BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1537/08 -
des Herrn K ... ,
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Osterloh
und die Richter Mellinghoff,
Gerhardt
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 25. Februar 2009 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Reichweite des verfassungsrechtlichen Verbots der analogen
Heranziehung materiellrechtlicher Ermächtigungsgrundlagen für
Freiheitsentziehungen und des in Art. 104 Abs. 1 Satz 1
GG verankerten Gebots zur Beachtung der Formvorschriften in
Freiheitsentziehungsverfahren.
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1. Der Beschwerdeführer ist nach seinen
Angaben im Verfassungsbeschwerdeverfahren georgischer
Staatsangehöriger. Zuvor gab er an, weißrussischer
Staatsangehöriger zu sein. Er wurde am 29. März 2008 in
Frankfurt (Oder) von der Bundespolizei in der Nähe der
Staatsgrenze ohne Papiere aufgegriffen. Die Bundespolizei
stellte ein Rückübernahmeersuchen an die polnischen Behörden
und einen Antrag auf Anordnung von Zurückschiebungshaft. Das
Amtsgericht Frankfurt (Oder) ordnete mit Beschluss vom 30.
März 2008 Zurückschiebungshaft von 30 Tagen Dauer an und gab
das Verfahren an das Amtsgericht Eisenhüttenstadt ab. Eine
Beschwerde gegen die Haftanordnung hatte keinen Erfolg.
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2. Am 9. April 2008 stellte der
Beschwerdeführer einen Antrag auf Anerkennung als
Asylberechtigter. Dieser Antrag wurde mit Bescheid des
Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge vom 29. April 2008
als offensichtlich unbegründet abgelehnt. Am 23. April 2008
stellte die Bundespolizei einen Haftverlängerungsantrag,
nachdem Maßnahmen zur Klärung der Staatsangehörigkeit
zunächst erfolglos geblieben waren.
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3. Das Amtsgericht ordnete mit dem hier
angegriffenen Beschluss vom 25. April 2008 die Verlängerung
der Zurückschiebungshaft an: Der Beschwerdeführer unterliege
der Zurückschiebung nach § 57 Abs. 1 AufenthG. Die
polnischen Behörden hätten eine Rückübernahme nach der so
genannten Dublin II-Verordnung abgelehnt. Die Sicherungshaft
sei anzuordnen, weil der Beschwerdeführer aufgrund einer
unerlaubten Einreise vollziehbar ausreisepflichtig sei. Auch
bestehe der begründete Verdacht, dass er sich der
Zurückschiebung entziehen wolle.
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4. Mit seiner sofortigen Beschwerde rügte der
Beschwerdeführer, dass die Bundespolizei für die
Antragstellung nicht zuständig gewesen sei. Die
Grenzschutzbehörde sei für Zurückschiebungen in das Land
zuständig, aus dem der Ausländer unmittelbar einreise, nicht
aber für Abschiebungen in das Heimatland des Ausländers. Der
Haft stehe auch entgegen, dass der Beschwerdeführer einen
Asylantrag gestellt habe. § 14 Abs. 3 AsylVfG sei auf
Fälle der Zurückschiebungshaft nicht anzuwenden. Schließlich
sei nicht erkennbar, dass die Abschiebung in den nächsten
drei Monaten durchführbar sei.
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5. Das Landgericht wies die sofortige
Beschwerde mit Beschluss vom 22. Mai 2008 zurück: Der
Beschwerdeführer sei vollziehbar ausreisepflichtig. Das
Amtsgericht habe die Haftgründe zutreffend festgestellt. Die
Bundespolizei sei für den Haftantrag nach § 71 Abs. 3
Nr. 1 AufenthG zuständig, da sie eine Maßnahme der
Zurückschiebung betreibe. Das Verfahren sei nicht deshalb auf
eine Abschiebung gerichtet, weil sich das Ziel der
aufenthaltsbeendenden Maßnahme mehrfach geändert habe. Nicht
nur der Staat, aus dem der Ausländer unmittelbar eingereist
sei, sondern auch derjenige, in dem er seine Reise begonnen
habe, sein Heimatstaat oder jedes Land, in das er einreisen
dürfe, könne Zielstaat einer Zurückschiebung sein. Die
Bundespolizei habe im Anhörungstermin glaubhaft dargelegt,
dass weitere Bemühungen ergeben könnten, dass der
Beschwerdeführer weißrussischer Staatsangehöriger sei.
