2 BvR 1390/12 - Verfassungsbeschwerden und Organstreitverfahren gegen Europäischen Stabilitätsmechanismus und Fiskalpakt erfolglosSiehe auchPressemitteilung Nr. 23/2014 vom 18. März 2014

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3. Am 29. Juni 2012 stimmten der Deutsche
Bundestag und der Bundesrat dem Entwurf eines Gesetzes zu dem
Beschluss des Europäischen Rates vom 25. März 2011 zur
Änderung des Artikels 136 des Vertrages über die
Arbeitsweise der Europäischen Union hinsichtlich eines
Stabilitätsmechanismus für die Mitgliedstaaten, deren Währung
der Euro ist (BTDrucks 17/9047), dem Entwurf eines Gesetzes
zu dem Vertrag vom 2. Februar 2012 zur Einrichtung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus in der Fassung der
Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses (BTDrucks
17/9045; 17/10126; 17/10172) und dem Entwurf eines Gesetzes
zu dem Vertrag vom 2. März 2012 über Stabilität,
Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und
Währungsunion in der Fassung der vom Haushaltsausschuss
beschlossenen Änderungsvorschläge vom 27. Juni 2012 (BTDrucks
17/9046; 17/10125; 17/10171) jeweils mit einer Mehrheit von
mehr als zwei Dritteln der Stimmen zu. Der jeweilige
Artikel 1 dieser Gesetze enthält die Zustimmung zu dem
entsprechenden Vertrag oder Beschluss. Ergänzend bestimmt das
Gesetz zu dem Vertrag vom 2. Februar 2012 zur
Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus im
Wesentlichen (BGBl II S. 981):

Artikel 2

(1) Erhöhungen des genehmigten Stammkapitals
nach Artikel 10 Absatz 1 des Vertrags bedürfen zum
Inkrafttreten einer bundesgesetzlichen Ermächtigung zur
Bereitstellung weiteren Kapitals.

(2) Der deutsche Gouverneur im Gouverneursrat
des Europäischen Stabilitätsmechanismus und im Falle einer
Delegation der Entscheidung nach Artikel 5 Absatz 6
Buchstabe m des Vertrags der deutsche Direktor im
Direktorium des Europäischen Stabilitätsmechanismus dürfen
einem Beschlussvorschlag zur Änderung der
Finanzhilfeinstrumente nach Artikel 19 des Vertrags nur
zustimmen oder sich bei der Abstimmung über einen solchen
Beschlussvorschlag der Stimme enthalten, wenn hierzu zuvor
durch Bundesgesetz ermächtigt wurde.

(3) Änderungen des Stammkapitals nach
Artikel 10 Absatz 3 des Vertrags und Änderungen des
Beitragsschlüssels nach Artikel 11 Absatz 3 und 4
in Verbindung mit Artikel 11 Absatz 6 und
Anhang I des Vertrags sind im Bundesgesetzblatt zu
veröffentlichen.

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4. Den Entwurf eines Gesetzes zur finanziellen
Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus
(ESM-Finanzierungsgesetz - ESMFinG), das den finanziellen
Gesamtrahmen der deutschen Beteiligung am Europäischen
Stabilitätsmechanismus und die parlamentarischen
Beteiligungsrechte bei der laufenden Tätigkeit des
Europäischen Stabilitätsmechanismus regeln sollte, brachten
die Fraktionen der CDU/CSU und FDP am 20. März 2012 in den
Bundestag ein (vgl. BTDrucks 17/9048, S. 4). Der
Gesetzentwurf bestand aus vier Paragraphen, wobei § 3
des Entwurfs mit der Überschrift „Beteiligungsrechte“ noch
keinen Text, sondern lediglich eine Leerstelle („(1) […]“)
enthielt. In der Begründung heißt es dazu, die Ausgestaltung
der Beteiligungsrechte werde im Rahmen des parlamentarischen
Verfahrens erfolgen. Ein Änderungsantrag der Arbeitsgruppe
Haushalt der Fraktionen der CDU/CSU und FDP vom
30. April 2012 enthielt Regelungen zur
Parlamentsbeteiligung (vgl. Haushaltsausschuss des Deutschen
Bundestages, Ausschussdrucksache 4410). In dieser
Ausschussfassung war der Gesetzentwurf Gegenstand einer
öffentlichen Anhörung am 7. Mai 2012 (vgl. BTDrucks 17/10172,
S. 5) und der zweiten und dritten Lesung im Plenum des
Deutschen Bundestages (vgl. BT-Plenarprotokoll 17/188,
S. 22743 f.).

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Der Deutsche Bundestag beschloss das Gesetz
zur finanziellen Beteiligung am Europäischen
Stabilitätsmechanismus (ESM-Finanzierungsgesetz - ESMFinG) am
29. Juni 2012 in der Fassung der Beschlussempfehlung des
Haushaltsausschusses (BTDrucks 17/9048; 17/10126). Der
Bundesrat stimmte am selben Tag zu (BR-Plenarprotokoll 898,
S. 312). Gemäß § 1 ESMFinG beteiligt sich die
Bundesrepublik Deutschland am Gesamtbetrag des einzuzahlenden
Kapitals des Europäischen Stabilitätsmechanismus mit einem
Betrag in Höhe von 21,71712 Milliarden Euro sowie am
Gesamtbetrag des abrufbaren Kapitals mit einem Betrag in Höhe
von 168,30768 Milliarden Euro. Das Bundesministerium der
Finanzen wird ermächtigt, für das abrufbare Kapital in Höhe
von 168,30768 Milliarden Euro Gewährleistungen zu übernehmen.
Die Vorschriften des Gesetzes zur finanziellen Beteiligung am
Europäischen Stabilitätsmechanismus lauten auszugsweise
(BGBl I 2012 S. 1918):

§ 1

Übernahme des deutschen Anteils am Stammkapital
des Europäischen Stabilitätsmechanismus; Veränderung des
konsolidierten Darlehensvolumens von Europäischem
Stabilitätsmechanismus und Europäischer
Finanzstabilisierungsfazilität

(1) Zur Erfüllung der Verpflichtungen aus dem
Beitritt zum Europäischen Stabilitätsmechanismus beteiligt
sich die Bundesrepublik Deutschland am Gesamtbetrag des
einzuzahlenden Kapitals des Europäischen
Stabilitätsmechanismus in Höhe von 80 Milliarden Euro mit
einem Betrag in Höhe von 21,71712 Milliarden Euro sowie am
Gesamtbetrag des abrufbaren Kapitals des Europäischen
Stabilitätsmechanismus in Höhe von 620 Milliarden Euro mit
einem Betrag in Höhe von 168,30768 Milliarden Euro.

(2) Das Bundesministerium der Finanzen wird
ermächtigt, für das abrufbare Kapital in Höhe von 168,30768
Milliarden Euro Gewährleistungen zu übernehmen. Zahlungen auf
das abrufbare Kapital sind im Rahmen des Bundeshaushalts zu
leisten

1. nach Artikel 9 Absatz 2 des Vertrags zur
Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus zur
Wiederherstellung der ursprünglichen Höhe des eingezahlten
Kapitals, wenn das eingezahlte Kapital durch den Ausgleich
eines Zahlungsausfalls unter die vereinbarte Summe von 80
Milliarden Euro fällt;

2. nach Artikel 9 Absatz 3 des Vertrags zur
Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus zur
Vermeidung eines Verzugs des Europäischen
Stabilitätsmechanismus bei der Erfüllung seiner
Zahlungsverpflichtungen;

3. nach Artikel 25 Absatz 2 des Vertrags zur
Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus im Rahmen
eines vorübergehend revidierten erhöhten Kapitalabrufs;

4. nach Artikel 9 Absatz 1 des Vertrags zur
Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus aufgrund
eines einstimmigen Beschlusses des Gouverneursrats des
Europäischen Stabilitätsmechanismus.

(3) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch
ihren Vertreter im Gouverneursrat einem Beschluss nach
Artikel 10 Absatz 1 des Vertrags zur Einrichtung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus zur Veränderung des
konsolidierten Darlehensvolumens von Europäischem
Stabilitätsmechanismus und Europäischer
Finanzstabilisierungsfazilität im Sinne des Artikels 39 des
Vertrags zur Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus insoweit zuzustimmen, als
Finanzmittel, die für die Durchführung der von der
Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität bis zum 30. März
2012 zugesagten Notmaßnahmen erforderlich sind, bis zu einer
Höhe von 200 Milliarden Euro bei der Berechnung des
konsolidierten Darlehensvolumens im Sinne des Artikels 39 des
Vertrags zur Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus nicht in Abzug gebracht werden.

§ 4

Parlamentsvorbehalt für Entscheidungen im
Europäischen Stabilitätsmechanismus

(1) In Angelegenheiten des Europäischen
Stabilitätsmechanismus, die die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages betreffen, wird
diese vom Plenum des Deutschen Bundestages wahrgenommen. Die
haushaltspolitische Gesamtverantwortung ist insbesondere
betroffen

1. bei der Entscheidung nach Artikel 13 Absatz
2 des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus, einer Vertragspartei des Europäischen
Stabilitätsmechanismus auf deren Hilfeersuchen
Stabilitätshilfe in Form einer im Vertrag vorgesehenen
Finanzhilfefazilität zu gewähren,

2. bei der Annahme einer Vereinbarung über die
Finanzhilfefazilität nach Artikel 13 Absatz 3 Satz 3 des
Vertrags zur Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus und einer Zustimmung zu einem
entsprechenden Memorandum of Understanding nach Artikel 13
Absatz 4 des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus,

3. bei Beschlüssen im Rahmen des Europäischen
Stabilitätsmechanismus zur Veränderung des genehmigten
Stammkapitals sowie des maximalen Darlehensvolumens nach
Artikel 10 Absatz 1 des Vertrags zur Einrichtung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus; Artikel 2 Absatz 1 des
Gesetzes zu dem Vertrag vom 2. Februar 2012 zur Einrichtung
des Europäischen Stabilitätsmechanismus bleibt unberührt.

(2) In den Fällen, die die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung betreffen, darf die Bundesregierung einem
Beschlussvorschlag in Angelegenheiten des Europäischen
Stabilitätsmechanismus durch ihren Vertreter nur zustimmen
oder sich bei einer Beschlussfassung enthalten, nachdem das
Plenum hierzu einen zustimmenden Beschluss gefasst hat. Ohne
einen solchen Beschluss des Plenums muss der deutsche
Vertreter den Beschlussvorschlag ablehnen. Der Vertreter der
Bundesregierung hat an der Beschlussfassung teilzunehmen.

(3) Werden gemäß Artikel 5 Absatz 6 Buchstabe m
des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus Aufgaben des Gouverneursrats auf das
Direktorium übertragen, gelten die §§ 3 bis 6
entsprechend.

§ 5

Beteiligung des Haushaltsausschusses des
Deutschen Bundestages

(1) In allen sonstigen die
Haushaltsverantwortung des Deutschen Bundestages berührenden
Angelegenheiten des Europäischen Stabilitätsmechanismus, in
denen eine Entscheidung des Plenums gemäß § 4 nicht
vorgesehen ist, wird der Haushaltsausschuss des Deutschen
Bundestages beteiligt. Der Haushaltsausschuss überwacht die
Vorbereitung und Durchführung der Vereinbarungen über
Stabilitätshilfen.

(2) Der vorherigen Zustimmung des
Haushaltsausschusses bedürfen:

1. Entscheidungen über die Bereitstellung
zusätzlicher Instrumente ohne Änderung des
Gesamtfinanzierungsvolumens einer bestehenden
Finanzhilfefazilität oder wesentliche Änderungen der
Bedingungen der Finanzhilfefazilität,

2. Beschlüsse über den Abruf von Kapital nach
Artikel 9 Absatz 1 des Vertrags zur Einrichtung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus sowie die Annahme oder
wesentliche Änderung der Regelungen und Bedingungen, die für
Kapitalabrufe nach Artikel 9 Absatz 4 des Vertrags zur
Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus
gelten,

3. die Annahme oder wesentliche Änderung der
Leitlinien für die Durchführungsmodalitäten der einzelnen
Finanzhilfefazilitäten nach den Artikeln 14 bis 18, der
Preisgestaltungsleitlinien nach Artikel 20 Absatz 2, der
Leitlinien für Anleiheoperationen nach Artikel 21
Absatz 2, der Leitlinien für die Anlagepolitik nach
Artikel 22 Absatz 1, der Leitlinien für die Dividendenpolitik
nach Artikel 23 Absatz 3 und der Vorschriften für die
Einrichtung, Verwaltung und Verwendung weiterer Fonds nach
Artikel 24 Absatz 4 des Vertrags zur Einrichtung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus,

4. die ausführlichen Regelungen und Bedingungen
für Kapitalveränderungen nach Artikel 10 Absatz 2 des
Vertrags zur Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus,

5. die Annahme von Bestimmungen oder
Auslegungen zur Regelung der beruflichen Schweigepflicht nach
Artikel 34 des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus.

Die Bundesregierung darf in diesen Fällen einem
Beschlussvorschlag in Angelegenheiten des Europäischen
Stabilitätsmechanismus durch ihren Vertreter nur zustimmen
oder sich bei einer Beschlussfassung enthalten, nachdem der
Haushaltsausschuss hierzu einen zustimmenden Beschluss
gefasst hat. Einen entsprechenden Antrag im
Haushaltsausschuss kann auch die Bundesregierung stellen.
Ohne einen solchen Beschluss des Haushaltsausschusses muss
der deutsche Vertreter den Beschlussvorschlag ablehnen. Der
Vertreter der Bundesregierung hat an der Beschlussfassung
teilzunehmen.

(3) In den nicht von Absatz 2 erfassten Fällen,
die die Haushaltsverantwortung des Deutschen Bundestages
berühren, hat die Bundesregierung den Haushaltsausschuss zu
beteiligen und seine Stellungnahmen zu berücksichtigen. Dies
gilt insbesondere bei Beschlüssen über die Auszahlung
einzelner Tranchen der gewährten Stabilitätshilfe.

(4) Der von Deutschland nach Artikel 5 Absatz 1
des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus ernannte Gouverneur und dessen
Stellvertreter sind verpflichtet, den Haushaltsausschuss des
Deutschen Bundestages auf Verlangen mindestens eines Viertels
seiner Mitglieder, das mindestens von zwei Fraktionen im
Ausschuss unterstützt werden muss, zu informieren und
Auskünfte zu erteilen, soweit nicht Tatbestände nach § 6
dieses Gesetzes betroffen sind.

(5) Das Plenum des Deutschen Bundestags kann
die Befugnisse des Haushaltsausschusses jederzeit durch einen
mit einfacher Mehrheit gefassten Beschluss an sich ziehen und
durch einfachen Beschluss ausüben.

(6) Ein Antrag oder eine Vorlage der
Bundesregierung gelten als dem Haushaltsausschuss überwiesen
im Sinne der Geschäftsordnung des Bundestages. § 70 der
Geschäftsordnung gilt entsprechend, wobei das Verlangen eines
Viertels der Mitglieder des Haushaltsausschusses von
mindestens zwei Fraktionen im Ausschuss unterstützt werden
muss.

§ 6

Beteiligung durch ein Sondergremium

(1) Soweit ein Aufkauf von Staatsanleihen auf
dem Sekundärmarkt nach Artikel 18 des Vertrags zur
Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus geplant
ist, kann die Bundesregierung die besondere Vertraulichkeit
der Angelegenheit geltend machen. Die besondere
Vertraulichkeit liegt vor, sofern bereits die Tatsache der
Beratung oder Beschlussfassung geheim gehalten werden muss,
um den Erfolg der Maßnahme nicht zu vereiteln. Die Annahme
der besonderen Vertraulichkeit ist von der Bundesregierung zu
begründen.

(2) In diesem Fall können die in den §§ 4
und 5 bezeichneten Beteiligungsrechte von Mitgliedern des
Haushaltsausschusses wahrgenommen werden, die vom Deutschen
Bundestag für die Dauer einer Legislaturperiode in geheimer
Wahl mit der Mehrheit der Mitglieder des Deutschen
Bundestages gewählt werden (Sondergremium). [...]

§ 7

Unterrichtung durch die Bundesregierung

(1) Die Bundesregierung hat den Deutschen
Bundestag und den Bundesrat in Angelegenheiten dieses
Gesetzes umfassend, zum frühestmöglichen Zeitpunkt,
fortlaufend und in der Regel schriftlich zu unterrichten. Sie
hat dem Deutschen Bundestag in Angelegenheiten, die seine
Kompetenzen betreffen, Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben
und seine Stellungnahmen zu berücksichtigen.

(2) Die Bundesregierung übermittelt dem
Deutschen Bundestag alle ihr zur Verfügung stehenden
Dokumente zur Ausübung der Beteiligungsrechte des Deutschen
Bundestages. Sie übermittelt diese Dokumente auch dem
Bundesrat. [...]

(9) Die von Deutschland oder vom deutschen
Gouverneur ernannten Vertreter im ESM dürfen sich gegenüber
einem Auskunftsverlangen des Deutschen Bundestages sowie
seiner Ausschüsse und Mitglieder nicht auf die
Schweigepflicht nach Artikel 34 des Vertrags zur Einrichtung
des Europäischen Stabilitätsmechanismus berufen.

(10) Die Rechte des Deutschen Bundestages aus
dem Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und
Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union
und die Rechte des Bundesrates aus dem Gesetz über die
Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der
Europäischen Union bleiben unberührt.

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5. Mit Urteil vom 27. November 2012
entschied der Gerichtshof der Europäischen Union, dass gegen
die Einfügung von Art. 136 Abs. 3 AEUV weder mit Blick
auf das gewählte vereinfachte Änderungsverfahren gemäß
Art. 48 Abs. 6 EUV noch hinsichtlich seiner
Vereinbarkeit mit den sonstigen Regelungen über die
Währungsunion, insbesondere Art. 125 AEUV, Bedenken
bestünden (vgl. EuGH, Urteil vom 27. November 2012, Rs.
C-370/12, Pringle, Slg. 2012, I-0000,
Rn. 106 ff.).

16

6. Am 15. und 24. März 2013 einigte sich
die Eurogruppe auf Eckpunkte eines Hilfsprogramms für die
Republik Zypern. Am 13. April 2013 beantragte das
Bundesministerium der Finanzen beim Deutschen Bundestag die
Zustimmung gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 und 2
ESM-Finanzierungsgesetz (ESMFinG) zur Gewährung einer
Stabilitätshilfe in Form einer Finanzhilfefazilität nach
Art. 13 Abs. 2 ESMV, zur Vereinbarung über eine
Finanzhilfefazilität nach Art. 13 Abs. 3
Satz 3 ESMV sowie zu einem bereits ausgehandelten
Memorandum of Understanding nach Art. 13 Abs. 4 ESMV. In
der Begründung des Antrags heißt es, „vor dem Hintergrund der
politischen Übereinkunft der Eurogruppe vom 24./25. März 2013
und der zwischenzeitlich erfolgten Vorabmaßnahmen zur
Restrukturierung des zyprischen Bankensektors“ sehe die
Bundesregierung „die Voraussetzungen für die Gewährung einer
Finanzhilfe an die Republik Zypern als gegeben an“. Die
Kommission habe in Zusammenarbeit mit der Europäischen
Zentralbank „gegenüber der Eurogruppe die Gefährdung der
Finanzstabilität der Eurozone bestätigt“ (BTDrucks 17/13060,
S. 3 f.). In der von der Bundesregierung als Anlage
vorgelegten, im Benehmen mit der Europäischen Zentralbank
erstellten Mitteilung der Europäischen Kommission vom
12. April 2013 heißt es unter anderem, eine
Zahlungsunfähigkeit Zyperns hätte „mittelbare Konsequenzen
für das Euro-Währungsgebiet insgesamt und könnte erneut
Zweifel an der Integrität des Euro-Währungsgebiets aufkommen
lassen“ (vgl. BTDrucks 17/13060, S. 20); der Deutsche
Bundestag stimmte den Anträgen der Bundesregierung am
18. April 2013 zu (BT-Plenarprotokoll 17/234,
S. 29179 ff.). Einen Antrag der Beschwerdeführer zu
VI. auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hatte das
Bundesverfassungsgericht zuvor abgelehnt (vgl. BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 17. April 2013
- 2 BvQ 17/13 -, NVwZ 2013, S. 858 ff.).

17

Der Gouverneursrat des Europäischen
Stabilitätsmechanismus beschloss am 24. April 2013, der
Republik Zypern grundsätzlich Stabilitätshilfe in Form einer
Finanzhilfefazilität zu gewähren (Art. 13 Abs. 2
ESMV). Am 8. Mai 2013 billigte das Direktorium des
Europäischen Stabilitätsmechanismus nach Art. 13
Abs. 5 ESMV die mit Zypern ausgehandelte Vereinbarung
über die Merkmale der Finanzhilfefazilität („Financial
Assistance Facility Agreement between European Stability
Mechanism and the Republic of Cyprus and Central Bank of
Cyprus“ vom 8. Mai 2013).

18

7. Bereits am 24./25. März 2011 war der
„Euro-Plus-Pakt“ vom Europäischen Rat beschlossen worden
(EUCO 10/1/11 REV 1, Anlage I). Ausweislich des
Vertragstextes und der Schlussfolgerungen soll er darauf
abzielen, die wirtschaftliche Säule der Währungsunion zu
stärken, eine neue Qualität der wirtschaftspolitischen
Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten des
Euro-Währungsgebiets zu erreichen, ihre Wettbewerbsfähigkeit
zu verbessern und dadurch einen höheren Grad an Konvergenz zu
erreichen. Der Schwerpunkt soll vor allem auf die
Politikbereiche gelegt werden, die in die Zuständigkeit der
Mitgliedstaaten fallen und die für die Steigerung der
Wettbewerbsfähigkeit und die Vermeidung schädlicher
Ungleichgewichte von entscheidender Bedeutung sind (vgl. im
Einzelnen BVerfGE 131, 152 ff.).

19

8. Im November 2011 hatte die Europäische
Union zudem sechs Sekundärrechtsakte (sog. Sixpack)
beschlossen:

20

Die Verordnung (EU) Nr. 1173/2011 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2011
über die wirksame Durchsetzung der haushaltspolitischen
Überwachung im Euro-Währungsgebiet (ABl EU Nr. L 306 vom
23. November 2011, S. 1) gilt nur für die
Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und sieht ein
Sanktionssystem zur besseren Durchsetzung der präventiven und
der korrektiven Komponente des Stabilitäts- und
Wachstumspakts im Euro-Währungsgebiet vor (Art. 1).

21

Die Verordnung (EU) Nr. 1174/2011 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2011
über Durchsetzungsmaßnahmen zur Korrektur übermäßiger
makroökonomischer Ungleichgewichte im Euro-Währungsgebiet
(ABl EU Nr. L 306 vom 23. November 2011, S. 8) gilt ebenfalls
nur für die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und legt
ein Sanktionssystem für die wirksame Korrektur übermäßiger
makroökonomischer Ungleichgewichte im Euro-Währungsgebiet
fest (Art. 1).

22

Die Verordnung (EU) Nr. 1175/2011 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2011
zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates über
den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der
Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken (ABl
EU Nr. L 306 vom 23. November 2011, S. 12) stärkt die
präventiven Überwachungs- und Koordinationsinstrumente des
Stabilitäts- und Wachstumspaktes.

23

Die Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2011
über die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer
Ungleichgewichte (ABl EU Nr. L 306 vom 23. November 2011, S.
25) legt detaillierte Regeln für die Erkennung
makroökonomischer Ungleichgewichte und für die Vermeidung und
Korrektur übermäßiger makroökonomischer Ungleichgewichte
innerhalb der Union fest (Art. 1 Abs. 1). Diese Regeln
betreffen vor allem die Möglichkeit der Organe der
Europäischen Union, bei übermäßigen Ungleichgewichten mittels
Empfehlungen auf den betroffenen Mitgliedstaat
einzuwirken.

24

Mit der Verordnung (EU) Nr. 1177/2011 des
Rates vom 8. November 2011 zur Änderung der Verordnung (EG)
Nr. 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des
Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit (ABl EU Nr. L 306
vom 23. November 2011, S. 33) soll durch engere Vorgaben zum
Ablauf des Defizitverfahrens nach Art. 126 AEUV die
Wirksamkeit der korrektiven Einwirkung bei einem übermäßigen
Defizit verbessert werden.

25

Die Richtlinie 2011/85/EU des Rates vom 8.
November 2011 über die Anforderungen an die
haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten (ABl EU
Nr. L 306 vom 23. November 2011, S. 41) zielt mit
detaillierten Vorgaben unter anderem für die Systeme des
öffentlichen Rechnungswesens, den Einsatz numerischer
Haushaltsregeln, die mittelfristige Haushaltsplanung und die
Durchführung unabhängiger Analyse und Überwachung auf die
Sicherung von Transparenz und Verfügbarkeit der
erforderlichen Datengrundlagen als Voraussetzung für die
Einhaltung und Durchsetzung der vertraglichen Verpflichtungen
hinsichtlich der Vermeidung übermäßiger
Haushaltsdefizite.

