L e i t s a t z
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 24.
November 2009
- 2 BvR 1387/04 -
Zur Verfassungsmäßigkeit der Jahresbeiträge
nach dem Einlagensicherungs- und
Anlegerentschädigungsgesetz.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1387/04 -
der Firma I... AG, (vormals I... AG),
vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden R...,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Voßkuhle,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
am 24. November 2009 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird
zurückgewiesen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage,
ob die Erhebung von „Beiträgen“ nach dem Einlagensicherungs-
und Anlegerentschädigungsgesetz mit dem Grundgesetz,
insbesondere mit den sich aus der bundesstaatlichen
Finanzverfassung ergebenden Anforderungen an die Erhebung
nichtsteuerlicher Abgaben, vereinbar ist.
2
1. Mit Wirkung vom 1. August 1998 ist in
Deutschland das Einlagensicherungs- und
Anlegerentschädigungsgesetz (im Folgenden: EAEG) als
Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung der
EG-Einlagensicherungsrichtlinie und der
EG-Anlegerentschädigungsrichtlinie vom 16. Juli 1998 (BGBl I
S. 1842) in Kraft getreten, das für die angegriffene
Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in der Fassung des
Gesetzes vom 16. Februar 2001 (BGBl I S. 266) maßgeblich war
(vgl. BVerwGE 120, 311 ). Nach § 2 EAEG sind
die in § 1 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 EAEG aufgeführten
Institute verpflichtet, ihre Einlagen und Verbindlichkeiten
aus Wertpapiergeschäften durch die Zugehörigkeit zu einer
Entschädigungseinrichtung zu sichern. Dies betrifft nach Nr.
1 Einlagenkreditinstitute im Sinne des § 1 Abs. 3d Satz
1 KWG sowie nach Nrn. 2, 3 und 4 Kreditinstitute und andere
Finanzdienstleistungsinstitute mit bestimmten Erlaubnissen im
Sinne des § 1 Abs. 1 und 1a KWG.
3
a) Für die Anleger dieser Institute regeln die
§§ 3 bis 5 EAEG das Entschädigungsverfahren. Der
Entschädigungsfall liegt nach § 1 Abs. 5 EAEG vor, wenn
das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen feststellt, dass
ein Institut nicht in der Lage ist, Einlagen zurückzuzahlen
oder Verbindlichkeiten aus Wertpapiergeschäften zu erfüllen.
Der Entschädigungsanspruch des Gläubigers des Instituts
richtet sich nach Höhe und Umfang der Einlagen des Gläubigers
oder der ihm gegenüber bestehenden Verbindlichkeiten aus
Wertpapiergeschäften unter Berücksichtigung etwaiger
Aufrechnungs- und Zurückbehaltungsrechte des Instituts. Der
Entschädigungsanspruch ist gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 Nrn.
1 und 2 EAEG der Höhe nach begrenzt auf 90% der Einlagen und
den Gegenwert von 20.000 Euro sowie 90% der Verbindlichkeiten
aus Wertpapiergeschäften und den Gegenwert von 20.000
Euro.
4
b) Nach dem gesetzlichen Regelfall in § 6
Abs. 1 Satz 1 EAEG werden bei der Kreditanstalt für
Wiederaufbau Entschädigungseinrichtungen als nicht
rechtsfähige Sondervermögen des Bundes errichtet, denen
jeweils eine Institutsgruppe zugeordnet ist. § 6 Abs. 1
Satz 2 EAEG unterscheidet zwischen drei Institutsgruppen
- erstens privatrechtliche und, zweitens,
öffentlichrechtliche Einlagenkreditinstitute sowie, drittens,
„andere Institute“. Mit den Aufgaben und Befugnissen einer
Entschädigungseinrichtung kann unter den Voraussetzungen des
§ 7 EAEG auch eine juristische Person des Privatrechts
beliehen werden. Auf dieser Grundlage sind die Institute der
Entschädigungseinrichtung deutscher Banken GmbH (dazu
Verordnung des Bundesministers der Finanzen vom 24. August
1998, BGBl I S. 2391), der Entschädigungseinrichtung des
Bundesverbandes Öffentlicher Banken Deutschlands GmbH (dazu
Verordnung des Bundesministers der Finanzen vom 24. August
1998, BGBl I S. 2390) oder der Entschädigungseinrichtung der
Wertpapierhandelsunternehmen zugeordnet.
5
Nach § 6 Abs. 3 EAEG haben die
Entschädigungseinrichtungen die Aufgabe, die Beiträge der
ihnen zugeordneten Institute einzuziehen, die Mittel nach
Maßgabe des § 8 Abs. 1 EAEG anzulegen und im
Entschädigungsfall die Gläubiger eines ihnen zugeordneten
Instituts für nicht zurückgezahlte Einlagen oder für nicht
erfüllte Verbindlichkeiten aus Wertpapiergeschäften zu
entschädigen. Die Mittel zur Finanzierung der Entschädigung
werden gemäß § 8 Abs. 1 EAEG nach dem
Kostendeckungsprinzip durch Beiträge der Institute erbracht,
die der Entschädigungseinrichtung zugeordnet sind. Das Gesetz
unterscheidet zwischen den Jahresbeiträgen nach § 8 Abs.
2 Satz 1 EAEG, den Einmalzahlungen erstmals zugeordneter
Institute nach § 8 Abs. 2 Satz 2 EAEG, den Erstbeiträgen
nach § 19 EAEG sowie den Sonderbeiträgen nach § 8
Abs. 2 Satz 3 EAEG mit der Bestimmung: „Die
Entschädigungseinrichtung hat Sonderbeiträge und Kredite
aufzunehmen, wenn dies zur Durchführung des
Entschädigungsverfahrens erforderlich ist.“
6
c) Zu den Jahresbeiträgen ermächtigt § 8
Abs. 3 Satz 1 EAEG das Bundesministerium der Finanzen, das
Nähere durch Rechtsverordnung nach Anhörung der
Entschädigungseinrichtungen „unter besonderer
Berücksichtigung von Art und Umfang der gesicherten Geschäfte
sowie der Anzahl, Größe und Geschäftsstruktur“ der der
Entschädigungseinrichtung zugeordneten Institute zu regeln.
Nach Satz 2 des § 8 Abs. 3 EAEG kann die
Rechtsverordnung auch Bestimmungen zu den Sonderbeiträgen,
zur Kreditaufnahme und zur Anlage der Mittel enthalten.
7
Auf dieser Grundlage wurde die Verordnung über
die Beiträge zu der Entschädigungseinrichtung der
Wertpapierhandelsunternehmen bei der Kreditanstalt für
Wiederaufbau vom 19. August 1999 (BGBl I S. 1891) erlassen
(im Folgenden: Beitragsverordnung - BeitragsVO), die
vorliegend in der Fassung der ersten Änderungsverordnung vom
7. September 2000 (BGBl I S. 1376) für alle Streitjahre
anzuwenden war (§ 5 Abs. 4 BeitragsVO).
8
Die Beitragsverordnung sieht in § 2 Abs.
1 Satz 1 Nrn. 1 bis 6 je nach Art der gesicherten Geschäfte
gestaffelte Jahresbeiträge vor, die an der den Instituten
erteilten Geschäftserlaubnis orientiert sind sowie daran,
inwieweit diese risikobehaftet ist. Hierzu wird wesentlich
danach unterschieden, ob die Institute nach ihrem
Erlaubnisbestand befugt sind, sich Eigentum und Besitz an
Geldern oder Wertpapieren der Kunden zu verschaffen,
Eigenhandel zu betreiben oder auf eigene Rechnung mit
Finanzinstrumenten zu handeln. Bemessungsgrundlage sind
jeweils die Bruttoprovisionserträge und die Bruttoerträge aus
Finanzgeschäften. Von diesen sind - gestaffelt je nach
angenommener Risikobehaftung der vom Erlaubnistatbestand
umfassten Tätigkeiten - Beiträge in Höhe von 0,35%, 1,1% oder
2,2% an die Entschädigungseinrichtung abzuführen.
9
Während die Jahresbeiträge grundsätzlich dem
Grunde und der Höhe nach an den Erlaubnistatbeständen, nicht
am tatsächlichen, potentiell engeren Geschäftsfeld orientiert
sind, bestimmt § 2 Abs. 2 BeitragsVO insoweit eine
wesentliche Modifikation durch eine mögliche Verringerung der
Bemessungsgrundlage. Danach können bei Erfüllung bestimmter
Nachweisanforderungen bei der Ermittlung der
Bruttoprovisionserträge und Bruttoerträge aus
Finanzgeschäften 90% der Bruttoerträge aus Geschäften mit
Kunden, die nach § 3 Abs. 2 EAEG keinen Anspruch auf
Entschädigung haben, unberücksichtigt bleiben. Generell
werden die Jahresbeiträge der Höhe nach durch die
Kappungsgrenze in § 1 Abs. 1 Satz 2 BeitragsVO auf
höchstens 10% des Jahresüberschusses zuzüglich bestimmter
Gewinnabführungen begrenzt.
10
d) Das Nähere zu den Sonderbeiträgen regelt
§ 3 BeitragsVO. Nach dessen Abs. 2 wird die Höhe der
Sonderbeiträge nicht absolut begrenzt, sondern lediglich als
eine Beteiligungsquote an einem noch unbestimmten
Kostendeckungsbedarf formuliert: Die Höhe der Sonderbeiträge
der einzelnen Institute bemisst sich grundsätzlich nach dem
Verhältnis ihrer jeweils zuletzt zu zahlenden Jahresbeiträge
zur Summe der zuletzt von allen aktuell zahlungspflichtigen
Instituten zu leistenden Jahresbeiträge. § 3 Abs. 4
BeitragsVO eröffnet die Möglichkeit der vollständigen oder
teilweisen Befreiung von der Sonderbeitragspflicht. Eine
solche Befreiung kann die Entschädigungseinrichtung mit
Zustimmung des Bundesaufsichtsamts für das Kreditwesen für
ein Institut gewähren, wenn zu befürchten ist, dass durch die
Zahlung des Sonderbeitrags in voller Höhe bei diesem Institut
der Entschädigungsfall eintreten würde.
11
2. Durch das Gesetz zur Änderung des
Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetzes und
anderer Gesetze vom 25. Juni 2009 (BGBl I S. 1528) sowie die
Vierte Verordnung zur Änderung der Verordnung über die
Beiträge zu der Entschädigungseinrichtung der
Wertpapierhandelsunternehmen bei der Kreditanstalt für
Wiederaufbau vom 17. August 2009 (BGBl I S. 2881) sind die
Vorschriften zur Beitragserhebung erheblich modifiziert
worden. Neben der Erhöhung des Entschädigungsanspruches des
Anlegers und einer Beschleunigung der Auszahlung der
Entschädigungsleistungen hat der Gesetzgeber die Regelungen
zur Erhebung der Sonderbeiträge konkretisiert. Die
grundsätzliche Risikoverteilung durch Zuordnung der Institute
zu unterschiedlichen Entschädigungseinrichtungen mit jeweils
voneinander getrennten Entschädigungsaufgaben ist jedoch
unverändert geblieben.