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6. Mit der sofortigen weiteren Beschwerde
machte der Beschwerdeführer erneut geltend, dass die
Bundespolizei für die Antragstellung unzuständig gewesen sei.
Nach § 71 Abs. 3 Nr. 1 AufenthG sei sie nur für
Zurückweisungen oder Zurückschiebungen zuständig. Die
Auffassung, eine Zurückschiebung könne in das Heimatland
erfolgen, sei unzutreffend. Bei einer Verbringung des
Beschwerdeführers nach Weißrussland oder Georgien handele es
sich um eine Abschiebung, für die die Ausländerbehörde
zuständig sei. Die vom Landgericht vertretene Auffassung
übersehe, dass eine Zurückschiebung darüber hinaus nur in so
genannten Dublin II-Fällen in Betracht komme, nämlich in
einen Staat, der aufgrund einer zwischenstaatlichen
Übernahmevereinbarung zur Übernahme verpflichtet sei. Eine
Zurückschiebung sei überdies nach Stellung eines Asylantrags
ausgeschlossen. § 34a AsylVfG spreche ausdrücklich von
einer Abschiebung nach Ablehnung des Antrags. Das Bundesamt
für Migration und Flüchtlinge erlasse daher auch
Abschiebungsandrohungen oder -anordnungen. Eine
Zurückschiebung nach Stellung eines Asylantrags sei nur in
§ 18 Abs. 3 AsylVfG vorgesehen, dessen
Tatbestandsmerkmale lägen aber ersichtlich nicht vor. An dem
Zuständigkeitswechsel ändere auch § 14 Abs. 3 AsylVfG
nichts. Der Asylantrag stehe zwar Abschiebungshaft nicht
entgegen, die Zurückschiebungshaft werde in der Norm aber
nicht erwähnt. Eine analoge Anwendung sei unzulässig, da
jeglicher Haftgrund gesetzlich normiert sein müsse.
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7. Mit Beschluss vom 20. Juni 2008 wies das
Oberlandesgericht die sofortige weitere Beschwerde zurück:
Die Entscheidung lasse keine Rechtsfehler erkennen. Bei der
beabsichtigten Rückführung handele es sich um eine
Zurückschiebung und nicht um eine Abschiebung, so dass die
Bundespolizei zuständig sei. Sie habe dem Beschwerdeführer
die Zurückschiebung am 9. April 2008 angedroht. Weder der
Asylantrag noch die zwischenzeitlich innegehabte
Aufenthaltsgestattung stünden der Zurückschiebung entgegen.
Im Wortlaut von § 57 AufenthG finde sich kein
Anhaltspunkt dafür, dass der Ausländer seit seiner
unerlaubten Einreise durchgängig ausreisepflichtig gewesen
sein müsse. Insbesondere sei es auch nicht zur behördlichen
Legalisierung des Aufenthalts gekommen. Als Zielstaat komme
jeder Staat in Betracht, in den der Betroffene einreisen
dürfe. Schließlich sei auch die Anwendung von § 14 Abs.
