2 BvR 1387/02 - Verfassungsbeschwerde von drei Ruhestandsbeamten gegen Vorschriften des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 abgewiesenSiehe auchPressemitteilung Nr. 90/2005 vom 27. September 2005

L e i t s ä t z e

zum Urteil des Zweiten Senats vom 27.
September 2005

- 2 BvR 1387/02 -

Es existiert kein hergebrachter Grundsatz
des Berufsbeamtentums, der den Gesetzgeber verpflichtete,
bei Anpassungen der Bezüge eine strikte Parallelität der
Besoldungs- und Versorgungsentwicklung zu gewährleisten.
Auch gibt es keinen hergebrachten Grundsatz, wonach der
Höchstversorgungssatz mindestens 75 v.H. der
ruhegehaltfähigen Dienstbezüge betragen müsste.

Im Beamtenrecht ist das Bemühen, Ausgaben zu
sparen, in aller Regel für sich genommen keine ausreichende
Legitimation für eine Kürzung der Altersversorgung.

Änderungen in der gesetzlichen
Rentenversicherung können zur Bestimmung der
Amtsangemessenheit der Versorgungsbezüge und zur
Rechtfertigung von deren Absenkung nur herangezogen werden,
soweit dies mit den strukturellen Unterschieden der
Versorgungssysteme vereinbar ist.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 1387/02 –

Verkündet

am 27.09.2005

Seiffge

Amtsinspektorin

als Urkundsbeamtin

der Geschäftsstelle

Im Namen des Volkes




In dem Verfahren

über die

Verfassungsbeschwerde

 

1.
der Frau B…


2.
des Herrn H…


3.
des Herrn L…

 

- Bevollmächtigter:


Prof. Dr. Matthias Pechstein,

Lindenallee 40, 14050 Berlin -

 

gegen

Artikel 1 Nummer 48,
Artikel 8 Nummer 2 Buchstaben b) und c)
und Artikel 11 Nummer 1 Buchstabe a) des
Versorgungsänderungsgesetzes 2001 vom 20. Dezember
2001 (Bundesgesetzblatt I Seite 3926)

 

hat das Bundesverfassungsgericht – Zweiter
Senat – unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Vizepräsident Hassemer,

Jentsch,

Broß,

Osterloh,

Di Fabio,

Mellinghoff,

Lübbe-Wolff,

Gerhardt

 

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 29.
Juni 2005 durch

 

U r t e i l

 

für Recht erkannt:

Die Verfassungsbeschwerde wird
zurückgewiesen.

 

Gründe:




A.

1

Die Beschwerdeführer wenden sich gegen
Art. 1 Nr. 48, Art. 8 Nr. 2 Buchstaben b)
und c) sowie gegen Art. 11 Nr. 1 Buchstabe a)
des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 vom 20. Dezember
2001 (BGBl I S. 3926). Diese Regelungen führen dazu, dass die
ruhegehaltfähigen Dienstbezüge der Versorgungsempfänger mit
den auf den 31. Dezember 2002 folgenden Anpassungen nach
§ 70 Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) vermindert
werden und die steuerliche Förderung der privaten
Altersvorsorge auf aktive Beamte beschränkt bleibt. Die
Beschwerdeführer sehen hierin eine Verletzung von
Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 3 Abs. 1 GG
sowie des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzprinzips.

I.

2

Die Berechnung der Versorgungsbezüge wurde
seit der Vereinheitlichung des Beamtenversorgungsrechts durch
das Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter in
Bund und Ländern vom 24. August 1976 (BGBl I
S. 2485; im Folgenden: BeamtVG) vielfach geändert.

3

1. Anknüpfend an vorhergehende
landesrechtliche Regelungen sah das Beamtenversorgungsgesetz
zunächst vor, dass der Ruhegehaltssatz bis zur Vollendung
einer zehnjährigen ruhegehaltfähigen Dienstzeit 35 v.H.
betrug, mit jedem weiteren Dienstjahr bis zum vollendeten 25.
Dienstjahr um 2 v.H. und anschließend um 1 v.H. der
ruhegehaltfähigen Dienstbezüge bis zum Höchstsatz von 75 v.H.
stieg; den Höchstsatz erreichte der Beamte mithin nach 35
ruhegehaltfähigen Dienstjahren.

4

2. Mit dem Ziel einer der Rentenreform
adäquaten Kostensenkung wurde durch das Gesetz zur Änderung
des Beamtenversorgungsgesetzes und sonstiger dienst- und
versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember
1989 (BGBl I S. 2218) u.a. die Ruhegehaltsskala auf
40 Jahre mit einem jährlichen Steigerungssatz von 1,875 v.H.
gestreckt und linearisiert.

5

3. Am 17. Oktober 1996 legte die
Bundesregierung ihren Bericht über die im Kalenderjahr 1993
erbrachten Versorgungsleistungen im öffentlichen Dienst sowie
über die Entwicklung der Versorgungsausgaben in den nächsten
15 Jahren vor (BRDrucks 780/96). Darin führte sie aus,
die demographische Entwicklung, die Verlängerung der
Ausbildungsphase und die frühzeitige Pensionierung
verringerten die Lebensarbeitszeit und verlängerten den
Versorgungszeitraum. Statistisch bleibe nur jeder fünfte
Beamte bis zum Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze im
Dienst. Verschärft werde diese Problematik durch die
Verringerung des Bruttoinlandsprodukts, aus dem die
Leistungen aller Alterssicherungssysteme finanziert werden
müssten.

6

Für den Umfang des Versorgungsvolumens sei die
Zahl der Versorgungsempfänger von besonderer Bedeutung. Hier
sei der erhebliche Personalzuwachs vor allem in den 60er und
70er Jahren zu berücksichtigen, der den gestiegenen
gesellschaftlichen Anforderungen an den Staat – vor allem
bezüglich der Bereiche Bildung und innere Sicherheit -
Rechnung getragen habe. Die Zunahme der Versorgungslasten
spiegele die Einstellungspraxis mit einem Zeitunterschied von
35 Jahren wider.

7

Wesentlicher Grund für die zunehmenden
Versorgungsausgaben sei darüber hinaus die Höhe der
ruhegehaltfähigen Bezüge. Zu einem Anstieg der
durchschnittlichen Besoldungshöhe sei es maßgeblich dadurch
gekommen, dass der Stellenzuwachs in den 60er und 70er Jahren
vor allem den Bereich des höheren und des gehobenen Dienstes
betroffen habe und der im Vordergrund stehende Bildungssektor
im Gehaltsniveau durch gesetzgeberische Entscheidungen
strukturell aufgewertet worden sei. Vergleichbare Maßnahmen
zur Besoldungsverbesserung habe es auch bei der Polizei und
in der Justiz gegeben. Grund für die zunehmenden
Versorgungslasten seien des Weiteren die gestiegenen
Anforderungen an die berufliche Qualifikation, die sich in
der Höhe der Besoldung niederschlügen.

8

4. Mit dem Gesetz zur Umsetzung des
Versorgungsberichts (Versorgungsreformgesetz 1998) vom 29.
Juni 1998 (BGBl I S. 1666) wurde u.a. in § 14a
Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) mit Wirkung zum 1. Januar
1999 als Gegenstück zu dem in Art. 1 Nr. 33 des
Gesetzes zur Reform der gesetzlichen Rentenversicherung vom
16. Dezember 1997 (BGBl I S. 2998) vorgesehenen
demographischen Faktor eine Versorgungsrücklage eingeführt.
§ 14a BBesG i.d.F. des Versorgungsreformgesetzes 1998
lautete wie folgt:

9

(1) Um die Versorgungsleistungen angesichts der
demographischen Veränderungen und des Anstiegs der Zahl der
Versorgungsempfänger sicherzustellen, werden beim Bund und
bei den Ländern Versorgungsrücklagen als Sondervermögen aus
der Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen
nach Absatz 2 gebildet. Damit soll zugleich das
Besoldungs- und Versorgungsniveau in gleichmäßigen Schritten
von durchschnittlich 0,2 vom Hundert um 3 vom Hundert
abgesenkt werden.

10

(2) In der Zeit vom 1. Januar 1999 bis zum
31. Dezember 2013 werden die Anpassungen der Besoldung
nach § 14 gemäß Absatz 1 Satz 2 vermindert. Der
Unterschiedsbetrag gegenüber der nicht nach Satz 1
verminderten Anpassung wird den Sondervermögen zugeführt. Die
Mittel der Sondervermögen dürfen nur zur Finanzierung
künftiger Versorgungsausgaben verwendet werden.

11

(3) Das Nähere regeln der Bund und die Länder
jeweils für ihren Bereich durch Gesetz. Dabei können
insbesondere Bestimmungen über Verwaltung und Anlage der
Sondervermögen getroffen werden. Soweit in einem Land eine
Versorgungsrücklage, ein Versorgungsfonds oder eine ähnliche
Einrichtung besteht, können die Bestimmungen den für diese
Einrichtungen geltenden angepasst werden.

12

5. Mit dem Gesetz über die Anpassung von
Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1999
(BBVAnpG 99) vom 19. November 1999 (BGBl I S. 2198)
wurden die Beamtenbezüge mit Wirkung zum 1. Juni 1999 um
2,9 v.H. angehoben. Die Erhöhung blieb damit um 0,2
Prozentpunkte hinter dem Tarifabschluss für die
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes
vom 27. Februar 1999 zurück. Auf Grund des Gesetzes über
die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und
Ländern 2000 (BBVAnpG) vom 19. April 2001 (BGBl I
S. 618) stiegen die Bezüge zum 1. Januar 2001 um
1,8 v.H. und zum 1. Januar 2002 um 2,2 v.H., wobei den
Erhöhungen der wiederum um jeweils 0,2 Prozentpunkte
geminderte Tarifabschluss für die Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes vom 13. Juni 2000
zu Grunde lag.

13

6. Der unter dem 19. Oktober 2001
vorgelegte zweite Versorgungsbericht der Bundesregierung
(BTDrucks 14/7220) prognostizierte – vergleichbar dem
ersten Versorgungsbericht -einen Anstieg der
Versorgungslasten vor allem wegen der vermehrten Einstellung
auch höher qualifizierten Personals in den 60er und 70er
Jahren sowie wegen einer Anhebung der Besoldungsstruktur,
unterstützt durch die längeren Versorgungszeiten in Folge
höherer Lebenserwartung und früherer Pensionierungen.

14

Mit 1,2 Mio. werde die Zahl der
Versorgungsempfänger der Gebietskörperschaften zwischen 2025
und 2030 – gegenüber derzeit 0,7 Mio. – ihren
Höhepunkt erreichen. Allein bei den Ländern werde die Zahl
der Versorgungsempfänger in diesem Zeitraum um 80 v.H.
steigen. Auch ohne eine Anpassung der Versorgungsbezüge sei
mit einem kontinuierlichen Ausgabenanstieg um 84 v.H. von
37,1 Mrd. DM im Jahr 2000 auf 68,2 Mrd. DM im Jahr 2026 und
bis zum Jahr 2040 mit einem Rückgang auf 61,1 Mrd. DM zu
rechnen. Bei Bezügeanpassungen von jährlich 2 v.H. sei bis
zum Jahr 2040 für die Gebietskörperschaften ein Anstieg auf
130,8 Mrd. DM zu erwarten.

15

Der Anteil der Versorgungsausgaben der
Gebietskörperschaften am Bruttoinlandsprodukt habe bisher
zwischen 1,60 (1975) und 1,07 v.H. (1999) betragen. Der zu
erwartende Anstieg werde bei Anpassungen von durchschnittlich
2,0 v.H. im Jahr 2022 mit 1,34 v.H. seinen Scheitelpunkt
erreichen, bevor er bis 2040 auf 1,05 v.H. zurückgehe. Der
Anteil der Versorgungsausgaben der Gebietskörperschaften an
deren Steuereinnahmen habe in der Vergangenheit zwischen 4,89
(1999) und 6,98 v.H. (1975) betragen und werde
– abhängig von der Höhe der Anpassungen – bis 2025
auf 6,5 bis 7,9 v.H. ansteigen. Bei den Ländern belaufe sich
der Anstieg auf 12 bis 14,5 v.H.

16

7. a) Mit dem Ziel einer wirkungsgleichen
Übertragung der mit dem Gesetz zur Ergänzung des Gesetzes zur
Reform der gesetzlichen Rentenversicherung und zur Förderung
eines kapitalgedeckten Altersvorsorgevermögens
(Altersvermögensergänzungsgesetz) vom 21. März 2001 (BGBl I
S. 403) und dem Gesetz zur Reform der gesetzlichen
Rentenversicherung und zur Förderung eines kapitalgedeckten
Altersvorsorgevermögens (Altersvermögensgesetz) vom 26. Juni
2001 (BGBl I S. 1310) bewirkten Rentenreform des Jahres
2001 fügte der Gesetzgeber in Art. 1 Nr. 48 des
Versorgungsänderungsgesetzes vom 20. Dezember 2001
(BGBl I S. 3926; im Folgenden: VersÄndG 2001) mit
Wirkung zum 1. Januar 2002 einen neuen § 69e in das
Beamtenversorgungsgesetz ein. Dieser Vorschrift zufolge
werden die der Berechnung der Versorgungsbezüge zu Grunde
liegenden ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und der
Ruhegehaltssatz ab der ersten auf den 31. Dezember 2002
folgenden bis zur achten Anpassung nach § 70 BeamtVG um
einen Anpassungsfaktor vermindert. § 69e BeamtVG lautet
– soweit die Vorschrift mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffen wird – wie folgt:

17

(1) Die Rechtsverhältnisse der am 1. Januar
2002 vorhandenen Ruhestandsbeamten, entpflichteten
Hochschullehrer, Witwen, Waisen und sonstigen
Versorgungsempfänger regeln sich nach dem bis zum 31.
Dezember 2001 geltenden Recht mit folgenden Maßgaben: Die
Absätze 3, 4 und 6, § 22 Abs. 1 Satz 3, § 42 Satz
2, §§ 50a, 50b, 50d, 50e, 52, § 55 Abs. 1 Satz
3 bis 7 sowie die §§ 61, 62 und 85 Abs. 11 dieses
Gesetzes sind anzuwenden.

18

(2) [...]

19

(3) Ab der ersten auf den 31. Dezember 2002
folgenden Anpassung nach § 70 werden die der Berechnung
der Versorgungsbezüge zugrunde liegenden ruhegehaltfähigen
Dienstbezüge bis zur siebten Anpassung nach § 70 durch
einen Anpassungsfaktor nach Maßgabe der folgenden Tabelle
vermindert:

20

Anpassung nach dem

31. Dezember 2002

Anpassungsfaktor

1.