12
1. Die Beschwerdeführerin ist eine
Aktiengesellschaft, die sowohl börsliche als auch
außerbörsliche Wertpapiergeschäfte betreibt. Sie ist zum
Börsenhandel zugelassen und besitzt seit 1998 die Erlaubnis
zum Betreiben der Anlagevermittlung, der Abschlussvermittlung
und des Eigenhandels gemäß § 1 Abs. 1a Satz 2
Nrn. 1, 2 und 4 KWG. Seit 1999 ist diese Erlaubnis auf
das Finanzkommissionsgeschäft und das Emissionsgeschäft
(§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 und 10 KWG)
erweitert. Seitdem ist die Beschwerdeführerin der
Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen
zugeordnet.
13
Mit Bescheiden vom 27. Dezember 1999, vom
9. November 2000 und vom 27. Juli 2001 setzte die
Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen
die Jahresbeiträge zur Entschädigungseinrichtung für das Jahr
1999 auf 23.947,58 €, für das Jahr 2000 auf
117.066,14 € und für das Jahr 2001 auf 201.704,03 €
fest. Die von der Beschwerdeführerin gegen diese Bescheide
eingelegten Widersprüche wies das Bundesaufsichtsamt für das
Kreditwesen jeweils zurück.
14
Die Beschwerdeführerin erhob daraufhin
erfolglos Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht Berlin.
Das Verwaltungsgericht wies diese Klage durch Urteil vom
24. Juni 2003 - VG 25 A 274.01 -,
BKR 2003, S. 722, ab. Das Bundesverwaltungsgericht wies die
Revision der Beschwerdeführerin durch Urteil vom
21. April 2004 - BVerwG 6 C 20.03 -,
BVerwGE 120, 311, zurück.
15
2. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt die
Beschwerdeführerin eine Verletzung ihrer Rechte aus
Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 12 Abs. 1 GG und
Art. 14 Abs. 1 GG.
16
a) Die Jahresbeiträge nach dem
Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz seien
verfassungswidrige Sonderabgaben.
17
Die Homogenität der belasteten Gruppe folge
nicht aus der gemeinsamen Betroffenheit aller Anbieter von
Finanzdienstleistungen und dem gemeinsamen Interesse an der
Stärkung dieses Marktes. Ein Finanzdienstleister, der
Geschäftsbeziehungen zu Privatkunden habe, stehe der
gemeinsamen Interessenlage wesentlich näher als eine
Wertpapierhandelsbank, die lediglich mit institutionellen
Kunden handele. Insbesondere könne die Beschwerdeführerin
niemals einen Entschädigungsfall auslösen, da sie keine
potentiell entschädigungsberechtigten Privatkunden habe. Für
die Beurteilung der Homogenität sei es demnach nicht
entscheidend, welche Geschäfte zulässigerweise getätigt
werden dürften. Vielmehr seien die unterschiedlichen
Geschäftsstrukturen zu berücksichtigen. Dies sei zudem durch
den Wortlaut der Verordnungsermächtigung in § 8
Abs. 3 EAEG vorgegeben. In dieser ungerechtfertigten
Gleichbehandlung mit Instituten, die Geschäfte mit
Privatkunden tätigten, liege zugleich ein Verstoß gegen
Art. 3 Abs. 1 GG. Das Abgabenaufkommen werde auch nicht
gruppennützig verwendet, da nur die Gruppe der Anleger einen
unmittelbaren und ausschließlichen Vorteil von dessen
Verwendung habe. Im Übrigen entziehe sich eine Sonderabgabe
auf Grundlage einer legislativen Verpflichtung zur Umsetzung
einer entsprechenden EU-Regelung von vornherein der
periodischen Überprüfung des Sachzwecks durch den
Gesetzgeber.
18
b) Nachdem zunächst nur die Jahresbeiträge
Gegenstand des Vorbringens waren, ging die Beschwerdeführerin
in ihrem ergänzenden Schreiben vom 31. Januar 2007 von
einem einheitlichen Gesamtbeitrag aus. Demnach sei bei der
verfassungsrechtlichen Bewertung nicht zwischen den
Jahresbeiträgen und den Sonderbeiträgen zu unterscheiden.
19
Die Feststellung, dass die Gruppe der
Wertpapierfirmen als eigenständige Gruppe europarechtlich
vorgegeben sei und sich auch in der deutschen Rechtsordnung
wiederfinde, genüge hier nicht, um die Gruppenhomogenität
hinreichend zu begründen. Die in der bisherigen
Rechtsprechung zu den Sonderabgaben unbekannte Besonderheit
bestehe darin, dass die vom Bundesverwaltungsgericht als
homogene Gruppe qualifizierte Menge aller Wertpapierfirmen
und Banken im Gesetz wiederum in einzelne Untergruppen
aufgegliedert werde. Diese Aufteilung schaffe
Risikogemeinschaften unterschiedlicher Größe und
Leistungskraft und sei somit besonders
rechtfertigungsbedürftig, insbesondere im Hinblick auf den
Grundsatz der Lastengleichheit innerhalb der homogenen
Gruppe.
20
Wesentlich sei, dass auch
Einlagenkreditinstitute zum großen Teil neben den
Kreditgeschäften Wertpapiergeschäfte betrieben. Es komme
daher allein darauf an, ob sie im Hinblick auf diesen
Geschäftsbereich mit den Wertpapierhandelsunternehmen zu
einer Gruppe zusammengefasst werden müssten oder als
Untergruppe separiert werden dürften. Eine gruppenspezifische
Risikostruktur als tragender Differenzierungsgrund sei nicht
erkennbar. Diese Unterscheidung sei im Wesentlichen von der
Behauptung getragen, dass bei drohenden Insolvenzfällen von
Kreditinstituten noch nie strafrechtlich relevantes Handeln
eine Rolle gespielt habe. Es bestehe auch kein
Risikounterschied darin, dass bei den Kreditinstituten ein
Großteil der Anlegerrisiken bereits über die
Einlagensicherung abgedeckt sei.
21
Das gemeinschaftsrechtlich verbindliche Ziel
des Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetzes
werde jedenfalls durch die Pluralität der Sicherungssysteme
nicht erreicht. Es fehle an einer ausreichenden Anzahl
beteiligter Institute, eine breite Risikostreuung werde nicht
ermöglicht, die Kosten seien unkalkulierbar und es entstünden
übermäßige Verwaltungskosten. Im Entschädigungsfall seien
keine ausreichenden Mittel verfügbar, und das Verhältnis
zwischen Finanzierungskapazität und Verbindlichkeiten
entspreche nicht den Anforderungen der Angemessenheit. Die
durch Feststellungen des Bundesrechnungshofs im Dezember 2008
bestätigte mangelnde Funktionsfähigkeit der
Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen
sei nicht nur europarechtlich, sondern auch
verfassungsrechtlich erheblich. Spätestens der
Entschädigungsfall Phönix habe die mangelnde Eignung und
Verhältnismäßigkeit der spezifischen Risikozuweisung an die
Gruppe der Wertpapierhandelsunternehmen gezeigt.
22
Die Gruppe der Wertpapierfirmen sei nicht
homogen, da bei einigen von ihnen ein Entschädigungsfall
nicht eintreten könne. Dies gelte etwa für die Börsenmakler,
die es nur mit institutionellen Kunden zu tun hätten, nicht
aber mit Kleinanlegern. Auch bei den
Finanzportfolioverwaltern, die nicht berechtigt sind, sich
Eigentum oder Besitz an Geldern oder Wertpapieren zu
verschaffen, könne bei erlaubnisgerechter Tätigkeit ein
Entschädigungsfall nicht eintreten.
23
Im Hinblick auf die Begründung der
Finanzierungsverantwortung der belasteten Gruppe hält es die
Beschwerdeführerin für unzureichend, dass die
Wertpapierfirmen als „Marktanbieter“ profitierten, wenn der
Wertpapierdienstleistungsmarkt durch „vertrauensbildende
Maßnahmen“ gestärkt werde. Erforderlich sei eine
Auseinandersetzung mit der Frage, inwiefern dieser Vorteil
der Marktanbieter höher zu veranschlagen sei als der der
Allgemeinheit oder der anderer Wirtschaftsbeteiligter, denn
es liege auf der Hand, dass Erschütterungen des Finanzsystems
keineswegs auf den Wertpapiermarkt beschränkt blieben.
24
Gegen die Gruppennützigkeit der
Mittelverwendung sei einzuwenden, dass die Institute nach dem
Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz dafür
einstehen sollten, dass einer ihrer Konkurrenten deshalb in
Insolvenz verfalle, weil er über Jahre hinweg schwere
kriminelle Straftaten begangen habe. Vor allem aber seien
auch aus der allgemeinen Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise
Lehren für die Gruppennützigkeit zu ziehen. Diese Krise habe
gezeigt, dass die Stabilisierung des Finanzsystems eine
Aufgabe des Staates, also der Allgemeinheit, und nicht einer
kleinen Gruppe von Bürgern sei.
25
Auch Art. 14 Abs. 1 GG sei verletzt.
Die Beitragspflicht könne erdrosselnde Wirkung entfalten, da
die Höhe des Beitrags nicht wirksam begrenzt sei. Es fehle an
einem gebotenen interessengerechten Ausgleich unter anderem
im Hinblick auf die Fragmentierung der Banken und
Wertpapierhandelsunternehmen in unterschiedliche
Haftungsverbände, und auch Anforderungen an ein Mindestmaß an
Voraussehbarkeit der Belastung seien nicht erfüllt.
26
Überdies liege ein Verstoß gegen den
grundrechtlichen Gesetzesvorbehalt und damit die
Unvereinbarkeit mit Art. 80 Abs. 1 GG vor, da die
Höhe der Beiträge nicht im Einlagensicherungs- und
Anlegerentschädigungsgesetz, sondern lediglich in der
Beitragsverordnung geregelt sei.
27
Im Hinblick auf den allgemeinen
Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG sei die
Schaffung finanzstarker Sicherungssysteme nicht nur dem
Interesse einer richtlinientreuen Umsetzung geschuldet,
sondern darüber hinaus auch verfassungsrechtlich geboten. Es
müsse gewährleistet sein, dass alle Institute, die sich mit
Wertpapiergeschäften befassten und aus diesem Grunde nach der
Konzeption der Anlegerentschädigungsrichtlinie zur
Risikogemeinschaft gehörten, nicht beliebig
auseinanderdividiert werden könnten. Da jede
Institutsgruppenbildung zu einer unterschiedlichen Belastung
führe, sei diese vor dem Verfassungssatz der
Belastungsgleichheit rechtfertigungsbedürftig.
28
1. a) Nach Auffassung der Bundesregierung ist
die Verfassungsbeschwerde unzulässig, soweit sie sich gegen
die Erhebung von Sonderbeiträgen wendet. Gegenstand der
Verfassungsbeschwerde sei ausschließlich die Erhebung von
Jahresbeiträgen für die Jahre 1999, 2000 und 2001, die auch
allein Gegenstand der angegriffenen Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts seien. Auf die potentielle
Belastung mit Sonderbeiträgen im Entschädigungsfall der
Phönix Kapitaldienst GmbH komme es nicht an, da es der
Beschwerdeführerin hinsichtlich dieser Belastung an der
unmittelbaren und gegenwärtigen Betroffenheit fehle. Die
gegen die Festsetzung von Sonderbeiträgen gerichtete Rüge der
Beschwerdeführerin sei im Übrigen verspätet und schon deshalb
nicht zulässiger Gegenstand der Verfassungsbeschwerde.