3 AsylVfG rechtlich zutreffend.
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8. Mit der fristgemäß erhobenen
Verfassungsbeschwerde macht der Beschwerdeführer eine
Verletzung in seinem Grundrecht aus Art. 104 Abs. 1 Satz
1 GG und Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG geltend. Wenn
wesentliche Verfahrensvorschriften verletzt würden, sei dies
bei Freiheitsentziehungen ein nicht mehr zu heilender
Grundrechtsverstoß. Da hier die Bundespolizei nicht zuständig
gewesen sei, fehle es an einem wirksamen Haftantrag, der nach
§ 3 Abs. 1 FreihEntzG Voraussetzung für die
Haftanordnung sei. Es liege keine Zurückschiebung, sondern
eine Abschiebung vor. Voraussetzung einer Zurückschiebung sei
unter anderem, dass der Betroffene durchgängig aufgrund einer
unerlaubten Einreise vollziehbar ausreisepflichtig gewesen
und weiter sei. Aus § 34a AsylVfG folge, dass nach einer
erfolglosen Asylantragstellung eine Zurückschiebung nicht
mehr möglich sei.
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Ferner hätten die Gerichte gegen das in
Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG verankerte Analogieverbot
verstoßen, indem sie § 14 Abs. 3 AsylVfG analog auf die
Zurückschiebungshaft angewendet hätten.
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Die Annahmevoraussetzungen des § 93a
Abs. 2 BVerfGG sind nicht erfüllt. Die
Verfassungsbeschwerde, der keine grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung zukommt, hat keine
hinreichende Aussicht auf Erfolg (vgl. BVerfGE 90, 22
). Sie ist unbegründet. Die Gerichte haben
weder gegen freiheitsschützende Formvorschriften, deren
Beachtung von Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG zum
Verfassungsgebot erhoben ist, verstoßen (1.), noch haben sie
das Verbot der analogen Heranziehung materiell-rechtlicher
Ermächtigungsgrundlagen für Freiheitsentziehungen verletzt
(2.).
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1. Den Gerichten ist kein verfassungsrechtlich
relevanter Verstoß gegen Form- oder Verfahrensvorschriften
unterlaufen.
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a) Nach Art. 104 Abs. 1 Satz 1
GG darf die in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG
gewährleistete Freiheit der Person nur auf Grund eines
förmlichen Gesetzes und nur unter Beachtung der darin
vorgeschriebenen Formen beschränkt werden. Die formellen
Gewährleistungen des Art. 104 GG stehen mit der
materiellen Freiheitsgarantie des Art. 2 Abs. 2 Satz 2
GG in unlösbarem Zusammenhang (vgl. BVerfGE 10, 302
; 58, 208 ). Art. 104 Abs. 1
GG nimmt den schon in Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG
enthaltenen Gesetzesvorbehalt auf und verstärkt ihn für alle
Freiheitsbeschränkungen, indem er neben der Forderung nach
einem förmlichen Gesetz die Pflicht, die sich aus diesem
Gesetz ergebenden freiheitsschützenden Formvorschriften zu
beachten, zum Verfassungsgebot erhebt (vgl. BVerfGE 10, 302
; 29, 183 ; 58, 208
).
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Inhalt und Reichweite der Formvorschriften,
deren Beachtung über Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG zum
Verfassungsgebot erhoben ist, sind von den Fachgerichten so
auszulegen, dass sie einer der Bedeutung des Grundrechts
angemessene Wirkung entfalten können. Jenseits der Grenze der
Aushöhlung und Entwertung des Grundrechts über das
Verfahrensrecht verbleibt den Fachgerichten aber Raum, sich
zwischen mehreren möglichen Deutungen des Gesetzes zu
entscheiden. Es bleibt in erster Linie Aufgabe der
Fachgerichte, den Sinn des Gesetzesrechts mit Hilfe der
anerkannten Methoden der Rechtsfindung zu ergründen. Das
Bundesverfassungsgericht greift erst dann korrigierend ein,
wenn das fachgerichtliche Auslegungsergebnis über die vom
Grundgesetz gezogenen Grenzen hinausgreift, insbesondere wenn
es mit Bedeutung und Tragweite des Grundrechts auf
persönliche Freiheit nicht zu vereinbaren ist oder wenn es
sachlich schlechthin unhaltbar ist und somit Willkür vorliegt
(BVerfGE 65, 317 ).
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b) Die angegriffenen Entscheidungen halten
einer Überprüfung an diesen Maßstäben stand.
