Leitsätze
zum Urteil des Zweiten Senats vom 28. Januar
2014
2 BvR 1561/12
2 BvR 1562/12
2 BvR 1563/12
2 BvR 1564/12
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1561/12 -
- 2 BvR 1562/12 -
- 2 BvR 1563/12 -
- 2 BvR 1564/12 -
- 2 BvR 1561/12 -,
- 2 BvR 1562/12 -,
- 2 BvR 1563/12 -,
- 2 BvR 1564/12 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns,
Müller,
Kessal-Wulf
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 8.
Oktober 2013 durch
für Recht erkannt:
1
Gegenstand der Verfassungsbeschwerden ist die
Erhebung der Filmabgabe nach dem Filmförderungsgesetz.
2
1. Der Bund betreibt Filmförderung auf der
Grundlage des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des
deutschen Films (Filmförderungsgesetz - FFG) seit dem
Inkrafttreten der Erstfassung dieses Gesetzes (vom 22.
Dezember 1967, BGBl I S. 1352) am 1. Januar 1968 (zu
älteren Förderaktivitäten vgl. Kong, Die
Filmförderungskompetenz des Bundes, 2009, S. 5 ff.).
Seit dem Jahr 2007 erfolgt zusätzlich eine Förderung durch
den Deutschen Filmförderfonds. Daneben sind weitere
Fördermittel im Haushalt des Beauftragten der Bundesregierung
für Kultur und Medien vorgesehen (vgl. von Have/Schwarz, in:
von Hartlieb/Schwarz, Handbuch des Film-, Fernseh- und
Videorechts, 5. Aufl. 2011, 105. Kap., Rn. 12; für das
laufende Jahr s. Gesetz über die Feststellung des
Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2013 -
Haushaltsgesetz 2013 - vom 20. Dezember 2012, BGBl I S. 2757,
Anlage, Kap. 0405, Titelgruppe 02, Titel 683 21). Anders als
die zuletzt genannten, steuerfinanzierten Bundesförderungen
werden die Maßnahmen nach dem Filmförderungsgesetz durch die
Erhebung einer Sonderabgabe, der sogenannten Filmabgabe,
finanziert. Diese Abgabe wurde ursprünglich nur von den
Filmtheaterbetreibern erhoben. Im Zuge der mehrfachen
Änderungen des Gesetzes, das die Erhebung der Abgabe jeweils
nur für einen Zeitraum von einigen Jahren vorsah und vorsieht
(vgl. § 15 Abs. 2 FFG in der 1968 in Kraft getretenen
Fassung; aktuell § 75 Abs. 1 FFG), wurde die
Abgabepflicht auf die Videowirtschaft und die
Fernsehveranstalter erstreckt.
3
Neben dem Bund unterhalten auch die Länder
Einrichtungen und Programme zur Filmförderung (vgl.
Schwarz/Hansen, in: von Hartlieb/Schwarz, Handbuch des Film-,
Fernseh- und Videorechts, 5. Aufl. 2011, 133. Kap.;
Castendyk, Die deutsche Filmförderung. Eine Evaluation, 2008,
S. 47 ff.). Die Förderung ist regelmäßig an die
Bedingung geknüpft, dass die Mittel für die Produktion des
betreffenden Films in Höhe von mindestens dem
Eineinhalbfachen der Fördersumme im jeweiligen Bundesland
ausgegeben werden (sog. Regionaleffekt; vgl. dazu Geier,
Nationale Filmförderung und europäisches Beihilferecht, 2006,
S. 53 f. mit Fn. 188; Schwarz/Hansen, in: von
Hartlieb/Schwarz, Handbuch des Film-, Fernseh- und
Videorechts, 5. Aufl. 2011, 133. Kap., Rn. 5).
4
2. Die Verfassungsbeschwerden betreffen die
Erhebung der Filmabgabe im ersten Halbjahr 2004. Rechtsgrundlage für die Erhebung der Abgabe in
diesem Zeitraum ist § 66 FFG in der Fassung des am 1.
Januar 2004 in Kraft getretenen Vierten Gesetzes zur Änderung
des Filmförderungsgesetzes vom 22. Dezember 2003 (BGBI I S.
2771; im Folgenden: Filmförderungsgesetz 2004 - FFG
2004).
5
Das Filmförderungsgesetz regelt die Aufgaben
und die Organisation der Filmförderungsanstalt (a)), die von
ihr zu betreibenden Maßnahmen der Filmförderung (b)), die
Erhebung einer Filmabgabe, aus deren Aufkommen die
Fördertätigkeit der Anstalt finanziert wird (c)), und die
Verwendung der Mittel aus dieser Abgabe (d)). Die Europäische
Kommission hat das Filmförderungsgesetz im Rahmen der
Beihilfenkontrolle genehmigt (e)).
6
a) Mit dem Filmförderungsgesetz vom 22.
Dezember 1967 (BGBl I S. 1352) wurde die
Filmförderungsanstalt als bundesunmittelbare rechtsfähige
Anstalt des öffentlichen Rechts „zur wirtschaftlichen
Förderung des deutschen Films“ gegründet (§ 1 FFG 1968).
Das Filmförderungsgesetz 2004 bestimmt die Funktion der
Filmförderungsanstalt, und damit der von ihr zu betreibenden
Filmförderung, dagegen wie folgt: Die Filmförderungsanstalt
fördert als bundesweite Filmförderungseinrichtung die
Struktur der deutschen Filmwirtschaft und die
kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films als
Voraussetzung für seinen Erfolg im Inland und im Ausland
(§ 1 Abs. 1 FFG 2004).
7
Organe der Filmförderungsanstalt sind der
Vorstand, das Präsidium und der Verwaltungsrat; wesentliche
Förderentscheidungen treffen darüber hinaus die
Vergabekommission und deren Unterkommissionen
(§§ 3 ff., 7, 8a FFG 2004; näher unter
C.I.3.b)).
8
Die Filmförderungsanstalt unterliegt der
Rechtsaufsicht durch die für Kultur und Medien zuständige
oberste Bundesbehörde (§ 13 FFG 2004); dieser sind auch
die Richtlinien zum Förderverfahren zur Genehmigung
vorzulegen (§ 63 Abs. 2 FFG 2004).
9
b) Die Filmförderung nach dem
Filmförderungsgesetz umfasst die Filmproduktionsförderung
(aa)), die Absatzförderung (bb)), die Abspielförderung (cc))
und sonstige Fördermaßnahmen (dd)). Insgesamt wandte die
Filmförderungsanstalt im Jahr 2004 über 61 Millionen Euro für
die Filmförderung auf (vgl. Filmförderungsanstalt,
Geschäftsbericht 2004, S. 17).
10
aa) Zur Förderung der Produktion von Filmen
sieht das Filmförderungsgesetz die Referenzfilmförderung
((2)) und die Projektfilmförderung ((3)) vor. Gefördert
werden kann auch die Herstellung von Kurzfilmen ((4)) und
Drehbüchern ((5)). Neben den besonderen
Förderungsvoraussetzungen für die verschiedenen Arten
förderungsfähiger Vorhaben bestehen allgemeine
Förderungsvoraussetzungen und Vorgaben für die Verwertung
geförderter Filme ((1)).
11
(1) Eine Reihe allgemeiner Voraussetzungen für
die Filmproduktionsförderung betreffen den notwendigen Bezug
des geförderten Films, der geförderten Koproduktion oder des
kofinanzierten Films - unter anderem hinsichtlich des
Herstellers und weiterer Mitwirkender, der Sprache und der
Atelieraufnahmeorte - zu Deutschland beziehungsweise,
großenteils alternativ, zur Europäischen Union oder zum
Europäischen Wirtschaftsraum (s. im Einzelnen § 15 FFG
2004; für Koproduktionen und Kofinanzierungen §§ 16 und
16a FFG 2004).
12
Im Interesse bestmöglicher wirtschaftlicher
Auswertung gibt das Gesetz für geförderte Filme eine
Verwertungsstufenfolge vor, die sogenannte
Auswertungskaskade. Sie verläuft von der Kinovorführung über
den Verleih und den Verkauf von Bildträgern und die
Ausstrahlung im Bezahlfernsehen bis zur Ausstrahlung im frei
empfangbaren Fernsehen. Die Verwertung auf jeder dieser
Stufen ist durch Sperrfristen für die jeweils nachfolgende
Verwertungsstufe geschützt (§ 30 FFG 2004).
13
(2) Die sogenannte Referenzfilmförderung ist
die Förderart, auf die in der Summe die meisten Mittel
verwendet werden, im Jahr 2004 nach dem Geschäftsbericht der
Filmförderungsanstalt (a.a.O. S. 17) über 16 Millionen Euro.
Im Rahmen der Referenzfilmförderung erhält der Hersteller
eines programmfüllenden Films (vgl. § 15 Abs. 1 FFG
2004) einen Zuschuss für dessen Produktion, wenn ein früherer
Film, der sogenannte Referenzfilm, bestimmte Erfolge erzielt
hat, die in sogenannten Referenzpunkten gemessen werden.