29
b) Die Jahresbeiträge zur
Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen
seien zulässige Sonderabgaben.
30
aa) Sie dienten einem spezifischen Sachzweck,
der über die reine Mittelbeschaffung des Staates hinausgehe.
Die Gruppe der zur Zahlung von Jahresbeiträgen verpflichteten
Institute sei homogen. Die Gruppenbildung folge den Vorgaben
des europäischen Rechts. Zudem seien alle Institute der
Gruppe aufgrund der ihnen jeweils erteilten Erlaubnis durch
ein gemeinsames Interesse mit den anderen Gruppenmitgliedern
verbunden. Durch das Anlegerentschädigungssystem werde die
Anlagebereitschaft der geschützten Anleger im
Wertpapierbereich gesteigert. Von noch größerer Bedeutung sei
die Anlegerentschädigung für die Gruppe allerdings bei der
Insolvenz größerer Unternehmen. In diesen Fällen sei das
Entschädigungssystem geeignet, das Risiko einer kollektiven
Flucht der geschützten Anleger aus dem Wertpapiermarkt und
hierdurch eine Kettenreaktion zu Lasten der Institute der
Gruppe auszuschließen oder jedenfalls zu mindern.
31
Im Rahmen der Gruppenbildung sei es
sachgerecht, auf den Erlaubnisbestand und nicht auf die
tatsächlichen Geschäfte der Institute abzustellen, da ein
Institut jederzeit seinen Kundenkreis ändern und damit ein
konkretes Risiko für die Entschädigungseinrichtung begründen
könne. Auch die Einbeziehung von Instituten, die keine
Befugnis zur Verschaffung von Besitz oder Eigentum an Geldern
oder Wertpapieren der Anleger haben, sei sachgerecht, denn
auch ein solches Unternehmen könne seine Befugnisse
überschreiten und die ihm überlassenen Gelder oder
Wertpapiere veruntreuen oder aus einem anderen Grunde nicht
in der Lage sein, diese an die Anleger zurückzugeben.
32
Des Weiteren habe der Gesetzgeber zu Recht
darauf verzichtet, die Einlagenkreditinstitute der Gruppe der
Wertpapierhandelsunternehmen zuzuordnen. Gegenstand und
Risikostruktur beider Bereiche seien in wesentlichen Punkten
verschieden. Die Schaffung getrennter Einlagensicherungs- und
Anlegerentschädigungseinrichtungen entspreche im Übrigen den
europarechtlichen Vorgaben. Die Gruppe der
Wertpapierhandelsunternehmen stehe den Zielen der
Anlegerentschädigung evident näher als andere Gruppen oder
die Allgemeinheit. Die Absicherung der eigenen Kunden sei ein
originäres Interesse der Institute. Die Erhaltung und
Stärkung des Vertrauens der Anleger in die Stabilität des
Finanzmarktes und in die Sicherheit ihrer Gelder und
Wertpapiere liege ebenfalls evident vorrangig im Interesse
der Institute.
33
Die Gruppennützigkeit folge bereits aus
Sachnähe und Finanzierungsverantwortung der Gruppe der
Wertpapierhandelsunternehmen im Hinblick auf die Ziele der
Anlegerentschädigung. Danach wirke die zweckentsprechende
Verwendung der Mittel der Entschädigungseinrichtung
gruppennützig und entlaste die Institute von ihrer Aufgabe.
Daneben sei die Mittelverwendung auch deshalb gruppennützig,
weil sie die Bereitschaft der Kleinanleger steigere, in
Wertpapiere zu investieren. Dieser Vorteil komme allen
Instituten zugute.
34
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
seien keine besonderen Umstände ersichtlich gewesen, die
Zweifel an der fortdauernden Legitimation der Jahresbeiträge
nach § 8 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3
Satz 1 EAEG hätten begründen können. Insbesondere sei
eine Abschaffung oder Modifizierung der Jahresbeiträge nicht
deshalb zu erwägen gewesen, weil etwa deren Ziele ohne sie
erreichbar gewesen wären. Die mit der Errichtung
leistungsfähiger Entschädigungseinrichtungen verfolgten Ziele
des Gesetzgebers hätten zum jeweiligen Zeitpunkt der
Beitragserhebung bestanden und bestünden auch heute noch.
35
bb) Hinsichtlich der Berufsfreiheit nach
Art. 12 Abs. 1 GG werde die Jahresbeitragspflicht
der Wertpapierhandelsunternehmen durch vernünftige Erwägungen
des Gemeinwohls legitimiert. Diese Ziele seien der Schutz der
Anleger, die Stärkung ihres Vertrauens in das Finanzsystem,
die Stabilisierung des Finanzdienstleistungssektors sowie die
Vollendung des Binnenmarktes in diesem Bereich. Insbesondere
sei die Erhebung der Jahresbeiträge den
Wertpapierhandelsunternehmen auch zumutbar. Durch die
Kappungsgrenze von 10% des Jahresüberschusses nach § 1
Abs. 1 Satz 2 BeitragsVO sei ein in seiner Höhe
unbegrenzter Beitrag ausgeschlossen.
36
cc) Eine Verletzung des Eigentumsgrundrechts
aus Art. 14 Abs. 1 GG liege ebenfalls nicht vor. So
falle die Belastung der Beschwerdeführerin mit
Jahresbeiträgen schon nicht in den Schutzbereich der
Eigentumsgarantie. Die Jahresbeitragspflicht der
Wertpapierhandelsunternehmen knüpfe nicht an den Erwerb nach
Art. 14 Abs. 1 GG geschützter vermögenswerter
Rechtspositionen an. Tatbestandliche Voraussetzungen des
§ 8 Abs. 1 Satz 2 EAEG für die belastende
Rechtsfolgenanordnung, die Verpflichtung zur Leistung der
Jahresbeiträge, seien ausschließlich die Institutseigenschaft
im Sinne von § 1 Abs. 1 EAEG und die Zuordnung zu
einer Entschädigungseinrichtung nach Maßgabe des § 6
Abs. 1 und 2 EAEG. Jedenfalls aber sei eine
Beeinträchtigung des Schutzbereichs verfassungsrechtlich als
Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums
gerechtfertigt.
37
2. Zu dem Verfahren haben sich als sachkundige
Dritte nach § 27a BVerfGG die im Zentralen
Kreditausschuss vertretenen Verbände (der Bundesverband
deutscher Banken e.V., der Deutsche Sparkassen- und
Giroverband e.V., der Bundesverband der Deutschen Volksbanken
und Raiffeisenbanken e.V. und der Bundesverband Öffentlicher
Banken Deutschlands e.V.), der Verband unabhängiger
Vermögensverwalter Deutschland e.V., der Bundesverband der
Wertpapierfirmen an den deutschen Börsen e.V. sowie der
Bundesverband Investment und Asset Management e.V. geäußert.
Die Auffassung der im Zentralen Kreditausschuss vertretenen
Verbände stimmt weitgehend mit derjenigen der Bundesregierung
überein, die übrigen Verbände teilen im Wesentlichen die
Auffassung der Beschwerdeführerin.
38
Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig,
soweit sie sich gegen die Erhebung von Sonderbeiträgen nach
§ 8 Abs. 2 Satz 3, Abs. 3 Satz 2 EAEG in Verbindung mit
§ 3 BeitragsVO (2000) richtet.
39
Soweit die Beschwerdeführerin sich gegen die
gesetzliche Ermächtigung zur Erhebung von Sonderbeiträgen
wendet, ist sie nicht gegenwärtig und unmittelbar betroffen,
und die Frist für die Erhebung einer Verfassungsbeschwerde
ist nicht gewahrt (§ 90 Abs. 1 und 2, § 93 Abs. 3
BVerfGG).
40
Die unmittelbar angegriffenen Entscheidungen
der Behörden und des Bundesverwaltungsgerichts haben
ausschließlich die Erhebung von Jahresbeiträgen nach dem
Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz zum
Gegenstand. Die Beschwerdeführerin hat ihre Einwände gegen
die Regelungen zu den Sonderbeiträgen erstmals nach Abschluss
der fachgerichtlichen Verfahren erhoben sowie nach Ablauf der
Monatsfrist für die Erhebung einer Verfassungsbeschwerde
gegen die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
(§ 93 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG).
41
Entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführerin
kommt es nicht ausschließlich darauf an, ob die
Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Verfassungsbeschwerde
gegen die Jahresbeiträge erfüllt sind, denn es handelt sich
bei den Jahresbeiträgen und den Sonderbeiträgen nicht um
einen einheitlichen Belastungstatbestand, der durch die
Beschwerde allein gegen die Jahresbeiträge zu einem
einheitlichen Verfahrensgegenstand geworden wäre.
42
Die Erhebung der Jahres- und der
Sonderbeiträge folgt unterschiedlichen gesetzlichen
Regelungen. Die Jahresbeiträge werden auf der Grundlage des
§ 8 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1
EAEG in Verbindung mit §§ 1, 2 BeitragsVO erhoben,
während sich die Festsetzung der Sonderbeiträge nach § 8
Abs. 2 Satz 3, Abs. 3 Satz 2 EAEG in
Verbindung mit § 3 BeitragsVO richtet. Nach diesen
Vorschriften unterliegen Jahresbeiträge und Sonderbeiträge
sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach unterschiedlichen
Voraussetzungen. Zwar sind die Sonderbeiträge gemäß § 3
BeitragsVO grundsätzlich in Relation zu den Jahresbeiträgen
zu berechnen, dies ändert jedoch nichts an deren nicht nur
verfahrensrechtlicher, sondern auch materiellrechtlicher
Selbständigkeit gegenüber den Jahresbeiträgen.
43
Nur bei den Sonderbeiträgen, nicht auch bei
den Jahresbeiträgen besteht gemäß § 3 Abs. 4 BeitragsVO
die Möglichkeit der vollständigen oder teilweisen Befreiung
von der Beitragspflicht, die einem Institut gewährt werden
kann, wenn zu befürchten ist, dass durch die Zahlung des
Sonderbeitrags in voller Höhe der Entschädigungsfall wegen
Insolvenz eintreten würde. Zudem ist die
Entschädigungseinrichtung gemäß § 8 Abs. 2 Satz 3 EAEG
nach Maßgabe der Erforderlichkeit auch zur Aufnahme von
Krediten ermächtigt, für deren Finanzierung und Rückzahlung
gemäß § 3 Abs. 5 BeitragsVO Sonderbeiträge erhoben
werden können. Danach ist generell eine erhebliche Bandbreite
unterschiedlicher Ausgestaltung speziell der Belastung durch
Sonderbeiträge, insbesondere auch in zeitlicher Hinsicht,
eröffnet. Auf der anderen Seite wurden nur die Jahresbeiträge
durch die Erste Änderungsverordnung (BGBl I 2000 S. 1376) -
für die vorliegenden Ausgangsverfahren bereits mit Wirkung ab
1999 - gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 BeitragsVO auf höchstens
10% des Jahresüberschusses begrenzt.