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aa) § 3 Abs. 1 FreihEntzG gehört mit
seiner Bestimmung, dass ein Haftantrag von der zuständigen
Behörde zu stellen ist, zu den Formvorschriften, deren
Beachtung durch Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG zum
Verfassungsgebot erhoben ist. Inwieweit Normen, die die
Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden regeln,
grundrechtssichernde Funktion haben und dem Einzelnen
rügefähige Rechtspositionen vermitteln, bedarf keiner
generellen Klärung. Jedenfalls im Bereich
freiheitsentziehender Maßnahmen bedarf es klarer und
eindeutiger Zuständigkeitsregelungen, auf deren Beachtung
sich Betroffene berufen können.
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bb) Die Gerichte haben § 3 Abs. 1
FreihEntzG beachtet. Sowohl in der amtsgerichtlichen
Anordnung der Verlängerung der Zurückschiebungshaft als auch
in den diese bestätigenden Beschlüssen im
Rechtsmittelverfahren ist die Zuständigkeit der Bundespolizei
als antragstellender Behörde geprüft und jeweils bejaht
worden.
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cc) Die Gesetzesanwendung durch die
Fachgerichte ist nicht willkürlich oder mit Bedeutung und
Tragweite von Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar. Sie
steht mit dem Wortlaut der angewendeten Normen im Einklang
und erweist sich nicht als unter keinem rechtlichen Aspekt
vertretbar.
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Das Landgericht hat § 71 Abs. 3 Nr. 1
AufenthG als für die Bundespolizei zuständigkeitsbegründende
Norm herangezogen. Die damit verbundene Rechtsauffassung, es
stehe der Einstufung der aufenthaltsbeendenden Maßnahme als
Zurückschiebung im Sinne von § 57 Abs. 1 AufenthG nicht
entgegen, dass ihr Zielstaat nicht der Staat sei, aus dem der
Ausländer unmittelbar in das Bundesgebiet eingereist ist,
sondern jeder zur Aufnahme des Ausländers bereite Staat,
entspricht allgemeiner Meinung (vgl. nur Hailbronner, AuslR,
Stand: April 2006, § 57 AufenthG, Rn. 18). Der weitere
Vortrag des Beschwerdeführers betrifft nicht die für die
Prüfung von § 3 Abs. 1 FreihEntzG maßgebliche Frage, ob
die Bundespolizei für eine Zurückschiebung und damit für den
Haftantrag zuständige Behörde ist, sondern die Rechtmäßigkeit
der mit der Freiheitsentziehung zu sichernden zwangsweisen
Aufenthaltsbeendigung.
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Es spricht auch nichts dafür, dass die
Gerichte bei der Auslegung und Anwendung der für die
Bestimmung der Behördenzuständigkeit erheblichen Bestimmungen
Bedeutung und Tragweite der Freiheitsgewährleistung verkannt
haben könnten. Insbesondere sind mit der Annahme der
Zuständigkeit der Bundespolizei keine Erschwernisse des
Verwaltungsverfahrens verbunden, die dem Beschleunigungsgebot
in Haftsachen zuwider laufen könnten.
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2. Das verfassungsrechtliche Verbot der
analogen Heranziehung materiell-rechtlicher
Ermächtigungsgrundlagen für Freiheitsentziehungen wird durch
die angegriffenen Entscheidungen nicht verletzt.
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a) Nach Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG darf
die in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG gewährleistete Freiheit
der Person nur auf Grund eines förmlichen Gesetzes beschränkt
werden. Die Eingriffsvoraussetzungen müssen sich unmittelbar
und hinreichend bestimmt aus dem Gesetz selbst ergeben (vgl.