26

9. Der Rat der Europäischen Zentralbank hat im
Zuge der Finanz- und Staatsschuldenkrise insbesondere in den
Jahren 2011 und 2012 wiederholt die Anforderungen an die
Bonität von notenbankfähigen Wertpapieren als Sicherheiten
für Zentralbankkredite gesenkt (vgl. etwa Beschluss der
Europäischen Zentralbank vom 6. Mai 2010 über temporäre
Maßnahmen hinsichtlich der Notenbankfähigkeit der von der
griechischen Regierung begebenen oder garantierten
marktfähigen Schuldtitel EZB/2010/3 11. Mai 2010, S. 102>; Beschluss der Europäischen
Zentralbank vom 31. März 2011 über temporäre Maßnahmen
hinsichtlich der Notenbankfähigkeit der von der irischen
Regierung begebenen oder garantierten marktfähigen
Schuldtitel EZB/2011/4 2011, S. 33>; Beschluss der Europäischen Zentralbank vom
7. Juli 2011 über temporäre Maßnahmen hinsichtlich der
Notenbankfähigkeit der von der portugiesischen Regierung
begebenen oder garantierten marktfähigen Schuldtitel
EZB/2011/10 31>) und zugleich durch zwei umfangreiche langfristige
Refinanzierungsgeschäfte zusätzlich etwa eine Billion Euro
den Geschäftsbanken zu günstigen Kreditzinsen für drei Jahre
zur Verfügung gestellt (vgl. PM EZB vom 8. Dezember 2011,
online abrufbar unter
www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2011/html/pr111208_1.en.html;
siehe auch
www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omo/html/index.en.html). Mit
dem TARGET2-System betreibt das Europäische System der
Zentralbanken ein grenzüberschreitendes Zahlungssystem, mit
dem die meisten Zentralbanken der Mitgliedstaaten der
Europäischen Union sowie über 4.000 Geschäftsbanken ihre
Zahlungsgeschäfte abwickeln.

27

1. Mit Urteil vom 12. September 2012 hat der
Senat die von den Beschwerdeführern zu I. bis V. sowie von
der Antragstellerin zu VII. - im Verfahren des
Eilrechtsschutzes Antragstellerin zu VI. - gestellten Anträge
auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die
Ratifizierung des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus sowie des Vertrages über Stabilität,
Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und
Währungsunion und die Ausfertigung der innerstaatlichen
Zustimmungs- und Begleitgesetze mit der Maßgabe abgelehnt,
dass die Ratifikation des Vertrages zur Einrichtung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus nur erfolgen darf, wenn
zugleich völkerrechtlich sichergestellt wird, dass die
Regelung des Art. 8 Abs. 5 Satz 1 ESMV
sämtliche Zahlungsverpflichtungen der Bundesrepublik
Deutschland aus diesem Vertrag der Höhe nach auf die in
Anhang II des Vertrages genannte Summe in dem Sinne
begrenzt, dass keine Vorschrift dieses Vertrages so ausgelegt
werden kann, dass für die Bundesrepublik Deutschland ohne
Zustimmung des deutschen Vertreters höhere
Zahlungsverpflichtungen begründet werden, und dass die
Regelungen der Art. 32 Abs. 5, Art. 34 und
Art. 35 Abs. 1 ESMV nicht der umfassenden
Unterrichtung des Bundestages und des Bundesrates
entgegenstehen (BVerfGE 132, 195 ).

28

2. Daraufhin verständigten sich die
ESM-Mitglieder auf der Grundlage eines Entwurfs des
Bundesministeriums der Finanzen auf eine gemeinsame
Erklärung, über die der Deutsche Bundestag am
21. September 2012 unterrichtet wurde (BTDrucks
17/10767, S. 3). Die ESM-Mitglieder gaben diese Erklärung am
27. September 2012, dem Tag des Inkrafttretens des
ESM-Vertrages (BGBl II S. 1086) ab. Sie wurde dem
Generalsekretariat des Rates der Europäischen Union als
Verwahrer des Vertrages (Art. 46 ESMV) durch die
Regierung der Republik Zypern übermittelt (vgl. BGBl II
S. 1086):

Die Vertreter der Vertragsparteien des am 2.
Februar 2012 unterzeichneten Vertrags zur Einrichtung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), die am 26.
September 2012 in Brüssel zusammengetreten sind, vereinbaren
folgende Auslegungserklärung:

Artikel 8 Absatz 5 des Vertrages zur
Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (im
Folgenden „Vertrag“) begrenzt sämtliche
Zahlungsverpflichtungen der ESM-Mitglieder aus dem Vertrag in
dem Sinne, dass keine Vorschrift des Vertrags so ausgelegt
werden kann, dass sie ohne vorherige Zustimmung des
Vertreters des Mitglieds und Berücksichtigung der nationalen
Verfahren zu einer Zahlungsverpflichtung führt, die den
Anteil am genehmigten Stammkapital des jeweiligen
ESM-Mitglieds gemäß der Festlegung in Anhang II des Vertrags
übersteigt.

Artikel 32 Absatz 5, Artikel 34 und Artikel 35
Absatz 1 des Vertrages stehen der umfassenden Unterrichtung
der nationalen Parlamente gemäß den nationalen Vorschriften
nicht entgegen.

Die oben genannten Punkte stellen eine
wesentliche Grundlage für die Zustimmung der
vertragschließenden Staaten dar, durch die Bestimmungen des
Vertrags gebunden zu sein.

29

Zugleich hat die Bundesrepublik Deutschland
auch eine einseitige Erklärung gegenüber dem
Generalsekretariat abgegeben, die folgenden Wortlaut hat
(BGBl II S. 1087):

Die Bundesrepublik Deutschland bezieht sich auf
die von den Parteien des Vertrages vom 2. Februar 2012 zur
Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus
abgegebene und durch Zypern in ihrem Namen mit Verbalnote vom
27. September 2012 dem Ratssekretariat als Verwahrer
notifizierte Erklärung, die wie folgt lautet:

Die Vertreter der Vertragsparteien des am 2.
Februar 2012 unterzeichneten Vertrags zur Einrichtung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), die am 26.
September 2012 in Brüssel zusammengetreten sind, vereinbaren
folgende Auslegungserklärung:

Artikel 8 Absatz 5 des Vertrages zur
Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (im
Folgenden „Vertrag“) begrenzt sämtliche
Zahlungsverpflichtungen der ESM-Mitglieder aus dem Vertrag in
dem Sinne, dass keine Vorschrift des Vertrags so ausgelegt
werden kann, dass sie ohne vorherige Zustimmung des
Vertreters des Mitglieds und Berücksichtigung der nationalen
Verfahren zu einer Zahlungsverpflichtung führt, die den
Anteil am genehmigten Stammkapital des jeweiligen
ESM-Mitglieds gemäß der Festlegung in Anhang II des Vertrags
übersteigt.

Artikel 32 Absatz 5, Artikel 34 und Artikel 35
Absatz 1 des Vertrages stehen der umfassenden Unterrichtung
der nationalen Parlamente gemäß den nationalen Vorschriften
nicht entgegen.

Die oben genannten Punkte stellen eine
wesentliche Grundlage für die Zustimmung der
vertragschließenden Staaten dar, durch die Bestimmungen des
Vertrags gebunden zu sein.

Die Bundesrepublik Deutschland bestätigt und
wiederholt hiermit ausdrücklich diese Erklärung, die sie
gemeinsam mit den anderen Vertragsparteien abgegeben hat.

30

Durch Verbalnote vom 4. Juni 2013 gab das
Generalsekretariat des Rates der Europäischen Union als
Verwahrer des Vertrages den ESM-Mitgliedern die Notifizierung
der einseitigen Erklärung der Bundesrepublik Deutschland
förmlich bekannt.

31

3. Mit Beschluss vom 26. September 2012 lehnte
der Senat den Erlass einer vom Beschwerdeführer zu I.
beantragten Vollstreckungsanordnung ab, da nicht zu erkennen
sei, dass es zur Durchsetzung der im Urteil des Senats vom
12. September 2012 enthaltenen Vorgaben einer solchen
Anordnung bedürfe (BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom
26. September 2012 - 2 BvR 1390/12 -, juris).

32

4. Mit Beschluss vom 17. Dezember 2013 hat der
Senat die Verfahren abgetrennt, soweit sich die
Beschwerdeführer zu I., II., III. und VI. gegen den Beschluss
des Rates der Europäischen Zentralbank vom 6. September 2012
betreffend Outright Monetary Transactions (OMT), die Ankäufe
von Staatsanleihen durch das Europäische System der
Zentralbanken am Sekundärmarkt und ein diesbezügliches
Unterlassen der Bundesregierung und des Bundestages wenden
und soweit die Antragstellerin zu VII. die Feststellung
beantragt, dass den Bundestag bestimmte Handlungs- und
Unterlassungspflichten im Zusammenhang mit dem genannten
Beschluss treffen (2 BvR 2728/13, 2 BvR 2729/13, 2 BvR
2730/13, 2 BvR 2731/13 und 2 BvE 13/13).

33

Die Beschwerdeführer zu I. bis VI. rügen im
Wesentlichen eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 38
Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 und
Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG durch die angegriffenen
Gesetze. Darüber hinaus rügen der Beschwerdeführer zu I. die
Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG und die Beschwerdeführer
zu II. die Verletzung von Art. 14 Abs. 1 und
Art. 20 Abs. 4 GG. Die Antragstellerin zu VII.
sieht durch den Beschluss des Deutschen Bundestages über die
angegriffenen Gesetze Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
und Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 23 Abs. 1
und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG verletzt und
rügt insoweit eine Verletzung eigener Rechte sowie von
Rechten des Deutschen Bundestages. Soweit ihr Vortrag nicht
bereits im Urteil des Senats über die Anträge auf Erlass
einer einstweiligen Anordnung vom 12. September 2012
wiedergegeben ist (vgl. BVerfGE 132, 195
, Rn. 42 ff.), machen sie zur
Begründung im Wesentlichen geltend:

34

1. Der Beschwerdeführer zu I. macht geltend,
durch die angegriffenen Gesetze - jeweils für sich sowie in
ihrem Zusammenwirken - in seinem Grundrecht aus Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG verletzt zu sein. Umgestaltungen der
Wirtschafts- und Währungsunion dürften nicht dazu führen,
dass die Europäische Union nicht mehr den Anforderungen von
Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG entspreche oder einer
der unabänderlichen Grundsätze des Art. 79 Abs. 3
GG beeinträchtigt werde. Zur Begründung - soweit er sie nach
dem Urteil des Senats vom 12. September 2012
ausdrücklich aufrecht hält - führt er an:

35

a) Mit der Einfügung des neuen Art. 136
Abs. 3 AEUV werde das Bail-out-Verbot des Art. 125
AEUV und damit ein nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zentraler Mechanismus zur Sicherung
der parlamentarischen Entscheidungsfreiheit der
Mitgliedstaaten in Haushaltsangelegenheiten faktisch
beseitigt. Die Vorschrift führe - jedenfalls in Verbindung
mit dem ESM-Vertrag - zu einer fundamentalen, mit
Art. 79 Abs. 3 GG unvereinbaren Umstrukturierung
der Währungsunion zu einer umfassenden Haftungs- und
Stabilitätsunion. Sie sei im Hinblick auf Zielsetzung,
Voraussetzungen und Grenzen des genannten
Stabilitätsmechanismus vollkommen unbestimmt und gestatte
Transferleistungen in unbegrenzter Höhe.

36

b) Der ESM-Vertrag - in Verbindung mit dem
ESM-Finanzierungsgesetz - könne zu unüberschaubaren, vom
Bundestag nicht gesteuerten und verantworteten Belastungen
des Bundeshaushalts führen und sei insofern mit der
haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages
nicht vereinbar.

37

aa) Die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Bundestages werde insbesondere
dadurch verletzt, dass der ESM-Vertrag eine völkerrechtliche
Verpflichtung der Vertragsstaaten begründe, etwaigen
Kapitalerhöhungen und Rekapitalisierungen zuzustimmen, wenn
diese zur Erhaltung oder Wiederherstellung der
Funktionsfähigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus
erforderlich seien. Sollte nämlich das genehmigte
Stammkapital von 700 Milliarden Euro zur Erfüllung der
Aufgaben des Europäischen Stabilitätsmechanismus nicht (mehr)
ausreichen - weil etwa ein großer Staat wie Italien in
Zahlungsschwierigkeiten gerate oder das Stammkapital
aufgezehrt sei - müsse nach systematischer und teleologischer
Auslegung des ESM-Vertrages zwingend eine Kapitalerhöhung
oder Rekapitalisierung erfolgen, damit der Europäische
Stabilitätsmechanismus seine ihm von den Vertragsparteien
zugewiesenen Aufgaben, insbesondere die in der Präambel des
Vertrages betonte Wahrung der Finanzstabilität des
Euro-Währungsgebiets, auch weiterhin erfüllen könne. Der
Bundestag sei in einer solchen Situation völkerrechtlich
gebunden und, ungeachtet seiner formalen Beteiligungsrechte,
nicht mehr in der Lage, autonom über die Kapitalerhöhung oder
Rekapitalisierung zu entscheiden. Der ESM-Vertrag sei daher
verfassungswidrig, zumindest aber verfassungskonform
dahingehend auszulegen, dass eine der Höhe nach unbegrenzte
Verpflichtung deutscher Staatsorgane, Kapitalerhöhungen und
Rekapitalisierungen zuzustimmen, gegen das Demokratieprinzip
verstoße.

38

bb) Die Einbindung des Bundestages in die
Entscheidungen des Europäischen Stabilitätsmechanismus genüge
auch deshalb nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen,
weil das ESM-Finanzierungsgesetz, in dem die
parlamentarischen Beteiligungsrechte überwiegend normiert
worden seien, bereits wegen formeller Verfassungswidrigkeit
nichtig sei. Der in den Bundestag eingebrachte und in erster
Lesung beratene Gesetzentwurf (BTDrucks 17/9048) habe die
zentrale Frage der parlamentarischen Beteiligungsrechte
ausdrücklich ungeregelt gelassen. Damit sei in einem
wesentlichen Regelungsgegenstand lediglich eine leere
Gesetzeshülle in den Bundestag eingebracht worden, was den
Anforderungen von Art. 76 GG nicht entspreche. Wenn das
ESM-Finanzierungsgesetz somit formell verfassungswidrig sei,
existierten die darin geregelten Beteiligungsrechte rechtlich
nicht. Ohne wirksame Regelung der gebotenen
Parlamentsbeteiligung hätte der Bundestag dem ESM-Vertrag
aber nicht zustimmen dürfen.

39

cc) Dass Kapitalabrufe nach Art. 9
Abs. 2 und Abs. 3 ESMV ohne Zustimmung des
Bundestages möglich seien, verletze dessen
haushaltspolitische Gesamtverantwortung jedenfalls insoweit,
als der Bundestag die Entstehung der Verluste, die solchen
Kapitalabrufen zugrunde lägen, nicht kontrollieren und
gegebenenfalls verhindern könne. Während der Bundestag durch
seine Zustimmung zu einzelnen Hilfsmaßnahmen des Europäischen
Stabilitätsmechanismus das Risiko für die hieraus
möglicherweise entstehenden Verluste und Belastungen des
Bundeshaushalts übernehme, habe er keinerlei Möglichkeiten,
die aus der Geschäftstätigkeit des Europäischen
Stabilitätsmechanismus folgenden Verlustrisiken zu
beeinflussen. Auf die Geschäftspolitik könne er nur mittelbar
über die vom Direktorium zu beschließenden Leitlinien nach
Art. 21 Abs. 2 und Art. 22 Abs. 1 ESMV
Einfluss nehmen. Solche Leitlinien könnten Verlustrisiken
aber von vornherein nicht ausschließen; zudem habe der
Bundestag keine Möglichkeit, ein leitliniengemäßes Handeln
der ESM-Organe zu erzwingen. Bei der pauschalen Einschätzung
der Bundesregierung, dass Verluste aus der Geschäftstätigkeit
des Europäischen Stabilitätsmechanismus mit Blick auf die
Erfahrungen mit anderen internationalen Finanzinstitutionen
nicht zu erwarten seien, handele es sich um eine bloße
Behauptung, die durch nichts belegt sei. Vielmehr lege ein
Vergleich mit der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität
nahe, dass auch der Europäische Stabilitätsmechanismus
langfristige Kredite an Programmstaaten vergeben werde, sich
aber selbst durch mittel- und kurzfristige Kredite
refinanzieren müsse. Sobald das Zinsniveau steigen sollte,
resultierten daraus erhebliche Verlustrisiken.

40

dd) Im Hinblick auf das von Deutschland nach
Art. 6 Abs. 1 ESMV zu benennende Mitglied und
stellvertretende Mitglied des Direktoriums fehle es an einer
hinreichend zuverlässigen Bindung an die Beschlüsse des
Bundestages und an einer Sicherstellung ihrer
parlamentarischen Verantwortlichkeit. Zwar habe die
Bundesregierung die Absicht geäußert, einen Staatssekretär
mit der Funktion des Direktoriumsmitglieds zu betrauen. Durch
eine bloße Absichtserklärung lasse sich die erforderliche
parlamentarische Verantwortlichkeit jedoch nicht dauerhaft
sicherstellen. Die Mitglieder des Direktoriums könnten
jederzeit durch andere Personen ersetzt werden, die an
Beschlüsse des Bundestages nicht gebunden und diesem aufgrund
der umfassenden Immunitätsregelung des Art. 35 ESMV auch
nicht rechenschaftspflichtig seien. Gerade weil der
Gouverneursrat des Europäischen Stabilitätsmechanismus die
meisten Entscheidungsbefugnisse auf das Direktorium
delegieren könne, sei eine ausdrückliche gesetzliche
Sicherstellung der parlamentarischen Verantwortlichkeit des
Mitglieds und stellvertretenden Mitglieds des Direktoriums -
etwa im ESM-Finanzierungsgesetz - unverzichtbar.

41

ee) Um die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Bundestages zu gewährleisten, bedürfe
es einer dauerhaften rechtlichen Absicherung der Vetoposition
Deutschlands in den Organen des Europäischen
Stabilitätsmechanismus, damit Entscheidungen mit potenziell
erheblichen Konsequenzen für den Bundeshaushalt nicht gegen
die Stimme der deutschen Organwalter gefasst werden könnten.
Dies sei bislang nicht hinreichend gewährleistet, da
jederzeit weitere Staaten dem Euro-Währungsgebiet und dem
ESM-Vertrag beitreten könnten. Eine Vetoposition gegen einen
solchen Beitritt habe Deutschland nicht. Verfassungskonform
sei der ESM-Vertrag daher nur, wenn das Zustimmungsquorum bei
künftigen Beitritten weiterer Mitglieder so erhöht werde,
dass die Vetoposition der deutschen Vertreter in den Organen
des Europäischen Stabilitätsmechanismus erhalten bleibe.

42

ff) Im Hinblick auf die Ausgabe von
Kapitalanteilen zu einem vom Nennwert abweichenden Kurs nach
Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV sei die Beteiligung
des Parlaments nicht hinreichend bestimmt geregelt. Es
bedürfe jedenfalls einer verfassungskonformen Interpretation
des § 4 Abs. 1 ESMFinG dahingehend, dass
ausnahmslos jeder Beschluss nach Art. 8 Abs. 2
Satz 4 ESMV dem Parlamentsvorbehalt unterliege.

43

gg) Um die Anwendung der Stimmrechtsaussetzung
nach Art. 4 Abs. 8 ESMV auf Deutschland auszuschließen,
bedürfe es wirksamer haushalterischer Sicherungen. Die bisher
erteilte Gewährleistungsermächtigung für das abrufbare
Kapital sei schon deshalb unzureichend, weil es hier nicht um
eine Gewährleistung, sondern um echte Zahlungspflichten gehe.
Auch sei nicht ersichtlich, wie innerhalb der im Fall des
Art. 9 Abs. 3 ESMV sehr kurzen Frist von sieben
Tagen ein Nachtragshaushalt verabschiedet und verkündet
werden könne. Zudem bedürfe es der Bildung risikoadäquater
Rückstellungen, damit das zu überweisende Kapital auch
tatsächlich jederzeit fristgerecht vorhanden sei. Die
Bundesregierung müsse insofern durch ein eigenes aktives
Risikomanagement hinreichende Vorsorge für Kapitalabrufe
treffen und dürfe sich nicht auf das Risikomanagement des
Europäischen Stabilitätsmechanismus verlassen. Auf eine an
die Bundesregierung gerichtete Anfrage des Beschwerdeführers
zu I., wie eine rechtzeitige und vollständige Einzahlung
sichergestellt werden solle, habe der Parlamentarische
Staatssekretär im Bundesministerium der Finanzen mit
Schreiben vom 11. Oktober 2012 ausgeführt, man gehe
schon nicht davon aus, dass Kapitalabrufe überhaupt
erforderlich würden; im Übrigen werde man etwaige
haushaltsrechtliche Maßnahmen den jeweiligen
Rahmenbedingungen wie der Höhe und dem Zeitpunkt des
Kapitalabrufs anpassen. Damit treffe die Bundesregierung
gerade keine Vorsorge für eine Einzahlung und verkenne die
ausdrücklichen Vorgaben im Urteil des Senats vom
12. September 2012.

44

hh) Die im ESM-Finanzierungsgesetz geregelte
Verlagerung von Entscheidungskompetenzen vom Plenum auf den
Haushaltsausschuss verletze das Öffentlichkeitsprinzip als
zentrales, von Art. 79 Abs. 3 GG erfasstes Element
der repräsentativen Demokratie. Um die Entscheidungen der
gewählten Vertreter kontrollieren, nachvollziehen und
gegebenenfalls beeinflussen zu können, müssten die Wähler die
Chance haben, auch den Prozess der parlamentarischen
Willensbildung zu verfolgen. Das sei nur bei einer Befassung
des Plenums gewährleistet. Vor diesem Hintergrund komme eine
Delegation von Entscheidungskompetenzen an den
Haushaltsausschuss nur insoweit in Betracht, als es um
Entscheidungen administrativer Natur ohne Auswirkungen auf
die haushaltspolitische Gesamtverantwortung gehe. Dies treffe
jedenfalls auf die Fälle der § 5 Abs. 2 Nr. 2
und Nr. 3 ESMFinG nicht zu.

45

ii) Die Immunitätsregelung zugunsten der
Mitglieder der ESM-Organe in Art. 35 Abs. 1 ESMV
führe zu einer willkürlichen und damit im Hinblick auf
Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrigen
Ungleichbehandlung. Art. 35 Abs. 1 ESMV übertrage
den funktionalen Immunitätsschutz für Diplomaten und
Organwalter internationaler Organisationen ohne ausreichende
Rechtfertigung auf die ESM-Organe. Da insbesondere die
Mitglieder des Gouverneursrats schon nicht unabhängig von der
Regierung des jeweiligen Mitgliedstaates seien, gebe es auch
keinen sachlichen Grund, sie von der Justiz ihrer
Entsendestaaten freizustellen. Zumindest aber bedürfe es
einer verfassungskonformen Interpretation dahingehend, dass
die Immunität der deutschen Organmitglieder nicht über deren
Ausscheiden aus dem Organ hinaus wirke.

46

jj) Nach Art. 3 Satz 1 und
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 ESMV, gestützt durch
Art. 136 Abs. 3 AEUV, dürfe der Europäische
Stabilitätsmechanismus eine Finanzhilfe ausdrücklich nur dann
gewähren, wenn dies „zur Wahrung der Finanzstabilität des
Euro-Währungsgebiets insgesamt“ unabdingbar sei, wenn also
eine Insolvenz des hilfesuchenden Mitgliedstaates
„systemische“ Auswirkungen hätte. Die im April 2013
beschlossene Stabilitätshilfe zugunsten der Republik Zypern
habe jedoch gezeigt, dass diese Voraussetzung durch die
ESM-Mitglieder und Unionsorgane konsensual so ausgelegt und
angewendet werde, dass sie keine objektive Schranke für die
Gewährung von Finanzhilfen darstelle und damit im Ergebnis
obsolet sei. Nach allen bekannten Indikatoren sei die Annahme
einer systemischen Relevanz Zyperns für das gesamte
Euro-Währungsgebiet abwegig; der Nachweis sei auch nicht
durch die dem zustimmenden Beschluss des Bundestages vom
18. April 2013 zugrunde gelegten Papiere der
Europäischen Kommission und Europäischen Zentralbank geführt
worden. Deren auf keinerlei nachvollziehbare Daten gestützte
Argumentation laufe vielmehr darauf hinaus, dass die
Zahlungsunfähigkeit eines einzelnen ESM-Mitglieds wegen
möglicher psychologischer Folgewirkungen immer auch die
Finanzstabilität des gesamten Euro-Währungsgebiets
beeinträchtige. Damit verliere das einschränkend gemeinte
Tatbestandsmerkmal der Unabdingbarkeit jeglichen
Anwendungsbereich und werde durch eine allgemeine politische
Maßgabe von Europäischer Kommission und Europäischer
Zentralbank ersetzt, die sich einer juristischen Kontrolle
entziehe. Art. 12 Abs. 1 Satz 1 ESMV erweise
sich vor diesem Hintergrund als Blankettermächtigung, die
einen verfassungsrechtlich unzulässigen Leistungsautomatismus
begründe. Insofern bedürfe es einer verfassungskonformen
Interpretation dahingehend, dass der Bundestag einer
Stabilitätshilfe nur zustimmen dürfe, wenn die Voraussetzung
der Unabdingbarkeit zur Wahrung der Finanzstabilität des
gesamten Euro-Währungsgebiets durch konkretes und
überprüfbares Zahlenmaterial über die Verflechtung der
Finanzsysteme belegt sei.