14
Die Referenzpunkte werden aus dem
Zuschauererfolg sowie, erstmals nach dem Filmförderungsgesetz
2004, dem Erfolg bei international bedeutsamen Festivals und
Preisen ermittelt. Außerdem spielt die Bewertung durch die
Filmbewertungsstelle Wiesbaden (heute: Deutsche Film- und
Medienbewertung) eine Rolle. Die Referenzpunktzahl aus dem
Zuschauererfolg entspricht der Besucherzahl im Zeitraum eines
Jahres nach der Erstaufführung im Inland gegen Entgelt
(§ 22 Abs. 2 Satz 1 FFG 2004). Referenzpunkte für Preise
und Festivalerfolge werden gestaffelt nach Art des Erfolgs
und Bedeutung des Preises beziehungsweise des Festivals
vergeben (s. im Einzelnen § 22 Abs. 3 FFG 2004).
Grundsätzlich setzt die Förderberechtigung bei 150.000
Referenzpunkten ein; hat der Referenzfilm ein Prädikat der
Filmbewertungsstelle Wiesbaden erhalten, beträgt die
erforderliche Referenzpunktzahl 100.000 (§ 22 Abs. 1 FFG
2004). Die Berücksichtigung des Erfolges bei Festivals und
Preisen setzt voraus, dass der Film im Inland eine
Besucherzahl von mindestens 50.000 erreicht hat (§ 22
Abs. 2 Satz 4 FFG 2004). Für Dokumentar-, Kinder- und
Erstlingsfilme gelten besondere Bestimmungen (§ 23 FFG
2004).
15
Die für die Referenzfilmförderung insgesamt
zur Verfügung stehenden Fördermittel werden unter den
berechtigten Produzenten nach dem Verhältnis der
Referenzpunkte zueinander aufgeteilt (§ 22 Abs. 6 FFG
2004). Die Höchstsumme der Förderung für einen Film beträgt
zwei Millionen Euro (§ 22 Abs. 4 FFG 2004).
16
(3) Projektfilmförderung wird nach dem
Filmförderungsgesetz 2004 gewährt, wenn ein Filmvorhaben
aufgrund des Drehbuches sowie der Stab- und Besetzungsliste
einen Film erwarten lässt, der geeignet erscheint, die
Qualität und die Wirtschaftlichkeit des deutschen Films zu
verbessern (§ 32 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004). Es sollen
Filmvorhaben aller Art gefördert werden, darunter in
angemessenem Umfang auch solche, die auch zur Ausstrahlung im
Fernsehen geeignet sind, sowie solche, zu deren Durchführung
in angemessenem Umfang technische und kaufmännische
Nachwuchskräfte beschäftigt werden (§ 32 Abs. 3 FFG
2004). Können nicht alle geeigneten Projekte angemessen
berücksichtigt werden, wählt die Vergabekommission der
Filmförderungsanstalt die ihr am geeignetsten erscheinenden
Projekte aus (§ 32 Abs. 4 Satz 1 FFG 2004). Die
Gewährung von Projektfilmförderung setzt einen Eigenanteil
des Produzenten voraus (s. im Einzelnen § 34 FFG 2004).
Als Förderungshilfen werden bedingt rückzahlbare zinslose
Darlehen bis zur Höhe von 250.000 Euro gewährt; die
Förderungshilfe kann bis zu einer Million Euro betragen, wenn
eine Gesamtwürdigung des Filmvorhabens und die Höhe der
voraussichtlichen Herstellungskosten dies rechtfertigen
(§ 32 Abs. 2 FFG 2004; zur Rückerstattung § 39 FFG
2004).
17
(4) Bei der Kurzfilmförderung wird dem
Hersteller eines von der Filmbewertungsstelle Wiesbaden
ausgezeichneten oder mit Preisen versehenen Kurzfilms nach
dem Referenzprinzip ein Zuschuss für die Herstellung eines
weiteren deutschen Kurz- oder Langfilms gewährt (§§ 41
und 45 FFG 2004).
18
(5) Drehbuchförderung kann dem Autor oder der
Autorin eines Drehbuchs gewährt werden, wenn ein Film zu
erwarten ist, der geeignet erscheint, die Qualität und
Wirtschaftlichkeit des deutschen Films zu verbessern
(§ 47 Abs. 1 FFG 2004). Das Drehbuch muss im Fall der
Verfilmung für die Herstellung eines deutschen Films oder
einer Koproduktion mit deutscher Beteiligung verwendet werden
(§ 50 FFG 2004). Die Förderungshilfen werden als
Zuschüsse bis zu höchstens 25.000 Euro gewährt; in besonderen
Fällen kann ein Zuschuss bis zu 50.000 Euro gewährt werden
(§ 47 Abs. 2 FFG 2004).
19
bb) Die zweite Säule der Filmförderung ist die
Absatzförderung (§§ 53 ff. FFG 2004). Hat ein nach
den allgemeinen Fördervoraussetzungen der §§ 15 bis 16a
FFG 2004 förderfähiger Film innerhalb eines Zeitraumes von
einem Jahr nach Erstaufführung in einem deutschen Kino
100.000 Referenzpunkte erreicht, dann wird dem Verleiher eine
Förderungshilfe als Zuschuss für den Verleih eines neuen
förderfähigen Films gewährt (§ 53 Abs. 1 FFG 2004). Die
Förderungshilfen dürfen unter anderem zur Abdeckung von
Vorkosten - wie der Kosten der Herstellung von Kopien und von
Werbemaßnahmen - und für Maßnahmen zur Erweiterung
bestehender und Erschließung neuer Absatzmärkte eingesetzt
werden (§ 53 Abs. 3 FFG 2004). Im Rahmen der
Projektförderung für den Verleih und Vertrieb können Darlehen
beziehungsweise Zuschüsse unter anderem zur Abdeckung von
Vorkosten, zur Herstellung von Kopien sowie von
Fremdsprachenfassungen für den Auslandsvertrieb, für
außergewöhnliche oder beispielhafte Werbemaßnahmen und für
Maßnahmen zur Erweiterung bestehender und Erschließung neuer
Absatzmärkte für Filme gewährt werden (s. im Einzelnen
§ 53a Abs. 1 FFG 2004). Zu großenteils gleichen Zwecken
können für die Videowirtschaft Projektförderungshilfen für
den Absatz von Bildträgern gewährt werden (s. im Einzelnen
§ 53b Abs. 1 FFG 2004).
20
cc) Der dritte wesentliche Förderungstypus ist
die Abspielförderung. Sie kann, teils in Form von Zuschüssen,
teils in Form von Darlehen, Filmtheatern (§ 56 FFG 2004)
und Videotheken (§ 56a FFG 2004) gewährt werden. Die
Förderungshilfen werden insbesondere gewährt zur
Modernisierung und Verbesserung sowie zur Neuerrichtung, wenn
sie der Strukturverbesserung dient (§ 56 Abs. 1 und
§ 56a Abs. 1 FFG 2004). Für die Zuschüsse ist ein
schematisiertes, teilweise von der Zuschauerzahl abhängiges
Verteilungsverfahren vorgegeben; begünstigt werden dabei
Filmtheater mit einem hohen Zuschauermarktanteil von Filmen,
die die allgemeinen Fördervoraussetzungen nach § 15 Abs.
2 oder § 16 FFG 2004 erfüllen, und Filmtheater, die eine
Programmauszeichnung vom Beauftragten der Bundesregierung für
Kultur und Medien erhalten haben (§ 56 Abs. 2 FFG
2004).
21
dd) Weitere Fördermöglichkeiten bestehen für
Maßnahmen der Weiterbildung (§ 59 FFG 2004) sowie für
Forschung, Rationalisierung und Innovation (§ 60 FFG
2004).
22
c) Nach dem Filmförderungsgesetz 2004 sind die
Betreiber von Filmtheatern (aa)) und die Videowirtschaft
(bb)) zur Zahlung der Abgabe, aus der die Fördermaßnahmen
finanziert werden, verpflichtet. Für die Fernsehveranstalter
war zunächst nur eine der Höhe nach nicht bestimmte,
vertraglich zu vereinbarende Beitragsleistung vorgesehen;
später wurde der Beitrag rückwirkend auf das Jahr 2004 in
eine der Höhe nach bestimmte Abgabe umgewandelt (cc)).
23
aa) Nach § 66 FFG 2004 sind
Filmtheaterbetreiber abgabepflichtig, sofern der Umsatz je
Spielstelle im Jahr 75.000 Euro übersteigt. Der Abgabensatz
beträgt bei einem Jahresumsatz bis zu 125.000 Euro 1,8 %, bei
einem Jahresumsatz von bis zu 200.000 Euro 2,4 % und bei
einem Jahresumsatz von über 200.000 Euro 3 % des
Bruttoumsatzes; zugrundezulegen ist der Umsatz des Vorjahres.
Im Jahr 2004 betrug die Filmabgabe der Filmtheaterbetreiber
insgesamt über 22 Millionen Euro (vgl. Filmförderungsanstalt,
Geschäftsbericht 2004, S. 15).
24
bb) Die Abgabe der Videowirtschaft wurde mit
dem Ersten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom
18. November 1986 (BGBl I S. 2040) eingeführt und zunächst
auf der Stufe der Vermarkter an den Endverbraucher - im
Einzelhandel und bei den Videotheken - erhoben. Nachdem der
Bundesrechnungshof diesen Erhebungsansatz als zu aufwendig
beanstandet hatte, wurde mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung
des Filmförderungsgesetzes vom 21. Dezember
1992 (BGBl I S. 2135) der Zugriff auf eine höhere - vom
Endverbraucher weiter entfernte - Vermarktungsstufe
verschoben. Seitdem sind die Inhaber der Lizenzrechte
abgabepflichtig.