44
Dafür, dass es der in den Streitjahren 1999
bis 2001 nicht gegenwärtig und unmittelbar durch die Erhebung
von Sonderbeiträgen beeinträchtigten Beschwerdeführerin nicht
zumutbar wäre, zunächst den Erlass von
Sonderbeitragsbescheiden abzuwarten und gegen diese zur
Wahrung der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde den
Rechtsweg zu den Fachgerichten zu beschreiten, ist nichts
ersichtlich.
45
Die Verfassungsbeschwerde ist hinsichtlich der
behaupteten Verfassungswidrigkeit der Erhebung der
Jahresbeiträge gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1,
Abs. 3 Satz 1 EAEG in Verbindung mit §§ 1, 2
BeitragsVO zulässig. Für die Belastung mit diesen Abgaben ist
der Rechtsweg erschöpft und die Möglichkeit der Verletzung
von Grundrechten der Beschwerdeführerin durch eine
verfassungswidrige Sonderabgabe hinreichend dargelegt.
46
Unbeschadet der Begrenzung der zulässigen
Verfassungsbeschwerde auf die Erhebung von Jahresbeiträgen
ist das Grundkonzept der Risikozuweisung nach dem
Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz in die
verfassungsrechtliche Würdigung der Jahresbeiträge
einzubeziehen.
47
Schon die Belastung mit Jahresbeiträgen ist
Ausdruck einer spezifischen Risikozuweisung an die
Abgabepflichtigen. Diese werden für eine Ausfallhaftung für
zahlungsunfähige andere Gruppenmitglieder in Pflicht
genommen. Die Jahresbeiträge sind Element eines
gesetzgeberischen Konzepts der Verteilung von Ausfall-
beziehungsweise Entschädigungsrisiken auf die jeweils
abgabenbelastete Gruppe von Instituten. Für den Zuschnitt
dieser Gruppen und damit auch für das Risiko, das von diesen
Gruppen jeweils zu tragen ist, ist die Zuordnung nach
§ 6 Abs. 1 EAEG von entscheidender Bedeutung. Mit der
Zuordnung zur Entschädigungseinrichtung für Institute nach
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 EAEG („andere Institute“) wird
die Beschwerdeführerin gemäß § 8 Abs. 1 EAEG zwar in
noch unbestimmter Höhe, aber dem Grunde nach für
Entschädigungsfälle innerhalb der Gruppe der der
Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen
bei der Kreditanstalt für Wiederaufbau zugeordneten Institute
in Anspruch genommen. Nach § 8 Abs. 2 Satz 3 EAEG hat
die Entschädigungseinrichtung neben der Kreditaufnahme
Sonderbeiträge bei den ihr zugeordneten Unternehmen zu
erheben, wenn dies zur Durchführung des
Entschädigungsverfahrens erforderlich ist. Die Höhe dieser
Verpflichtung ist bezogen auf den Zeitpunkt der Zuordnung
noch nicht konkretisiert, die zunächst abstrakte
Risikozuweisung aber bereits gesetzlich durch die Zuordnung
zu einer Entschädigungseinrichtung begründet und findet
bereits in der Jahresbeitragspflicht ihren Niederschlag.
48
Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist,
ist sie nicht begründet.
49
Die Erhebung der Jahresbeiträge nach § 8
Abs. 2, 3 EAEG in Verbindung mit der Beitragsverordnung
verletzt die Beschwerdeführerin nicht in ihrem Grundrecht auf
freie Berufsausübung nach Art. 12 Abs. 1 GG.
50
1. Öffentliche Abgaben greifen in den
Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein, wenn sie in
engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und
objektiv eine berufsregelnde Tendenz erkennen lassen (vgl.
BVerfGE 98, 83 ; 113, 128 ). Die vom
Gesetz als Beitrag bezeichnete Abgabe knüpft - insoweit
ähnlich der Umlage zur Finanzierung der Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht in den Aufsichtsbereichen
Kredit- und Finanzdienstleistungswesen und Wertpapierhandel
(vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 16. September
2009 - 2 BvR 852/07 -, WM 2009, S. 2023) -
tatbestandlich unmittelbar an die Tätigkeit bestimmter
Unternehmen auf dem Finanzmarkt an und bemisst sich im
Grundsatz nach dem Geschäftsumfang. Wie jene Umlage dient
auch hier das Abgabenaufkommen der Gewährleistung der
Rahmenbedingungen eines spezifischen Marktes, und die
Abgabepflichtigen werden wegen der Beteiligung an diesem
Markt in Anspruch genommen. Eine solche Abgabenregelung
greift in die Berufsfreiheit der Abgabepflichtigen ein und
ist nur aufgrund eines Gesetzes zulässig, das auch im Übrigen
mit der Verfassung in Einklang steht (vgl. BVerfGE 113, 128
; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 12. Mai
2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030).
51
2. Der Bund konnte die angegriffenen
Regelungen im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz für das
Recht der Wirtschaft gemäß Art. 72 Abs. 2 GG in
Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG erlassen, da es
sich bei den Jahresbeiträgen um Sonderabgaben mit
Finanzierungsfunktion handelt, die den besonderen
Anforderungen, die sich für solche Abgaben aus den Schutz-
und Begrenzungsfunktionen der Finanzverfassung ergeben,
gerecht werden.
52
a) Nach dem tatbestandlich bestimmten
materiellen Gehalt der Abgabe (vgl. BVerfGE 108, 1
; 108, 186 ; 110, 370 ; 113,
128 ) kann diese nicht als Steuer, sondern
nur als eine nichtsteuerliche Abgabe verfassungsrechtlich
gerechtfertigt werden. Die Jahresbeiträge nach § 8 Abs.
2, 3 EAEG werden nicht wie Steuern zur Deckung des
allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens
erhoben. Vielmehr hat der Gesetzgeber die Abgabepflicht dem
Grunde und der Höhe nach mit dem Anfall bestimmter Kosten für
die Erledigung einer speziellen Aufgabe tatbestandlich
verbunden (vgl. BVerfGE 82, 159 ; 91, 186
;* 110, 370 ; 113, 128
) und so den Finanzbedarf für die
Errichtung und die Aufgabenerfüllung eines Fonds zur
Durchführung der Anlegerentschädigung als Sonderlast
ausgewiesen und durch § 8 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 EAEG der besonderen
Finanzierungsverantwortung der Gruppe der in § 1 Abs. 1
EAEG näher bestimmten Institute zugeordnet.
53
Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zu den Begrenzungs- und
Schutzfunktionen der bundesstaatlichen Finanzverfassung
(Art. 104a ff. GG) wird die Auferlegung
nichtsteuerlicher Abgaben grundsätzlich begrenzt durch das
Erfordernis eines besonderen sachlichen
Rechtfertigungsgrundes, der einerseits eine deutliche
Unterscheidung gegenüber der Steuer ermöglicht und
andererseits auch im Hinblick auf die zusätzliche Belastung
neben den Steuern geeignet ist, der Belastungsgleichheit der
Abgabepflichtigen Rechnung zu tragen (BVerfG, Beschluss des
Zweiten Senats vom 16. September 2009 - 2 BvR 852/07 -, WM
2009, S. 2023 m.w.N.).
54
Eine Rechtfertigung der vom Gesetzgeber in
§ 8 Abs. 2, 3 EAEG als Jahresbeitrag bezeichneten Abgabe
als Gebühr oder Beitrag kommt nicht in Betracht. Die Abgabe
wird unabhängig von der tatsächlichen oder potentiellen
Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung oder Leistung
von allen einer Entschädigungseinrichtung zugeordneten
Instituten zur Erfüllung von Entschädigungsansprüchen von
Anlegern im Fall der Insolvenz eines Mitglieds dieser Gruppe
erhoben. Es handelt sich um eine an die Marktteilnahme
anknüpfende Zuweisung von Vor- und Nachteilen eines auf
Marktstabilisierung zielenden Anlegerschutzes, nicht aber um
individuelle Leistungsrechtsverhältnisse zwischen Staat und
Abgabepflichtigen, wie sie für zulässige Gebühren und
Beiträge kennzeichnend sind (vgl. BVerfGE 108, 186
; 110, 370 ; 113, 128 ;
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 16. September 2009 -
2 BvR 852/07 -, WM 2009, S. 2023 ).
55
Die Abgabe erfüllt auch nicht die
Voraussetzungen einer Ausgleichsabgabe eigener Art oder weist
sonstige unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe
auf, die eine Konkurrenz dieser Abgabe zur Steuer
ausschließen könnten (vgl. BVerfGE 57, 139
; 67, 256 ; 78, 249
; 92, 91 ; 93, 319
; 108, 186 ; BVerfG, Beschluss
des Zweiten Senats vom 16. September 2009 - 2 BvR 852/07 -,
WM 2009, S. 2023 ).
56
b) aa) Für ähnlich den Steuern
„voraussetzungslos“ erhobene Sonderabgaben mit
Finanzierungsfunktion (Sonderabgaben im engeren Sinn) hat das
Bundesverfassungsgericht die allgemeinen
finanzverfassungsrechtlichen Begrenzungen für
nichtsteuerliche Abgaben in besonders strenger Form
präzisiert. Sonderabgaben im engeren Sinn zeichnen sich
dadurch aus, dass der Gesetzgeber Kompetenzen außerhalb der
Finanzverfassung in Anspruch nimmt, obwohl weder ein
Gegenleistungsverhältnis noch ähnlich unterscheidungskräftige
besondere Belastungsgründe eine Konkurrenz der Abgabe zur
Steuer ausschließen. Sie schaffen trotz ihrer Ähnlichkeit mit
den Steuern neben diesen und außerhalb der Grundsätze
steuergerechter Verteilung der Gemeinlasten zusätzliche
Sonderlasten und gefährden in den Fällen organisatorischer
Ausgliederung des Abgabenaufkommens und seiner Verwendung aus
dem Kreislauf staatlicher Einnahmen und Ausgaben zugleich das
Budgetrecht des Parlaments. Wegen dieser Gefährdungen der
bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, der
Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen sowie des
parlamentarischen Budgetrechts unterliegen Sonderabgaben
engen Grenzen und müssen gegenüber den Steuern seltene
Ausnahmen bleiben (stRspr; vgl. BVerfGE 55, 274 ;
108, 186 m.w.N.; 113, 128
).
57
Danach darf sich der Gesetzgeber der Abgabe
nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der
über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer
Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden, die
in einer spezifischen Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der
Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht und der deshalb eine
besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann.
Das Abgabenaufkommen muss gruppennützig verwendet werden.
Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse wirksamer
parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle die
erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig
dokumentieren (vgl. BVerfGE 108, 186 ) und
ihre sachliche Rechtfertigung in angemessenen Zeitabständen
überprüfen (vgl. BVerfGE 55, 274 ). Zwischen der
spezifischen Beziehung oder auch Sachnähe der
Abgabepflichtigen zum Zweck der Abgabenerhebung, einer daraus
ableitbaren Finanzierungsverantwortung und der
gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens besteht eine
besonders enge Verbindung. Sind Sachnähe zum Zweck der Abgabe
und Finanzierungsverantwortung der belasteten Gruppe der
Abgabepflichtigen gegeben, so wirkt die zweckentsprechende
Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich gruppennützig,
entlastet die Gesamtgruppe der Abgabenschuldner nämlich von
einer ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe. Die
Erfüllung dieser Merkmalsgruppe in ihrem Zusammenspiel bildet
zugleich den entscheidenden Rechtfertigungsgrund für eine zu
der Gemeinlast der Steuern hinzutretende Sonderlast und
sichert so die Wahrung verhältnismäßiger Belastungsgleichheit
(vgl. zuletzt m.w.N. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom
16. September 2009 - 2 BvR 852/07 -, WM 2009, S. 2023
).