47

kk) Nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 und
Nr. 2 ESMFinG in Verbindung mit Art. 13 Abs. 2
bis Abs. 4 ESMV sei für die Bewilligung von Finanzhilfen
ein zweistufiges Zustimmungsverfahren vorgesehen: In einem
ersten Schritt die Grundsatzentscheidung, in einem zweiten
die Annahme einer konkreten Vereinbarung mit dem betroffenen
ESM-Mitglied und die Zustimmung zum ausgehandelten Memorandum
of Understanding (MoU). Wenn man wie bei der Beschlussfassung
über die Stabilitätshilfen für Zypern diese - vertraglich
vorgesehene - Zweistufigkeit umgehe, indem der
Grundsatzbeschluss erst nach der Aushandlung einer konkreten
Vereinbarung mit dem betroffenen Mitgliedstaat sowie eines
MoU gefasst und mit der Zustimmung zur konkreten
Hilfsfazilität und zum MoU verbunden werde, könne der
Bundestag über das „Ob“ der Stabilitätshilfe nicht mehr frei
entscheiden. Die in der Regel mit erheblichen Anstrengungen
verbundene Aushandlung eines MoU schaffe in außenpolitischer
Hinsicht vollendete Tatsachen und einen massiven,
unausweichlichen Zustimmungsdruck. Die eigentlich vorrangig
zu beantwortende Frage der Systemrelevanz eines ESM-Mitglieds
trete so hinter den konkreten Finanzierungsbedarf und die
Schuldentragfähigkeit des Mitgliedstaates vollkommen zurück.
Das zur Begründung dieses Vorgehens vom Europäischen
Stabilitätsmechanismus und der Bundesregierung vorgetragene
Argument der Zeitersparnis laufe auf eine Vertragspraxis
hinaus, die mit Wortlaut und Zweck des Vertrages nicht
vereinbar sei. Auch insofern bedürfe es im Hinblick auf das
Handeln der deutschen Staatsorgane einer verfassungskonformen
Interpretation, die der völkerrechtlich verbindlichen
Verfestigung einer solchen Vertragspraxis entgegenwirke.

48

c) Der Vertrag über Stabilität, Koordinierung
und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion
(„Fiskalpakt“ - SKSV) verletze das Recht des
Beschwerdeführers zu I. auf Teilhabe an der
verfassunggebenden Gewalt des Volkes. Zwar berühre er die
Haushaltsautonomie inhaltlich nicht intensiver als die im
Grundgesetz bereits verankerten Regeln. Da der SKS-Vertrag
nach völkerrechtlichen Regeln unkündbar sei, habe sich
Deutschland aber verpflichtet, die einmal ins Grundgesetz
aufgenommene Schuldenbremse nie wieder zu entfernen, wodurch
diese der Sache nach in den unabänderlichen Verfassungskern
aufgenommen werde.

49

d) Ebenso verletze die Bundesregierung das
Recht des Beschwerdeführers zu I. auf Mitwirkung an der
Legitimation der Staatsgewalt aus Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG durch ihr Unterlassen, auf eine Änderung des
TARGET2-Systems sowie der Rahmenbedingungen für die
Geldschöpfung hinzuwirken. Das TARGET2-System sei zwar
ursprünglich in Übereinstimmung mit dem Primärrecht als
transeuropäisches Zahlungsverkehrssystem entwickelt worden.
Seit 2007 und verstärkt ab 2010 offenbare es jedoch
erhebliche Konstruktionsfehler. Das stetige Anwachsen der
TARGET2-Salden zeige, dass das System es einem Mitgliedstaat
des Euro-Währungsgebiets ermögliche, zulasten anderer
Mitgliedstaaten „Überziehungskredite“ in unbegrenzter Höhe
aufzunehmen, um eigene Importe zu finanzieren. Dies begründe
ein Risiko für den Bundeshaushalt in erheblicher Höhe, das
allein aus dem Verhalten anderer Staaten resultiere und dem
der Bundestag niemals zugestimmt habe. Es sei deshalb die
Pflicht der Bundesregierung, alle erforderlichen Maßnahmen zu
ergreifen, um die Verfassung und ihren identitätsprägenden
Kern zu verteidigen. Zwar bestehe insoweit ein gewisser
Einschätzungsspielraum; die völlige Untätigkeit der
Bundesregierung sei jedoch verfassungswidrig.

50

2. Die Beschwerdeführer zu II. rügen, die
angegriffenen Gesetze verletzten die politische Freiheit der
Bürger und das in Art. 38 Abs. 1 GG verankerte
Recht auf Demokratie.

51

a) Sie heben in ihrer Begründung insbesondere
hervor, Art. 136 Abs. 3 AEUV vertiefe den Verbund
des Euro-Währungsgebiets derart, dass ein Bundesstaat
entstehe und Deutschlands Eigenstaatlichkeit und Souveränität
weitgehend beendet werde. Dies verletze das Demokratie-, das
Rechtsstaats- und das Sozialstaatsprinzip sowie die Garantie
der Staatlichkeit und verstoße zugleich gegen Art. 146
GG, weil der weiteren Vertiefung der Europäischen Union als
Bundesstaat der Weg geebnet werde, ohne dass sich das
deutsche Volk durch Abstimmung über ein neues
Verfassungsgesetz dafür habe entscheiden können.

52

b) Der ESM-Vertrag verändere die Grundlagen
der Europäischen Union. Das währungspolitische
Stabilitätsprinzip (Art. 88 Satz 2 GG), das im
Sozialstaatsprinzip und in der Schuldenbremse nach
Art. 109 Abs. 3 und Art. 115 Abs. 2 GG
verankert sei, werde aufgehoben. Deutschland übernehme
zeitlich unbegrenzt die Mithaftung für die Schulden fremder
Staaten. Die Haushalte von Bund und Ländern würden durch den
Kapitalanteil am Europäischen Stabilitätsmechanismus und das
abrufbare Kapital auf unbegrenzte Zeit in erheblichem Ausmaß
gebunden, die Finanz- und Haushaltshoheit dauerhaft
eingeschränkt. Das Zustimmungsgesetz zum ESM-Vertrag verletze
zudem das Sozialstaatsprinzip, das gemäß Art. 38
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG und
Art. 1 Abs. 1 GG rügefähig sei, weil die
Sozialleistungen und Pensions- und Rentenzahlungen für die
Deutschen gekürzt werden müssten. Es verletze auch die
Eigentumsgewährleistung aus Art. 14 Abs. 1 GG, weil
die Verpflichtungen Deutschlands inflationäre Entwicklungen
mit sich brächten. Der Europäische Stabilitätsmechanismus
werde zu einem Finanzierungsinstitut mit Bankaufgaben und
-befugnissen, unterliege jedoch keiner Bankenaufsicht. Der
Ankauf von Staatsanleihen - unmittelbar oder mittelbar - sei
mit Art. 123 AEUV und dem Stabilitätsprinzip der
Währungsunion und des Grundgesetzes unvereinbar.

53

c) Auch das Zustimmungsgesetz zum SKS-Vertrag
verletze das Grundrecht aller Bürger, über die Verfassung
Deutschlands zu entscheiden. Art. 4 SKSV verpflichte
Deutschland zu einer jährlichen Schuldenreduzierung von
26 Milliarden Euro. Das sei mit Art. 109
Abs. 3 GG, Art.115 Abs. 2 GG und Art. 143d
Abs. 1 GG unvereinbar und verlange eine Änderung des
Grundgesetzes, weil die Haushaltsverfassung nur den
Defizitabbau, nicht aber den Abbau der Staatsverschuldung
regele.

54

d) Ebenso beeinträchtigten die im sogenannten
Sixpack enthaltenen Sekundärrechtsakte sowie der
Euro-Plus-Pakt das Recht der Beschwerdeführer aus
Art. 38 Abs. 1 GG, weil hierdurch eine
Wirtschaftsregierung der Europäischen Union über alle
Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets eingeführt werde.
Die Bundesrepublik Deutschland werde so zum Gliedstaat eines
Unionsbundesstaates und verliere zugleich ihre Haushalts-,
Finanz- und Wirtschaftshoheit und damit ihre Souveränität
insgesamt. Mit dem gegenwärtigen Grundgesetz sei dies nicht
vereinbar; ein nach Art. 146 GG erforderliches neues
Verfassungsgesetz sei nicht beschlossen.

55

e) Schließlich verletze das Europäische System
der Zentralbanken durch die Ausdehnung der Geldmenge,
insbesondere durch die Gewährung von Darlehen zu niedrigen
Zinsen bei Hereinnahme unzureichender Sicherheiten und durch
das TARGET2-System, die Souveränität der Mitgliedstaaten und
damit auch das Wahlrecht des Einzelnen. Gegebenenfalls sei
die Bunderegierung zu verpflichten, vor dem Europäischen
Gerichtshof Nichtigkeitsklage gegen diese Maßnahmen zu
erheben.

56

3. Die Beschwerdeführer zu III. sehen sich in
ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG vor
allem deshalb verletzt, weil mit den angegriffenen Gesetzen
Strukturveränderungen im staatsorganisatorischen Gefüge ohne
die erforderliche Beteiligung des Volkes beschlossen worden
seien.

57

a) Art. 136 Abs. 3 AEUV entwerte das
für die Währungsunion grundlegende Bail-out-Verbot des
Art. 125 AEUV. Dieser währungspolitische
Richtungswechsel verändere den Charakter der Europäischen
Union in Richtung auf eine Transfer- und Haftungsgemeinschaft
ohne demokratische Legitimation. Art. 136 Abs. 3
AEUV hätte nicht im vereinfachten Änderungsverfahren nach
Art. 48 Abs. 6 EUV beschlossen werden dürfen und
stehe deshalb im Widerspruch zum Unionsrecht.

58

b) Mit der Zustimmung zum ESM-Vertrag
entäußere sich der Deutsche Bundestag seiner
Haushaltsautonomie. Der Vertrag setze einen
Haftungsautomatismus in Gang, dem sich auch künftige
Bundestage nicht entziehen könnten. Art. 3 ESMV
ermächtige den Europäischen Stabilitätsmechanismus zu
Maßnahmen mit unvorhersehbaren Konsequenzen für die Haushalte
der Mitgliedstaaten. Nach Art. 21 ESMV dürfe der
Europäische Stabilitätsmechanismus ohne Banklizenz sämtliche
Bankgeschäfte tätigen und sich, ohne jegliche Mitwirkung der
Parlamente, auch bei der Europäischen Zentralbank
refinanzieren. Das Verbot des unmittelbaren Erwerbs von
Schuldtiteln öffentlicher Einrichtungen durch die Europäische
Zentralbank und das Verbot der Haftungsübernahme als
entscheidende Eckpfeiler der Wirtschafts- und Währungsunion
würden durch den ESM-Vertrag aus der Stabilitätsgemeinschaft
herausgebrochen.

59

Im Rahmen des Europäischen
Stabilitätsmechanismus gehe Deutschland verfassungsrechtlich
nicht mehr vertretbare Risiken ein. Durch eine Ausgabe von
Anteilen über dem Nennwert könne eine Hebelung der Mittel des
Europäischen Stabilitätsmechanismus bewirkt werden.
Art. 8 Abs. 5 ESMV begrenze die Haftung der
Mitgliedstaaten nur unzureichend. Die Beschränkung des
Haftungsrisikos werde durch die Bestimmungen über
Kapitalabrufe und Verlustausgleich in Art. 9 und
Art. 25 ESMV konterkariert; werde ein Mitgliedstaat
zahlungsunfähig, müssten die noch zahlungsfähigen Mitglieder
erhöhte Zahlungen leisten, um den Ausfall auszugleichen. Mit
Blick auf die Wahrscheinlichkeit solcher Ausfälle komme dem
Gesetzgeber zwar ein Einschätzungsspielraum zu; aber auch
unter Berücksichtigung dieses Einschätzungs- und
Prognosespielraumes gehe der Gesetzgeber mit dem Europäischen
Stabilitätsmechanismus ein nicht mehr zu verantwortendes
Haftungsrisiko ein. Die problematischen
verfassungsrechtlichen Wirkungen würden dadurch verstärkt,
dass der ESM-Vertrag keine Kündigungsklausel enthalte.
Dadurch sei der Vertrag faktisch unkündbar; die clausula
rebus sic stantibus könne nur unter engen Voraussetzungen zur
Anwendung kommen. Eine einseitige Beendigung durch eine der
Vertragsparteien entlasse diese nicht ohne Weiteres aus ihren
vertraglichen Pflichten; vielmehr sei von einer fortwirkenden
Staatenverantwortlichkeit auszugehen.

60

c) Über die Maßnahmen des Europäischen
Stabilitätsmechanismus werde in einem nicht hinreichend
demokratisch legitimierten Verfahren entschieden. Die nur
mittelbare und zudem aufgrund völkerrechtlich begründeter
Loyalitätspflichten zweifelhafte Verantwortlichkeit der
deutschen Vertreter in den ESM-Organen gegenüber dem
Parlament werde auch durch die - ihrerseits unvollkommen
ausgestaltete - Beteiligung des Bundestages an Entscheidungen
des Europäischen Stabilitätsmechanismus nicht ausgeglichen.
So enthalte der Vertrag keine völkerrechtlich wirksamen
Vorbehalte zugunsten des Bundestages. Die in
§§ 4 ff. ESMFinG geregelten Beteiligungsrechte
seien vor allem deshalb ungenügend, weil die konkrete Form
der Beteiligung allein von der Einschätzung der
Bundesregierung abhänge, ob im Einzelfall die
haushaltspolitische Gesamtverantwortung betroffen sei.
Letztlich müsse eine Festlegung der Beteiligungsrechte des
Bundestages im Rahmen der Begleitgesetzgebung schon deshalb
defizitär bleiben, weil angesichts der nahezu unbegrenzten
Handlungsvollmachten des Europäischen Stabilitätsmechanismus
eine abschließende Regelung solcher Beteiligungsrechte von
vornherein ausgeschlossen erscheine. Die Immunitätsregeln des
ESM-Vertrages trügen dazu bei, dass der Europäische
Stabilitätsmechanismus weitgehend ohne demokratische
Kontrolle agieren könne. Dies sei mit Art. 79 Abs. 3 GG
unvereinbar.

61

Dass die Beteiligungsrechte des Deutschen
Bundestages nach dem ESM-Finanzierungsgesetz den
Anforderungen des Demokratieprinzips nicht genügten und der
Bundestag bei Entscheidungen über Finanzhilfen faktisch
weitgehend auf den bloßen Nachvollzug der intergouvernemental
getroffenen Entscheidungen beschränkt sei, belege auch das
Verfahren über die Gewährung von Finanzhilfen für die
Republik Zypern. Weder seien die materiellen Voraussetzungen
des Art. 12 ESMV nachgewiesen noch sei das zweistufige
Verfahren des Art. 13 ESMV beachtet worden. Vielmehr
seien dem Deutschen Bundestag die Feststellungen der
zuständigen Institutionen über die Voraussetzungen einer
Finanzhilfe und der Beschluss über die Gewährung von
Finanzhilfen sowie das Memorandum of Understanding zeitgleich
vorgelegt worden. Unter den gegebenen politischen Bedingungen
sei es dem Bundestag nicht möglich gewesen, auf der
Einhaltung des zweistufigen Verfahrens zu bestehen. Da mit
einer Verfestigung dieser Vertragspraxis zu rechnen sei,
werde der Bundestag dauerhaft auf die Rolle des Nachvollzugs
beschränkt bleiben.

62

d) Der Abschluss des SKS-Vertrages verstoße
mit Blick auf Verfahren wie Inhalte gegen demokratische
Grundsätze der Europäischen Union. Dass der Vertrag angeblich
keine wesentlichen Änderungen im Verhältnis zur bisherigen
Rechtslage enthalte, sei ohne Belang. Denn die bestehenden
Bindungen durch unionales Sekundärrecht sowie durch die im
Grundgesetz bereits enthaltene „Schuldenbremse“ erhielten
durch ihre völkerrechtliche Festlegung im SKS-Vertrag eine
neue rechtliche Qualität.

63

Der SKS-Vertrag habe im Übrigen auch
konstitutive Wirkungen. Aus Art. 3 Abs. 1 Buchstabe
b Satz 1 SKSV folge mit dem 0,5%-Kriterium eine
gegenüber dem Sekundärrecht strengere Vorgabe für das
mittelfristige Haushaltsziel. Im Falle wesentlicher
Abweichungen von diesem Ziel oder dem entsprechenden
Anpassungspfad sei darüber hinaus ein automatischer
Korrekturmechanismus vorgesehen, der auf von der Kommission
vorgeschlagenen gemeinsamen Grundsätzen hinsichtlich Art,
Umfang und Überwachung der zu ergreifenden Korrekturmaßnahmen
beruhen müsse.

64

Der SKS-Vertrag ändere zudem die materielle
Verfassungslage, da das Grundgesetz keinen automatischen
Korrekturmechanismus kenne. Zudem müssten die Staaten, deren
Gesamtverschuldung das Maastricht-Kriterium von 60% des
Bruttoinlandsproduktes (BIP) überschreite, den über 60%
liegenden Anteil um durchschnittlich ein Zwanzigstel jährlich
abbauen. Der eigentliche Verlust an haushaltspolitischer
Souveränität liege jedoch darin, dass die Vertragsparteien,
die sich in einem Defizitverfahren befinden, ihre „Haushalts-
und Wirtschaftsprogramme“ künftig von der Europäischen Union
genehmigen lassen müssten. Dies bewirke einen nachhaltigen
Verlust an Gestaltungsbefugnissen des Bundestages. Der
SKS-Vertrag sei auf Dauer angelegt und nicht ohne Weiteres
kündbar. Demokratie sei jedoch Herrschaft auf Zeit; der
SKS-Vertrag installiere dagegen nicht nur dauerhaft angelegte
Kontroll- und Sanktionsmechanismen, sondern enthalte auch
eine irreversible Festlegung der Vertragsstaaten in ihrer
Wirtschaftspolitik.

65

4. Auch die Beschwerdeführer zu IV. sehen sich
durch die angegriffenen Gesetze in Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und
Abs. 2, Art. 23 Abs. 1 und Abs. 2 sowie
Art. 79 Abs. 3 GG verletzt. Es werde ein
Finanzausgleichssystem geschaffen, mit dem die Schwelle zum
europäischen Bundesstaat überschritten werde.

66

a) Das Gesetz zur Änderung des Art. 136
AEUV verstoße schon deshalb gegen die Verfassung, weil der
zugrunde liegende Beschluss des Europäischen Rates unwirksam
sei: Der neue Art. 136 Abs. 3 AEUV hätte zum einen
nicht im vereinfachten Vertragsänderungsverfahren beschlossen
werden dürfen, da er in der Sache zu einer Ausdehnung der
Kompetenzen der Europäischen Union führe; zum anderen
widerspreche er materiell dem in Art. 125 Abs. 1
Satz 2 AEUV geregelten Bail-out-Verbot. Schließlich
genüge er im Hinblick auf Zweck und Ausmaß der Ermächtigung
auch nicht dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot.

67

b) Mit dem völkerrechtlich irreversiblen
ESM-Vertrag entäußere sich der Bundestag dauerhaft seiner
Budgetverantwortung. Der Vertrag begründe - im Zusammenhang
mit dem ESM-Finanzierungsgesetz - unübersehbare
Zahlungspflichten gegenüber einer demokratisch nicht
hinreichend legitimierten, kontrollierten und parlamentarisch
rückgekoppelten Finanzeinrichtung. Der Bundestag habe im
Hinblick auf einzelne Zahlungen keine Entscheidungsfreiheit
mehr und könne sich insbesondere nicht mehr auf fehlende
Haushaltsmittel berufen. Der ESM-Vertrag verstoße auch gegen
das Verbot eines Haftungsautomatismus, da der Umfang von
Zahlungspflichten nicht vollständig absehbar sei und vom
Bundestag nicht hinreichend verantwortet werden könne. So
bestehe eine hohe Wahrscheinlichkeit für Nachschusspflichten
nach Art. 25 Abs. 2 ESMV, da mehrere
Mitgliedstaaten aller Voraussicht nach die von ihnen
erwarteten Einzahlungen nicht leisten könnten. Auch sei nicht
auszuschließen, dass der frei auf den Finanzmärkten agierende
Europäische Stabilitätsmechanismus mit Spekulationen Verluste
erwirtschaften werde, ohne dass der Bundestag in der Lage
sei, dies zu beeinflussen. Zudem sei der Europäische
Stabilitätsmechanismus als „freischwebende“
Finanzorganisation auf intergouvernementaler Grundlage nicht
ausreichend demokratisch legitimiert. Lediglich die
Finanzminister als Mitglieder des Gouverneursrats verfügten
über eine - wenn auch schwache - demokratische Legitimation.
Bei Maßnahmen des Europäischen Stabilitätsmechanismus sei der
Deutsche Bundestag auf den bloßen Nachvollzug von an anderer
Stelle getroffenen Entscheidungen angewiesen. Angesichts
dieses Legitimationsdefizits falle das Fehlen politischer
oder fachlicher Kontrollinstrumente erschwerend ins Gewicht.
Wie die Bundesregierung trotz der den Organmitgliedern des
Europäischen Stabilitätsmechanismus auferlegten
Schweigepflicht (Art. 34 ESMV) ihre
Informationspflichten aus Art. 23 Abs. 2 GG
erfüllen könne, sei nicht erkennbar.

68

c) Die Regeln zur Beteiligung des Bundestages
in den §§ 3 bis 7 ESMFinG genügten nicht den
verfassungsrechtlichen Anforderungen, da in zahlreichen, für
die haushaltspolitische Gesamtverantwortung wichtigen
Angelegenheiten lediglich der Haushaltsausschuss und nicht
das Plenum mitwirke. Besonders gravierende Entscheidungen,
etwa Beschlüsse über eine Erhöhung des Stammkapitals,
bedürften darüber hinaus nicht nur einer einfachen, sondern
im Hinblick auf Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG einer
Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat.

69

d) Durch den SKS-Vertrag werde die
verfassungsgebende Gewalt des Volkes verletzt, an der
teilzuhaben Art. 146 GG garantiere. Die Verpflichtung,
die Schuldenbremse nicht mehr aus der Verfassung zu
entfernen, ohne sie jedoch in die Ewigkeitsgarantie
aufzunehmen, verletze die Verfassungsidentität des
Grundgesetzes. Diese völkerrechtliche Bindung bei der
Gestaltung der konstitutionellen Grundlagen des Staates
bedeute einen Verlust der Kompetenz-Kompetenz. Die
Gesetzgebungsverpflichtungen aus dem SKS-Vertrag reichten
zudem deutlich über die grundgesetzlich geregelte
Schuldenbremse hinaus: Eine gesamtstaatliche
Verschuldungsgrenze, die Kommunen und
Sozialversicherungsträger einbeziehe, ein „automatischer
Korrekturmechanismus“, die Rechte der „unabhängigen
Institution“ nach Art. 3 Abs. 2 SKSV und fehlende
Übergangsfristen führten - bei Einhaltung der
völkerrechtlichen Verpflichtungen - zu deutlich schärferen
Anforderungen, als sie die Schuldenbremse enthalte. Insoweit
sei auch Art. 79 Abs. 1 GG nicht beachtet.

70

Die im Demokratieprinzip wurzelnde
Haushaltsautonomie werde durch die Regelung des Art. 5
SKSV ausgehöhlt. Dort sei zwar nicht vorgesehen, dass die
Kommission Haushaltspläne genehmigen müsse, wohl aber
Haushalts- und Wirtschaftspartnerschaftsprogramme, die über
einen längeren Zeitraum als eine Legislaturperiode liefen und
geeignet seien, die Entscheidungsmöglichkeiten des Parlaments
einzuschränken. Dies gehe über die geltenden
sekundärrechtlichen Vorgaben und Sanktionsmöglichkeiten
hinaus. Auch der automatische Korrekturmechanismus werde dazu
führen, dass Vorgaben der Kommission die durch Art. 79
Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 20 GG geschützten
Staatsstrukturprinzipien aushöhlten.

71

Schließlich verstoße die Irreversibilität der
Verpflichtung gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in
Verbindung mit Art. 20 und Art. 79 Abs. 3 GG.
Nach allgemeinen Regeln des Völkerrechts könne der Vertrag
nicht einseitig beendet werden.

72

5. Der Beschwerdeführer zu V. macht, soweit er
an seinen Anliegen festhält, geltend, die Einrichtung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus gefährde die
haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages. Zur
Begründung trägt er unter anderem vor, dass ein
Stimmrechtsverlust Deutschlands in den Organen des
Europäischen Stabilitätsmechanismus drohe, da abrufbares
Kapital unter Umständen nicht rechtzeitig bereitgestellt
werden könne. Diese Gefahr könne weder durch einen
Nachtragshaushalt noch durch einen Nothaushalt nach
Art. 112 GG mit hinreichender Sicherheit abgewendet
werden. Zudem könnten nicht nur wechselnde oder instabile
Mehrheitsverhältnisse im Bundestag, sondern auch die
Schuldenbremse aus Art. 115 GG einer kurzfristigen
Bereitstellung von Kapital in erheblichem Umfang
entgegenstehen. Im Hinblick auf das Risiko eines
Kapitalabrufs müssten Bundesregierung und Bundestag eine
tatsachenbasierte Analyse vornehmen und diese ihrer
Haushaltsplanung zugrunde legen. Soweit die Bundesregierung
demgegenüber darauf hinweise, die Vorhaltung von Kapital zur
sicheren Vermeidung eines Stimmrechtsausschlusses sei mit dem
Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nicht
vereinbar, gehe die Wahrung der Verfassungsidentität dem vor.
Hilfsweise sei zumindest sicherzustellen, dass beim
Europäischen Stabilitätsmechanismus ein effektives und für
den Bundestag jederzeit nachvollziehbares Risikomanagement
eingerichtet werde, und dass der Jahresabschluss im
Wesentlichen den Kriterien des Handelsgesetzbuches oder eines
anderen anerkannten Rechnungslegungssystems entspreche.