25
Nach § 66a FFG 2004 hat eine Filmabgabe
zu entrichten, wer als Inhaber der Lizenzrechte Bildträger,
die mit Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten
bespielt sind, in der Bundesrepublik Deutschland zur
Vermietung oder zum Weiterverkauf in den Verkehr bringt oder
unmittelbar an Letztverbraucher verkauft (Programmanbieter).
Die Höhe der Abgabe bemisst sich nach dem Nettoumsatz. Der
Abgabesatz beträgt gestaffelt nach Umsatzklassen zwischen 1,8
% und 2,3 %. Erstmals nach dem Filmförderungsgesetz 2004
unterliegt auch die Verwertung von Filmen im Wege
elektronischer Individualkommunikation („video on demand“)
der Abgabepflicht (§ 66a Abs. 2 FFG 2004). Ab dem 1.
Januar 2014 soll nach dem Siebten Gesetz zur Änderung des
Filmförderungsgesetzes vom 7. August 2013 (BGBl I
S. 3082, Art. 1 Nr. 44 <§ 66a Abs. 2 Satz 2
FFG n.F.>) diese Abgabepflicht, die nach dem Fünften
Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 22.
Dezember 2008 (BGBl I S. 3000) nur Inhaber der Lizenzrechte
mit Sitz oder Niederlassung im Inland treffen sollte,
ausgeweitet werden. Sie soll dann auch Anbieter von
Videoabrufdiensten mit Sitz oder Niederlassung im Ausland
treffen und sich nach den Umsätzen bemessen, die diese
Anbieter über einen Internetauftritt in deutscher Sprache mit
Kunden in Deutschland erzielen. Die Abgabepflicht entfällt,
wenn diese Umsätze am Ort des Unternehmenssitzes zu einem
vergleichbaren finanziellen Beitrag zur Förderung von
Kinofilmen herangezogen werden. Im Jahr 2004 betrug die
Filmabgabe der Videowirtschaft über 16 Millionen Euro (vgl.
Filmförderungsanstalt, Geschäftsbericht 2004,
S. 15).
26
cc) Die Fernsehveranstalter beteiligten sich
an der Filmförderung zunächst mit „Beiträgen“, deren Höhe
gesetzlich nicht geregelt war. Zwar wurden mit dem am
1. Januar 1999 in Kraft getretenen Dritten Gesetz zur
Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 6. August 1998 (BGBl
I S. 2046) Bestimmungen aufgenommen, nach denen die Beiträge
der Rundfunkanstalten und der Fernsehveranstalter privaten
Rechts den Einnahmen der Filmförderungsanstalt zuzuführen und
in erster Linie für die Projektfilmförderung zu verwenden
waren (§§ 67 Abs. 1, 67b Abs. 1 FFG 1999). Die Höhe der
Beiträge und die Einzelheiten der Verwendung blieben jedoch
zunächst weiterhin gesetzlich ungeregelt; sie wurden
vertraglich mit der Filmförderungsanstalt vereinbart. Mit den
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten schloss die
Filmförderungsanstalt für die Jahre 2004 bis 2008 ein
Abkommen, nach dem die Arbeitsgemeinschaft der
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik
Deutschland (ARD) und das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) zur
Durchführung von Gemeinschaftsproduktionen zwischen Film und
Fernsehen pro Jahr 4,6 Millionen Euro je zur Hälfte sowie zur
Verstärkung von Projektfilmfördermaßnahmen pro Jahr insgesamt
11 Millionen Euro - teilweise in Form der Einräumung von
Werbezeit - zur Verfügung zu stellen hatten (vgl. 8.
Filmförderungsabkommen vom 20. Juli 2004, ARD-Jahrbuch
2004/2005, S. 400 ff., §§ 2 und 7). Das Abkommen
mit den privaten Fernsehveranstaltern für denselben Zeitraum
sah Gesamtleistungen der privaten Fernsehveranstalter in Höhe
von 12.014.350 Euro, davon 7 Millionen Euro als
Werbeleistungen (sogenannte Medialeistungen), vor (Abkommen
zwischen den privaten Sendeunternehmen und der
Filmförderungsanstalt, 2004, § 2).
27
Nachdem das Bundesverwaltungsgericht mit
Vorlagebeschlüssen an das Bundesverfassungsgericht vom 25.
Februar 2009 (vgl. BVerwGE 133, 165) das Fehlen eines
gesetzlichen Abgabemaßstabs als verfassungswidrig angesehen
hatte, fügte der Gesetzgeber mit dem Sechsten Gesetz zur
Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 31. Juli 2010 (BGBl I
S. 1048) einen gesetzlichen Abgabetatbestand mit bestimmter
Abgabenhöhe für die Fernsehveranstalter ein (§ 67 FFG,
mit Anpassung der zugehörigen Verwendungsnorm, § 67b
FFG) und ordnete ein rückwirkendes Inkrafttreten der Regelung
zum 1. Januar 2004 an (§ 73 Abs. 7 Satz 1 FFG). Der
öffentlich-rechtliche Rundfunk hat danach 2,5 % der
Ausstrahlungskosten für Kinofilme (§ 67 Abs. 1 FFG),
private Veranstalter von frei empfangbaren Fernsehprogrammen
haben einen nach dem Anteil von Kinofilmen am Gesamtprogramm
gestaffelten Anteil zwischen 0,15 % und 0,95 % der
Gesamtwerbeeinnahmen als Abgabe zu entrichten (§ 67 Abs.
2 FFG). Für Anbieter von Bezahlfernsehen ist eine Abgabe von
0,25 % der Nettoumsätze mit Abonnementverträgen vorgesehen
(§ 67 Abs. 3 FFG). Bei der Berechnung der Abgabenhöhe
sind nur solche Programmangebote einzubeziehen, die in
Deutschland veranstaltet und verbreitet werden; nicht
einzubeziehen sind Programmangebote, bei denen der Anteil von
Kinofilmen an der Gesamtsendezeit weniger als 2 % beträgt
(§ 67 Abs. 4 FFG). Die Fernsehveranstalter können bis zu
50 % ihrer Abgaben durch Medialeistungen erbringen (§ 67
Abs. 5 Satz 4 FFG). Einzelheiten werden weiterhin in Abkommen
mit der Filmförderungsanstalt festgestellt (§ 67 Abs. 5
Satz 2 FFG). Die in der Vergangenheit abgeschlossenen
Vereinbarungen bleiben von der Neuregelung unberührt
(§ 73 Abs. 7 Satz 2 FFG). Eine Nacherhebung für den
Fall, dass die in der Vergangenheit geleisteten Beiträge der
Höhe nach unter der nunmehr geregelten gesetzlichen Abgabe
lagen, ist ausgeschlossen (§ 73 Abs. 7 Satz 3 FFG).
28
d) Für die Verwendung des Abgabeaufkommens
sind Differenzierungen nach der Herkunft der Mittel aus den
drei Untergruppen der Abgabepflichtigen vorgesehen.
29
Von der Filmabgabe der Videowirtschaft ist
nach anteiligem Abzug der Verwaltungskosten und der Kosten
für bestimmte allgemeine Aufgaben der Filmförderungsanstalt
ein erheblicher Anteil des Aufkommens speziell für die
Absatz- und Abspielförderung im Bereich der Videowirtschaft
sowie für die Absatzförderung des Verleihs und Vertriebs zu
verwenden (§ 67a Abs. 1 FFG 2004). Die übrigen Einnahmen
sind weitgehend entsprechend der allgemeinen Regelung für die
Verwendung der Filmabgabe der Filmtheater (§ 68 FFG
2004) zu verwenden (§ 67a Abs. 2 FFG 2004).
30
Hinsichtlich der Filmabgabe der
Fernsehveranstalter ist - unter Einbeziehung der
rückwirkenden Änderungen durch das Sechste Gesetz zur
Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 31. Juli 2010 (BGBl I
S. 1048), § 73 Abs. 7 FFG - vorgesehen, dass sie, nach
anteiligem Abzug der Verwaltungskosten und der Kosten für
bestimmte allgemeine Aufgaben der Filmförderungsanstalt,
gemäß mit der Filmförderungsanstalt abzuschließenden Abkommen
für die Projektfilmförderung verwendet wird (§ 67b Abs.
1 FFG; inhaltsgleich für die früheren Beiträge der
Fernsehveranstalter § 67b FFG 2004).
31
Nach Vorabzug der in dieser Weise zu
verwendenden Mittel beziehungsweise Mittelanteile aus den
beiden genannten Untergruppen und nach anteiligem Abzug der
Verwaltungskosten sowie der Kosten für bestimmte allgemeine
Aufgaben der Filmförderungsanstalt sind die Einnahmen der
Filmförderungsanstalt im Übrigen nach einem differenzierten
Verteilungsschlüssel zu verwenden. Der größte Mittelanteil
entfällt nach diesem Schlüssel auf die
Filmproduktionsförderung einschließlich der Drehbuchförderung
(Referenzfilmförderung 48,5 %, Projektfilmförderung 6 %,
Kurzfilmförderung und Drehbuchförderung jeweils 2 %); weitere
Anteile von insgesamt 30 % sind für verschiedene Arten der
Absatz- und der Abspielförderung und 1,5 % für die Förderung
der Weiterbildung und sonstige Maßnahmen vorgesehen (s. im
Einzelnen § 68 Abs. 1 sowie für nähere Vorgaben
§ 68 Abs. 2 bis 6 FFG 2004).
