BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1458/03 -
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richter Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom
11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 3.
Juli 2006 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage,
unter welchen Voraussetzungen Maßnahmen des Europäischen
Patentamtes im Wege der Verfassungsbeschwerde angegriffen
werden können.
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1. Das Europäische Patentamt ist ein Organ der
Europäischen Patentorganisation (EPO), die durch das
Übereinkommen über die Erteilung europäischer Patente
(Europäisches Patentübereinkommen - EPÜ) vom 5. Oktober
1973 gegründet wurde (BGBl 1976 II S. 649 ).
Die EPO genießt im Rahmen ihrer amtlichen Tätigkeit Immunität
vor den mitgliedstaatlichen Gerichtsbarkeiten (vgl.
Art. 8 EPÜ i.V.m. Art. 3 Abs. 1 des Protokolls
über die Vorrechte und Immunitäten der europäischen
Patentorganisation vom 5. Oktober 1973, BGBl 1976 II
S. 649 ) und besitzt als Internationale
Organisation (vgl. Art. 4 EPÜ) die Befugnis zur
autonomen Gestaltung ihrer inneren Verhältnisse
(Organisationsgewalt). Dies schließt die Möglichkeit ein, die
Rechtsverhältnisse mit ihren Bediensteten eigenständig und
unabhängig vom nationalen Recht der Mitgliedstaaten
einschließlich des Sitzstaates zu regeln
(Personalhoheit).
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Die Bediensteten des Patentamtes werden gemäß
Art. 2 lit. a, 33 ff. des Statuts der Beamten
des Europäischen Patentamtes (Beamtenstatut) von einem
Personalausschuss vertreten. Daneben wurde auf Grundlage von
Art. 30 des Beamtenstatuts die Internationale
Gewerkschaft im Europäischen Patentamt (IGEPA) als
gewerkschaftliche Interessenvertretung der Bediensteten
gegründet. Sie übt ihre Tätigkeit neben und unabhängig von
der des Personalausschusses aus.
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Nach Art. 13 Abs. 1 EPÜ haben
Bedienstete und ehemalige Bedienstete nach Maßgabe der
Bedingungen des Beamtenstatuts das Recht, in Streitsachen
zwischen ihnen und der EPO das Verwaltungsgericht der
Internationalen Arbeitsorganisation (Administrative Tribunal
of the International Labour Organisation - ILOAT) anzurufen.
Vor Anrufung des Gerichts ist der Beschwerdeweg der
Art. 106 ff. des Beamtenstatuts einzuschlagen, vgl.
Art. 13 Abs. 2 EPÜ. Der hiernach zuständige interne
Ausschuss ist nicht zur selbständigen Entscheidung der ihm
vorgelegten Beschwerden, sondern lediglich zur Abgabe von
Empfehlungen an den Präsidenten des Patentamtes berufen.
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2. Die Beschwerdeführer sind französische
Staatsangehörige mit deutschem Wohnsitz. Sie sind beim
Europäischen Patentamt an der Dienststelle Berlin
beschäftigt. Neben ihren Dienstgeschäften als beamtete Prüfer
nehmen sie Aufgaben in der Personalvertretung wahr. Außerdem
sind sie aktive Mitglieder der IGEPA.
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Den Ausgangspunkt der angegriffenen
Entscheidungen bilden Auseinandersetzungen der
Personalvertretung mit dem Patentamt um den unbehinderten
Zugang zu einem internen E-Mail-System (OV-System). Nachdem
das System zur Versendung von Dokumenten, die ausschließlich
Zwecke der IGEPA betrafen, genutzt worden war, wurde den
Mitgliedern des Personalausschusses, darunter auch den
Beschwerdeführern, der Systemzugang nach mehrmaliger
Androhung vorübergehend verweigert. Unter dem
2. November 2001 teilte der Präsident des Patentamtes
mit, dass er sich der Empfehlung des internen
Beschwerdeausschusses angeschlossen habe, der zufolge die
gegen die Zugangsverweigerung gerichtete interne Beschwerde
keinen Erfolg haben könne. Die gegen diese Entscheidung
gerichteten Klagen der Beschwerdeführer wurden vom ILOAT mit
Urteil vom 16. Juli 2003 abgewiesen.
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Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die
Beschwerdeführer eine Verletzung ihrer Grundrechte aus
Art. 9 Abs. 1 und 3, Art. 10, Art. 5
Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 GG.