73

Mit den Rechten des Beschwerdeführers aus
Art. 38 Abs. 1 GG unvereinbar sei auch die
Zuweisung verschiedener Entscheidungsbefugnisse an den
Haushaltsausschuss durch § 5 Abs. 2 Satz 1
Nr. 1 bis Nr. 4 ESMFinG. Das durch Art. 40
Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete
Selbstorganisationsrecht des Bundestages lasse eine
Aufgabenverteilung durch ein zustimmungsbedürftiges Gesetz
nicht zu, soweit die delegierten Kompetenzen, wie hier,
zumindest mittelbare Haushaltsrelevanz aufwiesen.

74

Der Beschwerdeführer zu V. bezweifelt außerdem
die völkerrechtliche Wirksamkeit der aufgrund des Urteils vom
12. September 2012 abgegebenen Auslegungserklärungen zum
Haftungsumfang der Mitgliedstaaten. Um die Wirksamkeit der
Haftungsbegrenzung sicherzustellen, sei vielmehr - über die
Auslegungserklärungen hinaus, deren Rechtsnatur und Wirkung
unklar seien - eine allseitig ratifizierte Vertragsänderung
zwingend.

75

6. Die Beschwerdeführer zu VI. rügen eine
Verletzung ihrer Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in
Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG sowie aus
Art. 14 GG.

76

Die angegriffenen Rechtsakte verletzten nicht
nur die normativen Grundlagen der Europäischen Wirtschafts-
und Währungsunion, sondern auch und insbesondere die
haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages. Vor
allem die Kapitalaufbringung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus sei ungenügend geregelt;
realistischerweise müsse man von einer substantiellen
Nachschusspflicht der finanzkräftigen Mitgliedstaaten
ausgehen. Der Europäische Stabilitätsmechanismus begründe
erhebliche finanzielle Risiken, die im Eintrittsfall nicht
mehr refinanzierbar seien und in Kumulation mit den weiteren
im Rahmen der Staatsschuldenkrise eingegangenen
Verpflichtungen die Budgetautonomie des Bundestages
weitgehend leerlaufen ließen. Zudem wirkten die mit den
angegriffenen Rechtsakten übernommenen Risiken langfristig
inflationsfördernd.

77

Die Entscheidung des Bundestages über die
Zypernhilfe und ihre Vorbereitung durch die Bundesregierung
zeigten exemplarisch die Grenzen der verfassungsrechtlichen
Einhegbarkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus auf.
Die Bundesregierung habe gegenüber dem Bundestag im Hinblick
auf den Finanzbedarf und die Schuldentragfähigkeit der
Republik Zypern lediglich auf fragwürdige, nicht
nachvollziehbar begründete und zudem widersprüchliche
Einschätzungen der sogenannten „Troika“ - eines jeglicher
demokratischen Kontrolle entzogenen Gremiums - verwiesen,
ohne diese Einschätzungen selbst überprüft zu haben. Der
Bundestag, dem die Vorlage mit insgesamt 26 Anlagen nur drei
Tage vor der Beschlussfassung zugeleitet worden sei, habe
seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung daher nicht
wahrnehmen können. Zudem habe er über die Gewährung einer
Stabilitätshilfe und das ausgehandelte Memorandum of
Understanding in einer einzigen Sitzung entschieden; die vom
Senat angemahnte Konditionalität im Einzelfall drohe damit in
der Praxis unterlaufen zu werden.

78

Der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 fehle eine
primärrechtliche Emächtigung; zudem beeinträchtige sie in
unzulässiger Weise die unantastbare Wirtschafts- und
Haushaltskompetenz des Bundestages, indem sie eine
europäische Wirtschaftsregierung einführe.

79

7. Die Antragstellerin zu VII. sieht sich
durch den Beschluss des Deutschen Bundestages über die
angegriffenen Gesetze in ihren Rechten aus Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 20 Abs. 1 und
Abs. 2, Art. 23 Abs. 1 und Abs. 2 sowie
Art. 79 Abs. 3 GG verletzt; der Deutsche Bundestag
werde in seinem in Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG
verankerten Recht auf Mitwirkung und Information in
Angelegenheiten der Europäischen Union beeinträchtigt. Ihr
Vortrag entspricht im Wesentlichen dem Vorbringen der
Beschwerdeführer zu IV. (siehe oben Rn. 65).

80

Ergänzend trägt die Antragstellerin zu VII.
unter anderem vor, durch die Beschlussfassung über die
Änderung des Art. 136 AEUV im vereinfachten Verfahren
sei das Beteiligungsrecht des Bundestages aus Art. 48
Abs. 2 Satz 2 EUV „ausgehebelt“ worden.

81

Angesichts der Gesamtsumme der
Gewährleistungen werde durch die Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus die Haushaltsautonomie des Bundestages
auf Jahre, vielleicht sogar Jahrzehnte hinaus praktisch
aufgehoben. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die
Schuldenbremse des Art. 115 Abs. 2 GG es dem Bundestag
ab 2016 verbiete, Haushaltsdefizite mittels Kreditaufnahme zu
decken.

82

Im Hinblick auf die Maßnahmen des Europäischen
Stabilitätsmechanismus gerate der Bundestag schon aufgrund
der vertraglichen Konstruktionen in die Rolle des bloßen
Nachvollzugs andernorts bereits getroffener Entscheidungen.
Auch die im ESM-Finanzierungsgesetz geregelten
Beteiligungsrechte genügten nicht den verfassungsrechtlichen
Anforderungen. So werde der Haushaltsausschuss nach § 5
Abs. 3 ESMFinG etwa bei Kapitalabrufen nach Art. 9
Abs. 2 und Abs. 3 ESMV lediglich „beteiligt“, habe
aber kein Vetorecht; in Anbetracht der potentiellen
Auswirkungen auf die Budgethoheit des Bundestages bedürfe es
in diesen Fällen jedoch eines konstitutiven
Plenarbeschlusses. Auch im Übrigen sicherten die §§ 3
bis 7 ESMFinG dem Bundestag keinen hinreichenden Einfluss auf
einzelne Dispositionen und auf die Art und Weise des Umgangs
mit bewilligten Finanzfazilitäten.

83

Der SKS-Vertrag verstoße gegen die
organschaftlichen Rechte der Antragstellerin zu VII. aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, weil dem Bundestag -
insbesondere aufgrund des automatischen Korrekturmechanismus
bei Überschreiten der Kreditobergrenze - im Hinblick auf die
Mittelverwendung seine haushaltspolitische
Gesamtverantwortung entzogen werde.

84

Der Bundespräsident, der Deutsche Bundestag,
der Bundesrat, die Bundesregierung und alle Landesregierungen
hatten Gelegenheit zur Äußerung. Im Rahmen der mündlichen
Verhandlung wurden Vertreter des Europäischen
Stabilitätsmechanismus, der Europäischen Zentralbank und der
Deutschen Bundesbank als sachkundige Dritte (§ 27a
BVerfGG) angehört.

85

1. Die Bundesregierung hält die
Verfassungsbeschwerden sowie den Antrag im
Organstreitverfahren für unzulässig, jedenfalls für
unbegründet.

86

a) Art. 136 Abs. 3 AEUV stelle
lediglich klar, dass die Hilfsmaßnahmen des Europäischen
Stabilitätsmechanismus wirtschaftspolitische Vorgänge seien,
die in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten lägen.
Art. 136 Abs. 3 AEUV richte die Währungsunion nicht neu
aus. Bei Abfassung der primärrechtlichen Vorschriften über
die Wirtschafts- und Währungsunion habe man die Situation
nicht vorhergesehen oder jedenfalls nicht in dem
erforderlichen Maße einbezogen, dass die Zahlungsunfähigkeit
eines Mitgliedstaates die Finanzstabilität des
Euro-Währungsraumes insgesamt und damit die gemeinsame
Währung gefährden könne. Auch seien die an strenge Auflagen
geknüpften Finanzhilfen als ultima ratio zur Sicherung der
Finanzstabilität konzipiert und daher mit Art. 125 AEUV
vereinbar.

87

b) Der Vertrag zur Einrichtung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus erfülle die Vorgaben, die
das Bundesverfassungsgericht in seinen Urteilen vom
7. September 2011 und vom 28. Februar 2012 für die
deutsche Beteiligung an internationalen
Finanzhilfemechanismen aufgestellt habe. Der ESM-Vertrag
bedeute nicht den Einstieg in eine Transferunion im Sinne
eines europäischen Finanzausgleichssystems; die
haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen
Bundestages bleibe gewahrt und die deutsche Haftung sei der
Höhe nach begrenzt. Dies werde durch die völkerrechtlichen
Erklärungen entsprechend dem Urteil des Senats vom 12.
September 2012 auch klar und verbindlich zum Ausdruck
gebracht. Der Verzicht auf ein Vetorecht für Deutschland in
den Fällen des Kapitalabrufs nach Art. 9 Abs. 2 und Abs.
3 ESMV sei notwendig, weil er die Kreditwürdigkeit des
Europäischen Stabilitätsmechanismus sichere. Die
innerstaatliche Absicherung des abrufbaren Kapitals durch
Gewährleistungsermächtigungen nach Art. 115 Abs. 1 GG
entspreche der Staatspraxis.

88

c) Das ESM-Finanzierungsgesetz sei weder in
formeller noch in materieller Hinsicht zu beanstanden.

89

aa) Trotz des zunächst vorhandenen
Platzhalters für die Beteiligungsrechte des Bundestages sei
das ESM-Finanzierungsgesetz formell verfassungsgemäß, denn im
Übrigen habe es sich um einen vollständigen Gesetzesentwurf
gehandelt. Die spätere Einfügung der Beteiligungsregeln halte
sich im Rahmen zulässiger Ergänzungen während des
Gesetzgebungsverfahrens.

90

bb) Auf der Grundlage des
ESM-Finanzierungsgesetzes seien die Maßnahmen des
Europäischen Stabilitätsmechanismus hinreichend demokratisch
legitimiert.

91

(1) Angesichts des nicht abschließenden
Charakters von § 4 Abs. 1 ESMFinG, der alle
Angelegenheiten des Europäischen Stabilitätsmechanismus mit
Bedeutung für die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des
Bundestages unter den Zustimmungsvorbehalt des Plenums
stelle, sei eine ausdrückliche Regelung der
Bundestagsbeteiligung für die Ausgabe neuer Anteile am
Stammkapital des Europäischen Stabilitätsmechanismus über dem
Nennwert gemäß Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV nicht
erforderlich. Entscheide der Gouverneursrat bei einer
Erhöhung des Stammkapitals nach Art. 10 Abs. 1 Satz 2
ESMV, neue Anteile über dem Nennwert auszugeben, sei die
Zustimmung des deutschen Vertreters nach vorheriger
Zustimmung des Bundestages gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
ESMFinG notwendig. Der Beschluss des Gouverneursrats selbst
würde zudem entsprechend Art. 10 Abs. 1 Satz 3 ESMV
erst nach Abschluss der nationalen Notifikationsverfahren
wirksam werden, was in Deutschland eine bundesgesetzliche
Ermächtigung voraussetze (Art. 2 Abs. 1 ESMVertrG).
Würden hingegen beim Beitritt eines neuen Mitglieds, wofür
eine Zustimmung des Bundestages notwendig wäre, Anteile am
Stammkapital zu einem höheren Wert als dem Nennwert
ausgegeben, müsste der Gouverneursrat nach Art. 5 Abs. 6
lit. k, Art. 44 ESMV über den Beitritt entscheiden,
woraufhin sich das genehmigte Stammkapital nach Art. 10
Abs. 3 ESMV automatisch erhöhen würde. Einer
zusätzlichen Beteiligung des Bundestages bedürfe es jedoch
nicht, weil durch den Beitritt keine Ausdehnung der
bisherigen Haftung der „alten“ ESM-Mitglieder eintreten
könnte. Die Ausgabe der neuen Anteile zu einem höheren
Ausgabekurs als dem Nennwert wäre, da die Anteile am
bisherigen Stammkapital wertmäßig unverändert blieben, für
Deutschland ohne Folgen. Somit fehle es in beiden Fällen an
einer Berührung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung
des Bundestages, die allein eine explizite Regelung erfordern
könnte.

92

(2) Besondere haushalterische Maßnahmen, um
eine Anwendung von Art. 4 Abs. 8 ESMV auf
Deutschland und einen Stimmrechtsentzug wegen fehlender oder
nicht rechtzeitiger Erfüllung eines Kapitalabrufs zu
vermeiden, wie dies vom Senat in der Entscheidung vom 12.
September 2012 gefordert worden sei, seien nicht
erforderlich.

93

(a) Um die Einzahlung des abrufbaren Kapitals
sicherzustellen, sei es nicht erforderlich, von vornherein
und auf Dauer Zugriff auf die Gesamtsumme von rund 168,3
Milliarden Euro zu haben. Vielmehr reiche ein Umfang aus, der
aufgrund der potentiellen Verluste und Zahlungspflichten
realistisch erscheine. Die Regelungen und Bedingungen für
Kapitalabrufe („terms and conditions of capital calls for
ESM“ vom 9. Oktober 2012) verpflichteten den
Europäischen Stabilitätsmechanismus zu einer umsichtigen
„Risikopolitik“, um die Risiken von Kapitalabrufen
einzudämmen. Verluste des Europäischen Stabilitätsmechanismus
könnten zudem nur dann entstehen, wenn Mitgliedstaaten
empfangene Finanzhilfen nicht zurückzahlten. Aufgrund
unterschiedlicher Rückzahlungstermine könne insoweit jedoch
stets nur ein Teilbetrag betroffen sein. Es sei daher
ausgeschlossen, dass ein Kapitalabruf den Betrag von 168,3
Milliarden Euro erreiche. Für unrealistische Szenarien müsse
keine Vorsorge getroffen werden.

94

(b) Auch in Fällen kurzfristigerer
Kapitalabrufe, die eine Berücksichtigung im Rahmen des
regulären Haushaltsaufstellungsverfahrens entsprechend
Art. 110 GG nicht zuließen, sei ein Stimmrechtsverlust
nicht zu befürchten. In Betracht komme entweder ein
Nachtragshaushalt oder die Bewilligung von über-
beziehungsweise außerplanmäßigen Ausgaben im Sinne von
Art. 112 GG und § 37 BHO. Der für eine solche
Bewilligung nach Art. 112 GG erforderliche
unvorhergesehene und unabweisbare Bedarf liege vor. Ein
Kapitalabruf sei unvorhersehbar in diesem Sinne, da er bei
der regulären Haushaltsaufstellung weder dem Grunde noch der
Höhe nach festgestanden habe. Wegen der bestehenden
rechtlichen Verpflichtung zur Bedienung des Abrufes sei der
Bedarf auch sachlich unabweisbar. Ein Nachtragshaushalt sei
im Übrigen auch unter den Voraussetzungen des
Notbewilligungsrechts nicht ausgeschlossen und könne bei
entsprechender Bereitschaft aller Beteiligten in sehr kurzer
Zeit beschlossen werden. Dabei sei auch zu berücksichtigen,
dass die verfassungsrechtliche Pflicht, einen
Stimmrechtsausschluss zu vermeiden, alle beteiligten
Verfassungsorgane treffe. Gemeinsam seien sie rechtlich und
tatsächlich in der Lage, einen Verlust der Stimmrechte
auszuschließen.

95

(c) Mit einem Kapitalabruf sei nicht jederzeit
zu rechnen. Im Rahmen des Risikomanagements des Europäischen
Stabilitätsmechanismus seien frühzeitige Informationen für
mögliche Verluste und drohende Kapitalabrufe vorgesehen. Ein
Kapitalabruf nach Art. 9 Abs. 3 ESMV mit einer Frist von
sieben Tagen sei nur zur Abwendung eines unmittelbaren
Zahlungsausfalls vorgesehen; eine Wiederauffüllung des
eingezahlten Kapitals könne hierüber nicht erfolgen. Auch im
unwahrscheinlichen Fall des Ausfalls mehrerer Mitgliedstaaten
sei keine Nachforderung in voller Höhe aller ausgefallenen
Verpflichtungen anzunehmen, sondern nur nach Maßgabe der
konkreten Fälligkeiten des Europäischen
Stabilitätsmechanismus im Verhältnis zu Dritten.

96

(d) Art. 9 Abs. 2 ESMV räume dem
Direktorium für einen Kapitalabruf Ermessen („kann“) ein, so
dass ein Absinken des eingezahlten Kapitals abgewartet werden
könne. Ein Kapitalabruf nach Art. 9 Abs. 3 ESMV sei
äußerst unwahrscheinlich, da Verluste aus Operationen des
Europäischen Stabilitätsmechanismus vorrangig aus dem
Reservefonds und dem eingezahlten Kapital und erst an letzter
Stelle aus dem genehmigten Kapital zu begleichen seien. Auch
sei der Europäische Stabilitätsmechanismus zu einer
umsichtigen „Risikopolitik“ verpflichtet, die Kapitalabrufe
nach Art. 9 Abs. 2 und Abs. 3 ESMV gerade verhindern
solle. Umstrittene Zahlungspflichten auf Grundlage von
Art. 9 Abs. 2 ESMV, gegebenenfalls in Verbindung mit
Art. 25 Abs. 2 ESMV, könnten schließlich unter dem
Vorbehalt der Rückforderung erfüllt werden.

97

(e) Zwar lasse sich theoretisch nicht
ausschließen, dass ein Abruf extrem hoher Beträge zu
Schwierigkeiten bei der rechtzeitigen Beschaffung des
erforderlichen Kapitals führen könne; allerdings dürfte dies
dann auch für alle anderen Mitgliedstaaten gelten. Dass eine
solche Situation von anderen Mitgliedstaaten in den Gremien
des Europäischen Stabilitätsmechanismus ausgenutzt würde, sei
politisch undenkbar und im Hinblick auf den völkerrechtlichen
Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 31 WVK) auch
unzulässig. Insgesamt könne somit davon ausgegangen werden,
dass ein Stimmrechtsverlust für die Bundesrepublik
Deutschland nach Art. 4 Abs. 8 ESMV praktisch
ausgeschlossen sei.

98

(3) Soweit sich die Verfassungsbeschwerden
gegen die im ESM-Finanzierungsgesetz geregelte
Aufgabenverteilung zwischen Plenum und Haushaltsausschuss
richteten, seien sie unzulässig. Das Bundesverfassungsgericht
habe dem Wähler aus Art. 38 Abs. 1 GG Schutz gegenüber
einer Aushöhlung des Wahlrechts durch eine Entleerung der
Verantwortung des Bundestages aufgrund von
Kompetenzübertragungen auf inter- oder supranationale
Einrichtungen eingeräumt, jedoch keine Prozessstandschaft für
die Geltendmachung einzelner Abgeordnetenrechte aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG begründet.

99

In jedem Fall seien diese Rügen unbegründet.
Im Urteil vom 12. September 2012 habe das
Bundesverfassungsgericht keine grundsätzlichen Bedenken gegen
die Zuweisung weniger bedeutsamer Entscheidungen an den
Haushaltsausschuss erkennen lassen, zumal § 5 Abs. 5
ESMFinG ein Revokationsrecht des Plenums vorsehe. Nach
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ESMFinG müsse das Plenum ohnehin tätig
werden, wenn die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des
Bundestages berührt werde. Somit sei sichergestellt, dass
alle wesentlichen Entscheidungen durch das Plenum getroffen
würden. Lediglich in der bereits vom Bundesverfassungsgericht
in der Entscheidung vom 28. Februar 2012 in dem Verfahren 2
BvE 8/11 anerkannten Ausnahmekonstellation eines vertraulich
zu behandelnden Ankaufs von Staatsanleihen entfalle das
Zugriffsrecht des Plenums und werde die Entscheidung gemäß
§ 6 ESMFinG einem Sondergremium aus Mitgliedern des
Haushaltsausschusses übertragen.

100

Unbedenklich sei auch die Regelung des
§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 ESMFinG, wonach Beschlüsse über
den Abruf von Kapital nach Art. 9 Abs. 1 ESMV sowie
über die Annahme oder wesentliche Änderung der Regelungen und
Bedingungen für Kapitalabrufe nach Art. 9 Abs. 4
ESMV nur der vorherigen Zustimmung des Haushaltsausschusses
bedürften, nicht aber der des Plenums. Durch die im
ESM-Vertrag vorgesehenen Durchführungsbestimmungen würden
keine Regelungen mit grundlegender haushaltspolitischer
Bedeutung getroffen, weil die Durchführungsbestimmungen nicht
über die Regelungen und Vorgaben des ESM-Vertrages
hinausgehen könnten. Soweit die Durchführungsbestimmungen
neben rein technischen Regelungen auch inhaltliche Vorgaben
enthielten, trage das ESM-Finanzierungsgesetz dem durch
abgestufte Beteiligungsrechte Rechnung: Die in § 5 Abs.
2 ESMFinG angeführten Durchführungsbestimmungen bedürften der
Zustimmung des Haushaltsausschusses, wohingegen für die in
§ 5 Abs. 3 ESMFinG angeführten sonstigen Bestimmungen
ein Recht zur Stellungnahme und deren Berücksichtigung durch
die Bundesregierung vorgesehen sei, soweit die („einfache“)
Haushaltsverantwortung des Parlaments berührt werde.
Andernfalls sei eine bloße Unterrichtung ausreichend.
Schließlich könne das Plenum nach § 5 Abs. 5 ESMFinG
Angelegenheiten bei besonderem Interesse oder vermuteter
Bedeutung für die haushaltspolitische Gesamtverantwortung
jederzeit an sich ziehen. Selbst wenn
Durchführungsbestimmungen die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages berühren
könnten, müsse dies nicht zur Verfassungswidrigkeit des
§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 ESMFinG führen, da eine
verfassungskonforme Auslegung von § 4 Abs. 1 ESMFinG
möglich und dann auch geboten wäre.

101

(4) Die Umsetzung der Entscheidungen des
Bundestages im Direktorium des Europäischen
Stabilitätsmechanismus sei durch die Entsendung eines
Staatssekretärs sichergestellt. Dies sei mit dem ESM-Vertrag
vereinbar, der die Unabhängigkeit der Direktoren nicht
fordere. Es sei wirklichkeitsfremd anzunehmen, ein
weisungsgebundener Beamter des Bundesministeriums der
Finanzen werde einem Votum des Deutschen Bundestages
zuwiderhandeln.

102

(5) Die bloße Möglichkeit, dass sich der
deutsche Anteil durch künftige Entwicklungen so verringern
könnte, dass das Vetorecht Deutschlands entfiele, begründe
jedenfalls derzeit keine Beeinträchtigungen des
Demokratieprinzips. Es sei nicht absehbar, dass insbesondere
Großbritannien, dessen Beitritt die Beteiligungsverhältnisse
wesentlich verschieben könnte, in absehbarer Zeit bereit sei,
den Euro einzuführen. Die Einführung des Euro in einem
weiteren Staat erfordere darüber hinaus ebenso eine
einstimmige Entscheidung der Staaten der Eurozone wie die
darauf folgende Aufnahme dieses Staates in den Europäischen
Stabilitätsmechanismus.

103

d) In Bezug auf den SKS-Vertrag trägt die
Bundesregierung im Wesentlichen vor, dass dieser die
Vertragsparteien zu stärkerer Haushaltsdisziplin verpflichte
und übermäßiger Verschuldung vorbeuge. Er schränke die
Haushaltsautonomie nicht unzulässig ein, entspreche im
Wesentlichen den grundgesetzlichen Vorgaben und konkretisiere
bereits bestehende unionsrechtliche Bestimmungen. Der Vertrag
beuge übermäßiger staatlicher Verschuldung vor und verhindere
somit künftige weitere Staatsschuldenkrisen, womit er den
ESM-Vertrag auch inhaltlich-funktional ergänze. Die
Limitierung der staatlichen Kreditaufnahme sei mit dem
Grundgesetz vereinbar, da es sich insoweit nur um die Vorgabe
eines von den Mitgliedstaaten auszufüllenden Rahmens handele
und dieser auch dem Vorbild der deutschen Schuldenbremse
entspreche. Die nach Art. 3 Abs. 2 SKSV von der
Europäischen Kommission abzugebenden Vorschläge zu
gemeinsamen Grundsätzen für nationale Korrekturmechanismen
und zum Zeitrahmen für die Anpassung an das mittelfristige
Haushaltsziel nach Art. 3 Abs. 1 Buchstabe b Satz 3 SKSV
seien lediglich normkonkretisierende Auslegungshilfen. Die
unbefristete Dauer des SKS-Vertrages begründe keinen
Verfassungsverstoß. Auch ein unbefristet geschlossener
Vertrag könne jederzeit von allen Vertragsparteien
einvernehmlich aufgehoben werden. Bei grundlegenden
Änderungen der Umstände könne außerdem die Lösung aus der
vertraglichen Bindung auf der Grundlage von Art. 62 WVK
erfolgen.