32
e) Die Europäische Kommission behandelt die
Filmförderung als staatliche Beihilfe im Sinne des
Art. 107 AEUV (ex-Art. 87 EG). Das
Filmförderungsgesetz 2004 genehmigte sie mit Entscheidung vom
15
.
Oktober 2003
(Staatliche Beihilfe N 261/2003). Die Beihilfe komme de facto
unmittelbar und ausschließlich dem Kulturgut Film zugute.
Beihilfen für den kulturellen Sektor dienten in erster Linie
der Schaffung kultureller Produkte als Ausdruck der
nationalen Kultur und nicht der Unterstützung oder
Entwicklung einer Wirtschaftstätigkeit. Beihilfen für den
audiovisuellen Sektor sollten daher in erster Linie der
Schaffung audiovisueller Produkte dienen. Die audiovisuellen
Produkte könnten als kulturelle Produkte betrachtet werden.
Die Beihilfen seien demnach anhand von Art. 87 Abs. 3
Buchstabe d) EG zu würdigen. Über die Unterstützung der
geförderten Produkte und über ihr kulturelles Ziel hinaus
bewirkten die Beihilfen allerdings auch die Förderung der
Filmwirtschaft. Im vorliegenden Fall genügten die Beihilfen
den von der Kommission aufgestellten Kriterien. Die
angemeldete Beihilferegelung sehe keine automatische
Gewährung von Beihilfen vor, da die Anträge einem
Vergabeausschuss vorzulegen seien, der über ihre Zulässigkeit
und über die genaue Höhe der Beihilfe entscheide. Dieser
Ausschuss stütze sich bei der Antragsauswahl hauptsächlich
auf kulturelle Kriterien.
33
1. Die Beschwerdeführerinnen betreiben
Filmtheater. Im verwaltungsgerichtlichen Ausgangsverfahren
wandten sie sich jeweils gegen Abgabenbescheide der
Filmförderungsanstalt für das erste Halbjahr 2004
beziehungsweise - so die Beschwerdeführerin im Verfahren 2
BvR 1562/12 - für den Zeitraum Februar bis Juni 2004. Dass
die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 66 FFG in der
maßgeblichen Fassung des Vierten Gesetzes zur Änderung des
Filmförderungsgesetzes vom 22. Dezember 2003 erfüllt waren,
war zwischen den Beteiligten der Ausgangsverfahren
unstreitig. Die Klagen stützten sich allein auf die Annahme
der Verfassungswidrigkeit des § 66 FFG. Das
Verwaltungsgericht wies mit im Wesentlichen gleichlautenden
Urteilen vom 20. September 2007 unter Zulassung der Revision
und der Sprungrevision die Klagen als unbegründet ab (zu den
Gründen s. die veröffentlichte Entscheidung im Verfahren der
Beschwerdeführerin zu I., VG Berlin, Urteil vom 20. September
2007 - 22 A 517.04 -, juris).
34
2. a) Auf die Sprungrevisionen der
Beschwerdeführerinnen setzte das Bundesverwaltungsgericht mit
gleichlautenden Beschlüssen vom 25. Februar 2009 die
Verfahren aus und legte gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem
Bundesverfassungsgericht im Verfahren der konkreten
Normenkontrolle die Frage vor, ob §§ 66, 66a und 67 Abs.
1 und 2 FFG 2004 verfassungswidrig seien. Die Vorschriften
begegneten zwar keinen Bedenken im Hinblick auf die
Gesetzgebungskompetenz des Bundes und die
verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung einer
Sonderabgabe der vorliegenden Art, verstießen aber gegen den
Grundsatz der Belastungsgleichheit als Ausprägung des Gebots
der Abgabengerechtigkeit, weil der Gesetzgeber es unterlassen
habe, diejenigen Kriterien zu benennen, nach denen sich die
finanzielle Beteiligung der Fernsehveranstalter an der
staatlichen Förderungsaufgabe bemesse (s. BVerwGE 133, 165
, Rn. 15 ff.).
35
Nachdem der Gesetzgeber mit dem Sechsten
Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 31. Juli
2010 (BGBl I S. 1048) rückwirkend zum 1. Januar 2004
Bemessungsregeln für die Abgaben der Fernsehveranstalter in
das Filmförderungsgesetz aufgenommen hatte (§ 67 FFG),
nahm das Bundesverwaltungsgericht die Vorlagebeschlüsse
zurück; eine Entscheidung in den Normenkontrollverfahren 1
BvL 5/09 bis 13/09 erging daher nicht.
36
b) Mit in den Rechtsgründen gleichlautenden
Urteilen vom 23. Februar 2011 wies das
Bundesverwaltungsgericht die Sprungrevisionen zurück (vgl.
BVerwGE 139, 42). Die gesetzlichen Grundlagen der
Förderungstätigkeit der Beklagten und der Erhebung der
Filmabgabe in der maßgeblichen Fassung des
Filmförderungsgesetzes seien durch die
Gesetzgebungszuständigkeit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
gedeckt, von der der Bund gemäß Art. 72 Abs. 2 GG habe
Gebrauch machen dürfen. Nachdem der Gesetzgeber mit der
Neufassung des § 67 FFG ohne Verstoß gegen das
Rechtsstaatsprinzip rückwirkend die Filmabgabe der
Fernsehveranstalter und deren Bemessungsgrundlagen in einer
mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die
Belastungsgleichheit vereinbaren Weise geregelt habe, liege
auch ein Verstoß gegen das Gebot der Abgabengerechtigkeit in
der Form der Belastungsgleichheit nicht mehr vor.
37
3. Die von den Beschwerdeführerinnen erhobenen
Anhörungsrügen wies das Bundesverwaltungsgericht mit
Beschlüssen vom 1. August 2011 zurück. Eine Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör sei nicht dargelegt.
38
Mit den nach Zustellung der
bundesverwaltungsgerichtlichen Urteile am 30. Mai 2011, vor
Abschluss des Anhörungsrügeverfahrens, erhobenen
Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdeführerinnen
gegen die fachgerichtlichen Urteile sowie die
zugrundeliegenden Abgabenbescheide und rügen eine Verletzung
ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG, hilfsweise
Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105, 110
GG, aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20
Abs. 3 GG, aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG und aus
Art. 103 Abs. 1 GG.
39
1. a) Die Filmförderung nach dem
Filmförderungsgesetz sei keine Materie der konkurrierenden
Gesetzgebung, weil es sich bei ihr im Schwerpunkt um
Kulturförderung handele.
40
Die Kulturhoheit liege grundsätzlich bei den
Ländern. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG trete zurück, wenn ein
stärkerer Sachzusammenhang zur Gesetzgebungskompetenz der
Länder bestehe oder eine objektive Auslegung des Gesetzes
ergebe, dass der Gesetzgeber mit dem Gesetz nicht primär die
Regelung der Wirtschaft verfolge. Insoweit komme es auf eine
umfassende Betrachtung und Gewichtung von Zweck, Ziel und
Folgen des Gesetzes an. Der Bund dürfe nicht über
kulturfremde Kompetenztitel auf die Kulturförderung zugreifen
und damit im Ergebnis verfassungsrechtlich unzulässige
Doppelzuständigkeiten schaffen.
41
Die Filmförderung stehe in stärkerem
Sachzusammenhang mit der Gesetzgebungskompetenz der Länder.
Eine objektive Auslegung des Gesetzes ergebe, dass das
Filmförderungsgesetz hauptsächlich der Kulturförderung diene
und die Wirtschaftsförderung lediglich einen Nebenzweck
darstelle. Insbesondere die Förderung der
kreativ-künstlerischen Qualität im Rahmen der
Projektfilmförderung, die Ausgestaltung der
Referenzfilmförderung mit der niedrigen Eintrittsschwelle und
der Privilegierung von Filmen mit Festivalerfolgen sowie die
Besetzung der Gremien der Filmförderungsanstalt indizierten,
dass der Gesetzgeber primär kulturelle Zwecke verfolge. Dies
zeige sich auch darin, dass die deutsche Bundesregierung die
Filmförderung von der Europäischen Kommission als
Kulturförderung habe genehmigen lassen. Europäisches
Beihilferecht und Grundgesetz bezögen sich bei der Abgrenzung
von Kultur- und Wirtschaftsförderung hinsichtlich der
Filmförderung auf die gleiche Sachwirklichkeit. Für
unterschiedliche subjektive Vorstellungen sei daher kein
Raum. Es gehe jeweils um die Bewertung von Motiven und
Zwecken ein und desselben Akteurs, nämlich des
Bundesgesetzgebers. Nach dem Grundsatz der
europarechtsfreundlichen Auslegung müsse der Hauptzweck der
Filmförderung in der Kulturförderung gesehen werden, weil das
Filmförderungsgesetz andernfalls europarechtswidrig wäre.
