der
Strafverfolgungsbehörden mit dem technischen Fortschritt kann
daher nicht lediglich als sinnvolle Abrundung des Arsenals
kriminalistischer Ermittlungsmethoden begriffen werden, die
weiterhin wirkungsvolle herkömmliche Ermittlungsmaßnahmen
ergänzt, sondern ist vor dem Hintergrund der Verlagerung
herkömmlicher Kommunikationsformen hin zum elektronischen
Nachrichtenverkehr einschließlich der anschließenden
digitalen Verarbeitung und Speicherung zu sehen (vgl. Urteil
des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März
2006 - 2 BvR 2099/04 -, NJW 2006, S. 976
).
76
Bei der Durchführung von Maßnahmen nach
§ 100 i StPO haben die Ermittlungsbehörden darauf
Bedacht zu nehmen, dass die Grundrechtspositionen der
unbeteiligten Dritten nicht über das unbedingt notwendige Maß
hinaus berührt werden. Anhaltspunkte für eine Missachtung
dieses Gebots haben sich aus den Stellungnahmen der
Äußerungsberechtigten im Verfassungsbeschwerdeverfahren nicht
ergeben. Die technischen Kommunikationsdaten werden
automatisch und anonym abgeglichen und unverzüglich gelöscht.
Unbeteiligte Dritte werden nach Auskunft des
Bundeskriminalamts nicht identifiziert. Die Speicherung ihrer
Daten erfolgt maximal für die Dauer des Messeinsatzes. Danach
werden die Daten von der Festplatte des Messsystems ohne
weitere Bearbeitung und Prüfung unverzüglich und
unwiderruflich gelöscht.
77
(3) Angesichts der geringen
Eingriffsintensität ist es nicht unverhältnismäßig, auf die
Benachrichtigung mitbetroffener Dritter zu verzichten (vgl.
§ 98 b Abs. 4 Satz 1, § 163 d Abs. 5
StPO, hierzu Schoreit, in: Karlsruher Kommentar zur StPO,
5. Aufl. 2003, § 163 d Rn. 44 StPO). Die IMSI-
und die IMEI-Nummer können erst mit Hilfe der Netzbetreiber
einer Rufnummer bzw. einer Person zugeordnet werden. Eine
Benachrichtigung würde daher erfordern, diesen Personenbezug
zu ermitteln, was den Grundrechtseingriff noch vertiefen
würde (vgl. BVerfGE 109, 279 ). In einer solchen
Deanonymisierung läge ein schwerer wiegender Eingriff für die
auf diese Weise mit Ort, Zeit und Empfangsbereitschaft ihres
Mobiltelefons identifizierten Dritten gegenüber der
kurzzeitigen Aufnahme der Gerätekennung, die keiner Person
zugeordnet ist und nach anonymem Abgleich mit anderen
Kennungen sofort unter strikter Beachtung des § 100 i
Abs. 3 StPO zu löschen ist. Außerdem würden die
Nachforschungen zur Identität des mitbetroffenen Dritten
einen erheblichen Aufwand verursachen, zumal der Benutzer des
Telefons im Zeitpunkt des Einsatzes des "IMSI-Catchers" nicht
mit derjenigen Person identisch sein muss, auf deren Namen
das Mobiltelefon oder die SIM-Karte registriert sind.
78
cc) Sollten bei den Ermittlungsbehörden
"IMSI-Catcher" vorhanden sein, die technisch ein Mithören von
Telefongesprächen in Echtzeit ermöglichen, so wäre die
Nutzung dieser Funktion nicht durch § 100 i StPO
gedeckt.
79
3. Auch ein Eingriff in die durch Art. 2
Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Handlungsfreiheit der
Beschwerdeführer ist weder ausdrücklich vorgetragen noch
sonst ersichtlich.
80
a) Soweit durch den Einsatz des
"IMSI-Catchers" für einige Sekunden die Herstellung einer
Telekommunikationsverbindung für ein einzelnes Mobiltelefon
nicht möglich ist, handelt es sich um eine Verhinderung von
Telekommunikation, die nicht unter Art. 10 Abs. 1 GG
fällt (vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 8. Aufl.