104

2. Der Deutsche Bundestag hält die
Verfassungsbeschwerden und den Antrag im Organstreitverfahren
teilweise für unzulässig, insgesamt jedenfalls für
unbegründet.

105

a) Das Zustimmungsgesetz zu dem Beschluss des
Europäischen Rates zur Änderung des Art. 136 AEUV
beeinträchtige die im Grundgesetz verankerte Stellung des
Deutschen Bundestages nicht. Art. 125 AEUV stehe nach
einvernehmlicher Auffassung der Mitgliedstaaten einer
freiwilligen Hilfegewährleistung nicht entgegen.
Art. 136 Abs. 3 AEUV stelle diese Rechtslage insoweit
nochmals klar und sei auch hinreichend bestimmt. Die Norm
diene der Sicherung der Stabilität der Währungsunion und
ermögliche gerade nicht die Einführung einer umfassenden
Haftungs- und Transferunion, sondern ermächtige punktuell in
einer hinreichend klar definierten Situation zu zeitlich
begrenzten Hilfsaktionen; zudem sehe die Vorschrift eine
strenge Konditionalität vor. Die Rüge, es hätte ein
Konventverfahren durchgeführt werden müssen, gehe fehl, weil
mit Art. 136 Abs. 3 AEUV keine Ausdehnung der
Zuständigkeit der Europäischen Union bewirkt werde.

106

b) Seinen Vortrag im Verfahren über die
einstweilige Anordnung (vgl. BVerfGE 132, 195 ,
Rn. 73 ff.) ergänzend führt der Deutsche Bundestag
mit Blick auf den Europäischen Stabilitätsmechanismus
aus:

107

aa) Im Hinblick auf die Begleitgesetzgebung
zum Europäischen Stabilitätsmechanismus, insbesondere im
Hinblick auf die Zuständigkeitsverteilung zwischen Plenum und
Haushaltsausschuss, seien die Verfassungsbeschwerden
unzulässig. Eine Verletzung der Rechte der Beschwerdeführer
aus Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1
und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG komme in diesem
Zusammenhang nicht in Betracht, so dass es ihnen an der
Beschwerdebefugnis fehle. Die Kompetenzverteilung innerhalb
des Bundestages sei, anders als die Übertragung von
Hoheitsrechten auf die Europäische Union, nicht geeignet, den
materiellen Gehalt des Wahlrechts aus Art. 38 Abs. 1 GG
erodieren zu lassen. Durch die Organisation der
parlamentsinternen Aufgabenverteilung sei die im Folgenden zu
treffende Sachentscheidung dem demokratischen Prozess nicht
entzogen. Es handele sich hierbei zudem um einen jederzeit
reversiblen Vorgang, der lediglich den Binnenbereich eines
Verfassungsorgans betreffe und daher nicht im Wege der
Verfassungsbeschwerde angegriffen werden könne. Eine
individuelle Beschwerdemöglichkeit gegen parlamentarische
Zuständigkeitsverteilungen sei zudem unvereinbar mit dem
Selbstorganisationsrecht des Deutschen Bundestages.

108

bb) Jedenfalls seien die Anträge
unbegründet.

109

(1) Die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages werde durch die
im ESM-Finanzierungsgesetz geregelte Zuständigkeitsverteilung
zwischen Plenum und Haushaltsausschuss nicht beeinträchtigt.
Für die wesentlichen Entscheidungen des Europäischen
Stabilitätsmechanismus, insbesondere für Entscheidungen nach
Art. 10 ESMV (Erhöhung des Stammkapitals) und
Art. 13 Abs. 2 ESMV (Entscheidung über die
Gewährung von Finanzhilfen), sei die Mitwirkung des Plenums
vorgesehen. Nur für die weniger bedeutsamen, eher technischen
Entscheidungen unterhalb der Wesentlichkeitsschwelle sei der
Haushaltsausschuss zuständig. So habe dieser nach Art. 5
Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 ESMFinG über Kapitalabrufe
nach Art. 9 Abs. 1 ESMV zu befinden, da hierdurch
keine neue Verpflichtung begründet, sondern nur eine
bestehende Verpflichtung erfüllt werde, der das Plenum -
durch das Zustimmungsgesetz zum ESM-Vertrag und die
Absicherung aller Veränderungen des Kapitalbestandes -
bereits zugestimmt habe. Gleiches gelte für die ebenfalls dem
Haushaltsausschuss zugewiesene Entscheidung über die
Regelungen und Bedingungen für Kapitalabrufe nach Art. 9
Abs. 4 ESMV (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 ESMFinG).
Diese „terms and conditions“ gestalteten lediglich das
interne Verfahren und die Zahlungsart, begründeten jedoch
keine Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland, die
über die im ESM-Vertrag bereits geregelten Verpflichtungen
hinausgingen. Mithin handele es sich bei den
Entscheidungsbefugnissen des Haushaltsausschusses um rein
operative Aufgaben.

110

Auch die verfassungsrechtlich anerkannte Rolle
des Haushaltsausschusses in der Staatspraxis spreche für die
Verfassungskonformität der Aufgabenverteilung des
ESM-Finanzierungsgesetzes. Die Aufgaben des
Haushaltsausschusses gingen - jedenfalls soweit er über
qualifizierte Sperrvermerke nach § 22 Satz 3 und
§ 36 Satz 2 BHO entscheide - über eine bloß
beratende und vorbereitende Funktion hinaus. Dieser Fall sei
mit der hier vorliegenden Konstellation vergleichbar, da in
beiden Fällen ein bereits durch das Plenum gebilligter
Ausgabenposten durch den Ausschuss konkret zugewiesen, aber
in seiner demokratisch legitimierten Bestimmung nicht mehr
verändert werde.

111

Schließlich müsse dem Deutschen Bundestag bei
der Ausgestaltung der eigenen Binnenorganisation und
Verfahren ein weiter Entscheidungsspielraum verbleiben. Die
hier in Rede stehenden Zustimmungstatbestände zum Gegenstand
einer politischen Auseinandersetzung im Plenum zu machen,
erscheine schwer denkbar, da diese letztlich auf die
kontrollierte und effiziente Erreichung politisch bereits
definierter Zwecke abzielten.

112

Selbst wenn die Regelung des § 5
Abs. 2 Satz 1 ESMFinG mit der Verantwortung des
Plenums für die Haushaltspolitik nicht vereinbar wäre, lasse
das Gesetz zumindest eine verfassungskonforme Auslegung zu.
Insofern könne man zum einen aus Art. 5 Abs. 5
ESMFinG eine Revokationspflicht des Plenums ableiten, zum
anderen eine Zuständigkeit aus der Generalklausel des
§ 4 Abs. 1 Satz 1 ESMFinG. Entsprechendes
gelte im Ergebnis auch für § 5 Abs. 2 Satz 1
Nr. 3 ESMFinG. Die dort genannten
Entscheidungsbefugnisse seien Ausdruck einer
funktionsgerechten Arbeitsteilung zwischen Plenum und
Haushaltsausschuss und begründeten gerade keine neuen
Verpflichtungen im Hinblick auf den Europäischen
Stabilitätsmechanismus.

113

Insgesamt gehe die Beteiligung eines
demokratisch legitimierten Organs an internen Prozeduren des
Europäischen Stabilitätsmechanismus - wenn auch aus guten
Gründen - über die Standards für die parlamentarische
Kontrolle öffentlicher Finanzinstitutionen im
innerstaatlichen Bereich hinaus. Der Ausbau dieser
Beteiligung des sachkundigen Haushaltsausschusses zu einem
Plenarvorbehalt sei vor diesem Hintergrund nicht
überzeugend.

114

(2) Die Möglichkeit zur Ausgabe neuer Anteile
am Kapital des Europäischen Stabilitätsmechanismus über dem
Nennwert nach Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV sei mit Blick
auf die haushaltspolitische Gesamtverantwortung unbedenklich,
da hierdurch die institutionelle Stellung der Bundesrepublik
Deutschland im Europäischen Stabilitätsmechanismus nicht
verändert werde. Nach Art. 4 Abs. 7 ESMV richteten
sich die Stimmrechte im Gouverneursrat und im Direktorium
nach der Zahl - und nicht dem Wert - der Anteile, die jedem
Vertragsstaat nach Anhang II des ESM-Vertrages zugeteilt
worden seien. Die Ausgabe von Anteilen über dem Nennwert
könne sich auf das Stimmgewicht daher nicht auswirken. Für
die Ausgabe der Anteile des bereits genehmigten Stammkapitals
in Höhe von 700 Milliarden Euro komme Art. 8
Abs. 2 Satz 4 ESMV seinem eindeutigen Wortlaut nach
nicht in Betracht. Soweit die Vorschrift auf nachträglich
genehmigtes Kapital anwendbar sei, falle nicht nur die
Entscheidung über die Erhöhung des genehmigten Stammkapitals
(Art. 10 Abs. 1 ESMV), sondern auch die
Entscheidung über den Wert der neu geschaffenen Anteile in
die Verantwortung des Plenums. Dabei handele es sich weder um
eine untergeordnete Entscheidung noch sei ihr eine bereits im
Plenum behandelte und vorstrukturierte Entscheidung
vorausgegangen. Folgerichtig seien Entscheidungen über den
Ausgabekurs unter § 4 Abs. 1 Satz 1 ESMFinG zu
fassen, den der Gesetzgeber bewusst so offen formuliert habe,
um Raum für notwendige Plenarentscheidungen zu schaffen.
Entsprechendes müsse für die Ausgabe von Kapitalanteilen nach
einem Beitritt weiterer ESM-Mitglieder gelten, da die
Entscheidung über deren Ausgabekurs die relative
Werthaltigkeit der deutschen Kapitalanteile und damit
mittelbar die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des
Bundestages berühre.

115

(3) Auch die Möglichkeit einer Suspendierung
der Stimmrechte nach Art. 4 Abs. 8 ESMV sei
verfassungsrechtlich unbedenklich. Zwar wären die rechtlichen
Auswirkungen einer Suspendierung nicht unerheblich, da
weitreichende Entscheidungen ohne Mitwirkung des betroffenen
Staates getroffen werden könnten.

116

Art. 4 Abs. 8 ESMV diene freilich in
erster Linie dem Schutz der Mitgliedstaaten, die ihren
Verpflichtungen aus dem ESM-Vertrag nachkämen. Diese sollten
vor überproportionalen Lasten geschützt werden. Insofern
schütze Art. 4 Abs. 8 ESMV als Sanktionsmechanismus
unter anderem gerade auch die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Bundestages.

117

Eine Anwendung des Art. 4 Abs. 8 ESMV auf
die Bundesrepublik Deutschland sei zudem praktisch
ausgeschlossen. Der verfassungsrechtliche und gesetzliche
Rahmen ermögliche jederzeit die rechtzeitige Erfüllung der
Verpflichtungen nach Art. 8, Art. 9 und
Art. 10 ESMV oder die Rückzahlung von Finanzhilfen nach
Art. 16 oder Art. 17 ESMV. Die zur Aufbringung der
eingezahlten Anteile im Sinne von Art. 8 Abs. 2
ESMV notwendigen Maßnahmen seien zum Teil bereits oder würden
jedenfalls noch durchgeführt. Eine weitergehende
haushaltsrechtliche Absicherung sei gegenwärtig nicht möglich
und wäre auch untunlich. Eine (vorsorgliche) Einstellung von
Mitteln in den Haushaltsplan, die Gegenstand eines
Kapitalabrufs nach Art. 9 ESMV werden könnten, sei nach
Art. 110 GG weder vorgesehen noch möglich. Die
tatsächliche Unsicherheit, wann ein Mitgliedstaat in die
Situation schwerwiegender Finanzierungsprobleme gerate oder
wann ein auszugleichender Verlust des Europäischen
Stabilitätsmechanismus eintrete, lasse eine antizipierende
Haushaltsplanung nicht zu. Das Haushaltsverfassungsrecht
ermögliche es jedoch, in der Situation eines Kapitalabrufs
zügig zu reagieren, in erster Linie im Wege eines
Nachtragshaushalts gemäß Art. 110 GG oder - wenn die
Einzahlungsfrist hierfür nicht ausreichen sollte - auf der
Grundlage einer Bewilligung durch den Bundesminister der
Finanzen nach Art. 112 GG. Der Bundestag werde nach
bewährter Praxis verständigt. Im Lichte dieser Rechtslage
bedürfe es keiner besonderen haushalterischen Vorkehrungen,
um die Anwendung von Art. 4 Abs. 8 ESMV
auszuschließen. Das Liquiditätsmanagement der Finanzagentur
GmbH sei zudem so umsichtig und leistungsfähig, dass die für
Kapitaleinzahlungen notwendige Liquidität vorhanden sei oder
jedenfalls fristgerecht beschafft werden könne.

118

Selbst wenn zwischen Deutschland und einem
anderen Vertragsstaat oder dem Europäischen
Stabilitätsmechanismus Streit über das Vorliegen der
Voraussetzungen eines Stimmrechtsentzugs nach Art. 4
Abs. 8 ESMV entstünde, wäre die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages nicht
gefährdet. Bei Streitigkeiten über die Auslegung oder
Anwendung des ESM-Vertrages sei zunächst eine Entscheidung
des Direktoriums herbeizuführen (Art. 37 Abs. 1 ESMV).
Aufgrund der Vetoposition des deutschen Direktors könne die
Feststellung einer Vertragsverletzung durch das Direktorium
verhindert werden. Im Rahmen einer Streitbeilegung im
Gouverneursrat nach Art. 37 Abs. 2 ESMV bedürfe es
im Hinblick auf Art. 37 Abs. 2 Satz 2 ESMV der
Herbeiführung einer politisch-diplomatischen Lösung.

119

c) Die Vorgaben des SKS-Vertrages stellten
keine Verkürzung der parlamentarischen Budgethoheit dar,
sondern dienten der Begrenzung des deutschen Haftungsrisikos.
Der Vertrag begründe keine unmittelbaren Rechtswirkungen für
die Haushalte der Mitgliedstaaten; solche entstünden nur
mittelbar über die Sanktionen. Ein Haushaltsgesetz, das gegen
den SKS-Vertrag verstoße, verliere nicht seine
Rechtswirksamkeit.

120

Wegen der föderalen Gliederung der
Bundesrepublik Deutschland weise der Vertrag gegenüber der
Schuldenbremse im Grundgesetz Unterschiede auf, die
allerdings nicht zu einem davon wesentlich abweichenden
Regelungskonzept führten. Verpflichtet sei der Gesamtstaat,
also Bund, Länder und Gemeinden sowie alle weiteren
öffentlichen Haushalte. Sanktionen der EU-Organe könnten sich
ausschließlich an den Bund richten; für einen Durchgriff auf
Länder oder Gemeinden sei kein Raum. Den im Grundgesetz
vorgesehenen Pfad der Entschuldung definiere Art. 143d
Abs. 1 GG, während der SKS-Vertrag ihn der Europäischen
Kommission zur Konkretisierung überlasse. Es sei zwar nicht
sicher, dass die Europäische Kommission im Ergebnis zu einem
identischen Entschuldungspfad kommen werde, wie ihn das
Grundgesetz vorsehe; sie sei allerdings verpflichtet, auf
länderspezifische Risiken Rücksicht zu nehmen und dürfe sich
insoweit an der Rechtslage des jeweiligen Mitgliedstaates
orientieren.

121

Die inhaltlichen Vorgaben des SKS-Vertrages
brächten kaum Zuwachs an materiellen Bindungen. Die
Mitgliedstaaten übernähmen die Verpflichtungen aus eigenem
Antrieb und würden zur Teilnahme nicht - auch nicht faktisch
- gezwungen. Der Vertrag veranlasse die autonome Durchsetzung
vertraglich eingegangener Selbstverpflichtungen und decke
sich mit bereits bestehenden unionsrechtlichen Vorgaben. Zwar
bedeute Art. 7 SKSV mit seiner „umgekehrten“
qualifizierten Mehrheitsregel eine Neuerung, die jedoch ohne
verfassungsrechtliche Relevanz für die Budgethoheit der
nationalen Parlamente bleibe; die Vereinbarung eines
bestimmten Abstimmungsverhaltens modifiziere das
Defizitverfahren inhaltlich nicht. Es finde auch keine
Übertragung von materiellen Definitionskompetenzen auf andere
Hoheitsträger statt. Dem Gerichtshof sei in Art. 8 SKSV
lediglich in Bezug auf die Einhaltung von Art. 3 Abs. 2
SKSV die Kompetenz eingeräumt, über Klagen der
Vertragsparteien zu entscheiden und im Fall eines Verstoßes
gegen eine Vertragspartei ein Zwangsgeld zu verhängen. Zwar
enthalte der Vertrag keine ausdrückliche Klausel zu seiner
Beendigung oder Kündigung; doch schließe dies die Anwendung
der allgemeinen Kündigungsregeln des Völkerrechts nicht
aus.

122

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig,
soweit die Beschwerdeführer rügen, dass durch das Gesetz zu
dem Beschluss des Europäischen Rates vom 25. März 2011
zur Änderung des Art. 136 des Vertrages über die
Arbeitsweise der Europäischen Union hinsichtlich eines
Stabilitätsmechanismus für die Mitgliedstaaten, deren Währung
der Euro ist, das Gesetz zu dem Vertrag vom 2. Februar
2012 zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus,
das Gesetz zur finanziellen Beteiligung am Europäischen
Stabilitätsmechanismus und das Gesetz zu dem Vertrag vom
2. März 2012 über Stabilität, Koordinierung und
Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion sowie durch
unzureichende haushalterische Vorsorge für den Fall von
Kapitalabrufen unkalkulierbare Risiken eingegangen und
demokratische Entscheidungsprozesse auf die supranationale
oder intergouvernementale Ebene verlagert würden, so dass
eine Wahrnehmung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung
durch den Bundestag nicht länger möglich sei. Sie legen
hinreichend substantiiert dar, dass die Haushaltsautonomie
des Bundestages beeinträchtigt werde und sie in ihren Rechten
aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG verletzt
seien (vgl. BVerfGE 132, 195 , Rn. 91; zur
Zulässigkeit und zu den Anforderungen an die Substantiierung
dieser Rüge vgl. BVerfGE 129, 124 ).

123

Im Übrigen sind die Verfassungsbeschwerden
unzulässig. Das gilt zum einen, soweit sie unter Berufung auf
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG die formelle
Verfassungswidrigkeit des ESM-Finanzierungsgesetzes, die
funktionale Zuständigkeitsverteilung zwischen Plenum,
Ausschüssen und sonstigen Untergliederungen des Bundestages
sowie das fehlende Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit
rügen, und zum anderen für die gegen die unter B.I. genannten
Gesetze erhobenen Grundrechtsrügen (1.). Unzulässig sind die
Verfassungsbeschwerden ferner, soweit sich die
Beschwerdeführer zu I. und zu II. gegen Handlungen oder
Unterlassungen im Zusammenhang mit dem TARGET2-System (2.)
und der Refinanzierung der Geschäftsbanken (3.) sowie die
Beschwerdeführer zu II. und zu VI. gegen die Anwendbarkeit
bestimmter sekundärrechtlicher Rechtsakte der Europäischen
Union in der Bundesrepublik Deutschland (4.) wenden. Das gilt
auch, soweit der Beschwerdeführer zu V. rügt, dass ein
koordiniertes Vorgehen von Europäischem
Stabilitätsmechanismus und Europäischer Zentralbank nicht
ausgeschlossen sei und dass es an einem ausreichenden
Risikomanagement und entsprechenden
Rechnungslegungsvorschriften fehle (5.).

124

1. Die Verfassungsbeschwerden sind unzulässig,
soweit die Beschwerdeführer unter Berufung auf Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG die formelle Verfassungswidrigkeit des
ESM-Finanzierungsgesetzes (a), die funktionale
Zuständigkeitsverteilung zwischen dem Plenum des Bundestages,
seinen Ausschüssen und Untergliederungen (b) und das fehlende
Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit (c) rügen sowie eine
Verletzung anderer Grundrechte als Art. 38 Abs. 1 Satz 1
GG durch die unter B.I. genannten Gesetze geltend machen
(d-g).

125

a) Die Rüge des Beschwerdeführers zu I., das
ESM-Finanzierungsgesetz sei mangels ordnungsgemäßer
Einbringung in den Deutschen Bundestag formell
verfassungswidrig, ist unzulässig, weil es insoweit an der
Darlegung einer mit der Verfassungsbeschwerde rügefähigen
Grundrechtsposition fehlt (vgl. BVerfGE 132, 195 ,
Rn. 94). Der materielle Gehalt des Wahlrechts wird durch
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG nur insoweit geschützt,
als er in einem für die politische Selbstbestimmung des
Volkes wesentlichen Bereich leerzulaufen droht, das heißt
wenn die demokratische Selbstregierung des Volkes dauerhaft
derart eingeschränkt wird, dass zentrale politische
Entscheidungen nicht mehr selbstständig getroffen werden
können (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 123, 267
; 129, 124 ). Dieser materielle
Schutzgehalt von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG kommt vor
allem in Konstellationen zum Tragen, in denen die Kompetenzen
des Bundestages auf eine Art und Weise ausgehöhlt werden, die
eine parlamentarische Repräsentation des Volkswillens,
gerichtet auf die Verwirklichung des politischen Willens der
Bürger, rechtlich oder praktisch unmöglich macht (vgl.
BVerfGE 129, 124 ). Einen „Anspruch auf
Demokratie“ vermittelt Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG jenseits
von Ultra-vires-Konstellationen (vgl. BVerfG, Beschluss des
Zweiten Senats vom 14. Januar 2014 - 2 BvR 2728/13
u. a. -, juris, Rn. 53) nur insoweit, als durch einen Vorgang
demokratische Grundsätze berührt werden, die Art. 79
Abs. 3 GG auch dem Zugriff des verfassungsändernenden
Gesetzgebers entzieht (vgl. BVerfGE 123, 267 ;
129, 124 ; 132, 195 , Rn. 104).

126

b) Unzulässig sind die Verfassungsbeschwerden
ferner, soweit die Beschwerdeführer zu I., III., IV. und V.
eine Verletzung ihres Wahlrechts damit begründen, dass für
bestimmte Maßnahmen des Europäischen Stabilitätsmechanismus
die Mitwirkung lediglich des Haushaltsausschusses und nicht
des Plenums des Bundestages vorgesehen ist.

127

Die parlamentsinterne, funktionale
Zuständigkeitsverteilung zwischen dem Plenum des Bundestages,
seinen Ausschüssen und anderen Untergliederungen kann nicht
mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden.

128

Die Zuständigkeitsverteilung innerhalb des
Bundestages zählt grundsätzlich nicht zum rügefähigen Kern
des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG. Demokratische
Mindesterfordernisse im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG sind
auch bei Mehrheitsentscheidungen des Haushaltsausschusses
gewahrt. Das Grundgesetz selbst sieht plenarersetzende
Ausschussentscheidungen in Art. 45, Art. 45c,
Art. 45d und Art. 53a GG vor. Es würde zudem den
Ausnahmecharakter der auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG
gestützten Verfassungsbeschwerde verkennen und den
Unterschied zum Organstreitverfahren verwischen, wenn unter
Berufung auf den demokratischen Kern des Wahlrechts die
innerparlamentarische Aufgabenverteilung gerügt werden
könnte.

129

c) Die Verfassungsbeschwerde der
Beschwerdeführer zu IV. ist auch insoweit unzulässig, als mit
ihr geltend gemacht wird, zur Sicherung der
haushaltspolitischen Gesamtverantwortung müssten Bundestag
und Bundesrat über besondere Maßnahmen des Europäischen
Stabilitätsmechanismus, etwa eine Erhöhung des Stammkapitals,
entsprechend Art. 79 Abs. 2 GG mit qualifizierter
Mehrheit beschließen. Der Verfassungsbeschwerde lässt sich
keine schlüssige Begründung für das Bestehen eines
dahingehenden Rechts der Wahlberechtigten entnehmen.
Art. 79 Abs. 2 GG - auch in Verbindung mit
Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG - ist eine Regel des
objektiven Verfassungsrechts, die die Willensbildung
innerhalb des Bundestages und des Bundesrates betrifft (vgl.
BVerfGE 2, 143 ; 90, 286 ). Sie
vermittelt den Wahlberechtigten und damit auch den
Beschwerdeführern zu IV. - abgesehen von den Fällen
einer Ultra-vires-Konstellation (vgl. BVerfG, Beschluss des
Zweiten Senats vom 14. Januar 2014 - 2 BvR 2728/13 u. a. -,
juris, Rn. 25) - keine Rechte, weil der Umfang der
Entscheidungsbefugnisse des Bundestages, mithin die Substanz
des Wahlrechts, nicht davon abhängt, mit welcher Mehrheit der
Bundestag seine Beschlüsse fasst. Davon abgesehen, lässt sich
aus der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des
Bundestages kein grundrechtlicher Anspruch auf ein
qualifiziertes Mehrheitserfordernis ableiten. Die
haushaltspolitische Gesamtverantwortung wird grundsätzlich
durch Verhandlung und Beschlussfassung im Plenum
wahrgenommen, durch den Beschluss über das Haushaltsgesetz,
durch finanzwirksame Gesetze oder durch sonstige konstitutive
Beschlüsse des Bundestages (vgl. BVerfGE 130, 318
). Dafür ist - soweit das Grundgesetz nichts
anderes bestimmt - entsprechend Art. 42 Abs. 2
Satz 1 GG die Mehrheit der abgegebenen Stimmen
erforderlich. Anhaltspunkte dafür, dass es je nach Höhe der
Verpflichtungen oder Gewährleistungsübernahmen abgestufte
Anforderungen an die parlamentarische Legitimation gäbe, sind
nicht ersichtlich. Eine Erhöhung des Stammkapitals des
Europäischen Stabilitätsmechanismus stellte weder eine
Änderung des Grundgesetzes (vgl. Art. 79 Abs. 1 und
Abs. 2 GG) noch eine Übertragung von Hoheitsrechten auf
die Europäische Union dar, die das Grundgesetz seinem Inhalt
nach ändern würde (vgl. Art. 23 Abs. 1 Satz 2
und Satz 3 i.V.m. Art. 79 Abs. 2 GG).