42
Die kulturbezogenen Zielsetzungen und
Förderkriterien des Filmförderungsgesetzes ließen sich auch
nicht mit Verweis darauf als wirtschaftlich begründet
erweisen, dass die qualitätsbezogene Förderung dem
wirtschaftlichen Erfolg des deutschen Films diene und solcher
Erfolg mangels Prognostizierbarkeit nicht durch unmittelbar
auf ihn bezogene Kriterien wirksam gefördert werden könne. Es
treffe nicht zu, dass der wirtschaftliche Erfolg von Filmen
nicht prognostizierbar sei. Die Filmwirtschaft habe Methoden,
mit denen sie Erfolgswahrscheinlichkeiten berechnen und
Risiken minimieren könne; so sei etwa die Eigenschaft eines
Films als Fortsetzung eines erfolgreichen Vorgängerfilms
(sog. Sequel) ein nachgewiesener Erfolgsfaktor.
43
b) Darüber hinaus genüge das
Filmförderungsgesetz 2004 nicht den Anforderungen des
Art. 72 Abs. 2 GG n. F. Zur Wahrung der
Wirtschaftseinheit als dem einzig in Betracht kommenden
Erforderlichkeitsgesichtspunkt liege ein Tätigwerden des
Bundesgesetzgebers erst dann im gesamtstaatlichen Interesse,
wenn Landesregelungen oder ein Untätigbleiben der Länder
erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich
brächten oder wenn gerade durch unterschiedliches Recht in
den Ländern eine Gefahrenlage entstünde.
44
Das Vorliegen der Voraussetzungen des
Art. 72 Abs. 2 GG n. F. sei umfassend gerichtlich
überprüfbar. Zwar komme dem Gesetzgeber in prognostischer
Hinsicht eine Einschätzungsprärogative zu. Das
Bundesverwaltungsgericht verkenne aber, dass dies nur
insoweit gelte, als der Gesetzgeber seiner Prognose
sorgfältig ermittelte Sachverhaltsannahmen zugrundegelegt,
die Prognose methodisch auf ein angemessenes
Prognoseverfahren gestützt und sie konsequent verfolgt habe,
ohne sachfremde Erwägungen einfließen zu lassen. Diese
Voraussetzungen seien nicht erfüllt. Der Gesetzgeber betone
zwar, dass der deutsche Film als Kulturwirtschaftsgut im In-
und Ausland gefördert und mit der von regionalen
Standortbindungen unabhängigen Bundesförderung die Entstehung
gleichwertiger Filmproduktionen in allen Bundesländern
erreicht werden solle. Letzteres sei zur Wahrung der
Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse aber weder
erforderlich noch geeignet. Es drohe bereits kein Schaden für
die Gesamtwirtschaft, wenn das Bundesfördersystem für
deutsche Kinospielfilme entfiele. Etwaigen Nachteilen, denen
der Wirtschaftssektor möglicherweise ausgesetzt sei, werde
ohnehin bereits mit verschiedenen Fördersystemen der Länder
begegnet. Dass die deutsche Filmwirtschaft mit nachteiligen
Folgen für die Gesamtwirtschaft zusammenbräche, wenn sie nur
mit der Länderförderung leben müsste, sei nicht ersichtlich.
Dann aber bleibe unklar, was eine mit Zwangsbeiträgen
finanzierte Bundesfilmförderung noch leisten solle. Soweit
geltend gemacht werde, dass die Förderung nach dem
Filmförderungsgesetz die mit den Standortbindungen der
Länderförderung verbundenen Nachteile ausgleiche, werde
verkannt, dass jeder Standort in Deutschland potenziell in
den Genuss einer Länderförderung gelangen könne. Die
Bundesförderung führe insoweit lediglich zu Mitnahmeeffekten.
Präferenzen für die klassischen Produktionsstandorte München
und Berlin/Potsdam könne ein Fördersystem des Bundes so wenig
durchbrechen wie die gezielt regional ausgerichtete
langjährige Filmförderung eines Bundeslandes wie
Nordrhein-Westfalen. Dem Gesetzgeber gehe es demnach nicht um
die Zielvorgabe der Wirtschaftseinheit, sondern um die
Erhaltung der kulturellen Vielfalt des deutschen Films. Dem
Vierten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes ebenso
wie allen nachfolgenden Änderungsgesetzen liege auch keine
hinreichende Analyse der angeblich bedrohten
Wirtschaftseinheit zugrunde. Der Gesetzgeber verweise
insoweit nur auf Gespräche mit Verbänden der Filmwirtschaft
sowie mit Vertretern der Länder und der Filmförderung der
Länder und nehme deren, aus wirtschaftlicher Sicht
verständliche, Forderung nach Ausbau eines weiteren
Förderungstopfes zum Anlass für den zirkulären Schluss, dass
eine standortunabhängige Förderung notwendig sei.
45
c) Die Übergangsnorm des Art. 125a Abs. 2
Satz 1 GG führe nicht dazu, dass anstelle des Art. 72
Abs. 2 n.F. GG die alte Fassung der Norm anzuwenden sei. Die
aus Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG folgende
Änderungskompetenz des Bundes sei eng auszulegen. Die
Neukonzeption eines unter der Geltung des Art. 72 Abs. 2
GG a.F. erlassenen Gesetzes, wie sie im vorliegenden Fall
angesichts mehrfacher wesentlicher inhaltlicher Änderungen
und der mit dem Vierten Änderungsgesetz erfolgten
Verlängerung des zeitlich befristeten Gesetzes vorliege,
ermögliche die Übergangsregelung nicht.
46
2. § 66 FFG genüge ferner nicht den
verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben mit
Finanzierungsfunktion.
47
a) Die Kinobetreiber bildeten mit den
gleichfalls zur Finanzierung der Filmförderung herangezogenen
Unternehmen der Videowirtschaft und den Fernsehveranstaltern
keine homogene Gruppe. Gesetzgeber und Fachgerichte nähmen
irrig an, die Gruppe sei dadurch geeint, dass sie Kinofilme
dem Endverbraucher darbiete und dabei gemeinsam von einer
Auswertungskaskade profitiere. Bei der Gruppe der zur Abgabe
nach § 66a FFG herangezogenen Videounternehmen knüpfe
das Gesetz jedoch nicht an die Vermarktung auf der
Endverbraucherstufe an, sondern belaste ausschließlich die
Inhaber der Filmrechte auf der Zwischenhandelsstufe. Das sei
systemwidrig und führe zur Bildung einer inhomogenen Gruppe.
Der Gesichtspunkt der leichteren Vollziehbarkeit könne keine
Abweichung vom Erfordernis der Homogenität rechtfertigen.
Ohnedies seien die vorgetragenen Vollzugsprobleme kaum
plausibel.
48
Überdies habe der Gesetzgeber die Gruppe
derer, die an der Verfolgung des Ziels der Filmförderung ein
maßgebliches Interesse hätten, unvollständig erfasst. Dies
gelte auch, wenn man nur solche Marktteilnehmer betrachte,
die vom Endverbrauchergeschäft profitierten. Es fehlten dann
die nach der Sachlogik des Filmförderungsgesetzes zwingend
einzubeziehenden Endkunden auf dem internationalen Markt.
Hiergegen könne nicht eingewandt werden, dass das Geschäft
mit dem Endkunden im Ausland nicht erfasst werden könne. Der
Auslandsvertrieb deutscher Filme erfolge regelmäßig durch
professionelle Rechtehändler, die im Verband Deutscher
Filmexporteure e.V. organisiert seien; erleichtert durch die
verbandsmäßige Organisierung sei die Erhebung einer
Filmabgabe an dieser Quelle ohne Weiteres möglich. Die Gruppe
der am Erfolg des deutschen Films Interessierten könne
demnach sachgerecht und vollständig nur auf der Ebene der
Zwischenhändler erfasst werden. Alle anderen Gruppenbildungen
ließen wesentliche Mitglieder außen vor, ohne dass hierfür
ein zwingender oder auch nur sachlicher Grund erkennbar sei.
Darüber hinaus seien zu Unrecht die Inhaber der Musikrechte
sowie die Betreiber des Film-Merchandising nicht einbezogen.
Diese Aussparung sei nicht dadurch gerechtfertigt, dass bei
der Gruppenbildung der Fokus auf der sogenannten
Auswertungskaskade liege. Vom Erfolg eines Films profitierten
gerade nicht nur die Marktteilnehmer innerhalb dieser
Kaskade.
49
Die Gruppenmitglieder hätten auch kein
gleichgerichtetes Interesse an der Herstellung deutscher
Filme. Das Bundesverwaltungsgericht habe insoweit das
Zulässigkeitskriterium der Gruppenhomogenität ausschließlich
unter dem Aspekt der Filmproduktionsförderung betrachtet und
nicht, wie erforderlich, im Hinblick auf die
Filmtheaterförderung nach § 56 FFG 2004. Dieser von der
Untergruppe der Kinobetreiber selbst aufgebrachte Teil der
Abgabe diene nicht der Verfolgung gemeinsamer Interessen
aller Gruppenmitglieder; vielmehr handele es sich um eine
eigenständige Sonderabgabe nur der Kinobetreiber, die einer
Umverteilung innerhalb der Kinobranche zwischen miteinander
im Wettbewerb stehenden Unternehmen diene und damit den
Wettbewerb zwischen den Kinobetreibern unzulässig verzerre.