0,99458

2.

0,98917

3.

0,98375

4.

0,97833

5.

0,97292

6.

0,96750

7.

0,96208

21

Dies gilt nicht für das Ruhegehalt, das durch
Anwendung des § 14 Abs. 4 Satz 1 und 2 und § 91
Abs. 2 Nr. 1 ermittelt ist. Für Versorgungsbezüge, deren
Berechnung ein Ortszuschlag nach dem Bundesbesoldungsgesetz
in der bis zum 30. Juni 1997 geltenden Fassung nicht zugrunde
liegt, und für Versorgungsbezüge, die in festen Beträgen
festgesetzt sind, sowie bei der Anwendung von
Ruhensvorschriften (§§ 53 bis 56) gelten die Sätze 1 und
2 entsprechend. Zu den ruhegehaltfähigen Dienstbezügen im
Sinne des Satzes 1 gehören auch die Anpassungszuschläge, der
Strukturausgleich sowie Erhöhungszuschläge nach den Artikeln
5 und 6 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des
Bundesbesoldungsgesetzes vom 15. April 1970 (BGBl. I S. 339)
und entsprechendem Landesrecht.

22

(4) In Versorgungsfällen, die vor der achten
auf den 31. Dezember 2002 folgenden Anpassung nach § 70
eingetreten sind, wird der den Versorgungsbezügen zugrunde
liegende Ruhegehaltssatz mit dem Inkrafttreten und vor dem
Vollzug der achten Anpassung nach § 70 mit dem Faktor
0,95667 vervielfältigt; § 14 Abs. 1 Satz 2 und 3 ist
anzuwenden. Der nach Satz 1 verminderte Ruhegehaltssatz gilt
als neu festgesetzt. Er ist ab dem Tag der achten Anpassung
nach § 70 der Berechnung der Versorgungsbezüge zugrunde
zu legen.

23

[...]

24

b) Art. 8 Nr. 2 b) VersÄndG 2001
verschob das Ende des Zeitraums, in dem die
Besoldungsanpassungen nach § 14a Abs. 1 BBesG
vermindert werden sollen, vom Jahr 2013 auf das Jahr 2017.
Art. 8 Nr. 2 c) VersÄndG 2001 fügte in § 14a BBesG
nachstehenden Absatz 2a ein:

25

Abweichend von Absatz 2 werden die auf den 31.
Dezember 2002 folgenden acht allgemeinen Anpassungen der
Besoldung nicht vermindert. Die auf vorangegangenen
Anpassungen beruhenden weiteren Zuführungen an die
Versorgungsrücklagen bleiben unberührt.

26

Zudem wurde durch Art. 8 Nr. 2 e)
VersÄndG 2001 – von den Beschwerdeführern nicht angegriffen –
an § 14a BBesG folgender Absatz 5 angefügt:

27

Die Wirkungen der Versorgungsrücklagen beim
Bund und bei den Ländern sind unter Berücksichtigung der
allgemeinen Entwicklung der Alterssicherungssysteme und der
Situation in den öffentlich-rechtlichen Versorgungssystemen
sowie der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und
finanziellen Verhältnisse vor Ablauf des in Absatz 2a
genannten Zeitraums zu prüfen.

28

c) Darüber hinaus wurden mit einer Änderung
des § 10a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
Einkommensteuergesetz (EStG) durch Art. 11 Nr. 1 a)
VersÄndG 2001 mit Wirkung zum 1. Januar 2002 aktive
Beamte in die gesetzliche Förderung einer privaten
kapitalgedeckten Altersvorsorge einbezogen.

29

8. Mit dem Gesetz über die Anpassung von
Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2003/2004
sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften
(Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004)
vom 10. September 2003 (BGBl I S. 1798) wurden
die Dienst- und Versorgungsbezüge entsprechend dem
Tarifabschluss für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des
öffentlichen Dienstes vom 9. Januar 2003 ab dem 1. April
2003 und 1. Juli 2003 um 2,4 v.H. sowie ab dem
1. April 2004 und dem 1. August 2004 um jeweils 1,0
v.H. erhöht.

30

9. Unter dem 22. Juni 2005 legte die
Bundesregierung ihren Dritten Versorgungsbericht vor
(BTDrucks 15/5821). Danach werden die Versorgungsausgaben der
Gebietskörperschaften bei jährlichen Bezügeanpassungen um 2
v.H. von 24,3 Mrd. € im Jahr 2003 auf 74,6 Mrd. € im Jahr
2050 steigen. Die Gebietskörperschaften müssten somit statt
derzeit 5,84 v.H. im Jahr 2020 voraussichtlich 6,66 v.H. der
Steuereinnahmen auf die Beamtenversorgung verwenden; bei den
Ländern belaufe sich der Anstieg von 9,49 auf 12,19 v.H.

31

Zur Begründung für den hinter den Schätzungen
des Zweiten Versorgungsberichts zurückbleibenden Anstieg der
Versorgungsausgaben verweist der Bericht vor allem auf die
seit 1992 durchgeführten Reformen. Allein die Dämpfung des
Anstiegs der Versorgungsbezüge und die Absenkung der
Sonderzahlung hätten 2004 zu einem zwischen 6,2 und 6,5 v.H.
geringeren Jahresruhegehalt geführt. Darüber hinausgehende
Einbußen ergäben sich aus den weiteren Reformmaßnahmen, vor
allem den Versorgungsabschlägen im Fall einer vorzeitigen
Pensionierung. Hierauf sei der Anstieg des durchschnittlichen
Ruhestandseintrittsalters von 58,9 auf 60,3 Jahre
zurückzuführen.

II.

32

Die am 18. Mai 1953 geborene
Beschwerdeführerin zu 1. wurde mit Ablauf des 31. August
1996 wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt. Sie
war zuletzt als Stadtsekretärin (Besoldungsgruppe A 6)
tätig. Mit Bescheid vom 5. August 1996 setzte die
Versorgungskasse ihren Ruhegehaltssatz auf 62,35 v.H.
fest.

33

Der am 29. Juli 1945 geborene
Beschwerdeführer zu 2., vor seiner Pensionierung
Regierungsbeamter der Besoldungsgruppe A 8, wurde
gleichfalls wegen Dienstunfähigkeit zum 1. August 2000
in den Ruhestand versetzt. Mit Bescheid vom 1. Dezember
2000 wurde sein Ruhegehaltssatz auf 65,59 v.H.
festgesetzt.

34

Der am 4. Januar 1940 geborene
Beschwerdeführer zu 3. schied wegen Dienstunfähigkeit mit
Ablauf des 30. Juni 1998 aus dem aktiven
Beamtenverhältnis aus. Er bekleidete zuletzt das Amt eines
Regierungsamtsinspektors der Besoldungsgruppe A 9. Mit
Bescheid vom 2. Juni 1998 setzte das Landesamt für
Bezüge und Versorgung den Ruhegehaltssatz auf 75 v.H.
fest.

35

Im Januar 2002 betrugen die Versorgungsbezüge
(netto) der Beschwerdeführerin zu 1. 1.184,55 €, des
Beschwerdeführers zu 2. 1.625,97 € und des
Beschwerdeführers zu 3. – unter Berücksichtigung des
Versorgungsausgleichs für seine geschiedene Ehefrau –
1.016,47 €.

III.

36

In ihrer am 2. September 2002 erhobenen
Verfassungsbeschwerde machen die Beschwerdeführer geltend,
§ 69e Abs. 1, 3 und 4 BeamtVG in der Fassung des
Versorgungsänderungsgesetzes 2001 verstoße gegen Art. 33
Abs. 5 und Art. 3 Abs. 1 GG. Die Neuregelung
sei mit dem Alimentationsprinzip nicht zu vereinbaren und
missachte den Vertrauensschutz. Sie betreffe in
gleichheitswidriger Weise nur Versorgungsempfänger. Eine
Ungleichbehandlung liege darüber hinaus darin, dass
Versorgungsbeamte von einer privaten Zusatzvorsorge,
zumindest jedoch von deren steuerlicher Förderung,
ausgeschlossen seien.

37

1. Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig.

38

a) Als Ruhestandsbeamte seien die
Beschwerdeführer Normadressaten des
Versorgungsänderungsgesetzes 2001 und damit selbst in eigenen
Rechten betroffen. Auch sei die Beeinträchtigung gegenwärtig.
Der Ausschluss von der steuerlichen Förderung der privaten
Zusatzvorsorge sei bereits mit dem Inkrafttreten des Gesetzes
am 1. Januar 2002 erfolgt. Zwar würden die
ruhegehaltfähigen Dienstbezüge durch § 69e BeamtVG erst
mit den entsprechenden Anpassungsregelungen verringert. Die
Betroffenheit der Beschwerdeführer sei aber bereits mit dem
Inkrafttreten des Gesetzes gewiss und absehbar.

39

Ihre Betroffenheit sei des Weiteren
unmittelbar. Die versorgungsmindernde Wirkung des § 69e
BeamtVG bedürfe keines Umsetzungsaktes, sondern trete kraft
Gesetzes ein. Hierdurch würden die Beschwerdeführer zum
Aufbau einer privaten Zusatzvorsorge ohne steuerliche
Förderung veranlasst. Damit zwinge bereits das Gesetz zu
langfristigen Dispositionen, die später nicht mehr zu
korrigieren seien.

40

b) Es sei hier nicht erforderlich, vor der
Anrufung des Bundesverfassungsgerichts um fachgerichtlichen
Rechtsschutz nachzusuchen. Eine Aufbereitung durch die
Fachgerichte sei allein dort geboten, wo es gelte,
tatsächliche oder einfachgesetzliche Fragen vorab zu klären,
vor allem bei einem hohen Maß an Normenunklarheit. Die
Rechtsbeeinträchtigungen der Beschwerdeführer ergäben sich
jedoch ohne weiteres unmittelbar aus den Vorschriften des
Versorgungsänderungsgesetzes 2001.

41

2. § 69e Abs. 1, 3 und 4 BeamtVG verstoße
gegen das Alimentationsprinzip.

42

a) Der Absenkung des Versorgungsniveaus und
ihrer Übertragung auf Bestandspensionäre stehe der
hergebrachte Grundsatz des Berufsbeamtentums entgegen, wonach
der Höchstversorgungssatz mindestens 75 v.H. betragen
müsse.

43

b) Die Neuregelung bedeute darüber hinaus eine
Aufgabe des in § 70 BeamtVG zum Ausdruck gebrachten
Gleichlaufs der Anpassung von Besoldung und Versorgung.
Dieser finde seine verfassungsrechtliche Grundlage im
Alimentationsprinzip, das eine prinzipielle
verfassungsrechtliche Pflicht des Gesetzgebers zur Wahrung
der Parallelität der Besoldungs- und Versorgungsentwicklung
bei linearen Anpassungen an die allgemeine wirtschaftliche
Entwicklung beinhalte. Vor diesem Hintergrund könne der
Gleichlauf der Anpassung nur aus zwingenden
Differenzierungsgründen durchbrochen werden.

44

Einzige sachliche Rechtfertigung für eine
allein die Versorgungsempfänger betreffende Kürzung der
Alimentation sei eine entsprechende Senkung des
Sicherungsniveaus in den übrigen Alterssicherungssystemen.
Jeder andere denkbare Grund - wie beispielsweise eine
rückläufige Wirtschaftsentwicklung oder eine allgemeine
Absenkung des Lebenshaltungsniveaus – betreffe aktive und im
Ruhestand befindliche Beamte in gleicher Weise, sodass eine
Absenkung, die sich auf eine der beiden Beamtengruppen
beschränke, verfassungswidrig sei.

45

Ausweislich der Begründung bezwecke das
Versorgungsänderungsgesetz 2001 die wirkungsgleiche
Übertragung der Rentenreform 2001, betreffe jedoch die
Beamten sowohl bezüglich des Umfangs als auch hinsichtlich
der zeitlichen Wirkungen in stärkerem Maß.

46

aa) Der gesetzlich intendierten Absenkung des
Nettorentenniveaus von 70,7 auf 67 v.H. entspreche die durch
§ 69e BeamtVG bewirkte Verminderung des
Versorgungshöchstsatzes um 3,25 Prozentpunkte auf 71,75 v.H.
Hinzugerechnet werden müsse jedoch die Versorgungsrücklage
nach § 14a BBesG. Diese solle dem Gesetzeswortlaut
zufolge eigenständig zu einer Absenkung der Versorgungshöhe
um drei Prozentpunkte führen. Damit addiere sich die
Verringerung des Sicherungsniveaus auf insgesamt 6,25
Prozentpunkte. Insoweit liege für den gegenüber der Absenkung
des Rentenniveaus überschießenden Anteil von rund
2,75 Prozentpunkten keine wirkungsgleiche Übertragung
vor. Aus diesem Grund sei von einer willkürlichen und damit
verfassungswidrigen Maßnahme auszugehen.

47

bb) Darüber hinaus führe das
Versorgungsänderungsgesetz 2001 im Ergebnis zu einer deutlich
schnelleren Absenkung des Sicherungsniveaus in der
Beamtenversorgung als sie das Altersvermögensergänzungsgesetz
für die Rentenversicherung vorsehe. Der Endpunkt der
Verringerung solle in der gesetzlichen Rentenversicherung
erst im Jahr 2030, in der Beamtenversorgung jedoch
ausweislich § 14a Abs. 2 BBesG in der Fassung des
Versorgungsänderungsgesetzes 2001 bereits im Jahr 2017
erreicht sein.

48

cc) Hinzu komme, dass die Versorgungsrücklage
nach § 14a BBesG auf Grund ihrer Erhebung auch bei
aktiven Beamten zu einer stärkeren Reduzierung des
Lebenseinkommens führe als die sich lediglich auf die Rente
auswirkende Absenkung des Rentenniveaus.

49

c) § 69e BeamtVG verstoße auch insofern
gegen Art. 33 Abs. 5 GG, als danach die
Finanzierung der Beamtenversorgung allein dem Dienstherrn
obliege, der Staat mithin den Beamten selbst nicht zur
Mitfinanzierung seiner Versorgung heranziehen dürfe. Es sei
zwar grundsätzlich schwierig, die Untergrenze der
verfassungsgebotenen Alimentation zu bestimmen. Sofern der
Gesetzgeber jedoch andernorts zum Ausdruck gebracht habe,
dass das von ihm für notwendig erachtete
Alterssicherungsniveau oberhalb der von ihm gewährten
Versorgung liege, komme es auf die allgemeine Problematik der
Bestimmung einer Untergrenze der Alimentation nicht mehr an.
Der Gesetzgeber habe dann selbst die Unzulänglichkeit der
Beamtenversorgung als staatlicher Unterhaltsleistung
bestätigt.