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Beim Europäischen Patentamt handele es sich um
eine zwischenstaatliche Einrichtung im Sinne von Art. 24
Abs. 1 GG. Da ihm Hoheitsrechte zur Ausübung übertragen
worden seien, die im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik
Deutschland unmittelbar gegenüber den Grundrechtsberechtigten
wirkten, sei die Entscheidung des Präsidenten des Patentamtes
in ihrer durch das ILOAT bestätigten Form am Maßstab der
Grundrechte zu messen. Das Gericht habe jedoch dem vom
Grundgesetz geforderten Ausmaß an Rechtsschutz generell und
offenkundig nicht genügt.
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Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen. Sie wirft weder grundsätzliche
verfassungsrechtliche Fragen auf, noch ist ihre Annahme zur
Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten
Grundrechte der Beschwerdeführer angezeigt (vgl. § 93a
Abs. 2 BVerfGG).
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1. Die in der Verfassungsbeschwerde
aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen sind durch die
Rechtsprechung des Zweiten Senats geklärt (zum
Grundrechtsschutz gegenüber supranationalen Organisationen
vgl. BVerfGE 73, 339 ; 89, 155
; 102, 147 ; zum
Rechtsschutz durch das ILOAT vgl. BVerfGE 59, 63
).
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2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung ist auch nicht zur Durchsetzung der Grundrechte
der Beschwerdeführer angezeigt, weil sie unzulässig ist. Sie
richtet sich nicht gegen einen Akt der öffentlichen Gewalt im
Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG,
§ 90 Abs. 1 BVerfGG. Die Grundrechte des
Grundgesetzes entfalten zwar auch Schutzwirkungen gegenüber
Maßnahmen supranationaler Organisationen, soweit diese die
Grundrechtsberechtigten in Deutschland betreffen (a). Die
hier angegriffene und vom ILOAT bestätigte Entscheidung des
Präsidenten des Patentamtes erzeugt in der innerstaatlichen
Rechtsordnung jedoch keine unmittelbare Rechtswirkung und ist
daher nicht mit der Verfassungsbeschwerde angreifbar (b). Für
die Annahme einer Schutzpflicht der Bundesrepublik
Deutschland, die zu einem anderen Ergebnis führen könnte,
haben die Beschwerdeführer keine Anhaltspunkte dargelegt
(c).
12
a) Unter "öffentlicher Gewalt" im Sinne von
Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90
Abs. 1 BVerfGG ist nicht allein die deutsche
Staatsgewalt zu verstehen. Der Begriff erfasst auch Akte
einer besonderen, von der Staatsgewalt der einzelnen Staaten
geschiedenen öffentlichen Gewalt supranationaler
Organisationen, die die Grundrechtsberechtigten in
Deutschland betreffen. Diese Akte berühren die
Gewährleistungen des Grundgesetzes und die Aufgaben des
Bundesverfassungsgerichts, die den Grundrechtsschutz in
Deutschland und insofern nicht nur gegenüber deutschen
Staatsorganen zum Gegenstand haben (vgl. BVerfGE 89, 155
).
13
aa) Der von Art. 1 Abs. 3 in
Verbindung mit Art. 19 Abs. 4, Art. 93
Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1
BVerfGG geforderte Grundrechtsschutz gilt gegenüber
sekundärrechtlichen Akten solcher Organisationen, denen die
Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 23 Abs. 1
Satz 2, Art. 24 Abs. 1 GG Hoheitsgewalt mit
Wirkung auf ihrem Staatsgebiet übertragen hat. Damit sind
prinzipiell alle Organisationen in den Gewährleistungsbereich
deutscher Grundrechte einbezogen, deren Rechtsakte in die
nationale Rechtsordnung hineinwirken und dadurch Rechte von
Grundrechtsberechtigten in Deutschland betreffen können (vgl.
Beschluss der 4. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 4. April 2001 - 2 BvR
2368/99 -, NJW 2001, S. 2705 f., Beschluss der
1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. November 2005
- 2 BvR 1751/03 -, JURIS). Entscheidend ist,
ob die im konkreten Fall angegriffenen Maßnahmen im Rahmen
einer funktionalen Betrachtung dem Bereich der
supranationalen Befugnisse der Organisation zuzuordnen sind
und insofern unmittelbare Rechtswirkungen innerhalb der
deutschen Rechtsordnung entfalten oder nicht.