Insoweit müsse mangels Verfolgung gleichgerichteter
Interessen die Homogenität der Gruppe verneint werden.
50
b) Eine Sachnähe der Gruppe zum
kreativ-künstlerischen Film bestehe nicht. Die weit
überwiegende Zahl der Kinobetreiber sei allein am
wirtschaftlichen Erfolg eines Films interessiert, unabhängig
davon, ob dieser kulturell wertvoll und deutscher Herkunft
sei. Da das Gesetz in § 1 FFG 2004 auf die Steigerung
der kreativ-künstlerischen Qualität des deutschen Films als
einzige Zielvorgabe abstelle und damit vorhandene Methoden
der Minimierung des wirtschaftlichen Risikos vernachlässige,
sei die gruppennützige Verwendung nicht gesichert und
jedenfalls die Gruppennützigkeit nicht evident.
51
Die mangelnde Gruppennützigkeit der
Mittelverwendung zeige sich auch darin, dass die Höhe der
Abgabe in keinerlei Verhältnis zur mit der Abgabe erhofften
Wirkung stehe. Von einer angemessenen Relation könne
angesichts der spürbaren Abgabenhöhe nicht die Rede sein,
wenn der wirtschaftliche Erfolg der zu fördernden Filme
allenfalls eine vage Hoffnung bleibe. Dass unter den
geförderten Filmen gelegentlich auch ein erfolgreicher sei,
sei angesichts des „Gießkannenprinzips“ der Förderung nicht
verwunderlich, mache die Förderung jedoch nicht
gruppennützig. Im Übrigen seien die erfolgreichen deutschen
Filme fast durchweg leichte Unterhaltungsfilme, die von
vernünftig kalkulierenden Filminvestoren auch ohne eine
Filmförderung produziert worden wären. Marktgängige Filme
bedürften keiner Förderung durch die
Filmförderungsanstalt.
52
Auch die Annahme eines möglichen
Zusammenbruchs der deutschen Filmindustrie ohne die Förderung
durch die Filmförderungsanstalt mache die Verwendung der
Mittel nicht gruppennützig. Diese Annahme beruhe auf
empirisch unbelegten Spekulationen. Die Förderung nach dem
Filmförderungsgesetz sei allenfalls ein Zusatz zu der
Förderung seitens der Länder und des Deutschen
Filmförderfonds und könne wegen der Begrenztheit der Mittel
von vornherein keinen wesentlichen Beitrag leisten. Aus einem
Marktanteil deutscher Filme von 10 bis 17 % könne nicht der
Schluss gezogen werden, der Wegfall des entsprechenden
Angebots hätte wirtschaftliche Effekte. Jeder deutsche Film
sei durch ausländische Filme ersetzbar. Für die Annahme eines
greifbaren Nutzens für die Abgabepflichtigen fehle es zudem
an einer institutionellen Absicherung durch eine Besetzung
von Verwaltungsrat und Vergabekommission, die den
Abgabepflichtigen eine effektive Durchsetzung ihrer
Gruppeninteressen ähnlich wie in Selbstverwaltungsgremien
ermögliche.
53
c) Der Gesetzgeber sei seiner
verfassungsrechtlich verankerten Pflicht zur
haushaltsrechtlichen Dokumentation der Erhebung der
Sonderabgabe nicht nachgekommen. Nach der vom
Bundesverfassungsgericht gesetzten Übergangsfrist hätten alle
nach dem 31. Dezember 2003 aufzustellenden Haushaltspläne die
Informationen zur Erhebung der Sonderabgabe enthalten
müssen.
54
d) § 66 FFG 2004 verstoße ferner gegen
das Gebot der Abgabengerechtigkeit, weil die zur Filmabgabe
herangezogenen Gruppen untereinander ungleich belastet
würden.
55
Ohne Berücksichtigung des Sechsten
Änderungsgesetzes verletze § 66 FFG 2004 das Gebot der
Abgabengerechtigkeit, weil die Untergruppe der
Fernsehveranstalter nach § 67 FFG 2004 nicht
verpflichtet gewesen sei, sich an der Finanzierung der
Filmförderung des Bundes zu beteiligen. § 67 FFG 2004
könne nicht verfassungskonform im Sinne eines
Kontrahierungszwangs der Fernsehveranstalter ausgelegt
werden.
56
Eine sachlich nicht gerechtfertigte
Ungleichbehandlung liege auch darin, dass es den
Kinobetreibern nicht gestattet sei, die Kosten der von ihnen
als Werbung für einen Kinofilm gezeigten Ausschnitte -
sogenannte Trailer - als Medialeistungen von der Filmabgabe
abzusetzen, während die Fernsehsender die Kosten der Werbung
für die Kinofilme als Medialeistungen in Ansatz bringen
könnten, um ihre Zahlungspflicht zu reduzieren. Mit der
größeren Breitenwirkung der Fernsehwerbung könne dies nicht
gerechtfertigt werden, da es für die Beurteilung der
Wirksamkeit der Werbung nicht nur auf die Breitenwirkung,
sondern auch darauf ankomme, wie zielgerichtet die
werberelevante Zielgruppe der 16- bis 25-jährigen Kinogänger
angesprochen werden könne. Diese würden gerade durch die
Kinowerbung in idealer Weise erreicht. Als dem Eigeninteresse
dienende Vorschau auf das eigene Programm könnten im Kino
gezeigte Trailer nur angesehen werden, wenn die Kinos
tatsächlich alle Filme zeigen würden, die sie in ihren
Trailern bewerben. Dies sei jedoch nicht der Fall.
57
Die Ungleichbelastung sei durch das Sechste
Änderungsgesetz nicht korrigiert worden. Das Gesetz entfalte
eine verfassungsrechtlich unzulässige echte Rückwirkung. Die
Fernsehveranstalter hätten darauf vertrauen dürfen, dass ihre
Beteiligung an der Finanzierung der Tätigkeit der
Filmförderungsanstalt freiwillig bleibe. Daran ändere es auch
nichts, wenn die Untergruppe der Fernsehveranstalter in der
Summe die Abgabepflicht bereits erfüllt hätte. Zunächst
spreche ohnehin nichts für eine solche Vermutung, könne doch
davon ausgegangen werden, dass marktmächtige Vertragspartner
ihre Verhandlungsmacht genutzt hätten, um die Filmabgabe
möglichst gering zu halten. Belastbare Zahlen habe die
Bundesregierung bislang auch nicht vorgelegt. Unabhängig
davon würden jedenfalls die einzelnen Gruppenmitglieder der
Untergruppe der Fernsehveranstalter untereinander ungleich
zur Abgabe herangezogen.
58
Obwohl die Höhe der Abgabe vom Umsatz abhängig
sei, sei der unterschiedlichen Leistungsfähigkeit der
einzelnen Gruppen nicht Rechnung getragen worden. Dies ergebe
sich schon daraus, dass die als Bemessungsgrundlage
herangezogenen Umsätze in unterschiedlichen Handelsstufen
anfielen, wodurch die Kinowirtschaft gegenüber der
Videowirtschaft benachteiligt werde. Würde bei den
Kinobetreibern nicht auf die auf der Endverbraucherstufe
erzielten Umsätze abgestellt, sondern - wie bei der
Videowirtschaft - nur auf die Umsätze der Filmverleiher, so
bliebe die Marge der letzten Verwertungsstufe
unberücksichtigt. Gehe man davon aus, dass die Kinobetreiber
an die Lizenzinhaber branchenüblich etwa 45 %, in der Spitze
sogar bis zu 55 %, ihrer erzielten Einnahmen als sogenannten
Verleihanteil zahlten, so würde sich die Bemessungsgrundlage
der Abgabe für die Kinobetreiber von 755 Millionen Euro auf
339,8 Millionen Euro verringern. Dies gelte bereits ohne
Berücksichtigung der weiteren Ungleichbehandlung, die darin
liege, dass nach der für das Jahr 2004 maßgeblichen
Gesetzesfassung die Abgabe sich bei den Filmtheatern am
Bruttoumsatz, bei der Videowirtschaft dagegen am Nettoumsatz
bemessen habe (§ 66 Abs. 1, § 66a Abs. 3 FFG
2004).
59
e) Das Bundesverwaltungsgericht habe die
Beschwerdeführerinnen ihrem gesetzlichen Richter
(Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) dadurch entzogen, dass es
dem Gerichtshof der Europäischen Union nicht die
entscheidungserhebliche Frage vorgelegt habe, ob Beihilfen
zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen
Erbes im Sinne des Art. 87 Abs. 3 Buchstabe d EG (jetzt
Art. 107 Abs. 3 Buchstabe d AEUV) auch solche Beihilfen
sein können, die aus nationalstaatlicher Sicht im Schwerpunkt
überwiegend der Förderung der Wirtschaft dienen und nur in
der Nebenfolge der Förderung der Kultur und der Erhaltung des
kulturellen Erbes. Die Filmförderung nach dem
Filmförderungsgesetz sei von der Kommission nur deshalb
genehmigt worden, weil der betreffende Kulturwirtschaftszweig
durch sie zwar wirtschaftlich stimuliert werde, diese Wirkung
jedoch bloße Nebenfolge zum eigentlichen kulturellen
Förderzweck sei.