58
bb) Der Jahresbeitrag nach § 8 Abs. 2, 3
EAEG erfüllt die Voraussetzungen einer verfassungsrechtlich
zulässigen Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion.
59
(1) Die Abgabenerhebung verfolgt einen
Sachzweck, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht.
Die obligatorische Zugehörigkeit zu einer der
Entschädigungseinrichtungen ist Bestandteil des für den
Zugang der betroffenen Institute zu den Finanzmärkten
bestehenden Zulassungssystems (§ 32 Abs. 3, 3a,
§ 35 Abs. 1 Satz 2 KWG) und so Teil der gesetzlichen
Finanzmarktregulierung.
60
Nach Ziffern 4, 5 und 6 der Erwägungsgründe
zur Anlegerentschädigungsrichtlinie (Richtlinie 97/9/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. März 1997
über Systeme für die Entschädigung der Anleger, ABl Nr. L
084, S. 22), deren Umsetzung zusammen mit der
Einlagensicherungsrichtlinie (Richtlinie 94/19/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 1994 über
Einlagensicherungssysteme, ABl Nr. L 135, S. 5) das
Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz dient
(BTDrucks 13/10188, S. 12), werden als Regelungsziel der
Schutz der Anleger und die Erhaltung des Vertrauens in das
Finanzsystem als wichtige Aspekte der Vollendung und des
reibungslosen Funktionierens des Binnenmarktes genannt.
Insbesondere soll den Anlegern durch den harmonisierten
Mindestschutz der vertrauensvolle Zugang zu
Wertpapierdienstleistungen EU-ausländischer Wertpapierfirmen
verschafft und Wertpapierfirmen der grenzüberschreitende
Vertrieb von Wertpapierdienstleistungen innerhalb der EU ohne
die Verpflichtung zur Mitgliedschaft in einem
Anlegerentschädigungssystem außerhalb ihres Heimatlandes
ermöglicht werden.
61
(2) Die Homogenität der Gruppe derjenigen
Institute, die gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 EAEG in
Verbindung mit § 1 Abs. 1 Nrn. 2 bis 4 EAEG der
Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen
zugeordnet sind, ist im Wesentlichen gemeinschaftsrechtlich
vorstrukturiert. In dieser Gruppe sind alle Unternehmen
erfasst, die keine Einlagenkreditinstitute sind, aber
aufgrund ihrer Erlaubnis Wertpapierdienstleistungen
erbringen. Dies folgt aus den Regelungen der
Wertpapierdienstleistungsrichtlinie (Richtlinie 93/22/EWG des
Rates vom 10. Mai 1993 über Wertpapierdienstleistungen, ABl
Nr. L 141, S. 27), die sich nach Art. 1 Nr. 2 auf
die Wertpapierfirmen erstrecken, das sind in der Regel
juristische Personen, die im Rahmen ihrer üblichen oder
gewerblichen Tätigkeit gewerbsmäßig für Dritte
Wertpapierdienstleistungen im Sinne des Abschnitts A Nrn. 1
bis 4 des Anhangs der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie
erbringen. Von der Gruppe der Wertpapierfirmen sind die
Einlagenkreditinstitute im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1
EAEG durch die Einlagensicherungsrichtlinie abgegrenzt. Diese
Richtlinie erfasst nach ihrem Art. 1 Nr. 4
Kreditinstitute als Unternehmen, deren Tätigkeit darin
besteht, Einlagen oder andere rückzahlbare Gelder des
Publikums entgegenzunehmen und Kredite für eigene Rechnung zu
gewähren. Im deutschen Recht sind das die
Einlagenkreditinstitute nach § 1 Abs. 3d Satz 1 KWG, die
nach ihrem Erlaubnisgegenstand das Einlagengeschäft nach
§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KWG und das Kreditgeschäft
nach § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 KWG betreiben
dürfen.
62
(3) Die gemeinschaftsrechtlich
vorstrukturierte Gruppe der Wertpapierhandelsunternehmen ist
gerade im Hinblick auf die finanzverfassungsrechtlich
entscheidende Sachnähe und Finanzierungsverantwortung für die
mit der Abgabenerhebung verfolgten Ziele homogen.
63
(a) Allerdings folgt eine
Finanzierungsverantwortung der Wertpapierhandelsunternehmen
nicht schon unmittelbar aus den gemeinschaftsrechtlichen
Vorgaben der Anlegerentschädigungsrichtlinie. Entgegen dem
Vorbringen der Bundesregierung lassen sich insbesondere auch
Erwägungsgrund Nr. 9 und Art. 2 Abs. 3 der
Anlegerentschädigungsrichtlinie nicht als bindende Vorgabe
für das Finanzierungskonzept des Einlagensicherungs- und
Anlegerentschädigungsgesetzes
heranziehen, denn dort geht es mit Blick auf
Überschneidungsbereiche im Verhältnis der Richtlinie zur
Anlegerentschädigung und zur Einlagensicherung nur um die
Vermeidung doppelter Zuordnung von Instituten zu
verschiedenen Sicherungseinrichtungen und doppelter
Entschädigung von Forderungen. Im Übrigen äußert sich die
Richtlinie gerade nicht verbindlich und abschließend zur
Finanzierung, sondern geht in Erwägungsgrund Nr. 23 zwar von
einer grundsätzlichen Finanzierungspflicht der
Wertpapierfirmen aus, normiert aber nicht ein entsprechendes
Regelungsziel.
64
(b) Gleichwohl begründet die
gemeinschaftsrechtlich durch Art. 2 Abs. 1 der
Anlegerentschädigungsrichtlinie zwingend vorgegebene Pflicht
des Anschlusses grundsätzlich aller zu Wertpapiergeschäften
zugelassenen Unternehmen an ein Entschädigungssystem bereits
eine besondere Nähe zu den Schutz- und Sicherungszielen der
Anlegerentschädigung. Diese Grundpflicht ist auch unabhängig
von weiteren gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben, etwa den
Regelungen zu staatlichen Beihilfen nach
Art. 87 ff. EG, im Ergebnis als ein wesentliches
Element einer auch finanzverfassungsrechtlich erheblichen
spezifischen Sachnähe der Wertpapierhandelsunternehmen zu
werten.
65
(c) (aa) Für die erforderliche Sachnähe der
Abgabepflichtigen zu der zu finanzierenden Aufgabe stellt das
Bundesverwaltungsgericht unter anderem darauf ab, „dass die
Entschädigungseinrichtung der Absicherung der Risiken dient,
die gerade auf die Tätigkeit der Institute in einem
risikoempfindlichen Markt zurückzuführen sind und die
Institute zu einer Risikogemeinschaft werden lassen“ (BVerwGE
120, 311 ). Dem ist zuzustimmen mit der Maßgabe,
dass sich diese Aussage nicht ohne weiteres begrenzen lässt
auf die spezifischen Risiken, die mit der Tätigkeit der
Wertpapierhändler verbunden sind. Auch die
Einlagenkreditinstitute sind mit ihren (rechtlich nicht
verselbständigten) entsprechenden Abteilungen unmittelbar auf
dem Markt des Wertpapierhandels tätig und teilen auch im
Übrigen mit den Wertpapierhandelsunternehmen die Eigenschaft
als Akteure auf dem Finanzmarkt, die ebenfalls
gemeinschaftsrechtlich zwingend grundsätzlich einem
Entschädigungssystem angeschlossen sein müssen. Dem
entsprechend hat der Senat (BVerfG, Beschluss vom 16.
September 2009 - 2 BvR 852/07 -, WM 2009, S. 2023
) in seiner Entscheidung zur Finanzierung der
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht in den
Aufsichtsbereichen Kredit- und Finanzdienstleistungswesen und
Wertpapierhandel die spezifischen Risiken des Finanzmarkts
insgesamt in den Blick genommen und dazu ausgeführt:
66
„Die mit der Umlage in Anspruch genommene
Gruppe der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute und der
Unternehmen, die Wertpapierdienstleistungen erbringen, steht
zum Sachzweck der Abgabe in einer spezifischen Beziehung. Die
gesonderte Überwälzung der Finanzierungslast findet ihre
Rechtfertigung in einer Verantwortlichkeit für die Folgen
gruppenspezifischer Zustände und Verhaltensweisen (vgl.
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Februar 2009 - 2 BvL
54/06 -, DVBl 2009, S. 375 ).
Charakteristisch für den Finanzmarkt ist, dass
Fehlentwicklungen, denen die Aufsicht vorbeugen soll, nicht
nur das einzelne Unternehmen, sondern in besonderem Maße den
Markt insgesamt betreffen. Es handelt sich um ein vernetztes
Marktsystem wechselseitiger Abhängigkeiten, das in besonderem
Maß vom Vertrauen der Marktteilnehmer in hinreichende
Kontrollmechanismen abhängig ist. Zutreffend hebt die
Begründung zum Regierungsentwurf des Kreditwesengesetzes
(vgl. BTDrucks 3/1114, S. 19) hervor, dass der
Finanzmarkt wie kaum ein anderer Wirtschaftszweig für seine
Tätigkeit das uneingeschränkte Vertrauen der Öffentlichkeit
in die Sicherheit und das solide Geschäftsgebaren des
gesamten Gewerbes zur Voraussetzung hat. Denn führen
Schwierigkeiten eines Instituts zu Verlusten der Einleger,
kann dadurch leicht auch das Vertrauen in die anderen
Institute beeinträchtigt werden. Außerdem wirken sich
ernstere Schwierigkeiten im Finanzmarkt wegen dessen
volkswirtschaftlich zentraler Stellung erfahrungsgemäß auch
auf andere Wirtschaftszweige aus. Wie bereits die Erfahrungen
im Zusammenhang mit der Bankenkrise 1931 gezeigt haben, kann
der Zusammenbruch eines Großinstituts das Wirtschaftsgefüge
eines ganzen Landes in schwere Gefahr bringen. Die Aufsicht
dient der Bewältigung dieser marktspezifischen Risiken und
bildet eine wesentliche Rahmenbedingung desjenigen Marktes,
auf dem die in Anspruch genommenen Unternehmen tätig sind
(vgl. auch Bundesverband Deutscher Banken
Arbeit, Finanzierung und Beaufsichtigung der Bundesanstalt
für Finanzdienstleistungsaufsicht anlässlich
der Erstellung des BaFin-Erfahrungsberichts der
Bundesregierung, Dezember 2006, S. 1, 12). Deshalb ist es
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der
Gesetzgeber den Marktteilnehmern eine besondere
Finanzierungsverantwortung hierfür zugewiesen hat.“
67
Diese Erwägungen gelten entsprechend auch für
die vorliegend fragliche Finanzierungsverantwortung für
Ausfallrisiken gegenüber den Anlegern. Die
Entschädigungssysteme sind ein die Finanzmarktaufsicht
ergänzendes Instrument zur Stabilisierung des für
funktionsfähige Finanzmärkte essentiellen gegenseitigen
Vertrauens, und wie bei den Aufsichtskosten findet auch die
Finanzierungslast für eine Ausfallhaftung in Fällen der
Insolvenz eines Unternehmens ihre Rechtfertigung in einer
Verantwortlichkeit für die Folgen gruppenspezifischer
Zustände und Verhaltensweisen.