50

Die Bundesregierung habe in ihrer Begründung
zum Altersvermögensgesetz ausgeführt, der Aufbau einer
zusätzlichen kapitalgedeckten Altersvorsorge sei für die
Sicherung des Lebensstandards im Alter unerlässlich.
Beabsichtige der Gesetzgeber mit dem
Versorgungsänderungsgesetz 2001 die wirkungsgleiche
Übertragung der Rentenreform auf die Beamtenversorgung und
eröffne er den Beamten die Möglichkeit einer privaten
Altersvorsorge, so bedeute dies – nicht zuletzt im Hinblick
darauf, dass die Absenkung der Versorgung über die der Rente
hinausgehe –, dass der Gesetzgeber selbst von einem
Unterschreiten der notwendigen Alimentation ausgehe. Damit
verlagere die Absenkung des Versorgungsniveaus die
Alimentationsverantwortung innerhalb des verfassungsgebotenen
Bereichs in einem zwar zahlenmäßig nicht exakt bestimmbaren,
jedoch deutlichen Umfang auf den Beamten selbst.

51

3. § 69e BeamtVG verletze die
Beschwerdeführer überdies in ihrem Anspruch auf
Vertrauensschutz; dieser erfordere hier langfristige
Übergangsregelungen. Entgegen der so lautenden Überschrift
stelle die Vorschrift keine derartige Übergangsregelung dar,
sie sichere vielmehr einen einheitlichen zeitlichen Ablauf
der Wirkungen der ersten Stufe der Versorgungsreform für alle
von ihr Betroffenen. Im Hinblick darauf, dass die Absenkung
anlässlich der acht auf den 31. Dezember 2002 folgenden
Anpassungen in gleichmäßigen Schritten vorgenommen werden
solle, sowie unter Berücksichtigung der bisherigen Praxis
einer jährlichen Versorgungsanpassung sehe § 69e BeamtVG
für die Verringerung des Versorgungsniveaus einen Zeitraum
von insgesamt sieben Jahren vor. Dieser sei für die
vorhandenen Ruhegehaltsempfänger zu knapp bemessen, um eine
ergänzende Altersvorsorge aufzubauen.

52

§ 69e BeamtVG unterlaufe darüber hinaus
die Bestandskraft ihrer Versorgungsfestsetzungsbescheide,
deren verwaltungsrechtliche Änderung im Hinblick auf
§ 49 VwVfG wegen des erdienten Charakters des
Ruhegehalts nicht möglich gewesen sei.

53

4. Die mit Art. 11 Nr. 1 a) VersÄndG 2001
bewirkte Änderung des § 10a Einkommensteuergesetz
(EStG), wonach nunmehr auch Empfänger von Besoldung nach dem
Bundesbesoldungsgesetz berechtigt seien,
Altersvorsorgebeiträge als Sonderausgaben abzuziehen
(§ 10a Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 Nr. 1
EStG), verletze den allgemeinen Gleichheitssatz nach
Art. 3 Abs. 1 GG. Denn für Versorgungsempfänger
bestehe nicht die Möglichkeit einer entsprechenden
steuerlichen Geltendmachung von Eigenaufwendungen für die
Alterssicherung. Sie hätten auch keinen Anspruch auf die
staatlichen Zulagen zur privaten Altersvorsorge nach
§§ 84 f. EStG, weil deren Gewährung gemäß § 79
Satz 1 EStG an die Begünstigung nach § 10a
Abs. 1 EStG anknüpfe.

IV.

54

Zu der Verfassungsbeschwerde hat die
Bundesregierung durch das Bundesministerium des Innern
Stellung genommen.

55

1. Sie ist der Ansicht, die
Verfassungsbeschwerde sei unzulässig, weil ihr der Grundsatz
der Subsidiarität entgegenstehe. Die Beschwerdeführer seien
gehalten, zunächst vor den Fachgerichten eine Klärung vor
allem darüber herbeizuführen, ob und in welchem Ausmaß sie
durch die beanstandeten Regelungen konkret in ihren Rechten
betroffen seien und ob die angegriffenen Vorschriften mit der
Verfassung in Einklang stünden.

56

2. Darüber hinaus sei die
Verfassungsbeschwerde unbegründet. Die angegriffenen
Bestimmungen des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 verstießen
weder gegen Art. 33 Abs. 5 GG noch gegen den
Grundsatz des Vertrauensschutzes oder Art. 3 Abs. 1
GG.

57

a) Die Regelungen des
Versorgungsänderungsgesetzes 2001 verletzten vor allem nicht
das Alimentationsprinzip. Dem Gesetzgeber stehe bezüglich der
Angemessenheit der Alimentation ein weiter
Gestaltungsspielraum zu. Er habe lediglich dafür Sorge zu
tragen, dass jeder Beamte außer seinen Grundbedürfnissen auch
ein Minimum an Lebenskomfort befriedigen könne. Daran, dass
die aktuellen Versorgungsbezüge dem Alimentationsprinzip
genügten, bestünden keine Zweifel. Da die Änderungen weder zu
einer nominalen Kürzung der Ruhestandsbezüge noch zu einer
Aussetzung ihrer Anpassung an die allgemeinen
wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse führten,
sondern lediglich den zukünftigen Anstieg verlangsamten,
bleibe das Alimentationsprinzip auch unter der Geltung der
angegriffenen Regelungen des Versorgungsänderungsgesetzes
2001 gewahrt.

58

b) Der Gesetzgeber sei lediglich verpflichtet,
eine angemessene Vollversorgung sicherzustellen; Aufwendungen
für eine darüber hinausgehende Absicherung müsse er nicht
ermöglichen. Solange dies gewährleistet sei, bestünden keine
weiter gehenden Ansprüche aus Art. 33 Abs. 5 GG.
Die Möglichkeit einer steuerlich geförderten zusätzlichen
privaten Altersvorsorge rechtfertige keine abweichende
Bewertung. Ausweislich der Gesetzesbegründung zum
Versorgungsänderungsgesetz 2001 habe der Gesetzgeber die
private Altersversorgung nicht als Teil der Vollversorgung,
sondern als ein zusätzliches staatliches Angebot angesehen.
Die Behauptung der Beschwerdeführer, der Gesetzgeber halte
die private Zusatzvorsorge auch für die Beamten zur Sicherung
des Lebensstandards für unerlässlich, finde daher in der
Begründung des Gesetzentwurfs keine Stütze.

59

c) § 69e BeamtVG sei auch insofern mit
Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 3 Abs. 1 GG
vereinbar, als die Abflachungsmaßnahmen nur die
Versorgungsbezüge, nicht aber die Aktivenbesoldung beträfen.
Weder aus Art. 33 Abs. 5 GG noch aus Art. 3
Abs. 1 GG folge, dass sich Besoldung und Versorgung
stets im Gleichklang entwickeln müssten. § 70 BeamtVG
komme insoweit nur ein programmatischer Charakter zu.
Entschließe sich der Gesetzgeber, Versorgungsempfänger anders
als aktive Bedienstete zu behandeln, liege eine die
allgemeine Regelung des § 70 BeamtVG verdrängende
Bestimmung vor. Darüber hinaus lasse die Formulierung
"entsprechend zu regeln" schon vom Wortlaut her Spielraum für
Differenzierungen.

60

Die Unterscheidung zwischen
Versorgungsempfängern und aktiven Beamten sei sachgerecht.
Durch die mit dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 angestrebte
Strukturreform solle eine Gleichbehandlung der
Versorgungsempfänger dadurch sichergestellt werden, dass der
Ruhegehaltshöchstsatz aller Pensionäre unabhängig vom
Zeitpunkt der Pensionierung 71,75 v.H. betrage. Hierbei sei
zudem zu berücksichtigen, dass es sich ohnehin nur um eine
graduelle Ungleichbehandlung von Aktivbeamten und
Versorgungsempfängern im Rahmen von künftigen Erhöhungen der
Bezüge handele.

61

d) Auch wenn man darauf abstelle, dass über
die Abflachung der Bezügeerhöhungen letztlich eine Kürzung
des Ruhegehaltshöchstsatzes erreicht werde, bestünden aus
Sicht des Art. 33 Abs. 5 GG keine Bedenken. Es gebe
keinen verfassungsrechtlich gesicherten Anspruch auf die
Erhaltung des Besitzstands in Bezug auf ein einmal erreichtes
Einkommen. Vielmehr seien aus sachgerechten Gründen auch
Kürzungen der Alimentation für die Zukunft zulässig, sofern
der Gesetzgeber die von der Alimentationspflicht gezogenen
Grenzen beachte. Da sich die Standesgemäßheit des Unterhalts
letztlich nur im Vergleich und im Verhältnis zu anderen
Bevölkerungsgruppen bestimmen könne, habe der Gesetzgeber bei
der Festsetzung der Besoldungs- und Versorgungsbezüge nicht
nur einen wirtschaftlichen und finanziellen Aufschwung,
sondern ebenso einen etwaigen Abschwung zu
berücksichtigen.

62

e) Zudem rechtfertigten die vom Gesetzgeber
mit dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 verfolgten Ziele die
getroffenen Regelungen. Mit diesen werde der steigenden
durchschnittlichen Lebenserwartung bei einem konstant
niedrigen Eintrittsalter in den Ruhestand von 59 Jahren und
den Folgen der erheblichen Ausweitung des Personalbestands im
öffentlichen Dienst in den 60er und 70er Jahren Rechnung
getragen. Darüber hinaus würden durch das
Versorgungsänderungsgesetz 2001 die Reformmaßnahmen der
gesetzlichen Rentenversicherung wirkungsgleich und
systemgerecht auf die Beamtenversorgung übertragen.

63

Der Gesetzgeber habe keine überschießenden
Versorgungskürzungen vorgenommen. Er sei bei seinen
Regelungen davon ausgegangen, dass sowohl die
Rentenversicherungs- als auch die
Beamtenversorgungsleistungen in einer ersten Reformstufe um
5 v.H. abgesenkt würden. Durch § 69e Abs. 3
und 4 BeamtVG werde das Versorgungsniveau zwischen 2003
und 2010 in insgesamt acht Schritten um je 0,54 v.H., mithin
insgesamt um 4,33 v.H. abgeflacht. Zusammen mit den
bereits im Rahmen von § 14a BeamtVG erbrachten
Versorgungsrücklagen in Höhe von insgesamt 0,6 v.H.
ergebe sich damit eine Absenkung von rund 5 v.H. für die
Versorgungsempfänger.

64

Die von den Beschwerdeführern errechnete
Absenkung um 6,25 v.H. basiere einerseits auf der
insoweit überholten Rechtslage nach dem
Versorgungsreformgesetz 1998, dem zufolge die
Versorgungsrücklage auf 3 v.H. veranschlagt worden sei.
Die Berechnung berücksichtige darüber hinaus nicht die
erwarteten Änderungen der zweiten Stufe der Rentenform. Des
Weiteren bezögen die Beschwerdeführer künftige
Versorgungsrücklagen ein, obwohl deren Bildung gemäß
§ 14a Abs. 2a BBesG zunächst ausgesetzt sei. Nach
derzeitiger Gesetzeslage sei es offen, ob die
Versorgungsrücklage wieder in Ansatz gebracht werde.
§ 14 Abs. 5 BBesG zufolge seien zunächst ihre Wirkungen
unter Berücksichtigung der allgemeinen Entwicklung der
Alterssicherungssysteme und der Situation in den
öffentlich-rechtlichen Versorgungssystemen sowie der
Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse zu überprüfen.

65

f) Auch unter dem Gesichtspunkt des
Vertrauensschutzes sei die Verfassungsbeschwerde nicht
begründet. Im Hinblick darauf, dass den Regelungen des
Versorgungsänderungsgesetzes 2001 keine Rückwirkung zukomme
und sich ein Vertrauensschutz nur auf bereits erlangte
Bezüge, nicht jedoch auf künftige Erhöhungen beziehe, habe
sich kein schützenswertes Vertrauen entwickeln können. Auch
hinsichtlich einer Kürzung des Ruhegehaltssatzes bestehe kein
Vertrauensschutz, weil es keinen Anspruch auf dessen
Beibehaltung gebe. Jedenfalls sei dem Vertrauensschutz durch
die schrittweise Anpassung genügt worden.

66

Ein Vertrauensschutz könne schließlich nicht
aus der Bestandskraft der Versorgungsfestsetzungsbescheide
abgeleitet werden. Dies gelte bereits deshalb, weil im
Zeitpunkt des Erlasses der Festsetzungsbescheide ohnehin noch
keine Feststellung künftiger Erhöhungen getroffen worden
sei.

67

g) Aus Art. 3 Abs. 1 GG ergebe sich
kein Anspruch auf die Gewährung von Mitteln zum Aufbau einer
zusätzlichen privaten Vorsorge für Versorgungsempfänger. Als
maßgeblicher Vergleichssachverhalt könne nicht die Lage der
Aktivbeamten herangezogen werden. Maßstab seien vielmehr die
von der gesetzlichen Rentenversicherung versorgten Rentner.
Diese erhielten ebenfalls keine staatlichen Fördermittel für
eine zusätzliche Absicherung und müssten sie auch nicht
erhalten.

V.

68

In der mündlichen Verhandlung am 29. Juni 2005
haben die Beschwerdeführer und die Bundesregierung ihr
schriftsätzliches Vorbringen wiederholt und vertieft. Das
Bundesverfassungsgericht hat außerdem sachkundige Dritte vor
allem zur Frage der Wirkungsgleichheit der Übertragung der
Rentenreform auf die Beamtenversorgung und zur Entwicklung
der gesamtwirtschaftlichen Verhältnisse gehört.

B.

69

Die Verfassungsbeschwerde ist lediglich
insoweit zulässig, als die Beschwerdeführer die
Verfassungswidrigkeit von Art. 1 Nr. 48 VersÄndG 2001
rügen.

I.

70

Art. 1 Nr. 48 und Art. 11 Nr. 1 a)
VersÄndG 2001 sind geeignet, die Beschwerdeführer in ihren
Rechten aus Art. 33 Abs. 5 GG, Art. 20 Abs. 3
GG und Art. 3 Abs. 1 GG zu beeinträchtigen; durch diese
Bestimmungen wird ihr Versorgungsniveau gesenkt, und sie
werden von der staatlichen Förderung einer privaten
Altersvorsorge ausgeschlossen. Hinsichtlich Art. 8 Nr. 2
b) und c) VersÄndG 2001 sind die Beschwerdeführer jedoch
nicht beschwerdebefugt.