60
f) Das Bundesverwaltungsgericht habe
schließlich das grundrechtsgleiche Recht aus Art. 103
Abs. 1 GG verletzt, indem es den Vortrag der
Beschwerdeführerinnen zu den bestehenden Methoden der
Minimierung von Investitionsrisiken übergangen und fälschlich
unterstellt habe, die Beschwerdeführerinnen seien selbst
davon ausgegangen, dass die deutsche Filmwirtschaft ohne die
Förderung durch die Filmförderungsanstalt in ihrer Existenz
bedroht sei.
61
Zu den Verfassungsbeschwerden haben der
Deutsche Bundestag, der Beauftragte der Bundesregierung für
Kultur und Medien für die Bundesregierung, die Berliner
Senatsverwaltung für alle Länderregierungen sowie die
Filmförderungsanstalt Stellung genommen.
62
Geäußert haben sich außerdem das
Bundesverwaltungsgericht und als sachverständige Dritte die
Spitzenorganisation der Filmwirtschaft e.V. (SPIO), die
Allianz Deutscher Produzenten - Film und Fernsehen e.V.
(Produzentenallianz), die Arbeitsgemeinschaft Dokumentarfilm
e.V., die AG Kurzfilm e.V., der Verband Deutscher
Drehbuchautoren e.V., die Arbeitsgemeinschaft Kino - Gilde
Deutscher Filmkunsttheater e.V., der HDF Kino e.V., der
Bundesverband Audiovisuelle Medien (BVV), der Verband
Privater Rundfunk und Telemedien e.V. (VPRT) sowie, mit einer
gemeinsamen Stellungnahme, das Zweite Deutsche Fernsehen
(ZDF) und die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD).
63
1. Der Deutsche Bundestag hält die
Verfassungsbeschwerden für zulässig, aber unbegründet.
64
a) Die Regelungen des Filmförderungsgesetzes
würden vom - weit auszulegenden - Kompetenztitel „Recht der
Wirtschaft“ gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG erfasst. Die
Doppelnatur des Films als Wirtschafts- und Kulturgut schließe
eine Zuständigkeit des Bundes für Regelungen zur
Filmwirtschaft nicht aus. Dies sei schon vor der Streichung
der früheren Rahmenkompetenz für die allgemeinen
Rechtsverhältnisse der Presse und des Films (Art. 75 Nr.
2 GG a.F.), die nur die Presse und den Film als
Massenkommunikationsmittel betroffen habe, anerkannt gewesen.
Von der mit dieser Streichung verbundenen Verlagerung von
Bundeszuständigkeiten auf die Länder sei demgemäß die
Bundeskompetenz für das Recht der Medienwirtschaft aus
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG unberührt geblieben. Für die
Abgrenzung zwischen wirtschaftsrechtlicher Bundeskompetenz
und Kulturkompetenz der Länder komme es entscheidend auf den
Gegenstand der Regelung und, soweit danach eine Zuordnung zu
mehreren Kompetenzbereichen in Betracht komme, auf den
Schwerpunkt der Regelung an, wobei auch der Normzweck
herangezogen werden könne. Der primär wirtschaftsrechtliche
Charakter des Filmförderungsgesetzes komme bereits in
§ 1 Abs. 1 FFG zum Ausdruck, der an erster Stelle die
Wirtschaftsstruktur hervorhebe und der Förderung der
kreativ-künstlerischen Qualität des deutschen Films nur
instrumentellen Charakter im Verhältnis zur Förderung seines
Erfolgs im In- und Ausland zuweise. Dieses wirtschaftliche
Förderungsziel sei zudem nicht auf den einzelnen zu
fördernden Film zu beziehen. Gefördert werden solle die
Wirtschaftlichkeit des deutschen Films insgesamt. Auch die
weiteren Vorschriften des Filmförderungsgesetzes 2004
zeigten, ungeachtet der im Vergleich mit vorausgegangenen
Gesetzesfassungen stärkeren Betonung kreativ-künstlerischer
Elemente der Förderung, dessen primär wirtschaftliche
Ausrichtung. Einzelne Vorschriften, die bei isolierter
Betrachtung als Beleg für einen kulturellen Schwerpunkt
herangezogen werden könnten, träten in ihrer Bedeutung
jedenfalls bei der gebotenen Gesamtbetrachtung zurück. Dass
mit dem Gesetz seit jeher auch kulturpolitische Ziele
verfolgt worden seien, stehe der Zuordnung zum Kompetenztitel
des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nicht entgegen. Ein Gesetz
mit wirtschaftsrechtlichem Regelungsgegenstand gehöre
kompetenziell auch dann zum Recht der Wirtschaft, wenn die
Normierungsentscheidung (auch) kulturpolitisch motiviert
gewesen sei.
65
Dass die Förderung nach dem
Filmförderungsgesetz von der Europäischen Kommission als
Beihilfe nach Art. 87 Abs. 3 Buchstabe d EG genehmigt
worden sei, spreche angesichts der unterschiedlichen
Anknüpfungspunkte von Art. 87 EG und Art. 74 GG
nicht gegen die Zuordnung zum Recht der Wirtschaft. Hinzu
komme, dass die europarechtliche Zuordnung auch anders
beurteilt werden könne.
66
Die seit 1994, nach dem Inkrafttreten der
Neufassung des Art. 72 Abs. 2 GG, ergangenen Änderungen
des Filmförderungsgesetzes genügten sämtlich den seitdem
geltenden strengeren Voraussetzungen für den Gebrauch der
Bundeskompetenz. Ausweislich der Begründungen der
Gesetzesentwürfe zum Vierten und zum Sechsten Gesetz zur
Änderung des Filmförderungsgesetzes sei der Gesetzgeber davon
ausgegangen, dass eine bundesgesetzliche Regelung zur
Fortsetzung einer von Standorteffekten unabhängigen
Filmförderung und zur Einbeziehung aller benötigten
Unterstützer unentbehrlich sei. Die Annahme, die
Funktionsfähigkeit des gesamten Wirtschaftsraums der
Bundesrepublik für die Filmwirtschaft erfordere eine
bundesgesetzlich geregelte standortunabhängige Filmförderung,
sei verifizierbar, jedenfalls aber von der
Einschätzungsprärogative des Bundesgesetzgebers gedeckt. Erst
die standortunabhängige Förderung ermögliche eine Vernetzung
der Filmindustrie über die einzelnen Standorte hinaus. Der
Bundesgesetzgeber habe davon ausgehen dürfen, dass die
Freiheit in der Wahl der Kooperationspartner positive Effekte
auf die Qualität des jeweiligen Films und damit letztlich auf
den wirtschaftlichen Erfolg der Filmindustrie habe und auf
der Grundlage bloßer Landesförderung nicht, und erst recht
nicht im notwendigen Umfang, erreichbar sei. Im Übrigen sei
der Bundesgesetzgeber zur Inanspruchnahme des Kompetenztitels
aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG jedenfalls nach
Art. 125a Abs. 2 GG berechtigt gewesen.
67
b) Die angegriffene Regelung beachte auch die
finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben.
68
Es werde eine homogene Gruppe belastet. In
Anspruch genommen würden die in besonderer Weise am deutschen
Film Interessierten auf möglichst verbrauchernaher
Wertschöpfungsebene in jeder der drei Stufen der
Verwertungskaskade. Im Bereich der Videowirtschaft sei dies,
da der Zugriff auf der Einzelhandelsstufe hier wegen der
unüberschaubaren Zahl der Verkaufsstellen einen
unvertretbaren Vollzugsaufwand verursachen würde, die
Großhandelsstufe. Die Gruppenhomogenität scheitere nicht an
einer unvollständigen Erfassung der Gruppe. Maßgeblich sei
insofern allein der allgemeine Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG. Die von den Beschwerdeführerinnen
gerügte Nichteinbeziehung der Filmexporteure rechtfertige
sich daraus, dass ihre Inanspruchnahme deutsche Filme auf dem
Auslandsmarkt verteuern und damit der zentralen Intention des
Filmförderungsgesetzes zuwiderlaufen würde. Ohnehin könnten
nur die deutschen Exporteure belastet werden. Soweit die
Beschwerdeführerinnen ihre besondere Sachnähe mit dem Vortrag
bestritten, sie seien an der Entstehung
kreativ-künstlerischer Filme nicht interessiert, verkennten
sie, dass auf dieses Merkmal gerade deshalb abgestellt werde,
weil es als Anhaltspunkt für den wirtschaftlichen Erfolg
geeignet sei.