130

d) Soweit die Beschwerdeführer zu I., zu II.
und zu VI. rügen, Art. 35 Abs. 1 ESMV verletze den
allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG,
weil es für die den Organ- und Amtswaltern des Europäischen
Stabilitätsmechanismus zuerkannte persönliche Immunität von
der Gerichtsbarkeit hinsichtlich ihrer in amtlicher
Eigenschaft vorgenommenen Handlungen keine sachliche
Rechtfertigung gebe, sind sie durch diese Regelung nicht
selbst nachteilig betroffen. Eine Verletzung von Art. 3
Abs. 1 GG kommt von vornherein nicht in Betracht (vgl.
BVerfGE 63, 255 ). Der Beschwerdeführer zu
I. macht insoweit der Sache nach einen allgemeinen
Gesetzesvollziehungsanspruch geltend, der sich aus dem
allgemeinen Gleichheitssatz ebenso wenig ableiten lässt wie
aus Art. 19 Abs. 4 GG oder Art. 2 Abs. 1 GG
(vgl. BVerfGE 132, 195 , Rn. 95).

131

e) Soweit die Beschwerdeführer zu II. und zu
VI. eine Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1
GG im Hinblick auf inflationäre Entwicklungen durch den
Vertrag zur Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus und die Begleitgesetzgebung geltend
machen, haben sie diese Rüge nicht hinreichend substantiiert.
Der Geldwert ist in besonderer Weise gemeinschaftsbezogen und
gemeinschaftsabhängig (BVerfGE 97, 350 ; 129, 124
). Es ist regelmäßig nicht Aufgabe des
Bundesverfassungsgerichts, im Rahmen eines
Verfassungsbeschwerdeverfahrens wirtschafts- und
finanzpolitische Maßnahmen auf negative Folgewirkungen für
die Geldwertstabilität zu überprüfen. Eine solche Kontrolle
kommt allenfalls in Grenzfällen einer evidenten Minderung des
Geldwerts durch Maßnahmen der öffentlichen Gewalt in Betracht
(vgl. BVerfGE 129, 124 ). Tatsachen, die zu einer
solchen Kontrolle Anlass geben könnten, sind nicht
vorgetragen (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG;
vgl. BVerfGE 132, 195 , Rn. 96).

132

f) Mangels Beschwerdebefugnis unzulässig ist
schließlich die Rüge einer Verletzung des grundrechtsgleichen
Rechts aus Art. 20 Abs. 4 GG durch die Beschwerdeführer
zu II. Das Widerstandsrecht ist ein subsidiäres
Ausnahmerecht, dessen Verletzung nicht in einem Verfahren
gerügt werden kann, in dem gegen die behauptete Beseitigung
der verfassungsmäßigen Ordnung gerade gerichtliche Abhilfe
gesucht wird (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 123, 267
; 132, 195 , Rn. 97).

133

g) Soweit die Verfassungsbeschwerde der
Beschwerdeführer zu IV. im Hinblick auf die funktionale
Zuständigkeitsverteilung innerhalb des Deutschen Bundestages
und im Hinblick auf die im ESM-Vertragsgesetz und im
ESM-Finanzierungsgesetz vorgesehenen Mehrheitserfordernisse
unzulässig ist, kann sie nicht in eine Organklage umgedeutet
werden.

134

Zwar hat das Bundesverfassungsgericht - nicht
nur bei der Auslegung unklarer Anträge - den eigentlichen
Sinn des mit einem Antrag verfolgten Begehrens zu erfassen
und diesem, soweit prozessual möglich, Geltung zu verschaffen
(vgl. BVerfGE 54, 53 ; 68, 1 ). Auch ist
die Umdeutung einer Verfassungsbeschwerde in eine Organklage
grundsätzlich möglich. Dies setzt voraus, dass der Antrag im
Organstreit zulässig wäre (vgl. BVerfGE 13, 54
). Das ist hier nicht der Fall.

135

Als Abgeordnete des Deutschen Bundestages
hätten die Beschwerdeführer im Organstreit möglicherweise
geltend machen können, dass die angegriffenen Regelungen
gegen ihre parlamentarischen Beteiligungsrechte gemäß
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen (vgl. BVerfGE
64, 301 ; 108, 251 ; 118, 277
; 130, 318 ). Insofern fehlt es jedoch
an einer hinreichenden Begründung des Antrags. Die
Beschwerdeführer berufen sich lediglich auf ihr Wahlrecht aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG. Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG ist im Organstreit jedoch keine rügefähige
Rechtsposition. Die Verletzung von Grundrechten und
grundrechtsgleichen Rechten kann insoweit nicht geltend
gemacht werden (vgl. BVerfGE 94, 351 ; 99, 19
; 118, 277 ).

136

2. Unzulässig sind die Verfassungsbeschwerden
ferner, soweit sich die Beschwerdeführer zu II. gegen „die
Einrichtung des TARGET2-Systems“ wenden (a) und - gemeinsam
mit dem Beschwerdeführer zu I. - verschiedene Unterlassungen
deutscher Verfassungsorgane in Bezug hierauf beanstanden
(b).

137

a) Die Beschwerdeführer zu II. wenden sich
gegen die „Einrichtung des TARGET2-Systems“, weil sein
Vollzug durch das Unionsrecht nicht gedeckt sei und sich
daraus Gefährdungen für die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Bundestages ergäben. Dabei bleibt
allerdings unklar, ob sie sich gegen die Leitlinie der
Europäischen Zentralbank vom 26. April 2007 über ein
trans-europäisches automatisiertes
Echtzeit-Brutto-Express-Zahlungsverkehrssystem (TARGET2)
EZB/2007/2 (ABl EU Nr. L 237 vom 8. September
2007, S. 1), geändert durch die Leitlinie der EZB vom
7. Mai 2009 EZB/2009/9 (ABl EU Nr. L 123 vom
19. Mai 2009, S. 94) und die Leitlinie EZB/2009/21
vom 17. September 2009 (ABl EU Nr. L 260 vom
3. Oktober 2009, S. 31) wenden (aa) oder ob der
Antrag gegen die tatsächliche Durchführung des Systems
gerichtet ist (bb). Das kann jedoch dahinstehen, weil die
Verfassungsbeschwerde in beiden Fällen unzulässig ist.

138

aa) Versteht man die Verfassungsbeschwerde als
gegen die Leitlinie EZB/2007/2 gerichtet, ist sie -
unabhängig von der Frage, ob diese überhaupt zum Gegenstand
einer Verfassungsbeschwerde gemacht werden könnte -
jedenfalls verfristet (§ 93 Abs. 3 BVerfGG). Zwar wurde
die Leitlinie aus dem Jahr 2007 zuletzt durch die Leitlinie
der Europäischen Zentralbank vom 5. Dezember 2012 über ein
transeuropäisches automatisiertes
Echtzeit-Brutto-Express-Zahlungsverkehrssystem (Neufassung)
EZB/2012/27 (ABl EU Nr. L 30 vom 30. Januar 2013, S.
1 ff.) geändert. Die Änderungen betreffen ausweislich
des ersten Erwägungsgrundes der Leitlinie vor allem den
Informationsaustausch im System der Europäischen
Zentralbanken und die Sanktionsmöglichkeiten gegen Banken. Da
weder vorgetragen noch ersichtlich ist, dass die Neufassung
eine Beschwer für die Beschwerdeführer begründet hat (vgl.
BVerfGE 79, 1 ; 122, 63 ; 129,
208 ), konnte der Erlass der Neufassung die -
bezogen auf die letzte vorangegangene Änderung im Oktober
2010 abgelaufene - Frist zur Erhebung der
Verfassungsbeschwerde nicht erneut eröffnen.

139

bb) Soweit mit der Verfassungsbeschwerde die
Durchführung der TARGET2-Leitlinie angegriffen werden soll,
ist sie ebenfalls unzulässig, weil die Beschwerdeführer zu
II. bereits nicht hinreichend substantiiert dargelegt haben
(§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG), dass sie in
eigenen Rechten verletzt werden (vgl. BVerfGE 123, 267
m.w.N.). Das TARGET2-System dient der technischen
Abwicklung von grenzüberschreitenden Zahlungsvorgängen. Die
Deutsche Bundesbank beschreibt es insoweit als das
Zahlungssystem der Zentralbanken des Eurosystems für die
Abwicklung eilbedürftiger Überweisungen in Echtzeit, bei dem
Kreditinstitute gegen eine monatliche Fixgebühr ihren
Zahlungsverkehr über eine einheitliche Plattform abwickeln.
TARGET2-Salden entstehen durch die tägliche Saldierung der
grenzüberschreitenden Transaktionen. Sie stellen Forderungen
oder Verbindlichkeiten gegenüber der Europäischen Zentralbank
dar. Die Beschwerdeführer haben nicht aufgezeigt, auf welche
Weise und in welchem Umfang von der Durchführung des
TARGET2-Systems eine Beeinträchtigung der
haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutschen
Bundestages und damit ihrer Rechte aus Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG ausgehen könnte.

140

b) Soweit sich der Beschwerdeführer zu I. mit
Blick auf das TARGET2-System gegen das Unterlassen der
Bundesregierung wendet, darauf hinzuwirken, dass die
TARGET2-Salden der Höhe nach begrenzt, regelmäßig
ausgeglichen und abgebaut werden, sowie gegen das
Unterlassen, auf eine Änderung der rechtlichen
Rahmenbedingungen des Systems der Europäischen Zentralbanken
in dem Sinne hinzuwirken, dass die Geldschöpfung einer
nationalen Zentralbank prozentual nicht ihren Kapitalanteil
an der Europäischen Zentralbank übersteigen darf, hat er eine
mögliche Verletzung von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG durch
die gerügte Untätigkeit nicht aufgezeigt. Er trägt insoweit
lediglich vor, dass sich das TARGET2-System aufgrund eines
Konstruktionsfehlers der Währungsunion zu einem Mechanismus
entwickelt habe, der auf die Haftungsübernahme für
Willensentscheidungen fremder Staaten hinauslaufe und
überdies das Demokratieprinzip verletze, weil die bestehenden
TARGET2-Salden die Entscheidungsfreiheit der Bundesrepublik
Deutschland - etwa mit Blick auf ein Verlassen des
Euro-Währungsgebiets - erheblich beeinträchtigten. Er
legt jedoch nicht dar, warum die Entstehung der Salden
gleichbedeutend mit einem Haftungsmechanismus im Sinne der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist und wie und
in welcher Höhe sich aufgrund des vermeintlichen Mechanismus
Haftungsrisiken für den Bundeshaushalt ergeben.

141

Entsprechendes gilt, soweit die
Beschwerdeführer zu II. die Feststellung begehren, das
Unterlassen der Bundesregierung, Nichtigkeitsklage gemäß
Art. 263 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV beim Gerichtshof
der Europäischen Union gegen das TARGET2-System zu erheben,
verletze Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20
Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG. Allerdings machen
die Beschwerdeführer zu II. auch geltend, die
unkorrigierte Fortführung des TARGET2-Systems stelle einen
ausbrechenden Rechtsakt dar, der mit dem unionsrechtlichen
Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung unvereinbar sei und
daher der demokratischen Legitimation entbehre. Insoweit
fehlt es indes an Darlegungen dazu, inwiefern das Europäische
System der Zentralbanken, indem es, wie behauptet, aus der
Kreditvergabe einzelner Notenbanken resultierende übermäßige
TARGET2-Salden nicht regelmäßig abbaue oder kompensiere, in
rechtlicher Hinsicht - nicht nur in bestimmter ökonomischer
Perspektive - jenseits seines Mandats handelt. Bereits
deshalb gibt das Beschwerdevorbringen keinen Anlass, der
Frage nachzugehen, inwieweit die im Senatsbeschluss vom 14.
Januar 2014 - 2 BvR 2728/13 u. a. - aus der
Integrationsverantwortung der Verfassungsorgane entwickelten
Handlungspflichten hier von Bedeutung sein könnten.

142

3. Die Verfassungsbeschwerde der
Beschwerdeführer zu II. ist auch insoweit unzulässig, als sie
Maßnahmen der Europäischen Zentralbank im Zusammenhang mit
der Refinanzierung der Geschäftsbanken beanstandet.

143

Der Beschwerdevortrag genügt bereits nicht den
Mindestanforderungen an die Begründung einer
Verfassungsbeschwerde (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92
BVerfGG). Sie behaupten lediglich pauschal, die Europäische
Zentralbank akzeptiere ungeeignete Sicherheiten.

144

4. Unzulässig sind die Verfassungsbeschwerden
der Beschwerdeführer zu II. und zu VI. schließlich, soweit
sie sich gegen die Anwendung bestimmter sekundärrechtlicher
Rechtsakte der Europäischen Union und des Euro-Plus-Paktes in
der Bundesrepublik Deutschland wenden.

145

a) Die Beschwerdeführer zu II. rügen, die
Rechtsakte des sogenannten Sixpack (vgl. oben Rn. 19) seien
ausbrechende Rechtsakte im Sinne der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts, weil sie eine Wirtschaftsregierung
der Europäischen Union begründeten und damit ein wesentlicher
Baustein eines Bundesstaates seien. Zugleich entleerten sie
das Wahlrecht der Deutschen, weil die Wähler nicht länger
über ihr wirtschaftliches Schicksal bestimmen könnten.

146

Mit diesem Vortrag legen die Beschwerdeführer
zu II. eine Verletzung in ihrem Wahlrecht aus Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG weder unter dem Gesichtspunkt eines
Eingriffs in die von Art. 79 Abs. 3 GG geschützte
Verfassungsidentität noch unter dem Gesichtspunkt einer
Verletzung von Reaktionspflichten deutscher Staatsorgane auf
qualifizierte Ultra-vires-Akte dar (vgl. BVerfG, Beschluss
des Zweiten Senats vom 14. Januar 2014 - 2 BvR 2728/13, 2 BvR
2729/13, 2 BvR 2730/13, 2 BvR 2731/13, 2 BvE 13/13 -).
Die pauschale Behauptung, die sechs Sekundärrechtsakte des
Sixpacks begründeten eine Wirtschaftsregierung der
Europäischen Union, genügt weder zur Darlegung einer
Entleerung des Wahlrechts durch Verlust unverzichtbarer
Entscheidungsbefugnisse des Deutschen Bundestages noch zur
Darlegung eines etwaigen Anspruchs auf Feststellung eines
Ultra-vires-Handelns der Europäischen Union. Die
Beschwerdeführer zu II. befassen sich weder mit den
Einzelheiten der von ihnen angegriffenen Regelungen noch
damit, dass diese sich eng an Art. 126 AEUV und die
entsprechende Staatspraxis anlehnen. Über die Behauptung der
Errichtung einer „Wirtschaftsdiktatur“ der Europäischen Union
hinaus tragen sie zudem nichts Greifbares zu erwartbaren
Auswirkungen der im Sixpack gebündelten Maßnahmen vor.
Insbesondere bleibt offen, weshalb der Deutsche Bundestag
durch die Umsetzung der angegriffenen Regelungen daran
gehindert werden könnte, eigenständige wirtschaftspolitische
Entscheidungen zu treffen.

147

b) Auch soweit sich die Beschwerdeführer zu
VI. gegen die Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 16. November 2011 über die
Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte
wenden, legen sie eine mögliche Verletzung von Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG nicht hinreichend substantiiert dar. Die
Rüge, die Ermächtigungsgrundlage (Art. 121 Abs. 6
AEUV) sei unzutreffend gewählt und dadurch seien zugleich
wesentliche Rechte des Deutschen Bundestages verkürzt worden,
genügt dafür nicht. Insbesondere ist nicht vorgetragen,
welche Mitwirkungs- und Informationsrechte des Deutschen
Bundestages verletzt worden sein sollen.

148

c) Ebenso wenig substantiiert ist der Antrag
der Beschwerdeführer zu II. auf Feststellung einer Verletzung
ihrer Rechte durch den Euro-Plus-Pakt. Sie halten diesen für
einen ausbrechenden Rechtsakt, der dazu beiträgt und
beitragen soll, die Europäische Union zu einem Bundesstaat zu
entwickeln. Inwiefern der Euro-Plus-Pakt, der selbst
Sanktionen nicht vorsieht (vgl. BVerfGE 131, 152
) und zudem von den Beschwerdeführern zu
II. als „Augenwischerei“ bezeichnet wird, gleichwohl dem
Deutschen Bundestag in einem Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG
berührenden Umfang Kompetenzen entziehen könnte, erschließt
sich nach dem Beschwerdevortrag nicht. Die Beschwerdeführer
zu II. begründen im Wesentlichen mit ökonomischen Argumenten
lediglich, warum aus ihrer Sicht der Euro-Plus-Pakt einen
weiteren Schritt auf dem Weg zu einer mit der Souveränität
des Deutschen Volkes unvereinbaren Schulden- und Finanzunion
darstellt.

149

5. Unzulässig ist die Verfassungsbeschwerde
des Beschwerdeführers zu V. ferner, soweit er rügt, dass ein
koordiniertes Vorgehen von Europäischem
Stabilitätsmechanismus und Europäischer Zentralbank durch den
Gesetzgeber nicht ausgeschlossen (vgl. dazu BVerfG, Beschluss
des Zweiten Senats vom 12. September 2012 - 2 BvR 1390/12 u.
a. -, juris) und ein ausreichendes Risikomanagement und
entsprechende Rechnungslegungsvorschriften mit Blick auf den
Europäischen Stabilitätsmechanismus nicht geschaffen worden
seien. Es ist nicht erkennbar, inwieweit allein dadurch sein
Wahlrecht aus Art. 38 Abs.1 Satz 1 GG entleert sein
könnte.

150

1. Der Antrag im Organstreitverfahren ist nur
zulässig, soweit die Antragstellerin zu VII. geltend macht,
durch die angegriffenen Gesetze entäußere sich der Deutsche
Bundestag seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung;
als Fraktion des Deutschen Bundestages ist sie insoweit
antragsbefugt (Art. 20 Abs.1 und Abs. 2,
Art. 23 Abs. 1, Art. 110 GG, vgl. BVerfGE 123, 267
; 132, 195 , Rn. 102).

151

2. Soweit die Antragstellerin zu VII. geltend
macht, sie sei im Zusammenhang mit dem Gesetz zu dem
Beschluss des Europäischen Rates vom 25. März 2011 zur
Änderung des Art. 136 AEUV in ihrem Recht aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt worden, an einem
Konvent im Rahmen des ordentlichen
Vertragsänderungsverfahrens nach Art. 48 Abs. 2 bis Abs.
5 EUV teilzunehmen, ist der Antrag mangels Darlegung einer
Rechtsverletzung im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG
unzulässig (vgl. BVerfGE 132, 195 ,
Rn. 101).

152

3. Auch soweit die Antragstellerin zu VII. die
im ESM-Finanzierungsgesetz vorgesehene funktionale
Zuständigkeitsverteilung zwischen Haushaltsausschuss und
Plenum rügt, hat sie die Möglichkeit einer Rechtsverletzung
nicht substantiiert dargelegt. Die Zuweisung von
Entscheidungsbefugnissen an einen Ausschuss des Deutschen
Bundestages kann weder das Recht einer Fraktion (a) noch ein
Recht des Deutschen Bundestages verletzen, das die Fraktion
im Wege der Prozessstandschaft geltend machen könnte (b).

153

a) Fraktionen im Deutschen Bundestag sind
Zusammenschlüsse von Abgeordneten, deren Rechtsstellung -
ebenso wie der Status der Abgeordneten - aus Art. 38
Abs. 1 GG abzuleiten ist (vgl. BVerfGE 70, 324
; 112, 118 ). Dementsprechend
haben die Fraktionen ein aus Art. 38 Abs. 1 GG
abgeleitetes Recht auf gleiche Teilhabe an der
parlamentarischen Willensbildung (vgl. BVerfGE 84, 304
; 96, 264 ; 112, 118 ); es
gilt der Grundsatz der Gleichbehandlung der Fraktionen (vgl.
BVerfGE 93, 195 ). Die gleichberechtigte
Mitwirkung der Fraktionen an der parlamentarischen
Willensbildung wird unter anderem durch den
verfassungsrechtlichen Grundsatz der Spiegelbildlichkeit
abgesichert, der dann zum Tragen kommt, wenn der Bundestag
seine verfassungsrechtliche Stellung als Repräsentationsorgan
nicht durch die Mitwirkung aller seiner Mitglieder wahrnimmt
(vgl. BVerfGE 80, 188 ; 130, 318 ).
Nach dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit muss jede
Untergliederung des Bundestages ein verkleinertes Abbild des
Plenums sein und in ihrer Zusammensetzung die Zusammensetzung
des Plenums in seiner politischen Gewichtung widerspiegeln
(vgl. BVerfGE 80, 188 ; 112, 118 ; 130,
318 ).

154

aa) Dem Anspruch einer Fraktion auf
Gleichbehandlung mit den anderen Fraktionen ist mit Blick auf
die funktionale Zuständigkeitsverteilung innerhalb des
Parlaments allerdings Genüge getan, wenn der Ausschuss gemäß
§ 12 GOBT der Gewichtung der im Plenum vertretenen
Fraktionen entsprechend besetzt und dem Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit Rechnung getragen ist (vgl. BVerfGE 112,
118 ; 130, 318 ). Weitergehende
Rechte ergeben sich für die Fraktionen aus Art. 38
Abs. 1 GG insoweit nicht. Die im ESM-Finanzierungsgesetz
vorgesehene Zuweisung von Entscheidungsbefugnissen an den
Haushaltsausschuss berührt die Antragstellerin zu VII. daher
nicht in ihren verfassungsmäßigen Rechten.

155

bb) Die Antragstellerin zu VII. kann aber auch
nicht die durch diese Zuweisung berührten Rechte ihrer
Mitglieder im Weg der Prozessstandschaft durchsetzen. Zwar
führt jede Delegation von Aufgaben und Befugnissen auf eine
Untergliederung des Parlaments dazu, dass das Recht der ihr
nicht angehörenden Abgeordneten, als Vertreter des ganzen
Volkes gleichermaßen an der Legitimation und Kontrolle der
Staatsgewalt teilzuhaben (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG),
berührt wird. Dies kann jedoch nur von den betroffenen
Abgeordneten selbst geltend gemacht werden. Eine
Prozessstandschaft der Fraktion würde auch dem freien Mandat
widersprechen. Sie würde es ermöglichen, dass die Ausübung
der Abgeordnetenrechte nicht von der Gewissensentscheidung
des einzelnen Abgeordneten abhinge, sondern von einem
Mehrheitsbeschluss der Fraktion oder gar nur einer
Entscheidung der Fraktionsführung (vgl. zur Stellung der
Abgeordneten im Verhältnis zu den Fraktionen BVerfGE 10, 4
; 114, 121 ; Badura, in: Bonner
Kommentar, Bd. 7, Art. 38 Rn. 89, 91
; Klein, in: Maunz/Dürig, GG;
Art. 38 Rn. 201 ; Magiera, in:
Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 38 Rn. 49; Trute,
in: v.Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 38
Rn. 89, jeweils m.w.N.).

156

b) Die Zuweisung einer parlamentarischen
Aufgabe an einen Ausschuss verletzt auch kein Recht des
Deutschen Bundestages, das die Antragstellerin im Wege der
Prozessstandschaft für diesen geltend machen könnte, auch
wenn die Zuweisung die verfassungsrechtlichen Anforderungen
(vgl. BVerfGE 130, 318 ) nicht erfüllte
und deshalb gegen das Demokratieprinzip verstieße. Das von
Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG geschützte
Demokratieprinzip ist kein Recht des Deutschen Bundestages,
auch nicht, soweit es durch Art. 79 Abs. 3 GG für
unantastbar erklärt wird (vgl. BVerfGE 123, 267 ).
Für einen Organstreit ist insoweit kein Raum, weil dieses
Verfahren auf die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von
Streitigkeiten über Rechte und Pflichten von
Verfassungsorganen zielt. Das Organstreitverfahren dient der
gegenseitigen Abgrenzung von Kompetenzen der
Verfassungsorgane oder ihrer Teile in einem
Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten
Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines
bestimmten Organhandelns (vgl. BVerfGE 68, 1
; 73, 1 ; 104, 151
; 123, 267 ).