71

1. Die Beschwerdebefugnis setzt voraus, dass
sich aus dem Vortrag des Beschwerdeführers mit hinreichender
Deutlichkeit die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung
ergibt (vgl. BVerfGE 65, 227 ; 78, 320
; 89, 155 ). Er muss einen Sachverhalt
darlegen, nach dem es jedenfalls möglich ist, dass er durch
die angegriffenen Vorschriften in einem beschwerdefähigen
Recht beeinträchtigt ist (vgl. BVerfGE 64, 367 ).
Die als verfassungswidrig gerügte Rechtsnorm muss nach
Struktur und Inhalt geeignet sein, eine grundrechtlich
geschützte Position des Beschwerdeführers zu seinem Nachteil
zu verändern (vgl. BVerfGE 40, 141 ).

72

2. Hieran fehlt es bezüglich Art. 8 Nr. 2
b) und c) VersÄndG 2001.

73

a) Mit ihrer Rüge, die Versorgungsrücklage
bewirke eine im Vergleich zum Rentenrecht stärkere
Reduzierung des Lebenseinkommens, haben die Beschwerdeführer
die Möglichkeit einer Verletzung ihrer Rechte aus
Art. 33 Abs. 5 GG nicht dargelegt. Denn die Rücklage als
solche ist – mit Ausnahme der Anordnung ihrer vorübergehenden
Aussetzung in Art. 8 Nr. 2 c) VersÄndG 2001 – nicht
Gegenstand des Versorgungsänderungsgesetzes 2001.

74

b) Auch soweit sich die Beschwerdeführer gegen
die durch Art. 8 Nr. 2 b) VersÄndG 2001 bewirkte
Verlängerung des Zeitraums bis 2017 wenden, in dem die
Erhöhungen der Bezüge gedämpft werden sollen, lässt ihre
Verfassungsbeschwerde nicht die Möglichkeit einer Verletzung
in eigenen Rechten erkennen. Die von dieser Änderung
betroffene Vorschrift des § 14a Abs. 2 Satz 1 BBesG
begründet keine Rechtsfolgen und ist deshalb nicht geeignet,
die Rechtsposition der Beschwerdeführer zu
beeinträchtigen.

75

§ 14a Abs. 2 Satz 1 BBesG bestimmt zwar,
dass die Anpassungen der Bezüge nach § 14 BBesG in der
Zeit vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2017 gemäß
§ 14a Abs. 1 Satz 2 BBesG vermindert werden. Da aber die
Besoldung und die Versorgung einschließlich ihrer jeweiligen
Anpassung gemäß § 2 Abs. 1, § 14 Abs. 1 BBesG und
§ 3 Abs. 1, § 70 Abs. 1 BeamtVG der Regelung durch
ein Bundesgesetz bedürfen, das – wegen des
lex-posterior-Grundsatzes – gegenüber § 14a Abs. 2 Satz
1 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 2 BBesG stets vorrangig ist,
hat diese Vorschrift lediglich Programmcharakter (vgl.
BVerwGE 117, 305 ). Ihr Bestand allein hat
keine Auswirkungen auf die Beamtenbesoldung
und -versorgung. Sie kann vor allem nicht zu deren
Verminderung führen, da bereits der Zeitpunkt der
Absenkungsstufen nicht bestimmt ist.

76

Diese Feststellung lässt sich nicht mit dem
Argument entkräften, die Möglichkeit der Änderung einer
gesetzlichen Vorschrift bestehe immer und sei deshalb nicht
geeignet, die Bindungswirkung einer Norm in Frage zu stellen.
Soweit § 14a BBesG die Minderung der Besoldungs- und
Versorgungserhöhungen anordnet, zeichnet er sich durch die
Besonderheit aus, dass die Geltung der Vorschrift nicht
lediglich unter dem Vorbehalt einer möglichen, wenn auch
ungewissen zukünftigen Modifikation steht. Vielmehr bedarf
die in § 14a BBesG angesprochene Versorgungsrücklage
wegen § 2 Abs. 1, § 14 Abs. 1 BBesG und
§ 3 Abs. 1, § 70 Abs. 1 BeamtVG zwingend
der Umsetzung und Inkraftsetzung durch ein nachfolgendes
Gesetz, für das § 14a Abs. 1 Satz 2 und
Abs. 2 Satz 1 BBesG lediglich programmatische
Vorgaben und eine vorweggenommene Begründung für eine
gegebenenfalls hinter den Tarifabschlüssen im öffentlichen
Dienst zurückbleibende Anpassung der Bezüge enthält.

77

c) Die durch Art. 8 Nr. 2 c) VersÄndG
2001 eingefügte Vorschrift des § 14a Abs. 2a Satz 1
BBesG bestimmt, dass die auf den 31. Dezember 2002 folgenden
acht allgemeinen Anpassungen der Besoldung abweichend von
§ 14a Abs. 2 Satz 1 BBesG nicht vermindert werden. Hat
aber bereits die Festlegung der Minderung lediglich
programmatischen Charakter, so gilt dies ebenso für deren
Aussetzung, die im Übrigen die Beschwerdeführer eher
begünstigen als belasten würde.

78

d) Schließlich ist auch hinsichtlich der in
§ 14a Abs. 2a Satz 2 BBesG enthaltenen Anordnung,
dass die auf vorangegangenen Anpassungen beruhenden weiteren
Zuführungen an die Versorgungsrücklagen von der Aussetzung
der Minderungen durch § 14a Abs. 2a Satz 1
BBesG unberührt bleiben, die Möglichkeit einer Verletzung der
Rechte der Beschwerdeführer nicht ersichtlich. Zwar ist
§ 14a Abs. 2a Satz 2 BBesG – anders als
Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 und
Abs. 2a Satz 1 der Vorschrift – rechtlich bindend.
Adressaten der Anordnung sind jedoch nicht die Beamten,
sondern der Bund und die Länder. Der Regelung kommt eine
klarstellende Funktion dergestalt zu, dass diese durch die
Aussetzung der Minderung nicht zur Auflösung der nach
§ 14a Abs. 1 Satz 1 BBesG gebildeten Sondervermögen
berechtigt sind und dass die bisher erzielten Einsparungen
auch während der Aussetzung den Versorgungsrücklagen
zugeführt werden.

79

Die Rechtsstellung der Beschwerdeführer ist
hiervon nicht betroffen. Rechtsgrund dafür, dass ihre Bezüge
weiterhin hinter denjenigen zurückbleiben, die sich bei einer
uneingeschränkten Übernahme der Tarifabschlüsse ergeben
hätten, ist nicht § 14a Abs. 2a Satz 2 BBesG. Die
Differenz beruht vielmehr ausschließlich auf den verminderten
Anpassungen in Art. 1 BBVAnpG 99 und Art. 1 BBVAnpG
2000. Ein Wegfall von § 14a Abs. 2a BBesG ließe die
Situation der Beschwerdeführer unberührt. Er führte allein
dazu, dass die Einsparungen in die allgemeinen Haushalte des
Bundes und der Länder statt in das Sondervermögen
flössen.

II.

80

Die Beschwerdeführer sind durch die
Vorschriften des Art. 1 Nr. 48 und Art. 11
Nr. 1 a) VersÄndG 2001 als Adressaten selbst und auch
gegenwärtig betroffen.

81

1. Gegenwärtig ist die Betroffenheit, wenn die
angegriffene Vorschrift auf die Rechtsstellung des
Beschwerdeführers aktuell und nicht nur potentiell einwirkt,
wenn das Gesetz die Normadressaten mit Blick auf seine
künftig eintretende Wirkung zu später nicht mehr
korrigierbaren Entscheidungen zwingt oder wenn klar abzusehen
ist, dass und wie der Beschwerdeführer in der Zukunft von der
Regelung betroffen sein wird (vgl. BVerfGE 97, 157
; 102, 197 ). Allein die vage Aussicht,
dass er irgendwann einmal in der Zukunft von der
beanstandeten Gesetzesvorschrift betroffen sein könnte,
genügt hingegen nicht (vgl. BVerfGE 1, 97 ; 43,
291 ; 60, 360 ; 74, 297
).

82

2. Die in § 69e Abs. 3 und 4 BeamtVG
(Art. 1 Nr. 48 VersÄndG 2001) angeordnete
Verminderung der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge erfolgt nicht
bereits mit dem Inkrafttreten der Vorschrift am 1. Januar
2002, sondern erst mit den auf den 31. Dezember 2002
folgenden Anpassungen nach § 70 BeamtVG und damit nach
Ablauf der Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG. Sie
wirkt folglich nicht aktuell auf die Rechtsstellung der
Beschwerdeführer ein. Dies steht der Zulässigkeit der
Verfassungsbeschwerde jedoch nicht entgegen. Hierbei kann
dahingestellt bleiben, ob die Beschwerdeführer gezwungen
sind, irreversible Dispositionen zu tätigen. Denn die
Betroffenheit ist auch dann gegenwärtig, wenn die
angegriffene Norm materielle Rechtswirkungen zwar erst in der
Zukunft erzeugen wird, der Adressatenkreis der Vorschrift
aber feststeht und klar abzusehen ist, in welcher Weise die
Beschwerdeführer betroffen werden (vgl. BVerfGE 74, 297
; 97, 157 ; 101, 54 ;
102, 197 ). So liegt der Fall hier.

83

a) § 69e BeamtVG erfasst alle am 1.
Januar 2002 vorhandenen Pensionäre sowie die ab diesem
Zeitpunkt in den Ruhestand tretenden Beamten. Das Gesetz
richtet sich demnach an einen wenn auch zahlenmäßig großen,
so doch eindeutig abgrenzbaren Personenkreis.

84

b) Der Zeitpunkt der Betroffenheit der
Beschwerdeführer ist abzusehen. Die Minderung der
ruhegehaltfähigen Dienstbezüge nach § 69e Abs. 3 BeamtVG
und des Ruhegehaltssatzes nach § 69e Abs. 4 BeamtVG
setzt zwar Anpassungen der Bezüge nach § 70 BeamtVG
voraus. Diesbezüglich enthält § 70 Abs. 1 BeamtVG
in Verbindung mit § 14 Abs. 1 BBesG keine zeitlichen
Vorgaben. Allerdings sind in der Vergangenheit die Bezüge
fast ausnahmslos jährlich erhöht worden. Von einer weiterhin
jährlichen Anpassung geht auch die Begründung des Entwurfs
zum Versorgungsänderungsgesetz 2001 aus, wenn darin
ausgeführt wird, die Aussetzung der Versorgungsrücklage nach
§ 14a BBesG - die gleichfalls an die
nachfolgenden acht allgemeinen Anpassungen anknüpft – erfolge
voraussichtlich bis 2010 (BTDrucks 14/7064, S. 31). Nach dem
Inkrafttreten des § 69e BeamtVG wurde die Anhebung der
Bezüge im Jahresrhythmus durch das Bundesbesoldungs- und
-versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 fortgesetzt; es sah
für das Jahr 2004 sogar eine zweifache Erhöhung vor. Wenn
auch innerhalb der Frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG
nicht der exakte Zeitpunkt des Eintritts der Rechtswirkungen
der angegriffenen Norm feststand, so war doch hinreichend
gewiss, dass es in absehbarer Zeit zu einer Absenkung der
ruhegehaltfähigen Dienstbezüge kommen würde.

85

c) Des Weiteren ist der Umfang der
Betroffenheit der Beschwerdeführer bestimmbar. In der Sache
macht es keinen Unterschied, ob – wie in § 69e Abs. 3
BeamtVG angeordnet - zunächst die ruhegehaltfähigen
Dienstbezüge und erst bei der achten Anpassung gemäß
§ 69e Abs. 4 BeamtVG der Ruhegehaltssatz oder von
vornherein letzterer mit dem jeweiligen Anpassungsfaktor
multipliziert wird. Folglich stand bereits im Zeitpunkt des
Inkrafttretens des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 fest,
dass der Ruhegehaltssatz der Beschwerdeführerin zu 1. mit der
ersten Anpassung auf 62,01 v.H. und bis zur achten Anpassung
schrittweise auf 59,65 v.H. absinken wird. Der
Ruhegehaltssatz des Beschwerdeführers zu 2. wird nach der
ersten Anpassung 65,23 v.H. und nach der achten Anpassung
62,75 v.H., der des Beschwerdeführers zu 3. 74,59 v.H. und
71,75 v.H. betragen.

86

3. Die Änderung des § 10a Abs. 1 Satz 1
Nr. 1 EStG (Art. 11 Nr. 1 a) VersÄndG 2001) trat zum 1.
Januar 2002 in Kraft. Seit diesem Zeitpunkt kommen
Besoldungs-, nicht aber Ruhegehaltsempfänger in den Genuss
der staatlichen Förderung einer privaten Altersvorsorge. Die
angegriffene Regelung wirkt daher aktuell auf die
Rechtsstellung der Beschwerdeführer ein.

III.

87

Die Beschwerdeführer sind nicht gehalten, die
Verfassungsmäßigkeit des Art. 1 Nr. 48 VersÄndG 2001
zunächst im fachgerichtlichen Verfahren überprüfen zu lassen.
Soweit sich die Verfassungsbeschwerde jedoch gegen
Art. 11 Nr. 1 a) VersÄndG 2001 wendet, ist sie aus
Subsidiaritätsgründen unzulässig.

88

1. Der Grundsatz der Subsidiarität erfordert,
dass ein Beschwerdeführer über das Gebot der
Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus die ihm zur
Verfügung stehenden Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur
der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erwirken oder
eine Grundrechtsverletzung zu verhindern (vgl. BVerfGE 74,
102 ; 77, 381 ; 81, 22 ). Der
Subsidiaritätsgrundsatz soll vor allem gewährleisten, dass
dem Bundesverfassungsgericht infolge der fachgerichtlichen
Vorprüfung der Beschwerdepunkte ein bereits eingehend
geprüftes Tatsachenmaterial vorliegt und ihm auch die
Fallanschauung und die Beurteilung der Sach- und Rechtslage
durch die sachnäheren Fachgerichte vermittelt werden (vgl.
BVerfGE 79, 1 ; 86, 382 ).

89

Das ist vor allem dort von Bedeutung, wo die
Beurteilung der mit der Verfassungsbeschwerde erhobenen Rügen
die Prüfung tatsächlicher und einfachrechtlicher Fragen
voraussetzt, für die das Verfahren vor den Fachgerichten
besser geeignet ist. Das Bundesverfassungsgericht soll nicht
genötigt werden, auf ungesicherter Grundlage weit reichende
Entscheidungen zu erlassen (vgl. BVerfGE 74, 102
; 77, 381 ; 86, 15 ;
102, 197 ). Auch soll es nicht Aussagen über den
Inhalt einer einfachgesetzlichen Regelung treffen müssen,
solange sich hierzu noch keine gefestigte Rechtsprechung der
Fachgerichte entwickelt hat (vgl. BVerfGE 86, 15
).