68
(bb) Der Einwand, es gehe bei der
Anlegerentschädigung (anders als bei der Einlagensicherung)
nicht um die allgemeinen Finanzmarktrisiken, sondern um
spezifische Risiken deliktischen Verhaltens, wie sie - nur -
für den Markt der Wertpapierhändler charakteristisch seien,
kann nicht überzeugen. Zwar verweist der Erwägungsgrund Nr. 3
zur Anlegerentschädigungsrichtlinie auf die notwendige
entschädigungsrechtliche Ergänzung der aufsichtsrechtlichen
Regelungen, da kein Aufsichtssystem einen vollständigen
Schutz bieten könne, „vor allem in Fällen, in denen
Betrügereien begangen werden“. Dies lässt sich jedoch nicht
als eine Einschätzung der Deliktsgefahren speziell beim
Marktverhalten der Wertpapierhändler oder gar als Ausdruck
unterschiedlicher Zielsetzungen der Einlagensicherung
einerseits und der Anlegerentschädigung andererseits deuten.
Die Anlegerentschädigung ist dem Modell der Einlagensicherung
nachgebildet, und für beide Instrumente der
Marktstabilisierung wurde deren Ergänzungsfunktion gegenüber
der Marktaufsicht hervorgehoben (vgl. zur „unentbehrliche(n)
Ergänzung des Systems der Bankenaufsicht“ am Ende der
Erwägungsgründe zur Einlagensicherungsrichtlinie).
Vorrangiges Ziel der einschlägigen Richtlinien war die
Harmonisierung der Instrumente des Anlegerschutzes in den
Mitgliedstaaten zur Förderung eines grenzüberschreitenden
fairen Wettbewerbs durch Schutz der Niederlassungs- und
Dienstleistungsfreiheit. Angesichts der zentralen Funktion
der Einlagenkreditinstitute und der bereits fortgeschrittenen
Entwicklung unterschiedlicher Sicherungssysteme für solche
Institute wurden für deren Bereich diese
Harmonisierungsaufgaben vorrangig wahrgenommen, während die
gemeinschaftsrechtliche Regulierung auch des
Wertpapierhandels erst anschließend stattfand,
korrespondierend mit dessen dynamisch wachsender Bedeutung,
unter anderem im Zusammenhang mit der Entwicklung der
sogenannten Finanzinnovationen.
69
Aussagen über eine spezielle Gefährdung des
Wertpapierhandels durch deliktisches Verhalten bleiben
zwangsläufig spekulativ (vgl. auch Bigus/Leyens, Reform der
Anlegerentschädigungseinrichtungen und
Einlagensicherungssysteme in Deutschland, Gutachten im
Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen, Bern/Hamburg,
28. April 2008, S. 57), und Zahlen über festgestellte Delikte
sind mangels Kenntnis möglicher Dunkelziffern kaum
aussagekräftig, wie auch die Abgrenzung zwischen noch
vertretbarer und nicht mehr verantwortlicher Risikoneigung
außerordentlich schwierig zu bestimmen ist.
70
(d) Trotz übergreifender, alle
Institutsgruppen betreffenden Finanzmarktrisiken ist es mit
den Anforderungen an Sachnähe und Finanzierungsverantwortung
einer homogenen Gruppe jedenfalls im Ansatz, soweit hier
entscheidungserheblich, vereinbar, dass der Gesetzgeber keine
einheitliche Entschädigungseinrichtung für alle
Einlagenkreditinstitute und Wertpapierhandelsunternehmen und
damit keine einheitliche Risikogemeinschaft geschaffen,
sondern Risikogemeinschaften und Risikozuweisungen gemäß
§ 6 Abs. 1 EAEG segmentiert hat durch eine Aufteilung in
drei verschiedene Institutsgruppen - privatrechtliche und
öffentlichrechtliche Einlagenkreditinstitute sowie
Wertpapierhandelsunternehmen als „andere Institute“ -, die
jeweils einer eigenen Entschädigungseinrichtung zugeordnet
sind.
71
(aa) Darauf, ob die
Wertpapierhandelsunternehmen den ihnen zugewiesenen
Ausfallrisiken „evident“ näher stehen als die
Einlagenkreditinstitute, kommt es nicht an, denn jedenfalls
in der vorliegenden Konstellation ist eine hinreichend
spezifische Sachnähe speziell der
Wertpapierhandelsunternehmen zu den Insolvenzrisiken von
Mitgliedern ihrer Gruppe zu bejahen.
72
Die bisherige Sonderabgabenjudikatur bezieht
sich mit den Formulierungen zum Erfordernis einer „evidenten“
(so BVerfGE 55, 274 ; 67, 256 ; 82, 159
), „besonderen“ oder „spezifischen“ Sachnähe
(BVerfGE 108, 186 m.w.N.) auf den Vergleich
zwischen der abgabepflichtigen Gruppe und anderen, nicht
abgabepflichtigen Gruppen sowie vor allem auf den Vergleich
zwischen der abgabepflichtigen Gruppe und der Allgemeinheit
der Steuerzahler. Die besondere Nähe zu einer Sachaufgabe,
die zu einer Finanzierungsverantwortung führen kann, bezieht
sich danach auf ein Entweder-Oder zulässiger oder
unzulässiger Sonderbelastung außerhalb der Regeln der
Finanzverfassung.
73
Diese Konstellation ist vorliegend jedoch nur
im Verhältnis der Wertpapierhandelsunternehmen zu einer
besonderen Teilgruppe der Einlagenkreditinstitute gegeben,
nämlich im Verhältnis zu jenen Unternehmen, die aufgrund der
Ermächtigungen nach Art. 2 Abs. 1 Unterabsatz 2 der
Anlegerentschädigungsrichtlinie und Art. 3 Abs. 1
Unterabsatz 2 der Einlagensicherungsrichtlinie gemäß
§ 12 EAEG von der Pflicht, einer
Entschädigungseinrichtung nach dem Einlagensicherungs- und
Anlegerentschädigungsgesetz zugeordnet zu sein, befreit sind.
Dies sind solche Institute, die bereits einer - „amtlich
anerkannten“ (Art. 3 Abs. 1 Unterabsatz 2 der
Einlagensicherungsrichtlinie) - institutssichernden
Einrichtung zugeordnet sind, nämlich die regionalen
Sparkassen und Giroverbände sowie die Deutschen Volksbanken
und Raiffeisenbanken. Dieser Teilgruppe gegenüber lässt sich
allerdings zwanglos begründen, warum die Wertpapierfirmen den
Risiken der Insolvenz eines am Finanzmarkt tätigen
Unternehmens evident näher stehen als jene befreiten
Institute: „Institutssichernd“ bedeutet, dass „Liquidität und
Solvenz“ durch die Sicherungseinrichtung „gewährleistet“ sind
(§ 12 Abs. 1 EAEG), was der speziellen Aufsicht und
Prüfung durch das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen
unterliegt (§ 12 Abs. 2 EAEG).
74
Mit Ausnahme dieser besonderen Banken und
Sparkassen, die einer institutssichernden Einrichtung
angeschlossen sind, geht es jedoch im Übrigen nicht um ein
Entweder-Oder zulässiger oder unzulässiger Belastung mit
Sonderabgaben, sondern um die nähere Ausgestaltung einer
derartigen Sonderbelastung. Alle zum Finanzmarkt zugelassenen
Institute werden für eine Ausfallhaftung im Interesse des
Schutzes der (Klein-) Anleger herangezogen. Allen wird eine
Finanzierungsverantwortung für die Stabilität des
Finanzmarktes durch Vertrauen in die Sicherheit der Anlagen
zugerechnet. Die Separierung oder Segmentierung dieser
Risikozuweisungen nach unterschiedlichen Institutsgruppen
stellt sich als eine differenzierende Ausgestaltung der für
alle Gruppen begründeten Finanzierungsverantwortung dar. Sie
zielt nicht etwa auf eine unterschiedlich hohe Belastung der
Institutsgruppen und bewirkt dies auch nicht ohne weiteres.
Vielmehr entfaltet die Bildung von Untergruppen, innerhalb
deren eine Ausfallhaftung jeweils nur für die eigenen
Mitglieder begründet ist, jedenfalls auch
belastungsbegrenzende Wirkung, solange die jeweiligen
Untergruppen sachgerecht gegenseitig abgegrenzt werden. Eine
derartige Segmentierung von Risikozuweisungen kann
grundsätzlich ergebnisoffen sein. Insbesondere dann, wenn sie
auf unterschiedlichen institutionellen und rechtlichen
Strukturen der verschiedenen Gruppen in sachgerechter Weise
aufbaut, kann deshalb eine solche Segmentierung auch nach
Sinn und Zweck der strengen verfassungsrechtlichen
Anforderungen an die Erhebung von Sonderabgaben vertretbar
sein, denn es geht hierbei nicht um die Grundentscheidung
über eine Sonderbelastung, sondern um deren sach- und
zweckgerechte Ausgestaltung, für die dem Gesetzgeber ein
angemessener Gestaltungsspielraum einzuräumen ist.
75
(bb) Die allgemeinen Grenzen dieses
Gestaltungsspielraums sind vorliegend nicht näher zu
bestimmen, denn der Gesetzgeber hat solche Grenzen mit der
Regelung der Jahresbeiträge nach § 8 Abs. 2 Satz 1, Abs.
3 Satz 1 EAEG jedenfalls nicht überschritten. Vor dem
Hintergrund der historischen Entwicklung der
Einlagensicherung in Deutschland wie auch der
gemeinschaftsrechtlichen Regulierung der Finanzmärkte stellt
sich die Aufteilung der Ausfallrisiken auf die
unterschiedlichen Institutsgruppen im Ansatz als eine sach-
und zweckgerechte Lösung dar.
76
Ob entsprechend den Stellungnahmen der
Bundesregierung und der im Zentralen Kreditausschuss
vertretenen Verbände mit Blick unter anderem auf das
zunehmend ausgebaute Risikomanagement der großen Banken und
auf die unterschiedlichen Rechtsregime, insbesondere etwa zum
Eigenkapital, von unterschiedlichen Risikostrukturen bei den
Einlagenkreditinstituten im Vergleich mit den
Wertpapierhandelsunternehmen zu sprechen ist, die bereits
eine jeweils unterschiedliche Sachnähe und
Finanzierungsverantwortung begründen könnten, kann
dahinstehen. Jedenfalls die unterschiedliche historische
Entwicklung von vertrauensschützenden Sicherungssystemen, die
ihren Niederschlag auch in der Entwicklung der
gemeinschaftsrechtlichen Rechtslage gefunden hatte, liefert
tragfähige sachliche Rechtfertigungsgründe für die
Segmentierung der Ausfallrisiken: Während sich die Mehrzahl
der Einlagenkreditinstitute 1976, im Anschluss an die
Insolvenz der Herstatt-Bank im Jahr 1974, auf die Schaffung
einer freiwilligen Einrichtung zur Einlagensicherung geeinigt
hatte und später auch die öffentlichrechtlichen Banken
Vorkehrungen zum Schutz der Anleger geschaffen hatten (dazu
etwa Sethe, Einlagensicherung und Anlegerentschädigung, in:
Assmann/Schütze, Handbuch des Kapitalanlagerechts, 3. Aufl.