2006, Art. 10 Rn. 12). Das Unterbinden von
Telekommunikation ist daher am Grundrecht der allgemeinen
Handlungsfreiheit zu messen, das Betätigungen jedweder Art
schützt (vgl. Dreier, in: Dreier, Grundgesetz, 2. Aufl. 2004,
Art. 2 Rn. 27).
81
b) Die Beeinträchtigung der
Grundrechtsposition unbeteiligter Dritter ist jedenfalls
gerechtfertigt.
82
aa) Laufende Gespräche oder anderweitige
Kommunikationsverbindungen werden wegen der Funktionsweise
des "IMSI-Catchers" nicht gestört, so dass insoweit schon
kein Eingriff vorliegt. Angesichts der engen
Anwendungsvoraussetzungen und des infolge des erheblichen
Aufwands – nach den vom Generalbundesanwalt und dem
Bundeskriminalamt mitgeteilten Zahlen – eher seltenen
Einsatzes des "IMSI-Catchers" ist auch nicht zu befürchten,
dass die Regelung des § 100 i StPO die Bereitschaft zur
Nutzung von Mobiltelefonen einschränkt. Im Übrigen sind die
Ermittlungsbehörden bereits aus kriminaltaktischen Erwägungen
und zur Erleichterung der Auswertung bemüht, den
"IMSI-Catcher" nur im unmittelbaren Nahbereich der Zielperson
einzusetzen, so dass die Anzahl der erfassten Mobiltelefone
unbeteiligter Dritter und die dadurch verursachten Störungen
möglichst gering gehalten werden. Ferner ist zu
berücksichtigen, dass die IMSI- und IMEI-Nummern jeweils nur
nacheinander erfasst werden können, so dass jeweils nur ein
Funktelefon, nicht aber alle Telefone in einer Funkzelle
zugleich von dem Einsatz betroffen sind.
83
bb) Sollte es dennoch zu einer kurzfristigen
Versorgungslücke beim Erfassen der IMSI- oder IMEI-Nummer
eines unbeteiligten Dritten kommen, so geht dieser Eingriff
nicht über das Maß an Empfangs- und Sendestörungen hinaus,
die im Mobilfunkbetrieb alltäglich auftreten. Dies gilt auch
unter Berücksichtigung des Umstandes, dass ein Mobiltelefon
nach Freigabe durch den "IMSI-Catcher" erst nach einer
gewissen Zeit wieder zu seiner ursprünglichen Funkzelle
zurückkehrt. Eine solche geringfügige Störung bei der Nutzung
von Telekommunikationseinrichtungen ist jedenfalls angesichts
der Bedürfnisse der Strafrechtspflege hinzunehmen (vgl.
BVerfGE 100, 313 ; 107, 299
).
84
4. Das Bundesministerium der Justiz hat
mitgeteilt, seit längerem an einer Gesamtregelung der
strafprozessualen heimlichen Ermittlungsmaßnahmen zu
arbeiten, die die Vorschriften zur
Telekommunikationsüberwachung und somit auch § 100 i
StPO umfassen. Bei der Umsetzung dieser Vorschläge wird der
Gesetzgeber die technischen Entwicklungen wegen des schnellen
und für den Grundrechtsschutz riskanten
informationstechnischen Wandels aufmerksam beobachten und
gegebenenfalls durch Rechtssetzung korrigierend eingreifen
müssen (vgl. BVerfGE 112, 304 ). Dabei
wird zu prüfen sein, ob verfahrensrechtliche Vorkehrungen –
wie etwa Benachrichtigungspflichten oder
Rechtsschutzmöglichkeiten - zu erweitern sind, um den
Grundrechtsschutz effektiv zu gewährleisten. Es stellt sich
auch die Frage, ob und in welchem Umfang von einer
neuerlichen Ausdehnung heimlicher Ermittlungsmethoden im
Hinblick auf Grundrechtspositionen unbeteiligter Dritter
Abstand zu nehmen ist.
85
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.