90

Eine vorherige Anrufung der Fachgerichte ist
jedoch nur dann geboten, wenn hiervon eine Vertiefung oder
Verbreiterung des tatsächlichen und rechtlichen Materials zu
erwarten ist, das für die Beurteilung der
Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes von Bedeutung sein kann.
Eine Verweisung auf die Inanspruchnahme fachgerichtlichen
Rechtsschutzes kommt deshalb nicht in Betracht, wenn von der
vorherigen Durchführung eines Gerichtsverfahrens weder die
Klärung von Tatsachen noch die Klärung von einfachrechtlichen
Fragen zu erwarten ist, auf die das Bundesverfassungsgericht
bei der Entscheidung der verfassungsrechtlichen Fragen
angewiesen wäre, sondern deren Beantwortung allein von der
Auslegung und Anwendung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe
abhängt (vgl. BVerfGE 88, 384 ; 91, 294
; 98, 218 ).

91

2. a) Danach können die Beschwerdeführer
hinsichtlich Art. 1 Nr. 48 VersÄndG 2001 nicht auf die
vorherige Anrufung der Verwaltungsgerichte verwiesen werden.
Für den Umfang und die Art ihrer Betroffenheit kommt es auf
keine weitere einfachgesetzliche Vorschrift als die des
§ 69e Abs. 3 und 4 BeamtVG an. In Anbetracht des
eindeutigen Wortlauts der Norm entfällt die Möglichkeit einer
ihnen günstigeren Auslegung. Zugleich hat die angegriffene
Regelung auf andere Rechtsgebiete keine Auswirkungen, die die
Verfassungsmäßigkeit beeinflussen könnten. Damit beantwortet
sich die Frage, ob die Absenkung der ruhegehaltfähigen
Dienstbezüge und des Ruhegehaltssatzes mit Art. 33 Abs.
5 GG vereinbar ist, allein nach verfassungsrechtlichen
Kriterien.

92

b) Hinsichtlich Art. 11 Nr. 1 a) VersÄndG
2001 ist die Verfassungsbeschwerde jedoch unzulässig.
Insoweit setzt die Beurteilung der mit ihr erhobenen Rügen
auch die Prüfung tatsächlicher Fragen voraus. Sie erfordert
daher die vorrangige Inanspruchnahme fachgerichtlichen
Rechtsschutzes. Dort wird vor allem zu klären sein, inwiefern
die Möglichkeit des Abschlusses eines ergänzenden privaten
Versorgungsvertrags für Bestandspensionäre überhaupt relevant
ist. Insoweit ist zu beachten, dass diese vor der Wahl
stehen, entweder eine künftige Absenkung der
ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und des Ruhegehaltssatzes zu
akzeptieren – wobei eine Vermutung dafür spricht, dass
hiermit keine betragsmäßige Verringerung der Pensionen
einhergehen wird – oder einen Teil ihres Einkommens zum
Aufbau einer ergänzenden Altersvorsorge zu verwenden und
dadurch schon jetzt den zur freien Verfügung stehenden Teil
ihrer Bezüge zu verringern. Für diesen Fall müssten sie für
mehrere Jahre ein Einkommen hinnehmen, das dem von ihnen als
zu gering gerügten entspräche oder dieses sogar
unterschritte.

C.

93

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.
Art. 1 Nr. 48 VersÄndG 2001 verstößt weder gegen
hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums noch gegen
Art. 3 Abs. 1 GG. Auch hat der Gesetzgeber die ihm
durch den Grundsatz des Vertrauensschutzes gezogenen Grenzen
nicht überschritten.

I.

94

§ 69e BeamtVG verletzt die
Beschwerdeführer nicht in ihren Rechten aus Art. 33 Abs.
5 GG.

95

1. Dass sich die Bezüge der aktiven und der
sich im Ruhestand befindenden Beamten auf Grund § 69e
BeamtVG unterschiedlich entwickeln, begegnet hinsichtlich
Art. 33 Abs. 5 GG keinen verfassungsrechtlichen
Bedenken. Es existiert kein hergebrachter Grundsatz des
Berufsbeamtentums, der den Gesetzgeber verpflichtete, bei
Anpassungen der Bezüge eine strikte Parallelität der
Besoldungs- und Versorgungsentwicklung zu gewährleisten (vgl.
BVerfGK 2, 64 ; Beschluss der 1. Kammer des Zweiten
Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 2. Juni 2001 – 2 BvR
571/00 -, NVwZ 2001, S. 1393 ).

96

a) Mit den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG ist der
Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die allgemein
oder doch ganz überwiegend während eines längeren,
traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der
Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und
gewahrt worden sind (vgl. BVerfGE 8, 332 ;
106, 225 ; stRspr).

97

b) Das Beamtenrecht der Weimarer Zeit kannte
keine allgemein anerkannte Regel des Inhalts, dass sich die
Anpassung der Ruhegehälter stets parallel zu derjenigen der
Aktivenbezüge zu vollziehen hätte. So bestimmte
beispielsweise der auch zu Zeiten der Weimarer Republik
geltende § 10 des Preußischen Pensionsgesetzes vom 27.
März 1872 (Gesetz-Sammlung für die Königlichen Preußischen
Staaten - Gesetzsamml. S. 268), dass sich das Ruhegehalt
nach den zuletzt gewährten Dienstbezügen bemaß. Änderungen in
den Pensions- und Besoldungssätzen konnten grundsätzlich
nicht zugunsten der Altpensionäre berücksichtigt werden (vgl.
Brand, Das Beamtenrecht, 3. Aufl., 1928, S. 311; Fischbach,
Bundesbeamtengesetz, 1. Halbband, 3. Aufl., 1964, S.
780 f.).

98

Allerdings verfolgte der Gesetzgeber auch
gegenüber den Ruhegehaltsempfängern den Grundsatz, den
Versorgungsanspruch so zu regeln, dass er unter
Berücksichtigung der sich wandelnden Verhältnisse jeweils
einen angemessenen Lebensunterhalt sicherte (vgl. BVerfGE 8,
1 ). Dies führte in der Zeit der Hyperinflation
dazu, dass die Anpassungen der Besoldung und der Versorgung
weitgehend parallel erfolgten. Dieser Gleichlauf war jedoch
nicht umfassend. So erhielten die aktiven Beamten in Preußen
gemäß § 19 Abs. 1 des Gesetzes betreffend das
Diensteinkommen der unmittelbaren Staatsbeamten
- Beamten-Diensteinkommensgesetz - vom 7. Mai 1920
(Gesetzsamml. S. 191; im Folgenden: BDEG) einen
Ausgleichszuschlag. Den nach dem Inkrafttreten des
Beamten-Diensteinkommensgesetzes in den Ruhestand versetzten
Beamten wurde gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 BDEG ein
Zuschlag in Höhe der Hälfte des Betrags gezahlt, den sie zu
dem zuletzt bezogenen Diensteinkommen als Ausgleich erhalten
hätten. Nach dem zeitgleich mit dem
Beamten-Diensteinkommensgesetz in Kraft getretenen Gesetz
betreffend die anderweitige Regelung der Versorgungsbezüge
der zum 1. April 1920 oder zu einem früheren Zeitpunkt
in den Ruhestand versetzten unmittelbaren Staatsbeamten,
deren Hinterbliebenen und der Hinterbliebenen der vor dem
1. April 1920 verstorbenen Beamten vom 7. Mai 1920
(Gesetzsamml. S. 260; im Folgenden:
Beamten-Altruhegehaltsgesetz) waren die Ruhegehälter der zum
1. April 1919 bis einschließlich 1. April 1920 in
den Ruhestand versetzten Beamten auf den Betrag neu
festzusetzen, der sich ergeben hätte, wenn der Betroffene
nach den am 1. April 1920 geltenden Vorschriften besoldet
gewesen und in den Ruhestand versetzt worden wäre. Die vor
dem 1. April 1919 pensionierten Beamten erhielten hingegen
gemäß § 4 Abs. 1 Beamten-Altruhegehaltsgesetz nur
einen Zuschlag in Höhe von 50 v.H. des Differenzbetrags
zwischen ihrem bisherigen und dem Ruhegehalt, das sich ohne
Berücksichtigung des Ausgleichszuschlags ergeben hätte, wenn
sie nach den am 1. April 1920 geltenden Vorschriften besoldet
gewesen und in den Ruhestand versetzt worden wären.

99

Eine weitere Neuregelung erfuhr das
Besoldungsrecht durch das Gesetz über das Diensteinkommen der
unmittelbaren Staatsbeamten - Beamten-Diensteinkommensgesetz
- vom 17. Dezember 1920 (Gesetzsamml. 1921 S. 135), das
rückwirkend zum 1. April 1920 in Kraft trat. Wie schon
die Vorgängerregelungen ordnete es an, dass der Berechnung
des Ruhegehalts das auf Grund des
Beamten-Diensteinkommensgesetzes zuletzt bezogene
Diensteinkommen zugrunde zu legen war. Den - nunmehr in
§ 18 BDEG geregelten – Ausgleichszuschlag für aktive
Beamte zur Anpassung an die Veränderungen in der allgemeinen
Wirtschaftslage setzte das Gesetz auf 50 v.H. fest. Zugleich
bestimmte es, dass die Ruhegehaltsempfänger einen
Versorgungszuschlag erhielten. Dieser wurde von den
Ruhegehaltsbezügen in derselben Art und in demselben
Verhältnis berechnet wie der Ausgleichszuschlag gleichartiger
im Dienste befindlicher Beamten von deren Grundgehalt. Gemäß
§ 23 Abs. 4 BDEG war der Versorgungszuschlag bei
einer späteren Änderung des Ausgleichszuschlags für aktive
Beamte für die Ruhegehaltsempfänger entsprechend neu zu
berechnen. Das ebenfalls zum 1. April 1920 in Kraft
getretene Beamten-Altruhegehaltsgesetz vom 17. Dezember
1920 (Gesetzsamml. 1921, S. 214) ordnete die Neufestsetzung
des Ruhegehalts der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes in den
Ruhestand versetzten Beamten auf den Betrag an, der sich
ergeben hätte, wenn der Beamte bei seinem Ausscheiden nach
den am 1. April 1920 geltenden Vorschriften besoldet
gewesen und pensioniert worden wäre. Auch der
Versorgungszuschlag des § 23 BDEG berechnete sich nach
diesem Stichtag.

100

In Folge der starken Inflation wechselten sich
hernach die Erhöhungen der Zuschläge und die Anpassungen der
Besoldungsordnung in immer kürzeren Abständen ab. Die
Bestandspensionäre wurden entweder – bezüglich der Zuschläge
– durch die dynamische Verweisung in § 23 BDEG oder –
hinsichtlich der Neufassungen der Besoldungsordnung – durch
die jeweilige Anordnung der Neufestsetzung der
Versorgungsbezüge in den Anstieg der Besoldung einbezogen.
Die so neu berechneten Versorgungsbezüge der Landesbeamten
durften jedoch die Pensionen der Reichsbeamten nicht
übersteigen.

101

Eine vollständige Parallelität der Erhöhung
gab es erstmals mit der Verordnung über Änderungen der
Dienst- und Versorgungsbezüge der unmittelbaren Staatsbeamten
vom 17. April 1924 (Gesetzsamml. S. 469). Jedoch wurden
Pensionäre auch dann nicht automatisch besser gestellt,
sondern es bedurfte einer besonderen Anordnung, auf die sie
wiederum keinen Anspruch hatten (vgl. Brand, a.a.O., S. 311).
Bereits drei Jahre später differenzierte das Gesetz über die
Dienstbezüge der unmittelbaren Staatsbeamten - Preußisches
Besoldungsgesetz - vom 17. Dezember 1927 (Gesetzsamml.
S. 223) bei der Erhöhung der Bezüge zwischen den aktiven
Beamten und den Ruhegehaltsempfängern, die keine
Neufestsetzung, sondern lediglich einen degressiv
gestaffelten Vomhundertsatz des ruhegehaltfähigen
Diensteinkommens als Zuschlag erhielten.

102

In der Folgezeit kam es zu keinen weiteren
Erhöhungen der Besoldung. Stattdessen wurden die Bezüge der
aktiven und der sich im Ruhestand befindenden Beamten in
mehreren Verordnungen des Reichspräsidenten gekürzt. Die
Verringerung erfolgte jedoch nicht immer einheitlich. Wurden
die Besoldung und die Versorgung in den Verordnungen des
Reichspräsidenten vom 1. Dezember 1930 (RGBl I S. 517)
und 5. Juni 1931 (RGBl I S. 279) noch in gleicher Höhe
vermindert, so sah die Verordnung vom 6. Oktober 1931
(RGBl I S. 537) lediglich eine Kürzung der über 75 v.H.
hinausgehenden Ruhegehaltssätze auf 75 v.H. vor. Zum
Ausgleich fiel die Reduzierung der Pensionen in der
Verordnung vom 8. Dezember 1931 (RGBl I S. 699) geringer
aus als die der Aktivenbezüge. Der in der Preußischen
Verordnung zur Sicherung des Haushalts vom 8. Juni 1932
(Gesetzsamml. S. 199) angeordnete Einbehalt in Höhe von
2,5 v.H. umfasste wiederum einheitlich Besoldungs- und
Versorgungsbezüge.

103

Auch aus den damaligen "Grundsätzliche[n]
Forderungen des Deutschen Beamtenbundes" (abgedruckt bei
Völter, in: Gerloff, Die Beamtenbesoldung im modernen Staat,
Erster Teil, 1932, S. 99 ff. ), worin
die Übertragung jeder Änderung des Einkommens der aktiven
Beamten auf das Ruhegehalt gefordert wurde, ergibt sich, dass
das Beamtenrecht der Weimarer Republik den Grundsatz einer
notwendig parallelen Anpassung der Bezüge nicht kannte.

104

Der Grundsatz, dass sich die Versorgung allein
nach dem bei Eintritt in den Ruhestand erdienten
Gehaltsanspruch bemisst, wurde erst durch § 86
Abs. 2 BBG vom 14. Juli 1953 (BGBl I S. 551) und
§ 50 Abs. 2 BRRG vom 1. Juli 1957 (BGBl I S. 667)
zugunsten des - einfachgesetzlichen – Grundsatzes
aufgegeben, dass sich künftig auch die Versorgungsbezüge
jeweils nach den allgemeinen Veränderungen der Dienstbezüge
errechnen sollten (vgl. BVerfGE 44, 227 ).