2007, § 25 Rn. 10 ff.), gab es keine vergleichbaren
Einrichtungen bei den (reinen) Wertpapierhandelsunternehmen.
Damit hatte sich auf dem privaten Bankensektor bereits ein
spezieller, auf unternehmerischen Eigeninteressen beruhender
Solidarverband als eine markante Untergruppe der am
Finanzmarkt tätigen Unternehmen gebildet. Die
gemeinschaftsrechtliche Harmonisierung betraf angesichts
unterschiedlicher Sicherungssysteme in den Mitgliedstaaten
zunächst gerade auch diesen Bereich der Einlagensicherung.
Die Anlegerentschädigungsrichtlinie folgte dem - gleichsam
für den „Rest“ des Finanzmarktes - zeitlich nach. Hätte der
deutsche Gesetzgeber zunächst nur die
Einlagensicherungsrichtlinie (von 1994) zeitgerecht
umgesetzt, so hätten wohl kaum Zweifel an der (auch
verfassungsrechtlichen) Sachgerechtigkeit der finanziellen
Inpflichtnahme - zunächst nur - der Einlagenkreditinstitute
aufkommen können. Im Ergebnis sachgerecht bleibt die
Aufteilung in unterschiedliche Solidarverbände aber auch im
Rahmen der zeitlich verzögerten Umsetzung zusammen mit der
Anlegerentschädigungsrichtlinie (von 1997) im Jahr 1998.
77
Die Ausgestaltung funktionsfähiger
Entschädigungssysteme auf dem Finanzmarkt stellt eine
außerordentlich komplexe Aufgabe dar (dazu informativ
Bigus/Leyens, Reform der Anlegerentschädigungseinrichtungen
und Einlagensicherungssysteme in Deutschland, Gutachten im
Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen, Bern/Hamburg,
28. April 2008, insb. S. 28 ff., 46 ff.,
zusammenfassend S. 157 ff.). Der Gesetzgeber hat mit dem
Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz im Jahr
1998 regulatorisches Neuland betreten, auf dem Einschätzungen
und Prognosen mit erheblichen Unsicherheiten verbunden sind.
Vor dem Hintergrund der spezifisch unterschiedlichen
Ausgangssituation der Einlagenkreditinstitute auf der einen
Seite und der „anderen“ Institute (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr.
3 EAEG) auf der anderen Seite war die Anknüpfung an erprobte
organisatorische Strukturen bereits vorhandener
Entschädigungseinrichtungen mit der korrespondierenden
Bildung unterschiedlicher Institutsgruppen in dieser
Situation dem Grunde nach gut vertretbar. Der Gesetzgeber
konnte im Hinblick auf die Eignung der Bildung
unterschiedlicher Institutsgruppen nach allgemeinen
verfassungsrechtlichen Grundsätzen einen gewissen
Einschätzungs- und Prognosespielraum für sich in Anspruch
nehmen (vgl. BVerfGE 110, 141 m.w.N.). Ob
die Erfahrungen mit dem späteren Entschädigungsfall von der
ganz außergewöhnlichen Größenordnung der Phönix Kapitaldienst
GmbH mit anfangs rund 29.400 Anmeldungen von
Entschädigungsansprüchen (näher dazu etwa Tätigkeitsbericht
2008 der Entschädigungseinrichtung der
Wertpapierhandelsunternehmen, S. 9, 11 ff.,
www.e-d-w.de) zwischenzeitlich zu einer Verengung dieses
Spielraums geführt haben, bedarf hier keiner Entscheidung, da
dies jedenfalls nicht die Rechtmäßigkeit der in den
Streitjahren 1999 bis 2001 geltenden Entschädigungsregelung
betrifft.
78
Deshalb lassen auch die kritischen Bemerkungen
des Bundesrechnungshofs aufgrund seiner Prüfung der
Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen im
Jahr 2007 (BTDrucks 16/11000, S. 107 ff.) keine
Rückschlüsse auf die Sachgerechtigkeit des
Entschädigungskonzepts in den Streitjahren zu. Diese
Bemerkungen bestätigen die unsichere Datenlage zur Zeit des
Gesetzgebungsverfahrens und beziehen sich in erster Linie auf
die schwierige Bewältigung des Entschädigungsfalls der Phönix
Kapitaldienst GmbH, der im Jahr 2005 festgestellt wurde und
erstmalig zur Erhebung von Sonderbeiträgen im Dezember 2007
geführt hatte. Entsprechendes gilt für die generellen Rügen
der Vereinbarkeit des gesetzlichen Konzepts der
Anlegerentschädigung mit Gemeinschaftsrecht und
Verfassungsrecht mangels Funktionsfähigkeit der
Entschädigungseinrichtung. Unabhängig davon, wieweit dieser
Vorwurf im Hinblick auf die Bewältigung der
Entschädigungsaufgaben im Anschluss an die Phönix-Insolvenz
überhaupt zutrifft, stellt er jedenfalls die Eignung der
Jahresbeiträge zur Entschädigungseinrichtung der
Wertpapierhandelsunternehmen, die Zwecke des
Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetzes in den
Streitjahren zu fördern, trotz des fehlenden Verbundes mit
anderen Entschädigungseinrichtungen nicht grundsätzlich in
Frage.
79
(cc) Allerdings ist die Sachgerechtigkeit des
Konzepts der Aufteilung der Ausfallrisiken auf die
unterschiedlichen Institutsgruppen ohne weiteres nur im
Ansatz begründet. Angesichts des gruppenübergreifenden
Interesses am marktstabilisierenden Vertrauen von Anlegern
und angesichts der institutionellen und sachlichen
gegenseitigen Verflechtungen zwischen dem Wertpapierhandel
und dem Einlagenkreditgeschäft erscheint es problematisch,
wenn das Maß der Inpflichtnahme der verschiedenen
Unternehmensgruppen durch eine Ausfallhaftung jeweils für
ihre eigenen Gruppenangehörigen mittel- und langfristig
gravierende Niveauunterschiede aufweist. Fraglich ist
deshalb, ob nicht gewährleistet sein muss, dass die
Kostenbelastung für die Vorsorgemaßnahmen zur Erhaltung des
Vertrauens in den Finanzmarkt insgesamt fair und
verhältnismäßig gleich verteilt ist, und nicht eine Gruppe
mit sehr hohen Kosten belastet wird, während eine andere
Gruppe weitgehend verschont bleibt, trotzdem aber zumindest
mittelbar Nutzen aus stabilisierenden Effekten der
Haftungsleistungen anderer ziehen kann.
80
Im hier anhängigen Verfahren ist zu dieser
sehr komplexen Fragestellung jedoch nicht zu entscheiden:
Vorliegend geht es um die Streitjahre 1999, 2000 und 2001,
also um die unmittelbar dem Inkrafttreten des
Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetzes im Jahr
1998 folgenden Jahre. Eine mögliche Überlastung speziell der
Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen
durch Entschädigungspflichten wurde als Problem erst im
Zusammenhang mit dem spektakulären Phönix-Fall akut, also mit
oder kurz vor der Eröffnung des Insolvenzverfahrens im Jahr
2005. Erst dieser Fall gab Anlass zur Erhebung von
Sonderbeiträgen, da das zuvor angesammelte Vermögen der
Entschädigungseinrichtung für die Erfüllung der
Entschädigungsansprüche der Anleger nicht ausreichte.
81
Selbst dann aber, wenn man von einer
verfassungsrechtlichen Pflicht des Gesetzgebers ausgeht,
dafür zu sorgen, dass es mittel- und langfristig zu einer
insgesamt fairen und verhältnismäßig gleichen
Risikoaufteilung zwischen den verschiedenen Institutsgruppen
kommt, wäre die Verfassungsmäßigkeit der vorliegend
angegriffenen Jahresbeiträge in den Jahren 1999 bis 2001
hiervon nicht berührt. In dieser Zeit wurden von den
Wertpapierhandelsunternehmen lediglich Jahresbeiträge in
einem Umfang erhoben, der im Verhältnis zu den
Jahresbeiträgen der Einlagenkreditinstitute weder von der
Beschwerdeführerin als ungleichgewichtig gerügt wurde noch
gravierende Ungleichgewichte erkennen lässt.
82
(e) Sachnähe und Finanzierungsverantwortung
der Wertpapierhandelsunternehmen sind auch nicht dadurch in
Frage gestellt, dass die finanzielle Inpflichtnahme der zur
Entschädigungseinrichtung verbundenen Institute in der Sache
eine Verantwortungszurechnung - auch - für die Folgen fremden
Fehlverhaltens bedeutet.
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Die spezifischen Finanzmarktrisiken, um deren
Bewältigung es bei der Anlegerentschädigung wie bei der
Einlagensicherung geht, werden nicht nur durch objektive
Gegebenheiten, etwa wechselseitige Abhängigkeiten mit der
Gefahr von Dominoeffekten, sondern auch durch subjektive,
individuelle Zielsetzungen und Verhaltensweisen der
Beteiligten einschließlich krimineller Verhaltensweisen
beeinflusst. Dies schließt die Finanzierungsverantwortung der
belasteten Gruppe jedoch nicht aus. Nach dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts zum Solidarfonds Abfallrückführung
(BVerfGE 113, 128 ) schließen es die Grundsätze
über die Zulässigkeit von Sonderabgaben nicht von vornherein
aus, über eine solche Abgabe im Wege sogenannter
Fondslösungen auch die Beseitigung der Folgen von
Fehlverhalten - beispielsweise umweltschädigendem Verhalten -
in Fällen zu finanzieren, in denen die in erster Linie
Verantwortlichen nicht herangezogen werden können, weil sie
nicht auffindbar oder nicht zahlungsfähig sind oder aus
anderen Gründen eine effektive individuelle
Schadenszurechnung nicht möglich ist. Voraussetzung dafür ist
aber unter anderem, dass es sich, zumindest im Wesentlichen,
um eine Ausfallverantwortung für das Verhalten von
Angehörigen gerade derjenigen Gruppe handelt, die zur
Finanzierung herangezogen wird.
84
Bei den vorliegend zu beurteilenden
Jahresbeiträgen ist - anders als beim Solidarfonds
Abfallrückführung - die Voraussetzung der
Gruppenzugehörigkeit derjenigen, deren Fehlverhalten die
Ausfallhaftung der Gruppe auslöst, erfüllt. Zwar leistet ein
Wertpapierunternehmen, wenn es insolvent ist, keine
Sonderbeiträge mehr. Bis zu diesem Zeitpunkt hat es aber
zumindest Jahresbeiträge nach § 8 Abs. 2 EAEG geleistet
und damit mögliche zukünftige Entschädigungsfälle, auch den
eigenen Entschädigungsfall, mitfinanziert.