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bb) Die EPO ist eine zwischenstaatliche
Einrichtung im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG. Eine
solche liegt vor, wenn mit dem Akt der Gründung Hoheitsrechte
zum Erlass von Rechtssätzen und Einzelfallregelungen, deren
Adressaten unmittelbar die Rechtssubjekte und
Rechtsanwendungsorgane der staatlichen Rechtsordnung sind, an
die Organisation übertragen werden (Supranationalität), wenn
die von ihr getroffenen Maßnahmen also über
Durchgriffswirkung verfügen (vgl. BVerfGE 73, 339
; 90, 286 ). Dem
Patentamt als maßgeblichem Exekutivorgan der EPO sind
dergleichen Hoheitsrechte zur Ausübung übertragen worden
(vgl. Beschluss der 4. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 4. April 2001 - 2 BvR
2368/99 -, NJW 2001, S. 2705 f.;
Bundesgerichtshof, Urteil vom 3. November 1987
- X ZR 27/86 (BPatG) -, BGHZ 102, 118
).
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b) Die angegriffene Entscheidung des
Präsidenten des Patentamtes fällt jedoch nicht in den Bereich
der supranationalen Befugnisse der EPO. Die Beschwerdeführer
sind nicht als Grundrechtsberechtigte in Deutschland
betroffen, da die Maßnahme in der innerstaatlichen
Rechtsordnung keine Rechtswirkungen entfaltet und in ihrem
Rahmen die Rechtsposition des Einzelnen nicht verändert wird
(vgl. Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. November 2005
- 2 BvR 1751/03 -, JURIS; Walter , Grundrechtsschutz gegen Hoheitsakte
internationaler Organisationen, AöR 129 ,
S. 39 <47, 50>).
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Soweit die Beschwerdeführer in ihrer Funktion
als Mitglieder des Personalausschusses als auch der IGEPA
jedenfalls zeitweilig nicht über einen Zugang zum OV-System
verfügten, hatte dies aus der insoweit maßgeblichen
innerstaatlichen Perspektive keinen Einfluss auf ihre
Rechtsstellung. Die Zugangsverweigerung erzeugte zwar
Rechtswirkungen im Rahmen des Verhältnisses zwischen dem
Patentamt und den Beschwerdeführern als Bediensteten der EPO
(Innenverhältnis), reichte aber - im Unterschied etwa
zum Widerruf eines europäischen Patents gemäß Art. 68
EPÜ - nicht über den organisationsinternen Bereich
hinaus (Außenverhältnis). Die Befugnis, das
behördeninterne
E-Mail-System zu nutzen, steht in keinem sachlichen
Zusammenhang mit der Kernaufgabe des Patentamtes, in einem
rechtsstaatlichen Verfahren Patente zu erteilen.
Dementsprechend stand den Beschwerdeführern nicht das
formelle Beschwerdeverfahren gemäß Art. 21, 106 ff.
EPÜ, sondern lediglich die Möglichkeit der Beschäftigung
eines internen Beschwerdeausschusses vor Anrufung des ILOAT
(vgl. Art. 13 EPÜ) offen.
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Die Zuständigkeit des ILOAT hat auf die
fehlende Betroffenheit des Bereichs der supranationalen
Befugnisse des Patentamtes keinen Einfluss. Ist eine Maßnahme
Verfahrensgegenstand, die - wie vorliegend - dem
organisationsinternen Bereich des Patentamtes zuzuordnen ist,
wird sie infolge des intern unanfechtbaren Urteils des ILOAT
nicht zu einer supranationalen Maßnahme aufgewertet.
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Gegen das Vorliegen eines Aktes der
öffentlichen Gewalt im Sinne von Art. 93 Abs. 1
Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG spricht
auch, dass die EPO gemäß Art. 3 Abs. 1 des
Protokolls über die Vorrechte und Immunitäten der
europäischen Patentorganisation vom 5. Oktober 1973
(BGBl 1976 II S. 649 ) im Rahmen ihrer
amtlichen Tätigkeit grundsätzlich Immunität von der
Gerichtsbarkeit und Vollstreckung genießt. Hieraus folgt,
dass für organisationsinterne Verwaltungsakte und
dienstrechtliche Streitigkeiten der Rechtsweg zu den
deutschen Verwaltungsgerichten und zum
Bundesverfassungsgericht mangels Vorliegens eines Aktes der
deutschen öffentlichen Gewalt nicht gegeben ist. Die in
Art. 3 Abs. 1 lit. a des Protokolls normierte
Ausnahmeregelung erfasst zwar die Zuständigkeit des ILOAT,
nicht aber die Rechtsprechung der deutschen Gerichte, weil
die EPO insoweit nicht auf ihre Immunität verzichtet hat.
19
c) Dieses Ergebnis verändert sich auch dann
nicht, wenn der verfassungsrechtlichen Prüfung die
rechtsdogmatische Ausgangsposition des
Schutzpflichtenansatzes zugrunde gelegt wird, auf den das
Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom
28. November 2005 Bezug genommen hat (Beschluss der
1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. November 2005
- 2 BvR 1751/03 -, JURIS; vgl. auch Walter , a.a.O., S. 54 ff.).