105

2. Des Weiteren gibt es keinen hergebrachten
Grundsatz des Berufsbeamtentums, wonach der
Höchstversorgungssatz mindestens 75 v.H. der
ruhegehaltfähigen Dienstbezüge betragen müsse.

106

a) Allerdings sahen die Beamtengesetze der
Weimarer Zeit einen Versorgungshöchstsatz von 75 v.H. vor;
teilweise galt sogar ein höherer Vomhundertsatz. So setzte
beispielsweise § 41 Reichsbeamtengesetz in der Fassung
des Art. 2 Abschnitt III der neunten Ergänzung des
Besoldungsgesetzes vom 18. Juni 1923 (RGBl I S. 385) den
Höchstsatz auf 80 v.H. fest. Dem Schutz des Art. 33
Abs. 5 GG unterfällt jedoch nicht jede einfachgesetzliche
Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses, sondern nur der
überlieferte Kernbestand von Strukturprinzipien (vgl. BVerfGE
43, 242 ; 106, 225 ; stRspr). Die
Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers wird nur durch solche
hergebrachten Regelungen beschränkt, die das Bild des
Beamtentums in seiner überkommenen Gestalt und Funktion so
prägen, dass ihre Beseitigung auch das Wesen des Beamtentums
antasten würde (vgl. Maunz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz,
Art. 33 Rn. 53; Kunig, in: v. Münch/Kunig,
Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 4./5. Aufl., 2001,
Art. 33 Rn. 62).

107

b) Der hergebrachte Grundsatz der
Beamtenversorgung, nach dem unter Wahrung des
Leistungsprinzips und Anerkennung aller Beförderungen das
Ruhegehalt aus dem letzten Amt zu berechnen ist, prägt das
öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis des Beamten und gehört
zu den Grundlagen, auf denen die Einrichtung des
Berufsbeamtentums ruht (BVerfGE 11, 203 ).
Zu den vom Gesetzgeber zu beachtenden Grundsätzen zählt
daher, dass das Ruhegehalt anhand der Dienstbezüge des
letzten vom Beamten bekleideten Amts zu berechnen ist (vgl.
BVerfGE 61, 43 ). Das gleichfalls
Art. 33 Abs. 5 GG unterfallende Leistungsprinzip
verlangt darüber hinaus, dass sich die Länge der aktiven
Dienstzeit in der Höhe der Versorgungsbezüge niederschlägt
(vgl. BVerfGE 76, 256 ). Art. 33 Abs. 5
GG erfordert mithin, dass die Ruhegehaltsbezüge sowohl das
zuletzt bezogene Diensteinkommen als auch die Zahl der
Dienstjahre widerspiegeln.

108

c) Daraus folgt jedoch nicht, dass auch
sämtliche Berechnungsgrundlagen an dem vorstehend skizzierten
Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG teilhaben (vgl. BVerfGE 4,
219 ; 16, 94 ; 21, 329 ). So
gibt es beispielsweise keinen hergebrachten Grundsatz, dass
alle Teile der Amtsbezüge ruhegehaltfähig sein müssen (vgl.
BVerfGE 44, 227 ).

109

Bei der Ausgestaltung des
Versorgungshöchstsatzes handelt es sich um eine
Detailregelung, die keinen zwingenden Bezug zur
Amtsangemessenheit der Alimentation aufweist. Für diese sind
vielmehr die Nettobezüge maßgeblich (vgl. BVerfGE 44, 249
; 81, 363 ; 99, 300 ),
mithin das, was sich der Beamte von seinem Ruhegehalt leisten
kann (vgl. BVerfGE 44, 249 ; 56, 353
). Der Versorgungssatz ist hierfür nur ein
Berechnungsfaktor, dessen Absenkung nicht zwangsläufig
Einfluss auf den dem Beamten ausgezahlten Betrag hat. So kann
eine Verminderung des Ruhegehaltssatzes beispielsweise durch
eine geringere Besteuerung oder dadurch ausgeglichen werden,
dass Zulagen verstärkt ruhegehaltfähig gestellt werden.

110

Die Praxis der Jahre 1920 bis 1923 sowie 1926,
in denen den Ruhegehaltsempfängern Zuschläge gezahlt wurden,
bezeugt, dass auch unter der Geltung der Weimarer
Reichsverfassung der an den Beamten ausgezahlte Betrag, nicht
aber dessen Berechnungsgrundlage für die Frage der
amtsangemessenen Versorgung bestimmend war. Den Bezügen lagen
zwar noch die Zahl der ruhegehaltfähigen Dienstjahre und der
danach errechnete Vomhundertsatz zugrunde. Es kamen aber
Zuschläge hinzu, weil andernfalls eine amtsangemessene
Alimentation der Beamten nicht zu gewährleisten war.
Umgekehrt mussten die Ruhegehaltsempfänger in den Jahren 1930
bis 1932 Abschläge hinnehmen, obwohl diese Kürzungen – vor
allem nach der Reduzierung durch die Verordnungen vom 6.
Oktober und 8. Dezember 1931 und mit dem in der Verordnung
vom 8. Juni 1932 angeordneten Einbehalt - dazu führten,
dass sie nicht mehr 75 v.H. ihrer letzten Dienstbezüge
erhielten. Auch das steht der Annahme eines hergebrachten
Grundsatzes, wie ihn die Beschwerdeführer behaupten,
entgegen.

111

3. Art. 1 Nr. 48 VersÄndG 2001
greift nicht in den Kernbestand des Alimentationsprinzips
ein. Die verfassungsrechtlich gebotene Mindestalimentation
wird durch § 69e BeamtVG nicht unterschritten.

112

a) Das Alimentationsprinzip gehört zu den
hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (vgl. BVerfGE
8, 1 <14, 16 ff.>; 99, 300 ; stRspr).
Es verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine
Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach
seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen
Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des
Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der
Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen
angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren (vgl. BVerfGE 8, 1
; 107, 218 ; stRspr). Der Beamte muss
über ein Nettoeinkommen verfügen, das seine rechtliche und
wirtschaftliche Sicherheit und Unabhängigkeit gewährleistet
und ihm über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus ein
Minimum an Lebenskomfort ermöglicht (vgl. BVerfGE 44, 249
; 99, 300 ; 107, 218
; BVerfGK 2, 64 ). Hierbei hat der
Besoldungsgesetzgeber auch die Attraktivität des
Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte
Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft,
die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und seine
Beanspruchung zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 44, 249
).

113

Die Besoldung des Beamten stellt kein Entgelt
für bestimmte Dienstleistungen dar, sondern ist eine
Gegenleistung des Dienstherrn dafür, dass sich der Beamte ihm
mit seiner ganzen Persönlichkeit zur Verfügung stellt und
gemäß den jeweiligen Anforderungen seine Dienstpflicht nach
Kräften erfüllt. Sie bildet die Voraussetzung dafür, dass
sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf
widmen und zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum vom
Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe beitragen kann, eine stabile
und gesetzestreue Verwaltung zu sichern und damit einen
ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatsleben
gestaltenden politischen Kräften zu bilden (vgl. BVerfGE 7,
155 ; 21, 329 ; 56, 146 ;
99, 300 ; 107, 218 ). Die Sicherung
eines angemessenen Lebensunterhalts – zu der auch die
Versorgung des Beamten nach seinem Ausscheiden aus dem
aktiven Dienst zählt (vgl. BVerfGE 11, 203 ; 39,
196 ; 44, 249 ) – ist deshalb
ein besonders wesentlicher Grundsatz, zu dessen Beachtung der
Gesetzgeber verpflichtet ist (vgl. BVerfGE 8, 1 ;
11, 203 ; 61, 43 ).

114

Bei der Konkretisierung der aus Art. 33
Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen
Alimentierung hat der Gesetzgeber einen weiten
Entscheidungsspielraum (vgl. BVerfGE 8, 1 ;
76, 256 ; 81, 363 ; stRspr).
Die Alimentation ist ein Maßstabsbegriff, der nicht statisch,
sondern entsprechend den jeweiligen Zeitverhältnissen zu
konkretisieren ist. Die einfachgesetzliche Verpflichtung in
§ 14 BBesG und § 70 Abs. 1 BeamtVG, die Bezüge der
Beamten durch eine Erhöhung oder auch eine Verminderung der
Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse anzupassen, stellt sich damit als
Konkretisierung des Alimentationsgrundsatzes aus Art. 33
Abs. 5 GG dar (vgl. BVerfGE 56, 353 ).
Hiermit korrespondiert, dass der Beamte grundsätzlich keinen
Anspruch darauf hat, dass ihm die für die Bemessung der
Bezüge maßgeblichen Regelungen, unter denen er in das
Beamten- und Ruhestandsverhältnis eingetreten ist,
unverändert erhalten bleiben. Art. 33 Abs. 5 GG
garantiert vor allem nicht die unverminderte Höhe der Bezüge.
Der Gesetzgeber darf sie vielmehr kürzen, wenn dies aus
sachlichen Gründen gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 8, 1
; 18, 159 ; 70, 69
; 76, 256 ; Beschluss der
3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 15. Juli 1999 – 2 BvR
544/97 –, NVwZ 1999, S. 1328 ). Das
kann vor allem dann der Fall sein, wenn er mit der
Neufestsetzung der Bezüge oder der Umgestaltung ihrer
Berechnungsgrundlage unerwünschte Vergünstigungen abbaut
(vgl. BVerfGE 76, 256 ) oder der Änderung solcher
Umstände Rechnung trägt, die auch für die Bemessung der
Amtsangemessenheit der Alimentation maßgeblich sind.

115

Allerdings hat der Gesetzgeber auch hierbei
das Alimentationsprinzip zu beachten, das nicht nur
Grundlage, sondern auch Grenze der Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers ist; insoweit wird sein Entscheidungsspielraum
eingeengt (vgl. BVerfGE 61, 43 ; 76, 256 <298,
310>; Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 15. Juli 1999 – 2 BvR 544/97 –,
NVwZ 1999, S. 1328 ). Dem Beamten steht,
wenn auch nicht hinsichtlich der Höhe und der sonstigen
Modalitäten, so doch hinsichtlich des Kernbestands seines
Anspruchs auf standesgemäßen Unterhalt ein durch seine
Dienstleistung erworbenes Recht zu, das durch Art. 33
Abs. 5 GG ebenso gesichert ist wie das Eigentum durch
Art. 14 GG (vgl. BVerfGE 16, 94 115>; 39, 196 ).

116

b) Die durch Art. 1 Nr. 48 VersÄndG
2001 eingefügte Norm des § 69e Abs. 3 und 4 BeamtVG
bewirkt eine dauerhafte Verringerung des Pensionsniveaus und
damit eine Kürzung, die der sachlichen Rechtfertigung
bedarf.

117

Die Vorschrift senkt den Versorgungsstandard,
indem sie die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und den
Versorgungssatz vermindert. In den vergangenen Jahren wurden
die Bezüge durch die Besoldungs- und
Versorgungsanpassungsgesetze stets nur der Entwicklung der
allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse
angeglichen (vgl. BTDrucks 12/732, S. 1 und 23; 12/3629,
S. 1 und 25; 12/5472, S. 1; 12/7706, S. 1 und 23;
13/2210, S. 1 und 22; 13/5983, S. 1 und 7; 13/10722, S. 1 und
7; 14/1088, S. 1 und 9; 14/5198, S. 9; 15/1186, S. 1 und
64). Dies lässt erwarten, dass die Anpassungen auch in den
kommenden Jahren nur diese Entwicklung nachvollziehen, jedoch
nicht darüber hinausgehen werden. Eine Abflachung des
Anstiegs der Versorgungsbezüge – wie sie § 69e BeamtVG
bewirkt - führt daher voraussichtlich dazu, dass diese hinter
der Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen
Umstände zurückbleiben werden, auch wenn sie betragsmäßig
weiter ansteigen. Ein Zurückbleiben hinter der allgemeinen
Entwicklung bedeutet eine relative Verringerung des
Lebensstandards des Versorgungsempfängers, das Absenken des
Versorgungsniveaus mithin eine Kürzung seiner Bezüge.

118

Dem entspricht auch der Zweck des § 69e
BeamtVG, der die Staatsausgaben senken soll. Eine solche
Ersparnis des Staates erfordert spiegelbildlich eine Kürzung
der Bezüge des Beamten. Der Betrag der Ersparnis ergibt sich
aus der Differenz der Bezüge, die der Beamte unter
Zugrundelegung seines festgesetzten Ruhegehaltssatzes erhält,
und denen, die sich nach Maßgabe des Vomhundertsatzes
errechnen, den § 69e Abs. 3 und 4 BeamtVG festlegt.
Auch dies verdeutlicht, dass Art. 1 Nr. 48 VersÄndG
2001 eine Absenkung der Versorgungsbezüge bewirkt.

119

Dass hier eine Kürzung erfolgt, könnte darüber
hinaus nur durch die Annahme in Frage gestellt werden,
künftige Änderungen würden weiterhin zu einer betragsmäßigen
Anhebung der Bezüge führen, die Einkommen der Pensionäre
mithin trotz § 69e BeamtVG künftig weiter steigen. Diese
Vermutung findet ihre Grundlage aber allein in den bisherigen
Anpassungsgesetzen, nicht jedoch in der vorgenannten
Vorschrift. Diese knüpft die Absenkung der ruhegehaltfähigen
Dienstbezüge und des Ruhegehaltssatzes nicht an die Anhebung
der Bezüge, sondern an die Anpassung nach § 70 BeamtVG.
Gemäß § 70 Abs. 1 BeamtVG können die Dienstbezüge jedoch
sowohl erhöht als auch vermindert werden. Im Falle einer
Kürzung aber verringert § 69e Abs. 3 und 4 BeamtVG das
Einkommen stärker als das entsprechende Anpassungsgesetz
allein.

120

c) Die absehbare Verringerung des
Versorgungsniveaus ist im Hinblick auf die Entwicklung des
Alterseinkommens der Rentner, nicht jedoch wegen des Anstiegs
der Versorgungsausgaben gerechtfertigt. Die Reform der
Beamtenversorgung geht zwar über die Änderungen in der
gesetzlichen Rentenversicherung durch die Rentenreform 2001
hinaus. Sie hält sich aber noch in den Grenzen des
gesetzgeberischen Beurteilungsspielraums.