85
(f) Der Gesetzgeber konnte auch jenen
Instituten eine Finanzierungsverantwortung zurechnen, deren
Kundenkreis sich tatsächlich, wie derjenige der
Beschwerdeführerin, ausschließlich auf sogenannte
institutionelle Anleger beschränkt, die im Entschädigungsfall
gemäß § 3 Abs. 2 EAEG nicht anspruchsberechtigt
sind.
86
Wenn der Gesetzgeber nicht auf die je konkrete
Tätigkeit, sondern auf
den nach der Zulassung möglichen Tätigkeitskreis abstellt, so
ist das, auch
mit Blick auf die Typisierungsbefugnis des
Sonderabgabengesetzgebers (vgl.
BVerfGE 82, 159 ; 108, 186 ),
verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Abgabepflicht fungiert
als ein die Finanzmarktaufsicht ergänzendes Instrument der
Finanzmarktregulierung und erfasst deshalb die Institute je
nach dem Zuschnitt ihrer Zulassung zum Markt. Angesichts der
Möglichkeit der Institute, innerhalb der aufsichtsrechtlichen
Zulassung jederzeit das eigene Geschäftsfeld einzuschränken
oder auszuweiten, wäre ein Abstellen auf die konkrete
Tätigkeit weder praktikabel noch mit einer sicher planbaren
finanziellen Ausstattung der Sicherungseinrichtungen
vereinbar. Besonderheiten des jeweils tatsächlichen
Geschäftsfeldes werden danach konsequent - nur - bei der
Bemessungsgrundlage der Abgabe gemäß § 2 Abs. 2
BeitragsVO dadurch berücksichtigt, dass die Geschäfte mit
nicht entschädigungsberechtigten Anlegern nur zu 10% in die
Bemessungsgrundlage der Abgabe einzustellen sind.
87
(g) Auch die Einbeziehung solcher Institute in
den Kreis der Abgabepflichtigen, die nach ihrer Erlaubnis
nicht befugt sind, sich Eigentum oder Besitz an Geldern oder
Wertpapieren ihrer Kunden zu verschaffen, ist nicht zu
beanstanden. Einerseits trägt die Einbeziehung möglichen
Überschreitungen des aufsichtsrechtlich Erlaubten Rechnung,
andererseits bewirkt die Ausfallhaftung der Gesamtgruppe auch
diesen Instituten gegenüber den Vorteil der
marktstabilisierenden Stärkung des Kundenvertrauens in
redliches Geschäftsgebaren.
88
(4) Das Erfordernis gruppennütziger Verwendung
des Aufkommens aus der Sonderabgabe ist ebenfalls
erfüllt.
89
Die Jahresbeiträge zur Finanzierung der
Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen
finden ihre Rechtfertigung in einer Verantwortlichkeit für
die Folgen gruppenspezifischer Zustände und Verhaltensweisen
(vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 16. September
2009 - 2 BvR 852/07 -, WM 2009, S. 2023 ). Die
zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens wirkt
zugleich gruppennützig, entlastet die Gesamtgruppe der
Abgabenschuldner nämlich von einer ihrem
Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe (vgl. BVerfGE
113, 128 ; 122, 316 ; BVerfG,
Beschluss des Zweiten Senats vom 12 Mai 2009 - 2 BvR 743/01
-, NVwZ 2009, S. 1030 ; Beschluss des Zweiten
Senats vom 16. September 2009 - 2 BvR 852/07 -, WM 2009, S.
2023 ).
90
Für Zweifel an der zweckgerechten Verwendung
des Abgabenaufkommens im Sinn der Anforderungen an die
Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlagen für die
Erhebung der Jahresbeiträge fehlen Anhaltspunkte. Gemäß
§ 8 Abs. 1 Satz 3 EAEG müssen die Beiträge der Institute
die Ansprüche gegen die Entschädigungseinrichtung, die
entstehenden Verwaltungskosten und sonstige Kosten, die durch
die Tätigkeit der Entschädigungseinrichtung entstehen,
decken. Wie das Bundesverwaltungsgericht in der angegriffenen
Entscheidung im Anschluss an die verfassungsgerichtliche
Rechtsprechung (vgl. BVerfGE 108, 186 ) bereits
festgestellt hat, sind diese Verwendungsbestimmungen
verfassungsrechtlich unbedenklich, da es sachlich
gerechtfertigt ist, dass durch die Sonderabgabe auch
Tätigkeiten entgolten werden, die, wie die Abgabenerhebung
und die Durchführung des Entschädigungsverfahrens, mit der
Abgabe in einem engen funktionalen Zusammenhang stehen.
Soweit die Beschwerdeführerin eine überhöhte Bemessung von
Verwaltungskosten rügt, betrifft dies die Gesetz- und
Verfassungsmäßigkeit der Anwendung des Gesetzes (nachfolgend
unter 4.), nicht die Vereinbarkeit des Gesetzes selbst mit
den Anforderungen an zulässige Sonderabgaben.
91
(5) Für die unmittelbar dem Jahr des
Inkrafttretens des Gesetzes folgenden Streitjahre 1999 bis
2001 besteht kein Anlass, von einer besonderen,
möglicherweise verletzten Prüfungspflicht des Gesetzgebers
auszugehen; zudem wurde bereits im Jahr 2000 die erste,
vorliegend anwendbare, Änderungsverordnung erlassen. Eine
zusätzliche Dokumentationspflicht war in den Streitjahren
noch nicht zu beachten.
92
3. Die Ermächtigung zur Erhebung von
Jahresbeiträgen nach dem Einlagensicherungs- und
Anlegerentschädigungsgesetz ist mit den Anforderungen des
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar.
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Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die
Beschwerdeführerin eine unzureichende gesetzliche Bestimmung
und Begrenzung der Abgabenpflicht ausschließlich im Hinblick
auf die Sonderbeiträge nach § 8 Abs. 2 Satz 3 EAEG. Über
die Begründetheit dieser Rüge (vgl. aus der fachgerichtlichen
Rechtsprechung VG Berlin, Beschluss vom 17. September 2008 -
VG 1 A 74.08 -, Umdruck, S. 29 ff.
= WM 2008, S. 2113 ) ist hier wegen
deren Unzulässigkeit nicht zu entscheiden.
94
Für die Jahresbeiträge bestimmt § 8 Abs.
3 EAEG, dass das Bundesministerium der Finanzen durch
Rechtsverordnung nach Anhörung der
Entschädigungseinrichtungen unter besonderer Berücksichtigung
von Art und Umfang der gesicherten Geschäfte sowie der
Anzahl, Größe und Geschäftsstruktur der der
Entschädigungseinrichtung zugeordneten Institute das Nähere
regelt. Der Höhe nach ist die Pflicht zur Leistung von
Jahresbeiträgen zwar erst durch § 1 Abs. 1 Satz 2
BeitragsVO grundsätzlich begrenzt auf 10% des
Jahresüberschusses. Wie in der Entscheidung des Senats zur
Umlage für die Altenpflegeausbildung ausgeführt (BVerfGE 108,
186 ), ist es jedoch bei kostenorientierten
Abgaben, anders als bei Steuern, nicht notwendig, einen
Mangel an konturenscharfen, die Höhe der Steuerlast wirksam
begrenzenden Zwecken durch spezifische Anforderungen an die
Tatbestandsbestimmtheit des Parlamentsgesetzes auszugleichen.
Hinreichende Bestimmtheit ist hier herzustellen durch
Festlegung der Bemessungsfaktoren für die Kosten, zu deren
Deckung die Abgabe erhoben wird. Insoweit fordert das
Bestimmheitsgebot auch bei kostenorientierten Sonderabgaben
eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte,
die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden
ausschließt. Dass nach diesen Maßstäben die gesetzliche
Regelung der Jahresbeiträge jedenfalls in den Streitjahren
den Anforderungen an hinreichende Bestimmtheit genügt, hat
das Bundesverwaltungsgericht in der angegriffenen
Entscheidung (BVerwGE 120, 311 )
eingehend und überzeugend begründet.
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4. Die Jahresbeiträge nach § 8 Abs. 2
Satz 1 EAEG in Verbindung mit §§ 1 und 2 BeitragsVO sind
auch im Übrigen mit den materiell-verfassungsrechtlichen
Anforderungen an Beeinträchtigungen der freien
Berufsausübung, Art. 12 Abs. 1 GG, vereinbar. Die
Belastung mit diesen Beiträgen ist verhältnismäßig;
insbesondere ist bei einer Abwägung zwischen der Schwere des
Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die
Grenze der Zumutbarkeit gewahrt (vgl. BVerfGE 102, 197
; stRspr). Ob dies auch für die nicht generell,
sondern nur nach § 3 Abs. 4 BeitragsVO durch einen
individuellen Schutz vor erdrosselnden Wirkungen im
Einzelfall beschränkte Erhebung von Sonderbeiträgen gilt, ist
hier nicht zu entscheiden. Die hier allein zu beurteilenden
Jahresbeiträge in den Jahren 1999 bis 2001, die gemäß
§ 1 Abs. 1 Satz 2 BeitragsVO in der hier maßgeblichen
Fassung einer Kappungsgrenze von grundsätzlich 10% des
Jahresüberschusses unterliegen, bieten keine Anhaltspunkte
für unzumutbare Belastungswirkungen im Regelfall der
Beitragserhebung. Weitergehende individuelle
Belastungswirkungen durch die Jahresbeiträge hat die
Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht.
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Inwieweit die Verhältnismäßigkeit der
Belastungswirkungen im Gesetzesvollzug durch die
Abgabenregelung bei der grundsätzlich gebotenen generellen
Betrachtungsweise durch die Verwendung des Aufkommens für
überhöhte Verwaltungskosten in Frage gestellt wird, muss hier
nicht abschließend entschieden werden. Jedenfalls für die
Streitjahre, die zur Aufbauphase der
Entschädigungseinrichtung gehören, sind hinreichende
Anhaltspunkte für gesetz- und verfassungswidrig überhöhten
Verwaltungsaufwand nicht erkennbar (vgl. auch VG Berlin,
Urteil vom 26. November 2008 - VG 1 A 314.07, BeckRS 2009
34421, S. 13 ff.). Insbesondere die von der
Beschwerdeführerin gerügte Relation zwischen
Verwaltungskosten und Entschädigungsleistungen ist schon
deshalb nicht aussagekräftig, weil es zu den Aufgaben der
Entschädigungseinrichtung auch gehört, Mittel für spätere
Entschädigungsfälle anzusammeln (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 4
EAEG). Danach kommt auch eine unverhältnismäßige
Grundrechtsbeeinträchtigung durch die angegriffenen
behördlichen und gerichtlichen Entscheidungen nicht in
Betracht.
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Ob auch der Schutzbereich des Eigentums,
Art. 14 Abs. 1 GG, durch die Erhebung der Jahresbeiträge
betroffen ist, kann offen bleiben, denn jedenfalls scheidet
eine Grundrechtsverletzung aus den bereits zur Berufsfreiheit
ausgeführten Gründen aus.
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Eine Verletzung des allgemeinen
Gleichheitssatzes, Art. 3 Abs. 1 GG, kommt nicht in
Betracht, da dem allgemeinen Gleichheitssatz gegenüber den
Rechtfertigungsanforderungen an die Jahresbeiträge als
Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion keine strengeren
Maßstäbe zu entnehmen sind.