157

Der Antrag ist schließlich unzulässig, soweit
die Antragstellerin zu VII. mit Blick auf das
ESM-Finanzierungsgesetz geltend macht, besonders bedeutsame
Maßnahmen des Europäischen Stabilitätsmechanismus wie die
Erhöhung des Stammkapitals bedürften wegen ihrer Bedeutung
für die haushaltspolitische Gesamtverantwortung entsprechend
Art. 23 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 und
Satz 3 und Art. 79 Abs. 2 GG der Zustimmung von zwei
Dritteln der Mitglieder von Bundestag und Bundesrat. Eine
Verletzung eigener Rechte oder von Rechten des Deutschen
Bundestages, die im Organstreit geltend gemacht werden
könnten, ist damit nicht vorgetragen. Art. 79 Abs. 2 GG
- auch in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG - ist
eine Regel des objektiven Verfassungsrechts, die die
Willensbildung innerhalb des Bundestages und des Bundesrates
betrifft (vgl. BVerfGE 2, 143 ; 90, 286
). Sie verleiht der Antragstellerin zu VII.
- abgesehen von den Fällen einer
Ultra-vires-Konstellation (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten
Senats vom 14. Januar 2014 - 2 BvR 2728/13 u. a. -, juris,
Rn. 25) keine eigenen oder abgeleiteten Rechte, weil der
Umfang der Rechte der Fraktionen und des Bundestages nicht
davon abhängt, mit welcher Mehrheit der Bundestag seine
Beschlüsse fasst.

158

Die Verfassungsbeschwerden und das
Organstreitverfahren sind, soweit zulässig, unbegründet. Der
Gesetzgeber ist jedoch mit Blick auf die Zustimmung zu
Artikel 4 Absatz 8 des Vertrages zur Einrichtung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus verpflichtet,
haushaltsrechtlich durchgehend sicherzustellen, dass die
Bundesrepublik Deutschland Kapitalabrufen nach dem Vertrag
zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus
fristgerecht und vollständig nachkommen kann.

159

Das durch Art. 38 Abs. 1 GG
geschützte Wahlrecht gewährleistet als grundrechtsgleiches
Recht die Selbstbestimmung der Bürger und garantiert die
freie und gleiche Teilhabe an der in Deutschland ausgeübten
Staatsgewalt (vgl. BVerfGE 37, 271 ; 73, 339
; 123, 267 ). Sein
Gewährleistungsgehalt umfasst die Grundsätze des
Demokratiegebots im Sinne von Art. 20 Abs. 1 und
Abs. 2 GG, die Art. 79 Abs. 3 GG als Identität
der Verfassung auch vor dem Zugriff durch den
verfassungsändernden Gesetzgeber schützt (BVerfGE 132, 195
, Rn. 104; vgl. auch BVerfGE 123, 267
; 129, 124 ). Vor diesem Hintergrund
muss der Gesetzgeber ausreichende Vorkehrungen treffen, um
seine Integrationsverantwortung dauerhaft erfüllen zu können
(1.). Er darf sich namentlich seines Budgetrechts nicht
begeben (2.).

160

1. Das Grundgesetz untersagt nicht nur die
Übertragung der Kompetenz-Kompetenz auf die Europäische Union
oder im Zusammenhang mit ihr geschaffene Einrichtungen (vgl.
BVerfGE 89, 155 ; vgl. auch
BVerfGE 58, 1 ; 104, 151 ; 123, 267
; 132, 195 , Rn. 105). Auch
Blankettermächtigungen zur Ausübung öffentlicher Gewalt
dürfen die deutschen Verfassungsorgane nicht erteilen (vgl.
BVerfGE 58, 1 ; 89, 155 ;
123, 267 ; 132, 195 , Rn. 105).
Dynamische Vertragsvorschriften müssen deshalb, wenn sie noch
in einer Weise ausgelegt werden können, die die
Integrationsverantwortung wahrt, jedenfalls an geeignete
Sicherungen zur effektiven Wahrnehmung dieser Verantwortung
geknüpft werden. Für Grenzfälle des noch verfassungsrechtlich
Zulässigen muss der Gesetzgeber gegebenenfalls mit seinen die
Zustimmung begleitenden Gesetzen wirksame Vorkehrungen dafür
treffen, dass sich seine Integrationsverantwortung
hinreichend entfalten kann (BVerfGE 123, 267 ;
132, 195 , Rn. 105).

161

2. Art. 38 Abs. 1 GG wird
insbesondere verletzt, wenn sich der Deutsche Bundestag
seiner Haushaltsverantwortung dadurch entäußert, dass er oder
zukünftige Bundestage das Budgetrecht nicht mehr in eigener
Verantwortung ausüben können (BVerfGE 129, 124 ;
132, 195 , Rn. 106). Die Entscheidung über
Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand ist
grundlegender Teil der demokratischen
Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat (vgl. BVerfGE
123, 267 ; 132, 195 , Rn. 106). Der
Bundestag muss deshalb dem Volk gegenüber verantwortlich über
Einnahmen und Ausgaben entscheiden. Insofern stellt das
Budgetrecht ein zentrales Element der demokratischen
Willensbildung dar (vgl. BVerfGE 70, 324 ;
79, 311 ; 129, 124 ; 132, 195
, Rn. 106), das auch in einem System
intergouvernementalen Regierens Beachtung verlangt (a). Die
Haushaltsautonomie der nationalen Parlamente wird durch
unionsrechtliche Vorkehrungen abgesichert (b) und nicht
dadurch in Frage gestellt, dass sich die Mitgliedstaaten zu
einer bestimmten Fiskalpolitik verpflichten (c). Die
Überschreitung einer unmittelbar aus dem Demokratieprinzip
des Grundgesetzes ableitbaren Obergrenze von
Zahlungsverpflichtungen und Haftungszusagen kommt allenfalls
in Betracht, wenn im Eintrittsfall die Haushaltsautonomie
zumindest für einen nennenswerten Zeitraum nicht nur
eingeschränkt würde, sondern praktisch vollständig leerliefe
(d).

162

a) Auch in einem System intergouvernementalen
Regierens müssen die gewählten Abgeordneten des Deutschen
Bundestages als Repräsentanten des Volkes die Kontrolle über
grundlegende haushaltspolitische Entscheidungen behalten. Mit
der Öffnung für die internationale Zusammenarbeit und die
europäische Integration bindet sich die Bundesrepublik
Deutschland nicht nur rechtlich, sondern auch
finanzpolitisch. Selbst wenn solche Bindungen einen
erheblichen Umfang annehmen, wird das Budgetrecht nicht ohne
Weiteres in einer über Art. 38 Abs. 1 GG rügefähigen
Weise verletzt. Für die Einhaltung des Demokratiegebots kommt
es vielmehr entscheidend darauf an, dass der Bundestag der
Ort bleibt, an dem eigenverantwortlich über Einnahmen und
Ausgaben entschieden wird, auch im Hinblick auf
internationale und europäische Verbindlichkeiten (vgl.
BVerfGE 129, 124 ; 130, 318 ; 131, 152
; 132, 195 , Rn. 107).
Würde über wesentliche haushaltspolitische Fragen ohne
konstitutive Zustimmung des Bundestages entschieden oder
würden überstaatliche Rechtspflichten ohne entsprechende
Willensentscheidung des Bundestages begründet, so geriete das
Parlament in die Rolle des bloßen Nachvollzugs und könnte die
haushaltspolitische Gesamtverantwortung im Rahmen seines
Budgetrechts nicht mehr wahrnehmen (BVerfGE 129, 124
; 130, 318 ; 132, 195
, Rn. 107).

163

aa) Der Bundestag darf seine
Budgetverantwortung nicht durch unbestimmte
haushaltspolitische Ermächtigungen auf andere Akteure
übertragen. Je größer das finanzielle Ausmaß von
Haftungsübernahmen oder Verpflichtungsermächtigungen ist,
umso wirksamer müssen Zustimmungs- und Ablehnungsrechte sowie
Kontrollbefugnisse des Bundestages ausgestaltet werden.
Insbesondere darf dieser sich keinen finanzwirksamen
Mechanismen ausliefern, die - sei es aufgrund ihrer
Gesamtkonzeption, sei es aufgrund einer Gesamtwürdigung der
Einzelmaßnahmen - zu nicht überschaubaren
haushaltsbedeutsamen Belastungen ohne vorherige konstitutive
Zustimmung führen können, seien es Ausgaben oder
Einnahmeausfälle. Dieses Verbot, sich der Budgetverantwortung
zu entäußern, beschränkt nicht etwa unzulässig die
Haushaltskompetenz des Gesetzgebers, sondern zielt gerade auf
deren Bewahrung (vgl. BVerfGE 129, 124 ; 132, 195
, Rn. 108).

164

bb) Eine notwendige Bedingung für die
Sicherung politischer Freiräume im Sinne des Identitätskerns
der Verfassung (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79
Abs. 3 GG) besteht darin, dass der Haushaltsgesetzgeber
seine Entscheidungen über Einnahmen und Ausgaben frei von
Fremdbestimmung seitens der Organe und anderer
Mitgliedstaaten der Europäischen Union trifft und dauerhaft
„Herr seiner Entschlüsse“ bleibt (vgl. BVerfGE 129, 124
; 132, 195 , Rn. 109). Es
ist zwar in erster Linie Sache des Bundestages selbst, in
Abwägung aktueller Bedürfnisse mit den Risiken mittel- und
langfristiger Gewährleistungen darüber zu befinden, in
welcher Gesamthöhe Gewährleistungssummen noch verantwortbar
sind (vgl. BVerfGE 79, 311 ; 119, 96
; 132, 195 , Rn. 109).
Aus der demokratischen Verankerung der Haushaltsautonomie
folgt jedoch, dass der Bundestag einem intergouvernemental
oder supranational vereinbarten, nicht an strikte Vorgaben
gebundenen und in seinen Auswirkungen nicht begrenzten
Bürgschafts- oder Leistungsautomatismus nicht zustimmen darf,
der - einmal in Gang gesetzt - seiner Kontrolle und
Einwirkung entzogen ist (BVerfGE 129, 124 ; 132,
195 , Rn. 109).

165

cc) Es dürfen zudem keine dauerhaften
völkervertragsrechtlichen Mechanismen begründet werden, die
auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer
Staaten hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer
kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind. Jede
ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes
größeren Umfangs im internationalen oder unionalen Bereich
muss vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden. Soweit
überstaatliche Vereinbarungen getroffen werden, die aufgrund
ihrer Größenordnungen für das Budgetrecht von struktureller
Bedeutung sein können, etwa durch Übernahme von Bürgschaften,
deren Einlösung die Haushaltsautonomie gefährden kann, oder
durch Beteiligung an entsprechenden Finanzsicherungssystemen,
bedarf nicht nur jede einzelne Disposition der Zustimmung des
Bundestages; es muss darüber hinaus gesichert sein, dass
weiterhin hinreichender parlamentarischer Einfluss auf die
Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten
Mitteln besteht (BVerfGE 132, 195 , Rn. 110;
vgl. auch BVerfGE 129, 124 ). Die den
Bundestag im Hinblick auf die Übertragung von Kompetenzen auf
die Europäische Union treffende Integrationsverantwortung
(vgl. BVerfGE 123, 267 ) findet hierin
ihre Entsprechung für haushaltswirksame Maßnahmen
vergleichbaren Gewichts (BVerfGE 129, 124 ; 132,
195 , Rn. 110).

166

dd) Der Deutsche Bundestag kann seine
haushaltspolitische Gesamtverantwortung nicht ohne
ausreichende Informationen über die von ihm zu
verantwortenden Entscheidungen von haushaltsrechtlicher
Bedeutung wahrnehmen. Das Demokratieprinzip des Art. 20
Abs. 1 und Abs. 2 GG gebietet daher, dass er an diejenigen
Informationen gelangen muss, die er für eine Abschätzung der
wesentlichen Grundlagen und Konsequenzen seiner Entscheidung
benötigt (vgl. nur Art. 43 Abs. 1, Art. 44 GG
sowie BVerfGE 67, 100 ; 77, 1 ; 110, 199
; 124, 78 ; 131, 152
; 132, 195 , Rn. 111).
Dieser Grundsatz gilt nicht nur im nationalen Haushaltsrecht
(vgl. etwa Art. 114 GG), sondern auch in Angelegenheiten
der Europäischen Union (vgl. Art. 23 Abs. 2
Satz 2 GG; vgl. BVerfGE 132, 195 , Rn.
111).

167

b) Die haushaltspolitische Gesamtverantwortung
des Deutschen Bundestages wird seit dem Eintritt in die
dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion durch die
Bestimmungen des Vertrages über die Europäische Union und des
Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union
abgesichert. Diese Bestimmungen stehen der nationalen
Haushaltsautonomie als einer wesentlichen, nicht
entäußerbaren Kompetenz der unmittelbar demokratisch
legitimierten Parlamente der Mitgliedstaaten nicht entgegen,
sondern setzen sie voraus (vgl. im Einzelnen BVerfGE 132, 195
, Rn. 114 ff.).

168

c) Die Verpflichtung des Haushaltsgesetzgebers
auf eine bestimmte Haushalts- und Fiskalpolitik ist -
ungeachtet des auf prinzipielle rechtliche Reversibilität
angelegten Demokratieprinzips aus Art. 20 Abs. 1
und Abs. 2 GG - nicht von vornherein demokratiewidrig (vgl.
BVerfGE 79, 311 ; 119, 96
; 132, 195 , Rn.
119 f.) (aa). Sie kann grundsätzlich auch durch die
Übertragung wesentlicher haushaltspolitischer Entscheidungen
auf Organe einer supra- oder internationalen Organisation
oder die Übernahme entsprechender völkerrechtlicher
Verpflichtungen erfolgen (bb). Die Entscheidung, ob und in
welchem Umfang dies sinnvoll ist, obliegt in erster Linie dem
Gesetzgeber (cc).

169

aa) Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat
durch die tatbestandliche Konkretisierung und sachliche
Verschärfung der Regeln für die Kreditaufnahme von Bund und
Ländern (insbesondere Art. 109 Abs. 3 und
Abs. 5, Art. 109a, Art. 115 GG n.F.,
Art. 143d Abs. 1 GG) klargestellt, dass eine
Selbstbindung der Parlamente und die damit verbundene
fühlbare Beschränkung ihrer haushaltspolitischen
Handlungsfähigkeit gerade im Interesse einer langfristigen
Erhaltung der demokratischen Gestaltungsfähigkeit notwendig
sein können (vgl. BVerfGE 129, 124 ). Mag eine
derartige Bindung die demokratischen Gestaltungsspielräume in
der Gegenwart auch beschränken, so dient sie doch zugleich
deren Sicherung für die Zukunft. Zwar stellt auch eine
langfristig besorgniserregende Entwicklung des
Schuldenstandes keine verfassungsrechtlich relevante
Beeinträchtigung der Kompetenz des Gesetzgebers zu einer
situationsabhängigen diskretionären Fiskalpolitik dar.
Dennoch führt sie zu einer faktischen Verengung von
Entscheidungsspielräumen (vgl. BVerfGE 119, 96 ).
Deren Vermeidung ist ein legitimes
(verfassungs-)gesetzgeberisches Ziel (BVerfGE 132, 195
, Rn. 120).

170

bb) Die Verpflichtung des
Haushaltsgesetzgebers auf eine bestimmte Haushalts- und
Fiskalpolitik kann grundsätzlich auch auf der Basis des
Unions- oder Völkerrechts erfolgen.

171

(1) Die im Vertrag über die Arbeitsweise der
Europäischen Union niedergelegten Anforderungen an eine
tragfähige Haushaltswirtschaft (Art. 123 bis
Art. 126, Art. 136 AEUV) begrenzen den Spielraum
des nationalen Gesetzgebers bei der Wahrnehmung seiner
haushaltspolitischen Gesamtverantwortung. Vergleichbares gilt
- seine Übereinstimmung mit dem Primärrecht, die hier nicht
zu untersuchen ist, unterstellt - für das unionale
Sekundärrecht (vgl. im Einzelnen BVerfGE 132, 195
, Rn. 122).

172

(2) Es steht den Mitgliedstaaten im Übrigen
frei, über die bestehenden wirtschafts- und
haushaltspolitischen Bindungen des Unionsrechts hinaus
weitere Bindungen einzugehen, soweit diese nicht in
Widerspruch zu den unionsrechtlichen Vorgaben geraten (vgl.
Art. 4 Abs. 3 EUV). Die Bundesrepublik Deutschland kann
daher innerstaatlich strengere Regelungen für ihre
Haushaltspolitik einführen und sich auch entsprechend
vertraglich verpflichten (vgl. BVerfGE 129, 124
; 132, 195 , Rn. 123).

173

cc) Dabei ist es in erster Linie Sache des
Gesetzgebers, abzuwägen, ob und in welchem Umfang zur
Erhaltung demokratischer Gestaltungs- und
Entscheidungsspielräume auch für die Zukunft Bindungen in
Bezug auf das Ausgabeverhalten geboten und deshalb -
spiegelbildlich - eine Verringerung des Gestaltungs- und
Entscheidungsspielraums in der Gegenwart hinzunehmen ist. Das
Bundesverfassungsgericht kann sich hier nicht mit eigener
Sachkompetenz an die Stelle der dazu zuvörderst berufenen
Gesetzgebungskörperschaften setzen (BVerfGE 129, 124
). Es hat jedoch sicherzustellen, dass der
demokratische Prozess offen bleibt, aufgrund anderer
Mehrheitsentscheidungen rechtliche Umwertungen erfolgen
können (vgl. BVerfGE 5, 85 ; 44, 125
; 123, 267 ) und eine irreversible
rechtliche Präjudizierung künftiger Generationen vermieden
wird (BVerfGE 132, 195 ,
Rn. 124).

174

d) Ob und inwieweit sich unmittelbar aus dem
Demokratieprinzip darüber hinaus eine justiziable Begrenzung
der Übernahme von Zahlungsverpflichtungen oder
Haftungszusagen herleiten lässt, musste der Senat bislang
nicht entscheiden. Eine unmittelbar aus dem Demokratieprinzip
folgende Obergrenze könnte allenfalls überschritten sein,
wenn sich die Zahlungsverpflichtungen und Haftungszusagen im
Eintrittsfall so auswirkten, dass die Haushaltsautonomie
jedenfalls für einen nennenswerten Zeitraum nicht nur
eingeschränkt würde, sondern praktisch vollständig leerliefe.
Dies kommt nur bei einer evidenten Überschreitung äußerster
Grenzen in Betracht (vgl. BVerfGE 129, 124
; 132, 195 , Rn. 112).

175

Bei der Prüfung, ob der Umfang von
Zahlungsverpflichtungen und Haftungszusagen zu einer
Entäußerung der Haushaltsautonomie des Bundestages führen
könnte, verfügt der Gesetzgeber namentlich mit Blick auf die
Frage der Eintrittsrisiken und die zu erwartenden Folgen für
die Handlungsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers über einen
weiten Einschätzungsspielraum. Das gilt auch für die
Abschätzung der künftigen Tragfähigkeit des Bundeshaushaltes
und des wirtschaftlichen Leistungsvermögens der
Bundesrepublik Deutschland (vgl. BVerfGE 129, 124
), einschließlich der Berücksichtigung der
Folgen alternativer Handlungsoptionen (BVerfGE 132, 195
, Rn. 113).

176

Nach diesen Maßstäben haben die
Verfassungsbeschwerden und das Organstreitverfahren keinen
Erfolg. Gegen das Gesetz zu dem Beschluss des Europäischen
Rates vom 25. März 2011 zur Änderung des Artikels 136 des
Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union
hinsichtlich eines Stabilitätsmechanismus für die
Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, bestehen keine
verfassungsrechtlichen Bedenken (1.). Der Gesetzgeber hat
jedoch durchgehend sicherzustellen, dass die Bundesrepublik
Deutschland Kapitalabrufen nach Art. 9 ESMV,
gegebenenfalls in Verbindung mit Art. 25 ESMV,
fristgerecht und vollständig nachkommen kann (2.). Im
Ergebnis mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar
sind - soweit sie im vorliegenden Verfahren zulässigerweise
gerügt sind - auch die Vorschriften über die Einbindung
des Deutschen Bundestages in die Entscheidungsprozesse des
Europäischen Stabilitätsmechanismus, die sich aus dem Gesetz
zu dem Vertrag zur Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus und dem ESM-Finanzierungsgesetz
ergeben (3.). Schließlich bestehen auch gegen das Gesetz zu
dem Vertrag vom 2. März 2012 über Stabilität, Koordinierung
und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion keine
verfassungsrechtlichen Bedenken (4.).

177

1. Das Gesetz zu dem Beschluss des
Europäischen Rates vom 25. März 2011 zur Änderung des
Artikels 136 des Vertrages über die Arbeitsweise der
Europäischen Union hinsichtlich eines Stabilitätsmechanismus
für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, verletzt
die Beschwerdeführer und die Antragstellerin zu VII. nicht in
ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1
und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG.
Insbesondere führt Art. 136 Abs. 3 AEUV nicht zum
Verlust der Haushaltsautonomie des Deutschen Bundestages (a).
Art. 136 Abs. 3 AEUV ist hinreichend bestimmt
(b).

178

a) Art. 136 Abs. 3 AEUV verletzt weder
das Demokratiegebot (aa) noch sonstige verfassungsrechtliche
Anforderungen an die Ausgestaltung der Währungsunion
(bb).

179

aa) Mit Art. 136 Abs. 3 AEUV wird weder
ein finanzwirksamer Mechanismus in Gang gesetzt noch werden
haushaltspolitische Ermächtigungen auf andere Akteure
übertragen. Art. 136 Abs. 3 AEUV ermöglicht den
Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets lediglich, einen
Stabilitätsmechanismus zur Gewährung von Finanzhilfen auf
völkervertraglicher Grundlage zu installieren und bestätigt
insofern die fortdauernde Herrschaft der Mitgliedstaaten über
die Verträge. Inwieweit die konkrete Ausgestaltung des auf
der Grundlage von Art. 136 Abs. 3 AEUV errichteten
Europäischen Stabilitätsmechanismus selbst
verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, betrifft nicht
die hier maßgebliche Frage, ob der Deutsche Bundestag der
Einführung des Art. 136 Abs. 3 AEUV unter Wahrung des
durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Kernbereichs
zustimmen durfte (vgl. im Einzelnen BVerfGE 132, 195
, Rn. 131 ff.).

180

bb) Zwar bedeuten die Aufnahme von
Art. 136 Abs. 3 AEUV und die Errichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus - ausgehend von dem
Vertragsverständnis, in dem Deutschland die Wirtschafts- und
Währungsunion mitbegründet hat - durchaus eine grundlegende
Umgestaltung der ursprünglichen Wirtschafts- und
Währungsunion, weil sich diese damit, wenn auch in begrenztem
Umfang, von dem sie bislang charakterisierenden Prinzip der
Eigenständigkeit der nationalen Haushalte gelöst hat (vgl.
dazu BVerfGE 129, 124 ; 132, 195
, Rn. 128; vgl. aber EuGH, Urteil vom 27.
November 2012, Rs. C-370/12 - Pringle -, Rn.
73 ff.). Die stabilitätsgerichtete Ausrichtung der
Wirtschafts- und Währungsunion wird damit jedoch nicht
aufgegeben. Verfassungsrechtlich wesentliche Bestandteile der
Währungsunion (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 97, 350
; 129, 124 ; 132, 195
, Rn. 129) wie die Unabhängigkeit der Europäischen
Zentralbank (vgl. Art. 130 AEUV), ihre Verpflichtung auf
das vorrangige Ziel der Preisstabilität (vgl. Art. 127
AEUV) und das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung
(Art. 123 AEUV) werden nicht berührt. Art. 136 Abs.
3 AEUV befreit die Mitgliedstaaten nicht von der
Verpflichtung zur Haushaltsdisziplin (vgl. Art. 126,
Art. 136 Abs. 1 AEUV) und ist im Übrigen ersichtlich als
Ausnahmevorschrift konzipiert (vgl. BVerfGE 132, 195
, Rn. 129).

181

Die Entscheidung des Gesetzgebers, die
Währungsunion um die Möglichkeit aktiver
Stabilisierungsmaßnahmen zu ergänzen, sowie die damit
verbundene Prognose, mit solchen Maßnahmen die Stabilität der
Währungsunion gewährleisten und fortentwickeln zu können
(vgl. BVerfGE 89, 155 ; 97, 350 ), hat
das Bundesverfassungsgericht angesichts des
Einschätzungsspielraums der zuständigen Verfassungsorgane
grundsätzlich auch insoweit zu respektieren, als Risiken für
die Preisstabilität aufgrund dieser Entscheidung nicht
auszuschließen sind (vgl. BVerfGE 132, 195 , Rn.
130).

182

b) Art. 136 Abs. 3 AEUV ist auch
hinreichend bestimmt. Durch die Norm werden keine
Hoheitsrechte übertragen. Sie regelt lediglich den Einsatz
des Stabilitätsmechanismus, unterwirft ihn restriktiven
Bedingungen und löst für sich genommen - unter dem
Blickwinkel von Art. 38 Abs. 1, Art. 20
Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79
Abs. 3 GG - keine die Integrationsverantwortung der
Gesetzgebungsorgane sichernden Anforderungen an die
Bestimmtheit der Norm aus (vgl. BVerfGE 132, 195
, Rn. 134).