- insbesondere zu den Konsequenzen für die Androhung von
Freiheitsstrafen - BVerfGE 14, 174 ; 51, 60
; 75, 329 ; 78, 374 ;
BGHZ 15, 61 ). Art. 104 Abs. 1 Satz 1
GG steht einer analogen Heranziehung materiell-rechtlicher
Ermächtigungsgrundlagen für Freiheitsentziehungen entgegen
(vgl. BVerfGE 29, 183 ; 83, 24 ). Der
Gesetzgeber soll gezwungen werden, Freiheitsentziehungen in
berechenbarer, messbarer und kontrollierbarer Weise zu
regeln. Dem Grundgesetz kommt es im Bereich der
Freiheitsentziehungen auf eine besonders rechtsstaatliche,
förmliche Regelung an (vgl. BVerfGE 29, 183
).
23
Nicht anders als beim strafrechtlichen
Analogieverbot (Art. 103 Abs. 2 GG) ist demgemäß jede
Rechtsanwendung ausgeschlossen, die über den Inhalt des
gesetzlichen Hafttatbestandes hinausgeht. Der mögliche
Wortsinn des Gesetzes markiert die äußerste Grenze zulässiger
richterlicher Interpretation (vgl. BVerfGE 92, 1 ).
Der Vorbehalt des Gesetzes aus Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG
einschließlich der Vorhersehbarkeit einer Haftanordnung für
den Normadressaten kann auch dann gewahrt sein, wenn das
Gesetz die entsprechende Anwendung einer zu
Freiheitsentziehungen ermächtigenden Norm anordnet.
Voraussetzung ist, dass die Normen der Verweisungskette mit
hinreichender Deutlichkeit Grund und Umfang möglicher
Freiheitsentziehungen erkennen lassen (vgl. BVerfGE 96, 68
).
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b) Die Anwendung von § 14 Abs. 3 Satz 1
Nr. 5 AsylVfG auf die nach § 57 Abs. 3 AufenthG und
§ 62 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AufenthG angeordnete Haft zur
Sicherung der Zurückschiebung des Beschwerdeführers durch die
Fachgerichte ist gemessen an diesen Maßstäben
verfassungsrechtlich unbedenklich.
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aa) Mit der Verweisung in § 57 Abs. 3
AufenthG auf § 62 AufenthG ist jedenfalls in Bezug auf
die hier allein entscheidungserhebliche Bestimmung des
§ 62 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AufenthG - die Erfüllung dieses
Tatbestandes wird mit der Verfassungsbeschwerde nicht
angezweifelt - erkennbar angeordnet, dass der Begriff der
Abschiebung durch denjenigen der Zurückschiebung zu ersetzen
ist. Die Legaldefinition der Sicherungshaft wird damit auf
die Inhaftnahme zur Sicherung der Zurückschiebung erstreckt.
Es handelt sich bei dieser Haft damit - wie auch die amtliche
Überschrift zu § 62 AufenthG nahe legt - um eine Form
der Abschiebungshaft.
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bb) Die Anwendung von § 14 Abs. 3 Satz 1
Nr. 5 AsylVfG durch die Gerichte begegnet ebenfalls keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Nach dieser Vorschrift steht
die Asylantragstellung der Anordnung oder Aufrechterhaltung
von Abschiebungshaft nicht entgegen, wenn sich der Ausländer
u.a. in Sicherungshaft nach § 62 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5
AufenthG befindet. Da von der in § 57 Abs. 3 AufenthG
gesetzlich angeordneten Verweisung auf § 62 AufenthG
auch dessen Begrifflichkeit umfasst ist, handelt es sich bei
der Haft zur Sicherung der Zurückschiebung um Sicherungshaft
(hier nach § 62 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AufenthG) und damit
um Abschiebungshaft (vgl. Westphal/Stoppa, Ausländerrecht für
die Polizei, 3. Aufl. 2007, S. 596). § 14 Abs. 3
Satz 1 Nr. 5 AsylVfG stellt damit eine für den Normadressaten
hinreichend vorhersehbare Erweiterung der Haftgründe aus
§ 62 Abs. 2 AufenthG für die in § 14 Abs. 3 AsylVfG
genannten Fälle dar, in denen die nach § 62 Abs. 2
AufenthG tatbestandlich vorausgesetzte vollziehbare
Ausreisepflicht aufgrund einer Asylantragstellung
erlischt.
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Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.