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aa) Danach kann im Falle der Betroffenheit des
organisationsinternen Bereichs Rechtsschutz nur dadurch
gewährt werden, dass der deutsche Gesetzgeber und die für die
auswärtigen Beziehungen zuständige Bundesregierung mit
geeigneten Mitteln darauf hinwirken, dass ein etwaiger
grundrechtswidriger Zustand in der zwischenstaatlichen
Einrichtung beseitigt wird. Da als Anknüpfungspunkt einer
solchen staatlichen Schutzpflicht und damit als Akt der
öffentlichen Gewalt im Sinne von Art. 93 Abs. 1
Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG
allenfalls ein Unterlassen der deutschen Organe anlässlich
der gegenüber den Beschwerdeführern ergangenen Entscheidung
des ILOAT in Betracht kommt, kann vorliegend allerdings
dahinstehen, ob diesem Ansatz beizupflichten ist. Denn es
fehlt bezüglich der Frage, ob und in welchem Umfang
vorliegend von einer Handlungspflicht der Bundesrepublik
Deutschland auszugehen ist, an jedwedem Vortrag der
Beschwerdeführer.
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bb) Im Übrigen wäre auch insoweit
erforderlich, dass die Beschwerdeführer substantiiert den
Bestand eines strukturellen Rechtsschutzdefizits darlegen.
Wenn das Bundesverfassungsgericht im Bereich der - hier
nicht relevanten - supranationalen Befugnisse einer
internationalen Organisation seine Gerichtsbarkeit nur unter
der Voraussetzung ausübt, dass die Betroffenen substantiiert
vortragen, der als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz sei
im Rahmen der Organisation generell nicht gewährleistet (vgl.
BVerfGE 73, 339 ; BVerfGE 102, 127 ;
vgl. auch Beschluss der 4. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 4. April 2001 - 2 BvR
2368/99 -, NJW 2001, S. 2705 f.), können für
organisationsinterne Maßnahmen keine weiterreichenden
Anforderungen gelten.
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Das Bundesverfassungsgericht hat bereits
festgestellt, dass das Rechtsschutzsystem des EPÜ im
Wesentlichen dem Standard des Grundgesetzes und damit dem des
Art. 24 Abs. 1 GG entspricht (vgl. Beschluss der
4. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 4. April 2001 - 2 BvR
2368/99 -, NJW 2001, S. 2705 f.; Beschluss der
1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. November 2005
- 2 BvR 1751/03 -, JURIS; vgl. auch EGMR,
Urteil vom 18. Februar 1999 - Beschwerde Nr. 26083-94
Deutschland> -, NJW 1999, S. 1173 ).
Zwar steht hier nicht das in den bisherigen Entscheidungen
relevante System der Beschwerdekammern gemäß
Art. 21 ff. EPÜ, sondern der von den internen
Beschwerdeausschüssen gewährte Rechtsschutz der Bediensteten
des Patentamtes nach Art. 106 ff. des
Beamtenstatuts zur Diskussion. Gemäß Art. 13 Abs. 1
EPÜ haben Bedienstete und ehemalige Bedienstete des
Patentamtes jedoch das Recht, in Streitsachen zwischen ihnen
und der EPO nach Erschöpfung des internen
Beschwerdeverfahrens das ILOAT anzurufen.
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Das Verfahren vor dem ILOAT ist vom internen
Beschwerdeverfahren unabhängig. Das Gericht entscheidet
aufgrund rechtlich festgelegter Kompetenzen und im Rahmen
eines rechtlich geordneten Verfahrens ausschließlich nach
Maßgabe von Rechtsnormen und -grundsätzen die ihm
unterbreiteten Verfahrensgegenstände. Seine Richter sind
gemäß Art. III des ILOAT-Statuts zur Unabhängigkeit und
Unparteilichkeit verpflichtet. Dementsprechend hat das
Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass Status und
Verfahrensgrundsätze des ILOAT sowohl dem internationalen
Mindeststandard elementarer Verfahrensgerechtigkeit als auch
den rechtsstaatlichen Mindestanforderungen des Grundgesetzes
genügen (vgl. BVerfGE 59, 63 ). Vor diesem
Hintergrund legen die Beschwerdeführer nicht substantiiert
dar, dass ein strukturelles Rechtsschutzdefizit bestünde,
dessen sich die für die auswärtigen Angelegenheiten
zuständigen Bundesorgane annehmen müssten.
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Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.