183

2. Das Gesetz zu dem Vertrag vom
2. Februar 2012 zur Einrichtung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus trägt den Anforderungen der
Art. 38 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in
Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG Rechnung. Die
Bestimmungen des ESM-Vertrages sind mit der
haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutschen
Bundestages vereinbar. Eine Verletzung der
haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages
ergibt sich insbesondere nicht aus dem Umfang der
Zahlungspflichten, die Deutschland bei der Errichtung des
Europäischen Stabilitätsmechanismus eingegangen ist. Deren
absolute Höhe überschreitet nicht aus dem Demokratieprinzip
allenfalls ableitbare äußerste Grenzen (a). Soweit nach dem
Vertragswortlaut eine der Höhe nach unbegrenzte
Zahlungspflicht zumindest denkbar erscheint, wird die Gefahr
einer solchen Auslegung jedenfalls durch die gemeinsame
Erklärung der ESM-Mitglieder vom 27. September 2012
sowie die einseitige Erklärung der Bundesrepublik Deutschland
vom selben Tage in völkerrechtlich verbindlicher Weise
ausgeschlossen (b). Für Entscheidungen des Europäischen
Stabilitätsmechanismus, die die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages betreffen, ist
jedenfalls derzeit gesichert, dass sie nicht gegen die
Stimmen der deutschen Vertreter in den Organen des
Europäischen Stabilitätsmechanismus ergehen können, der
Legitimationszusammenhang zwischen dem Parlament und dem
Europäischen Stabilitätsmechanismus also nicht unterbrochen
wird (c). Die Regelung über die Aussetzung der Stimmrechte
nach Art. 4 Abs. 8 ESMV ist mit der
haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages
vereinbar. Allerdings muss haushaltsrechtlich durchgehend
sichergestellt sein, dass die Bundesrepublik Deutschland
Kapitalabrufen nach Art. 9 ESMV, gegebenenfalls in
Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 ESMV, fristgerecht und
vollständig nachkommen kann (d). Die verfassungsrechtlich
gebotene parlamentarische Kontrolle der Tätigkeit des
Europäischen Stabilitätsmechanismus ist gewährleistet (e).
Die Möglichkeit einer Ausgabe von Anteilen am Europäischen
Stabilitätsmechanismus zu einem vom Nennwert abweichenden
Kurs nach Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV führt, für
sich genommen, ebenso wenig zu einer Gefährdung der
haushaltspolitischen Gesamtverantwortung (f) wie das Risiko
aus der Geschäftstätigkeit des Europäischen
Stabilitätsmechanismus erwachsender finanzwirksamer Verluste
(g). Eine Erweiterung der bestehenden Zahlungspflichten
Deutschlands im Wege der Kapitalerhöhung ist zwar möglich,
bedürfte aber der Zustimmung der gesetzgebenden
Körperschaften; eine völkerrechtliche Verpflichtung zur
Vornahme einer solchen Kapitalerhöhung besteht nicht (h).
Schließlich begründet der ESM-Vertrag auch keine unauflösbare
Bindung Deutschlands (i).

184

a) Eine unmittelbar aus dem Demokratieprinzip
folgende Obergrenze für Zahlungsverpflichtungen und
Haftungszusagen könnte, wie dargelegt, allenfalls
überschritten sein, wenn die Haushaltsautonomie des
Bundestages zumindest für einen nennenswerten Zeitraum
praktisch vollständig leerliefe (vgl. BVerfGE 129, 124
; 132, 195 , Rn. 112). Dabei
verfügt der Gesetzgeber namentlich mit Blick auf die Frage
der Eintrittsrisiken und die zu erwartenden Folgen für seine
Handlungsfreiheit über einen weiten Einschätzungsspielraum,
den das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zu
respektieren hat.

185

Aus der absoluten Höhe der mit der Einrichtung
des Europäischen Stabilitätsmechanismus eingegangenen
Zahlungspflichten Deutschlands von derzeit 190,0248
Milliarden Euro lässt sich vor diesem Hintergrund keine
Beeinträchtigung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung
des Bundestages ableiten. Die vom Gesetzgeber getroffene
Einschätzung, die sich aus der Beteiligung am Europäischen
Stabilitätsmechanismus ergebenden Zahlungspflichten führten
- auch unter Berücksichtigung der deutschen Beteiligung
an der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität, der der
Hellenischen Republik gewährten bilateralen Finanzhilfen
sowie der Risiken aus der Teilnahme am Europäischen System
der Zentralbanken und dem Internationalen Währungsfonds -
nicht zu einem vollständigen Leerlaufen der
Haushaltsautonomie, ist jedenfalls nicht evident fehlerhaft
und daher vom Bundesverfassungsgericht hinzunehmen (BVerfGE
132, 195 , Rn. 167).

186

b) Mit dem Beitritt zum Europäischen
Stabilitätsmechanismus ist die Bundesrepublik Deutschland
keine der Höhe nach unbeschränkten oder nicht hinreichend
absehbaren Zahlungsverpflichtungen eingegangen.

187

Die in Art. 8 Abs. 5 Satz 1 ESMV
geregelte ausdrückliche Haftungsbeschränkung der
ESM-Mitglieder auf ihren jeweiligen Anteil am genehmigten
Stammkapital begrenzt die haushaltswirksamen Verpflichtungen
der Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit dem
Europäischen Stabilitätsmechanismus derzeit verbindlich auf
190,0248 Milliarden Euro (vgl. BVerfGE 132, 195
, Rn. 138 ff.).

188

Zwar erschien im Hinblick auf die Regelungen
über den revidierten erhöhten Kapitalabruf (Art. 9 Abs.
2 und Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Art. 25 Abs. 2 ESMV) zunächst
auch eine Auslegung des Vertragswortlauts möglich, auf deren
Grundlage sich eine Verletzung der haushaltspolitischen
Gesamtverantwortung des Bundestages hätte ergeben können
(vgl. dazu im Einzelnen BVerfGE 132, 195
, Rn. 142 ff.; siehe auch
ÖstVfGH, Entscheidung vom 16. März 2013 - SV 2/12-18 -,
Rn. 102); eine solche Interpretation ist jedoch durch
die gemeinsame Auslegungserklärung der Vertragsparteien des
ESM-Vertrages vom 27. September 2012 (BGBl II
S. 1086) und die gleichlautende einseitige Erklärung der
Bundesrepublik Deutschland (BGBl II S. 1087)
völkerrechtlich wirksam ausgeschlossen worden (zur
verfassungsrechtlichen Notwendigkeit eines solchen
Ausschlusses vgl. BVerfGE 132, 195 , Rn.
147 ff.). Nach diesen Erklärungen begrenzt Art. 8
Abs. 5 ESMV sämtliche Zahlungsverpflichtungen der
ESM-Mitglieder aus dem Vertrag in dem Sinne, dass keine
Vorschrift des Vertrages so ausgelegt werden kann, dass sie
ohne vorherige Zustimmung des Vertreters des Mitglieds und
ohne Berücksichtigung der nationalen Verfahren zu einer
Zahlungsverpflichtung führt, die den Anteil am genehmigten
Stammkapital des jeweiligen ESM-Mitglieds gemäß der
Festlegung in Anhang II des Vertrages übersteigt (vgl. auch
ÖstVfGH, Entscheidung vom 16. März 2013 - SV 2/12-18 -, Rn.
82 f., 104).

189

Soweit der Beschwerdeführer zu V. die
völkerrechtliche Wirksamkeit der einseitigen Erklärung der
Bundesrepublik Deutschland zur Auslegung des ESM-Vertrages
vom 27. September 2012 bezweifelt, kommt es darauf im
Ergebnis nicht an, da die Erklärung mit gleichem Wortlaut von
allen Mitgliedern des Europäischen Stabilitätsmechanismus
abgegeben wurde.

190

c) Die Wahrnehmung der haushaltspolitischen
Gesamtverantwortung durch den Bundestag setzt ferner voraus,
dass der Legitimationszusammenhang zwischen dem Europäischen
Stabilitätsmechanismus und dem Parlament unter keinen
Umständen unterbrochen wird (vgl. BVerfGE 132, 195
, Rn. 166).

191

aa) Soweit die Entscheidungen der ESM-Organe
die haushaltspolitische Gesamtverantwortung betreffen
(können) - das ist jedenfalls bei den in Art. 5
Abs. 6 Buchstabe b, f, i und l ESMV genannten
Beschlüssen vorstellbar -, wird der notwendige
Legitimationszusammenhang dadurch gewährleistet, dass diese
Beschlüsse nicht gegen die Stimme des deutschen Vertreters in
den ESM-Organen gefasst werden können (vgl. BVerfGE 132, 195
, Rn. 136). Da die Beschlüsse nach
Art. 5 Abs. 6 Buchstabe b, f, i und l ESMV
einstimmig ergehen (Art. 4 Abs. 3 ESMV) und im Fall
des sogenannten Dringlichkeitsabstimmungsverfahrens nach
Art. 4 Abs. 4 Satz 2 ESMV eine qualifizierte
Mehrheit von 85 % der Stimmen erforderlich ist, ist eine
Entscheidung gegen die Stimme des deutschen Vertreters, der
derzeit über 27,1464% der Stimmrechte verfügt (Art. 4
Abs. 7 ESMV i.V.m. Anhang I), in den genannten Fällen
ausgeschlossen. Das gilt auch für alle weiteren Beschlüsse
der ESM-Organe, soweit diese im Einzelfall die
haushaltspolitische Gesamtverantwortung betreffen sollten:
Die Beschlüsse der ESM-Organe setzen - von den Fällen der
Art. 9 Abs. 2 und Art. 23 Abs. 1
Satz 1 ESMV abgesehen - zumindest eine qualifizierte
Mehrheit von 80% der Stimmrechte (Art. 4 Abs. 5
ESMV) voraus, so dass auch im ESM-Vertrag nicht ausdrücklich
genannte Beschlüsse nach Art. 5 Abs. 7 Buchstabe n
ESMV, deren Relevanz für die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung sich nicht prognostizieren lässt, nicht
gegen die Stimme des deutschen Vertreters ergehen können. Die
haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages kann
daher auf der Ebene der innerstaatlichen Gesetzgebung durch
die Bindung des jeweiligen deutschen Vertreters in den
ESM-Organen gewahrt werden und wird durch den ESM-Vertrag
folglich nicht beeinträchtigt (vgl. BVerfGE 132, 195 <265,
273>, Rn. 169, 185).

192

bb) Die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Bundestages ist auch nicht dadurch
verletzt, dass die Bundesrepublik Deutschland durch den
Beitritt anderer Staaten zum Europäischen
Stabilitätsmechanismus und die damit einhergehende
Verschiebung der Stimmgewichte in den ESM-Organen (vgl.
Art. 2 Abs. 3 ESMV) bei Entscheidungen, die mit
qualifizierter Mehrheit (Art. 4 Abs. 5 ESMV)
gefasst werden, ihre Sperrminorität zu verlieren drohte. Die
vertraglich begründete Vetoposition der Bundesrepublik
Deutschland in den ESM-Organen kann vielmehr auch dann
abgesichert werden.

193

Ausweislich des Art. 5 Abs. 6
Buchstabe l ESMV werden infolge eines Beitritts neuer
Mitglieder Anpassungen des ESM-Vertrages erforderlich. In
diesem Zusammenhang können die derzeitigen
Mehrheitserfordernisse so angepasst werden, dass die
gegenwärtig gegebene und verfassungsrechtlich geforderte
Vetoposition Deutschlands auch unter veränderten Umständen
erhalten bleibt. Nach Art. 44 ESMV erfordert ein
Beitritt zum Europäischen Stabilitätsmechanismus einen
einstimmigen Gouverneursratsbeschluss (Art. 44 i.V.m.
Art. 5 Abs. 6 Buchstabe k ESMV). Die
Bundesregierung hat demnach die Möglichkeit und
gegebenenfalls die Pflicht, zur Wahrung der
haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages ihre
Zustimmung zur Genehmigung eines Beitrittsantrags von einer
Änderung des Art. 4 Abs. 4 Satz 2 und
Abs. 5 ESMV abhängig zu machen.

194

d) Besondere Bedeutung erlangen die
Integrationsverantwortung des Bundestages und die
verfassungsrechtliche Maßgabe, dass sich der Bundestag seiner
haushaltspolitischen Gesamtverantwortung nicht entäußern darf
(vgl. BVerfGE 129, 124 ; 132, 195
, Rn. 157 ff.), im Hinblick auf die in
Art. 4 Abs. 8 ESMV vorgesehene Aussetzung der
Stimmrechte (aa). Insoweit bedarf es einer
haushaltsrechtlichen Absicherung der Zahlungsfähigkeit, die
verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt (bb). Das ist
derzeit gewährleistet (cc).

195

aa) Kommt ein ESM-Mitglied seinen
vertraglichen Pflichten, insbesondere bei Kapitalabrufen nach
Maßgabe der Art. 8, Art. 9 und Art. 10 ESMV,
nicht fristgerecht und in voller Höhe nach, werden sämtliche
Stimmrechte des säumigen ESM-Mitglieds ausgesetzt
(Art. 4 Abs. 8 ESMV).

196

(1) Die Aussetzung der Stimmrechte nach
Art. 4 Abs. 8 ESMV hat zur Folge, dass der
betroffene Mitgliedstaat bis zur Zahlung der geforderten
Kapitalanteile ipso iure sämtliche Stimmrechte in allen
Kollegialorganen des Europäischen Stabilitätsmechanismus
verliert, also für die Dauer seiner Säumnis auf die
Entscheidungen des Gouverneursrats und des Direktoriums -
auch wenn sie mit der umstrittenen Zahlungsverpflichtung
nichts zu tun haben - keinen Einfluss mehr nehmen kann. Die
vertraglich vereinbarten Erfordernisse hinsichtlich der
Beschlussfähigkeit der ESM-Organe (Art. 4 Abs. 2
Satz 2 ESMV) und der jeweils erforderlichen Mehrheiten
(Art. 4 Abs. 4 bis Abs. 6 ESMV) werden für die Dauer der
Aussetzung der Stimmrechte eines oder mehrerer Mitglieder
nach Art. 4 Abs. 8 Satz 2 ESMV entsprechend
neu berechnet. Solange zumindest ein Mitgliedstaat
stimmberechtigt bleibt, führt die Stimmrechtsaussetzung also
- unabhängig von der Zahl der ausgesetzten Stimmrechte -
unter keinen Umständen zur Beschlussunfähigkeit der
ESM-Organe oder dazu, dass in den Organen bestimmte
Mehrheiten nicht mehr erreicht werden könnten.

197

Während der Aussetzung der Stimmrechte eines
oder mehrerer ESM-Mitglieder können - mit Ausnahme der
Beschlüsse über Veränderungen des genehmigten Stammkapitals
(vgl. Art. 10 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3
ESMV) - sämtliche Entscheidungen des Europäischen
Stabilitätsmechanismus ohne Mitwirkung der betroffenen
ESM-Mitglieder gefasst werden. Das schließt Beschlüsse über
weitere Kapitalabrufe (Art. 9 Abs. 1 ESMV) und über
die Gewährung von Stabilitätshilfen im Einzelfall und ihre
Konditionierung (Art. 13 ff. ESMV) ebenso ein wie
eine Änderung der Liste der Finanzhilfeinstrumente
(Art. 19 ESMV).

198

(2) Einen wirkungsvollen, insbesondere mit
aufschiebender Wirkung ausgestatteten Rechtsbehelf gegen die
Aussetzung der Stimmrechte nach Art. 4 Abs. 8 Satz
1 ESMV sieht der ESM-Vertrag nicht vor. Über den Widerspruch
eines Mitgliedstaates gegen die Aussetzung seiner
Stimmrechte, der als „Streitigkeit zwischen einem
ESM-Mitglied und dem ESM“ im Sinn von Art. 37
Abs. 2 ESMV zu werten wäre, entscheidet - wiederum unter
Aussetzung der Stimmrechte des betroffenen ESM-Mitglieds
(Art. 37 Abs. 2 Satz 2 ESMV) - der
Gouverneursrat mit qualifizierter Mehrheit; dessen
Entscheidung kann vor dem Gerichtshof der Europäischen Union
angefochten werden (Art. 37 Abs. 3 ESMV). Nach
Wortlaut und Zweck des Art. 4 Abs. 8 ESMV sowie
nach der Systematik des Vertrages ist davon auszugehen, dass
die Aussetzung der Stimmrechte während der gesamten
Verfahrensdauer bestehen bleibt.

199

(3) Käme es zu einer Aussetzung der
Stimmrechte der Bundesrepublik Deutschland nach Art. 4
Abs. 8 Satz 1 ESMV, liefe die innerstaatlich vorgesehene
Beteiligung des Bundestages an den Entscheidungen der
ESM-Organe für die Dauer der Stimmrechtsaussetzung leer.
Damit entfiele aus deutscher Sicht zugleich die demokratische
Legitimation und Kontrolle der in diesem Zeitraum getroffenen
Entscheidungen, und zwar unabhängig davon, welche
Abstimmungsregeln der Vertrag für die konkret zu treffenden
Entscheidungen vorsieht. Betroffen wären unter Umständen auch
Entscheidungen, die die haushaltspolitische
Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages berühren und
daher grundsätzlich seiner Mitwirkung bedürfen (vgl. BVerfGE
129, 124 ; 132, 195 , Rn.
162). Das gilt etwa für Entscheidungen über die Ausgabe von
Anteilen zu einem anderen Kurs als zum Nennwert (Art. 8
Abs. 2 Satz 4 ESMV), über weitere Kapitalabrufe
(Art. 9 Abs. 1 und Abs. 2 ESMV), über die
Gewährung von Stabilitätshilfen einschließlich der Festlegung
wirtschaftspolitischer Auflagen in einem Memorandum of
Understanding nach Art. 13 Abs. 3 ESMV und über die
Wahl der Instrumente sowie für die Festlegung der
Finanzierungsbedingungen nach Maßgabe der Art. 12 bis
Art. 18 ESMV und für die Änderung der Liste der
Finanzhilfeinstrumente, die der Europäische
Stabilitätsmechanismus nutzen kann (Art. 19 ESMV).

200

bb) Um eine Aussetzung der Stimmrechte zu
vermeiden, hat der Bundestag daher nicht nur den auf die
Bundesrepublik Deutschland entfallenden, in Art. 8
Abs. 2 Satz 2 ESMV geregelten Anteil am anfänglich
einzuzahlenden Kapital im Haushalt bereitzustellen, sondern
im gebotenen Umfang auch durchgehend sicherzustellen, dass
die weiteren auf Deutschland entfallenden Anteile am
genehmigten Stammkapital nach Art. 8 Abs. 1 ESMV im
Fall von Abrufen nach Art. 9 ESMV, gegebenenfalls in
Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 ESMV, jederzeit
fristgerecht und vollständig eingezahlt werden können
(BVerfGE 132, 195 , Rn. 164). Ob eine
Zahlungsaufforderung des Europäischen Stabilitätsmechanismus
berechtigt ist, spielt insoweit keine Rolle. Entscheidend ist
vielmehr allein, ob die Bundesrepublik Deutschland eine
geforderte Zahlung im gebotenen Umfang und Zeitrahmen
tatsächlich vornehmen kann und von Verfassungs wegen
vornehmen darf. Ersteres ist vor allem eine Frage der
Liquidität. Hierzu hat der Deutsche Bundestag durch seine
Verfahrensbevollmächtigten erklärt, das Liquiditätsmanagement
der „Finanzagentur GmbH“ sei hinreichend „umsichtig und
leistungsfähig“, um fristgerechte Einzahlungen zu
gewährleisten; diese tatsächliche Einschätzung ist vom
Bundesverfassungsgericht hinzunehmen. Letzteres ist eine
Frage der Vereinbarkeit fristgerechter und vollständiger
Zahlung mit den haushaltsrechtlichen Vorschriften des
Grundgesetzes.

201

(1) Nach Art. 110 Abs. 1 GG müssen
alle zu erwartenden Ausgaben und Einnahmen des Bundes in den
Haushaltsplan eingestellt werden. Der Haushaltsplan, der nach
Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG durch
Haushaltsgesetz festgestellt wird, ist Wirtschaftsplan und
zugleich staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform (BVerfGE
45, 1 ; 70, 324 ; 79, 311
; 129, 124 ). Er erfüllt eine
demokratische Legitimations- und Kontrollfunktion im Hinblick
auf sämtliche Einnahmen und Ausgaben des Staates und dient
zugleich auch der Information der Öffentlichkeit. Vor diesem
Hintergrund ist das Budgetrecht eines der wichtigsten Rechte
des Parlaments und ein wesentliches Instrument der
parlamentarischen Regierungskontrolle (vgl. BVerfGE 49, 89
; 55, 274 ; 70, 324 ; 110,
199 ). Der besondere Gesetzesvorbehalt des
Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG verpflichtet das
Parlament dazu, sowohl sich selbst als auch der
Öffentlichkeit Rechenschaft über die Einnahmen und Ausgaben
des Staates abzulegen. Nicht zuletzt deshalb wird die
parlamentarische Aussprache über den Haushalt -
einschließlich des Maßes der Verschuldung - als politische
Generaldebatte verstanden (BVerfGE 123, 267 ; 129,
124 ). Erweisen sich die vorhandenen
Haushaltsansätze im Laufe des jeweiligen Haushaltsjahres als
zu gering oder ergeben sich sachliche Bedürfnisse, die das
Haushaltsgesetz nicht berücksichtigt hat, besteht für die
Bundesregierung die verfassungsrechtliche Pflicht, eine
Änderungsvorlage zum Haushaltsplan (Nachtragshaushalt) nach
Maßgabe des Art. 110 Abs. 3 GG einzubringen, um die
Vollständigkeit des Haushaltsplans zu gewährleisten (vgl.
BVerfGE 45, 1 ; implizit auch BVerfGE 119, 96
).

202

Da der Haushaltsplan nach Art. 110
Abs. 2 Satz 1 GG vor Beginn des jeweiligen
Rechnungsjahres festgestellt werden muss, ist ihm ein
Prognoseelement notwendig zu Eigen (vgl. BVerfGE 30, 250
; 113, 167 ; 119, 96 ), so
dass sich im Haushaltsvollzug immer Abweichungen vom
Haushaltsplan ergeben werden. Das liegt in der Natur der
Sache. Nicht mehr mit dem Grundsatz der Haushaltswahrheit
vereinbar sind jedoch bewusst fehlerhafte oder auch
„gegriffene“ Haushaltsansätze, die trotz naheliegender
Möglichkeiten besserer Informationsgewinnung ein angemessenes
Bemühen um eine realitätsnahe und insoweit „gültige“ Prognose
der zu erwartenden Einnahmen oder Ausgaben vermissen lassen
(vgl. BVerfGE 119, 96 ).

203

(2) Art. 112 GG erlaubt eine
Durchbrechung des haushaltsrechtlichen Parlamentsvorbehalts
im Hinblick auf „überplanmäßige und außerplanmäßige“
Ausgaben, sofern hierfür ein „unvorhergesehenes und
unabweisbares“ Bedürfnis besteht. Wenn die Voraussetzungen
des Art. 112 GG erfüllt sind, kann der Bundesminister
der Finanzen im Einzelfall Ausgaben bewilligen, für die der
Haushaltsplan entweder gar keinen (außerplanmäßige Ausgaben)
oder zumindest keinen ausreichenden (überplanmäßige Ausgaben)
Ansatz enthält. Es handelt sich dabei um eine subsidiäre
Notkompetenz der Exekutive für den Fall, dass eine
parlamentarische Bewilligung zu spät käme (vgl. Kube, in:
Maunz/Dürig, GG, Art. 112 Rn. 3 2007>; Heintzen, in: v.Münch/Kunig, GG, Bd. 2,
6. Aufl. 2012, Art. 112 Rn. 1).

204

cc) Es ist derzeit haushaltsrechtlich
ausreichend sichergestellt, dass die Bundesrepublik
Deutschland sämtlichen für die Anwendung von Art. 4
Abs. 8 ESMV relevanten Zahlungsaufforderungen des
Europäischen Stabilitätsmechanismus - bis zur Höhe ihres
Anteils am genehmigten Stammkapital (Art. 8 Abs. 5
Satz 1 ESMV) - so rechtzeitig und umfassend nachkommen
kann, dass eine Stimmrechtsaussetzung praktisch
ausgeschlossen ist.

205

(1) Seit Inkrafttreten des Vertrages zur
Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus waren im
jeweiligen Haushaltsplan die Ausgaben für die ersten vier
(von insgesamt fünf) Tranchen des deutschen Anteils am
anfänglich eingezahlten Stammkapital des Europäischen
Stabilitätsmechanismus eingestellt (vgl. Gesetz über die
Feststellung eines Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das
Haushaltsjahr 2012 - Nachtragshaushaltsgesetz 2012 - vom 13.
September 2012, BGBl I S. 1902; Gesetz über die
Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr
2013 vom 20. Dezember 2012,
BGBl I S. 2757). Für die fünfte Rate ist nach
Angaben der Bundesregierung eine weitere Ausgabe im
Haushaltsplan für das Jahr 2014 vorgesehen.

206

(2) Über diesen Anteil am anfänglich
eingezahlten Kapital hinaus ermächtigt § 1 Abs. 2
Satz 1 ESMFinG den Bundesminister der Finanzen -
gestützt auf Art. 115 Abs. 1 GG (vgl. BTDrucks 17/9048,
S. 6) -, für das abrufbare Kapital des Europäischen
Stabilitätsmechanismus in Höhe von 168,30768 Milliarden Euro
„Gewährleistungen“ zu übernehmen. Eine haushaltsrechtliche
Absicherung ist damit jedoch nicht verbunden (vgl. auch
§ 1 Abs. 2 Satz 2 ESMFinG).

207

(3) Weder das Notbewilligungsrecht nach
Art. 112 GG () noch die Aufstellung eines
Nachtragshaushalts () sind in jedem Fall geeignet,
eine vollständige und fristgerechte Begleichung der deutschen
Zahlungsverpflichtungen zu gewährleisten.