121

aa) Die steigenden Ausgaben der
Beamtenversorgung, mit denen der Gesetzgeber die Absenkung
des Versorgungsniveaus begründet hat (vgl. BTDrucks 14/7064,
S. 30), stellen keinen sachlichen Grund für die
Verminderung der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und des
Versorgungssatzes dar.

122

(1) Im Beamtenrecht können finanzielle
Erwägungen und das Bemühen, Ausgaben zu sparen, in aller
Regel für sich genommen nicht als ausreichende Legitimation
für eine Kürzung der Altersversorgung angesehen werden. Die
vom Dienstherrn geschuldete Alimentierung ist keine dem
Umfang nach beliebig variable Größe, die sich einfach nach
den wirtschaftlichen Möglichkeiten der öffentlichen Hand,
nach politischen Dringlichkeitsbewertungen oder nach dem
Umfang der Bemühungen um die Verwirklichung des allgemeinen
Sozialstaatsprinzips bemessen lässt (vgl. BVerfGE 44, 249
; 99, 300 ). Alimentation des Beamten
und seiner Familie ist etwas anderes und Eindeutigeres als
staatliche Hilfe zur Erhaltung eines Mindestmaßes sozialer
Sicherung und eines sozialen Standards für alle und findet
seinen Rechtsgrund nicht im Sozialstaatsprinzip, sondern in
Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. BVerfGE 44, 249
; 81, 363 ). Zu den
finanziellen Erwägungen müssen deshalb in aller Regel weitere
Gründe hinzukommen, die im Bereich des Systems der
Altersversorgung liegen und die Kürzung von
Versorgungsbezügen als sachlich gerechtfertigt erscheinen
lassen (vgl. BVerfGE 76, 256 ).

123

(2) Derartige systemimmanente Gründe können
beispielsweise darin bestehen, dass das Versorgungsrecht –
wie insbesondere vor der Linearisierung des Steigerungssatzes
– Frühpensionierungen dadurch begünstigt, dass der
Höchstruhegehaltssatz bereits mehrere Jahre vor der
gesetzlichen Altersgrenze erreicht wird. Die mit einem
vorzeitigen Eintritt in den Ruhestand verbundenen Belastungen
der Staatsfinanzen rechtfertigen Einschnitte in die
Beamtenversorgung mit dem Ziel, das tatsächliche
Pensionierungsalter anzuheben. Hingegen können die wachsende
Nachfrage staatlicher Leistungen und die Belastungen, die
durch die Aufstockung der Zahl der Beamten verursacht werden,
für sich genommen eine Absenkung des Versorgungsniveaus zur
Einsparung staatlicher Ausgaben nicht rechtfertigen.

124

Die Begründung zum Versorgungsänderungsgesetz
2001 verweist neben der Ausweitung des Personalbestands in
den 60er und 70er Jahren auf den Anstieg der
durchschnittlichen Lebenserwartung sowie die hohe Zahl von
Frühpensionierungen und damit auf die Laufzeit der
Versorgungsleistungen (BTDrucks 14/7064, S. 30). Dies kann
der Gesetzgeber lediglich insoweit beeinflussen, als er
Anreize für eine Frühpensionierung verringert und die
Zusatzkosten eines vorzeitigen Übertritts in den Ruhestand
dadurch individualisiert, dass er die Pension des betroffenen
Beamten um einen Abschlag kürzt. Eine vollständige
Kostenneutralität lässt sich hierdurch jedoch nicht
herstellen.

125

Vor diesem Hintergrund ist die Inanspruchnahme
auch der Beamten für die durch das Anwachsen des
Versorgungszeitraums bedingten Mehrkosten grundsätzlich nicht
sachfremd. Jeder Beamte kann in die Situation einer
vorzeitigen Pensionierung kommen. Zugleich profitiert jeder
Beamte davon, dass der Gesetzgeber auf die längere
Lebenserwartung nicht durch eine Anhebung der Altersgrenze
reagiert. Damit erscheint es grundsätzlich nicht unbillig,
diese Umstände bei der Bemessung des Umfangs der Alimentation
zu berücksichtigen. Da jedoch diese Gesichtspunkte die
Beamtenschaft insgesamt betreffen, weisen sie keinen
spezifischen Bezug zum System der Altersversorgung auf und
rechtfertigen deshalb nicht die Inanspruchnahme allein der
Versorgungsempfänger.

126

bb) Änderungen in der gesetzlichen
Rentenversicherung und die diesen zu Grunde liegenden
Entwicklungen können Anlass bieten, sie in der
Beamtenversorgung systemkonform nachzuführen. Die
Berücksichtigungsfähigkeit von Einschnitten in die
Alterseinkünfte der Rentner beruht auf der herausragenden
Bedeutung der Einkommen der privatrechtlich beschäftigten
Arbeitnehmer für die verfassungsrechtlich gebotene
Alimentierung. Mit der Übertragung der Rentenreform 2001 hat
sich der Gesetzgeber folglich an Umständen orientiert, die
für die Bemessung der Amtsangemessenheit der Alimentation von
Bedeutung sind.

127

(1) Dem (Netto-)Einkommensniveau der
privatrechtlich beschäftigten Arbeitnehmer, vor allem der
Angestellten des öffentlichen Dienstes, kommt eine besondere
Bedeutung für die Bestimmung der Wertigkeit des Amtes und
damit der Angemessenheit der Besoldung zu.

128

Die Angemessenheit der Alimentation bestimmt
sich maßgeblich nach innerdienstlichen, unmittelbar auf das
Amt bezogenen Kriterien wie dem Dienstrang, der mit dem Amt
verbundenen Verantwortung und der Bedeutung des
Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit. Durch das Gebot, bei
der Besoldung dem Dienstrang des Beamten Rechnung zu tragen,
soll - dem Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG
folgend (vgl. BVerfGE 61, 43 ) -
einerseits sichergestellt werden, dass die Bezüge
entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter
abgestuft sind. In dieser Hinsicht bestimmt sich die
Amtsangemessenheit im Verhältnis zur Besoldung und Versorgung
anderer Beamtengruppen. Andererseits kommt darin zum
Ausdruck, dass jedem Amt eine Wertigkeit immanent ist, die
sich in der Besoldungshöhe widerspiegeln muss. Diese
Wertigkeit wird durch die Verantwortung des Amtes und die
Inanspruchnahme des Amtsinhabers bestimmt (vgl. BVerfGE 44,
249 ).

129

Bezugsrahmen für die betragsmäßige
Konkretisierung dieses abstrakten Wertes der vom Beamten
erbrachten Leistung sind die Einkommen der Arbeitnehmer mit
vergleichbarer Ausbildung und Tätigkeit, vor allem des
öffentlichen Dienstes. Die Bereitschaft des Beamten, sich mit
ganzem Einsatz seinem Dienst zu widmen, und seine Immunität
gegenüber politischer und finanzieller Einflussnahme durch
Dritte hängen nicht zuletzt davon ab, dass die von ihm
geleisteten Dienste adäquat gewürdigt werden. Maßstab hierfür
wie auch für das Ansehen des Amtes in den Augen der
Gesellschaft sind nicht zuletzt die Einkünfte, die er mit
seinen Fähigkeiten und Kenntnissen erzielt, im Vergleich zu
den Einkommen ähnlich ausgebildeter Arbeitnehmer mit
vergleichbarer beruflicher Verantwortung. Hinzu kommt, dass
der Gesetzgeber das Beamtenverhältnis für qualifizierte
Kräfte anziehend ausgestalten muss (vgl. BVerfGE 44, 249
). Dies setzt auch voraus, dass der öffentliche
Dienst mit Konditionen wirbt, die insgesamt einem Vergleich
mit denen der privaten Wirtschaft standhalten können. Denn
die Alimentation dient nicht allein dem Lebensunterhalt des
Beamten, sie hat zugleich eine qualitätssichernde
Funktion.

130

(2) Hinsichtlich der Versorgungsempfänger kann
der Besoldungsgesetzgeber im Rahmen einer typisierenden
Betrachtungsweise davon ausgehen, dass der finanzielle Bedarf
des Ruhestandsbeamten geringer ist als derjenige des aktiven
Beamten (vgl. BGHZ 21, 248 ). Damit scheidet auch
das Einkommen aktiver privatrechtlich beschäftigter
Arbeitnehmer als Bezugspunkt zur Bestimmung der
amtsangemessenen Versorgung aus. Die Orientierung an den
Einkommensverhältnissen der Rentenempfänger liegt hingegen in
der Konsequenz der Fortsetzung der Bedeutung der Einkommen
der Angestellten für die Beurteilung der
Amtsangemessenheit.

131

(a) Das System der gesetzlichen
Rentenversicherung und dessen Veränderungen können allerdings
nur insofern zur Bestimmung der Amtsangemessenheit der
Versorgungsbezüge und zur Rechtfertigung von deren Absenkung
herangezogen werden, als dies mit den strukturellen
Unterschieden der Versorgungssysteme vereinbar ist.

132

Ein wesentlicher Unterschied der gesetzlichen
Rentenversicherung gegenüber der beamtenrechtlichen
Altersversorgung besteht darin, dass die Sozialrente als
Grundversorgung durch Zusatzleistungen ergänzt wird. Die
Beamtenversorgung umfasst hingegen als Vollversorgung sowohl
die Grund- als auch die Zusatzversorgung, wie sie durch die
betriebliche Altersvorsorge erfolgt. Diese Doppelfunktion ist
einerseits durch die Pflicht des Dienstherrn begründet, dem
Beamten einen seinem Amt angemessenen Ruhestand zu
ermöglichen. Andererseits ist sie Korrektiv dafür, dass dem
Beamten weder individuell noch durch kollektive Maßnahmen
eine ergänzende betriebliche Versorgungszusage ermöglicht
wird. Zwischen der gesetzlichen Rentenversicherung und der
Beamtenversorgung bestehen mithin strukturelle Unterschiede.
Sie sind bei einem Vergleich der Systeme zu berücksichtigen.
Das Versorgungsniveau von Mitgliedern der gesetzlichen
Rentenversicherung bildet nur dann einen tauglichen
Vergleichsmaßstab, wenn dabei neben der Rente auch Einkünfte
aus einer betrieblichen Zusatzversorgung berücksichtigt
werden.

133

(b) Soweit die Rentenreform des Jahres 2001
dazu führt, dass eine angemessene Altersversorgung nur mit
Hilfe zusätzlicher, privater Altersvorsorge gesichert werden
kann (vgl. BTDrucks 14/4595, S. 38), scheidet eine
Übertragbarkeit auf das Versorgungsrecht aus.

134

Unabhängig von der Frage, ob und
gegebenenfalls in welchen Grenzen ein entsprechender Übergang
zu einem System, in dem Teile der Altersversorgung durch
private Zusatzversicherung abgesichert sind, auch für den
Bereich der Beamtenversorgung überhaupt ohne
Verfassungsänderung möglich wäre, kann für die Bemessung der
Bezüge beamteter Versorgungsempfänger jedenfalls gegenwärtig
der Vergleich mit Rentenbezügen insoweit nicht maßgebend
sein, als diese nur eine Teilversorgung im Rahmen eines
mehrsäuligen Versorgungssystems darstellen.

135

(c) Schließlich hat der Gesetzgeber zu
beachten, dass der Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2
GG und das aus Art. 33 Abs. 5 GG folgende Gebot einer
dem Amt angemessenen Alimentierung auch unter den
Versorgungsempfängern eine Differenzierung der Höhe ihres
Ruhegehalts nach der Wertigkeit des Amtes erfordern, das von
ihnen zuletzt ausgeübt wurde. Auch nach einer Absenkung des
Versorgungsniveaus muss deshalb ein hinreichender Abstand zur
Mindestversorgung gewährleistet sein. Bliebe die
Mindestversorgung nicht auf Ausnahmefälle beschränkt oder
lägen die Bezüge ganzer Gruppen von Versorgungsempfängern
nicht in nennenswertem Maße über der Mindestversorgung, so
führte dies zu einer Nivellierung, die die Wertigkeit des
Amtes nicht mehr hinreichend berücksichtigte.

136

cc) § 69e BeamtVG stellt keine
wirkungsgleiche Übertragung der Rentenreform 2001 dar. Bei
Erlass des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 ging der
Gesetzgeber davon aus, die Anpassung in der gesetzlichen
Rentenversicherung werde um 5 v.H. verringert werden. Die
Absenkung des Versorgungsniveaus belaufe sich auf 4,33 v.H.,
zu der die bereits nach § 14a BBesG erbrachte
Versorgungsrücklage in Höhe von 0,6 v.H. hinzuzurechnen sei
(vgl. BTDrucks 14/7064, S. 33 und 42). Unberücksichtigt
blieb dabei, dass die gesetzliche Rente in vielen Fällen nur
einen Teil der Altersversorgung ausmacht und dass die
vorgenommenen Kürzungen zudem - jedenfalls teilweise - durch
eine staatlich geförderte private Altersvorsorge kompensiert
werden. Dementsprechend haben die in der mündlichen
Verhandlung gehörten sachkundigen Dritten übereinstimmend
ausgeführt, die Absenkung der Beamtenversorgung gehe über die
der Rente hinaus.

137

Dennoch hat der Gesetzgeber die
verfassungsrechtlichen Grenzen seines Entscheidungsspielraums
noch nicht überschritten. Wegen der Unterschiedlichkeit der
Versorgungssysteme, zumal der jeweils eigenständigen
Berechnungsgrundlage der Renten und der Pensionen, können die
Beschwerdeführer eine prozentual identische Angleichung nicht
verlangen. Hinzu kommt, dass die finanziellen Auswirkungen
der Reform der gesetzlichen Rentenversicherung bei Erlass des
Versorgungsänderungsgesetzes 2001 nicht feststanden, sondern
sich lediglich anhand von Modellrechnungen abschätzen ließen
(vgl. Hain/Tautz, DRV 2001, S. 359 ). Insbesondere
wird die Höhe der Anpassungen der Rente von vorausgegangenen
Beitragssatzänderungen bestimmt (vgl. Hain/Tautz, a.a.O., S.
359 ), deren Ausmaß nicht vorhersehbar ist.
Darüber hinaus bestanden Unsicherheiten, anhand welchen
Faktors das Absenkungsvolumen in der gesetzlichen
Rentenversicherung zu bemessen sei (vgl. die Ausführungen von
Ruland in der 73. Sitzung des Innenausschusses des
Deutschen Bundestags vom 8. November 2001, Protokoll S.
16).

138

Die Übertragung der erst künftigen
Auswirkungen der Rentenreform auf die Beamtenversorgung
erforderte deshalb eine prognostische Entscheidung des
Gesetzgebers. Hiermit zwangsläufig verbundene Ungenauigkeiten
und Abweichungen sind bei der Beurteilung des
Gestaltungsspielraums und der Amtsangemessenheit der
Versorgungsbezüge zu berücksichtigen. Eine von Anbeginn
bestehende Deckungsgleichheit der Veränderungen in den
Versorgungssystemen ist deshalb nicht Voraussetzung der
Verfassungsmäßigkeit des gesetzgeberischen Handelns. Dem
Besoldungsgesetzgeber ist darüber hinaus zuzugestehen,
zunächst die Auswirkungen der Veränderungen abzuwarten.
Andererseits ist er jedoch gehalten, bei einer nicht
unerheblichen Abweichung der tatsächlichen von der
prognostizierten Entwicklung Korrekturen an der Ausgestaltung
der Bezüge vorzunehmen.

139

Dem hat der Gesetzgeber durch die ebenfalls
mit dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 eingefügte Vorschrift
des § 14a Abs. 5 BBesG Rechnung getragen. Danach
sind vor der Wiederaufnahme der Versorgungsrücklage deren
Auswirkungen unter Berücksichtigung der allgemeinen
Entwicklung der Alterssicherungssysteme und der Situation in
den öffentlich-rechtlichen Versorgungssystemen sowie der
Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse zu prüfen. Durch diese Revisionsklausel wurde
die Möglichkeit geschaffen, festzustellen, ob die mit dem
Versorgungsänderungsgesetz 2001 angestrebte wirkungsgleiche
und systemgerechte Übertragung der Rentenreform erreicht
wurde. Der Gesetzgeber ist folglich schon nach der Konzeption
des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 (vgl. BTDrucks 14/7064,
S. 51) verpflichtet, seine Prognose zu überprüfen und
gegebenenfalls erforderliche Änderungen zu beschließen. Er
hat hierdurch der Zweistufigkeit der Reform sowohl der
Rentenversicherung als auch der Beamtenversorgung Rechnung
getragen und sich die Möglichkeit offengehalten,
Ungleichheiten in der ersten bei der Übertragung der zweiten
Stufe auszugleichen.

II.

140

Art. 1 Nr. 48 VersÄndG 2001 verstößt
nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

141

1. Der allgemeine Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Gesetzgeber,
wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich
zu behandeln (vgl. BVerfGE 1, 14 ; 98, 365
; stRspr). Er ist verletzt, wenn ein vernünftiger,
sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie
sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche
Differenzierung oder Gleichbehandlung sich nicht finden
lässt, sodass die Bestimmung als objektiv willkürlich
bezeichnet werden muss (vgl. BVerfGE 1, 14 ; 103,
310 ; stRspr).

142

2. Art. 1 Nr. 48 VersÄndG 2001 bewirkt,
dass aktive Beamte nur in Höhe der bislang angefallenen
Versorgungsrücklage nach § 14a BBesG,
Versorgungsempfänger hingegen zusätzlich durch die Absenkung
des Versorgungsniveaus nach § 69e BeamtVG zur
Verringerung des Anstiegs der Versorgungsausgaben finanziell
belastet werden. Darin liegt eine Ungleichbehandlung.

143

Besoldung und Versorgung sind die
einheitliche, schon bei Begründung des Beamtenverhältnisses
garantierte Gegenleistung des Dienstherrn (vgl. BVerfGE 21,
329 ; 37, 167 ; 39, 196 );
sie sind Teilelemente des einheitlichen Tatbestands der
Alimentation. Der Dienstherr ist gehalten, den Unterhalt des
Beamten lebenslang – und damit auch nach Eintritt in den
Ruhestand – zu garantieren (vgl. BVerfGE 76, 256
). Dieser Verpflichtung kommt er gegenwärtig durch
Bereitstellung einer Vollversorgung nach. Der Beamte hat
seine Altersversorgung und die seiner Hinterbliebenen nicht
selbst zu veranlassen (vgl. BVerfGE 39, 196 );
stattdessen sind die Bruttobezüge der aktiven Beamten von
vornherein - unter Berücksichtigung der künftigen
Pensionsansprüche - niedriger festgesetzt (vgl. BRDrucks
562/51, S. 60; BVerfGE 54, 11 ; 105,
73 <115, 125>).

144

Die Einheit von Besoldung und Versorgung hat
zur Folge, dass es in rechtlicher Hinsicht keine
"Versorgungslast" gibt. Diesem Begriff liegt die
unzutreffende Annahme zugrunde, es lasse sich zwischen dem
- im Vergleich zu einem Angestellten -
preiswerteren aktiven Beamten, bei dem der Dienstherr nicht
mit den Sozialabgaben belastet ist, und dem teureren
Ruhestandsbeamten differenzieren, für den weiterhin der
Dienstherr und nicht die Versorgungsanstalten des Bundes und
der Länder und die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte
aufkommen muss. Die Versorgung ist vielmehr die Fortsetzung
der Besoldung (vgl. BVerfGE 21, 329 ).

145

3. Der Beamte hat kein Recht auf eine
allgemeine, stets prozentual vollkommen gleiche und
gleichzeitig wirksam werdende Besoldungs- und
Versorgungsanpassung für alle Besoldungs- und
Versorgungsempfänger. Verschiedene Besoldungsgruppen können
deshalb ungleich behandelt werden, wenn es hierfür einen
sachlichen Grund gibt (vgl. BVerfGE 56, 353 ; 61,
43 ; Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 2. Juni 2001 – 2 BvR 571/00 –,
NVwZ 2001, S. 1393 ).

146

a) Daraus folgt zunächst, dass eine
Heranziehung allein der Ruhestandsbeamten zur Absenkung der
Personalkosten nicht mit dem zu erwartenden Anstieg der
Ausgaben für Versorgungsempfänger sachlich gerechtfertigt
werden kann.

147

b) Für eine Ungleichbehandlung kann
gleichfalls nicht auf eine ansonsten doppelte Inanspruchnahme
der aktiven Beamten verwiesen werden. Eine Doppelbelastung
der aktiven Beamten hat der Gesetzgeber darin gesehen, dass
sie neben den Verminderungen der Besoldungsanpassung auch
durch eine private Altersvorsorge belastet würden (vgl.
BTDrucks 14/7064, S. 50 f.). Nach der
Gesetzesbegründung ist eine private Altersvorsorge für eine
amtsangemessene Versorgung jedoch nicht erforderlich (vgl.
BTDrucks 14/7064, S. 31). Hierauf geleistete Zahlungen
stellen sich vor diesem Hintergrund als Geldanlagen dar, die
zu tätigen der privaten Lebensplanung unterfällt. Ebenso wie
nicht staatlich geförderte Anlageformen rechtfertigen sie es
daher nicht, aktive Beamte im Gegensatz zu
Versorgungsempfängern von als notwendig erachteten
Sparmaßnahmen auszunehmen.

148

c) Für die Anwendung des Gleichheitssatzes
gelten jedoch die gleichen Maßstäbe wie bei der Überprüfung
anhand des Kriteriums der amtsangemessenen Alimentation und
der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (vgl.
BVerfGE 26, 141 ; 49, 260 ; Beschluss
der 3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 26. April 1995
- 2 BvR 794/91 u.a. –, NVwZ 1996, S. 580). Die
Übertragung der Rentenreform 2001 auf die Beamtenversorgung
rechtfertigt deshalb auch im Lichte des Art. 3 Abs. 1 GG
die Ungleichbehandlung der aktiven und der sich im Ruhestand
befindenden Beamten.

III.

149

Art. 1 Nr. 48 VersÄndG 2001 verstößt
weder gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot noch
gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz des
Vertrauensschutzes.

150

§ 69e BeamtVG stellt keine (echte)
Rückwirkung in Form einer Rückbewirkung von Rechtsfolgen
dar.

151

1. Eine solche liegt vor, wenn der Beginn des
zeitlichen Anwendungsbereichs einer Norm und der Eintritt
ihrer Rechtsfolgen auf einen Zeitpunkt festgelegt sind, der
vor demjenigen liegt, zu dem die Norm gültig geworden ist,
sodass der Gesetzgeber nachträglich in einen abgeschlossenen
Sachverhalt ändernd eingreift (vgl. BVerfGE 30, 367
; 97, 67 ).
Grundsätzlich erlaubt die Verfassung nur ein belastendes
Gesetz, dessen Rechtsfolgen frühestens mit der Verkündung
eintreten. Die Anordnung, eine Rechtsfolge solle bereits
vorher eintreten, ist grundsätzlich unzulässig. Der Adressat
einer belastenden Regelung kann in der Regel bis zum
Zeitpunkt ihrer Verkündung darauf vertrauen, dass er nicht
nachträglich einer bisher nicht geltenden Belastung
unterworfen wird (vgl. BVerfGE 72, 200 <242, 254>; 97,
67 ).

152

Das Ruhegehalt der Beamten steht von
vornherein unter dem Vorbehalt seiner Abänderbarkeit. Die
Verringerung der Pensionsleistungen ist gesetzlich
vorgesehen, mit dem Alimentationsprinzip vereinbar und unter
Rückwirkungsgesichtspunkten (vgl. BVerfGE 3, 58 )
grundsätzlich zulässig.

153

2. § 69e BeamtVG verletzt die
Beschwerdeführer nicht in ihrem verfassungsrechtlich
geschützten Vertrauen. Eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen
findet nicht statt. Die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und
der Ruhegehaltssatz werden erst für die Zeit nach dem
Inkrafttreten der Vorschrift abgesenkt. Die Regelung wirkt
somit auf gegenwärtig noch nicht abgeschlossene
Rechtsbeziehungen für die Zukunft in einer die Rechtsposition
der Betroffenen verschlechternden Weise ein; es handelt sich
daher um einen Fall der tatbestandlichen Rückanknüpfung (vgl.
BVerfGE 76, 256 ).

154

Abzuwägen sind demnach die Interessen der
Allgemeinheit, die mit der Regelung verfolgt werden, und das
Vertrauen des Einzelnen auf die Fortgeltung der bestehenden
Rechtslage. Hierbei ist einerseits das Rechtsstaatsprinzip zu
beachten, welches auch die Verlässlichkeit der Rechtsordnung
als wesentliche Voraussetzung für die Selbstbestimmung über
den eigenen Lebensentwurf schützt. Andererseits besteht die
unabdingbare Notwendigkeit, die Rechtsordnung ändern zu
können, um den Staat handlungs- und die Rechtsordnung
anpassungsfähig zu erhalten. Es muss dem Gesetzgeber daher
grundsätzlich möglich sein, Normen zu erlassen, die an in der
Vergangenheit liegende Tatbestände anknüpfen, und unter
Änderung der künftigen Rechtsfolgen dieser Tatbestände auf
veränderte Gegebenheiten zu reagieren (vgl. BVerfGE 63, 312
; 70, 69 ; 71, 255 ; 72, 200
; 76, 256 ).

155

Diese Grundsätze haben im Bereich der
Beamtenversorgung und der Sozialversicherung besondere
Bedeutung, weil dort die Beschäftigungsverhältnisse erst sehr
viel später zu Leistungen führen und die Leistungsempfänger
häufig Dispositionen mit langfristigen Auswirkungen treffen.
Daher wird im Beamtenversorgungs- und
Rentenversicherungsrecht besonderes Vertrauen auf den
Fortbestand gesetzlicher Leistungsregelungen begründet. Hinzu
kommt, dass Versorgungsempfänger und Rentner in der Regel
schon deshalb ein hohes Interesse an der Beständigkeit der
Rechtslage haben, weil gerade ältere Menschen bei deren
Änderung leicht in eine Lage geraten können, die sie nur
schwer oder überhaupt nicht aus eigener Kraft zu bewältigen
vermögen. Je größer die insoweit bestehenden Gefahren sind,
desto schutzwürdiger wird das betroffene Vertrauen und desto
weniger darf es enttäuscht werden (vgl. z.B. BVerfGE 40, 65
; 76, 256 ).

156

Auf der anderen Seite muss der Gesetzgeber
gerade auch bei notwendigerweise langfristig angelegten
Alterssicherungssystemen die Möglichkeit haben, aus Gründen
des Allgemeinwohls an früheren Entscheidungen nicht mehr
festzuhalten und Neuregelungen zu treffen, die den
gesellschaftspolitischen und wirtschaftlichen Veränderungen
sowie den damit verbundenen wechselnden Interessenlagen
Rechnung tragen. Bei wesentlichen und grundlegenden
Änderungen von Alterssicherungssystemen, vor allem wenn sie
erhebliche Verschlechterungen für die Leistungsempfänger mit
sich bringen, gilt dies jedenfalls insoweit, als gewichtige
und bedeutende Gründe dafür vorhanden sind (vgl. BVerfGE 24,
220 ; 51, 356 ; 63, 152 ;
69, 272 ).

157

3. Der Umfang der Absenkung des
Versorgungsniveaus in Höhe von 5 v.H. innerhalb eines
Zeitraums von sieben Jahren und der Umstand, dass die
Verminderung voraussichtlich nicht mit einem betragsmäßigen
Rückgang der Bezüge einhergehen wird, lassen erwarten, dass
die Beschwerdeführer in der Lage sein werden, sich den
veränderten Umständen anzupassen. Hinzu kommt, dass das
sachlich gerechtfertigte Ziel des Gesetzgebers, die
Rentenreform 2001 auf die Pensionen zu übertragen, von der
Notwendigkeit unterstützt wird, das System der
Beamtenversorgung langfristig zu sichern. Die Sanierung der
Staatsfinanzen ist eine übergreifende und legitime Aufgabe
des Gesetzgebers zugunsten des Staatsganzen (vgl. BVerfGE 60,
16 ; 72, 175 ; 76, 256 ).
Kann diese allein die Absenkung des Versorgungsniveaus nicht
rechtfertigen, so handelt es sich hierbei dennoch um einen
Belang, der bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen
zu berücksichtigen ist. Insoweit bestätigt der Dritte
Versorgungsbericht der Bundesregierung die Notwendigkeit von
Einsparungen auch bei den Versorgungsempfängern und die
Bedeutung der Verminderung des Versorgungsniveaus für eine
nachhaltige Aufrechterhaltung der Altersversorgung der
Beamten (vgl. BTDrucks 15/5821, S. 267 f.).

158

Die mit der Übertragung der Rentenreform auf
die Beamtenversorgung verfolgten Anliegen überwiegen hier das
schützenswerte Vertrauen der Beschwerdeführer in den
Fortbestand der für die Berechnung ihrer Versorgungsbezüge
maßgeblichen Faktoren.

 

Hassemer
Jentsch
Broß


Osterloh
Di Fabio
Mellinghoff


Lübbe-Wolff

Gerhardt







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