69
Die besondere Finanzierungsverantwortung, die
beim vorliegenden Abgabentypus nur aus einem der belasteten
Gruppe zugedachten evidenten Nutzen begründbar sei, bestehe
im Hinblick auf die Förderungsbedürftigkeit des deutschen
Films, die sich aus einer schwachen Eigenkapitaldecke,
gestiegenen Kosten der Filmwirtschaft und der Dominanz des
US-amerikanischen Films ergebe. Ohne staatliche Filmförderung
würde der deutsche Film allenfalls noch eine marginale Rolle
spielen. Soweit die Beschwerdeführerinnen einen evidenten
Gruppennutzen durch die Förderung kreativ-künstlerischer
Filme in Abrede stellten, weil ein solcher Nutzen nur aus der
Förderung von in aller Regel wirtschaftlich verwertbaren
Filmen hervorgehen könne, missverstünden sie den Sinn des
Merkmals „kreativ-künstlerisch“. Dass auch später erfolglose
Filme gefördert würden, stehe der Annahme eines evidenten
Gruppennutzens nicht entgegen. Dass die Filmindustrie immer
wieder teure „Flops“ produziere, belege, dass sich der
wirtschaftliche Erfolg eines Films nicht sicher
prognostizieren lasse. Eine gewisse Breite der Förderung sei
daher unentbehrlich. Im Übrigen zeige namentlich die
Bedeutung der Referenzfilmförderung, dass das Gesetz im
Rahmen des prognostisch Möglichen auf die Förderung
wirtschaftlich erfolgreicher Filme ausgelegt sei. Zu folgen
sei auch den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts dazu,
dass die Filmabgabe gruppennützig verwendet werde und auf der
Grundlage des rückwirkend anwendbaren § 67 FFG nicht
gegen das Gebot der Abgabengerechtigkeit in Form der
Belastungsgleichheit verstoße.
70
c) Die Filmförderungsanstalt sei in
ausreichendem Maß demokratisch legitimiert. Die
verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Übertragung
öffentlicher Aufgaben auf Organisationseinheiten der
Selbstverwaltung gälten auch für die Filmförderungsanstalt
und würden durch das Filmförderungsgesetz beachtet. Der
Verwaltungsrat repräsentiere in einer Weise, die der
angestrebten, aufgabengemäßen Distanz von der hierarchisch
gegliederten unmittelbaren Staatsverwaltung entspreche,
Fachkunde im Bereich Filmwesen, aber auch pluralistische
Gesellschaftsinteressen. Entsprechendes gelte für die
Vergabekommission. Der zugrundeliegende Gedanke, dass der
Film lenkendem staatlichen Einfluss entzogen werden müsse,
finde mit der Filmfreiheit und der Kunstfreiheit
Anknüpfungspunkte im geltenden Verfassungsrecht. Die
notwendige gesetzliche Steuerung und Rechtsaufsicht sehe das
Gesetz vor.
71
d) Da die Zuordnung des Filmförderungsgesetzes
zum Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG sich
nicht in Widerspruch zur europarechtlichen Qualifikation der
Förderung als genehmigungsfähige Beihilfe nach Art. 87
Abs. 3 Buchstabe d EG setze, sei das Bundesverwaltungsgericht
zu einer Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union
nicht verpflichtet gewesen.
72
2. Die Bundesregierung erachtet das
Filmförderungsgesetz 2004 für verfassungsgemäß.
73
a) Die Förderung der Filmwirtschaft nach
diesem Gesetz könne sich auf die konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr.
11 GG stützen. Bereits die einleitende Zweckbestimmung des
Gesetzes (§ 1 Abs. 1 Satz 1 FFG) weise als Ziel die
Förderung der Struktur der deutschen Filmwirtschaft aus. Dass
daneben die kreativ-künstlerische Qualität des deutschen
Films als Voraussetzung für seinen Erfolg im Inland und im
Ausland gefördert werden solle, markiere die Ausrichtung auf
den Qualitätsfilm und dokumentiere die Erwartung, dass dieses
Segment ökonomisch erfolgversprechend sei. Die Förderung der
Filmwirtschaft bezwecke als Filmfinanzierung zunächst die
Sicherung einer stabilen und nachhaltigen Marktstruktur in
mehreren Dimensionen. Sie mildere die enormen
Marktschwankungen bei den Besucherzahlen - oft um 10 % und
mehr von einem Jahr zum anderen - ab, trage zur Sicherung
einer Minimalauslastung der filmwirtschaftlichen Kapazitäten
bei, sichere darüber hinaus eine vielfältige Marktstruktur,
indem sie insbesondere kleineren Produktionsfirmen die
schwierige Akquisition von Fremdkapital erleichtere, und
betreibe eine nachhaltige Struktursicherung mit der
Nachwuchsförderung sowie mit der Förderung internationaler
Koproduktionen. Die Förderung solcher Koproduktionen habe in
den letzten fünf Jahren etwa ein Drittel der Förderungen
ausgemacht. Sie stärke die Kooperationsfähigkeit als
zunehmend wichtiges ökonomisches Strukturmerkmal der
Filmindustrie. Gerade die Mehrdimensionalität seiner Ansätze
weise das Gesetz als Instrument der Förderung der
Marktstruktur aus. Eine eindimensionale Förderung von wenigen
Blockbustern, die von den Beschwerdeführerinnen als gebotenes
Förderformat angesehen werde, könnte die deutsche
Filmwirtschaft demgegenüber gerade nicht strukturell sichern.
Die kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films werde
daneben nach § 1 FFG nicht als selbständiges Förderziel,
sondern als Mittel zum filmwirtschaftlichen Ziel des Erfolgs
des deutschen Films im In- und Ausland genannt. Soweit in
§ 19 Satz 2, § 32 Abs. 1 und § 47 Abs. 1 FFG
2004 auf den Gesichtspunkt der Qualität abgestellt werde,
werde darunter eine filmhandwerkliche Qualität verstanden.
Die Qualitätsorientierung habe zudem einen Bezug zur
Innovation als einem weiteren typischen Element der
Wirtschaftsförderung und ziele vor allem darauf, das Image
des deutschen Films insgesamt zu fördern. Dass ein
Qualitätsimage den wirtschaftlichen Erfolg fördere, lasse
sich an empirischen Daten festmachen. Nach der Studie der
Filmförderungsanstalt zur „Bekanntheit und Wahrnehmung der
Prädikate der Filmbewertungsstelle Wiesbaden“ sei ein
Prädikat dieser Filmbewertungsstelle für 22 % der Zuschauer
ein Anlass, sich den Film anzusehen. In Fällen, in denen ein
auf einem großen Festival ausgezeichneter Film noch im
Verleih gewesen sei, sei die Zuschauerzahl in direktem
zeitlichen Zusammenhang mit der Auszeichnung deutlich
gestiegen. Umgekehrt herrsche in der Filmwirtschaft Einigkeit
darüber, dass jedenfalls qualitativ schlechte Filme keine
Erfolgschancen hätten. Bei der Projektfilmförderung seien
Qualität und Wirtschaftlichkeit kumulative Kriterien, so dass
ein Film nur unter Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit
gefördert werden könne. Mit bloßer Risikominimierung im
Einzelfall könnten Strukturwirkungen auf die Filmwirtschaft
nicht erzeugt und Grundlagen für eine positive Entwicklung
nicht gelegt werden. Wenn die Beschwerdeführerinnen annähmen,
dass es um die Förderung der Wirtschaftlichkeit des einzelnen
Films gehen müsse, übersähen sie den entscheidenden Bezug zur
Filmwirtschaft insgesamt. Der Bundesgesetzgeber dürfe im
Übrigen über die inhaltlich neutrale breite
Qualitätsorientierung des Filmförderungsgesetzes 2004 hinaus
auch Zugangshürden in grober thematisch-inhaltlicher Hinsicht
aufstellen, um die Förderung auf einen wichtigen Markt zu
begrenzen und filmwirtschaftliche Strukturen mit einer
Orientierung auf diesen Markt zu stärken. Ein kultureller
Nebenzweck sei unschädlich.
74
Ein Gesetz könne bei Zugrundelegung desselben
Zwecks und derselben Motivation sowohl unter die
Kulturausnahme des Beihilferechts der Europäischen Union als
auch unter das Recht der Wirtschaft im Sinne des Art. 74
Abs. 1 Nr. 11 GG fallen. Die Europäische Kommission betone
ausdrücklich, dass die Mitgliedstaaten ihre audiovisuellen
Produktionen im Sinne einer Wirtschaftsförderung fördern
könnten und damit auch die Vielfalt und den Reichtum der
europäischen Kultur förderten. Die Kulturausnahme vom
Beihilfeverbot weise eine finale Ausrichtung auf. Die
Einordnung eines Sachverhalts als Kultur im Sinne des
Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union im
Rahmen des Notifizierungsverfahrens sei zudem für das
Bundesverfassungsgericht bei der Anwendung des
verfassungsrechtlichen Kulturverständnisses nicht
bindend.
75
Die Inanspruchnahme der Bundeskompetenz sei
durch Art. 72 Abs. 2 GG gedeckt. Das
Filmförderungsgesetz diene der Wahrung der
Wirtschaftseinheit, indem es der Absicherung der Grundlagen
und der Stärkung der Struktur eines Wirtschaftszweiges von
bundesweiter wirtschaftlicher Bedeutung diene. Auf eine
gleichförmigere Verteilung der Filmindustrie im Bundesgebiet
komme es insoweit nicht an; sie werde vom Gesetzgeber auch
nicht als Ziel genannt. Die deutsche Filmindustrie sei in
hohem Maße auf die finanzielle Förderung der öffentlichen
Hand angewiesen, was sich darin zeige, dass auch im Jahr 2011
die deutschen Filmhersteller zu mehr als der Hälfte in einem
Bereich kritischer Renditen gearbeitet hätten und deutsche
Filme bei mehrjähriger Betrachtung mit mindestens 40 % über
Fördergelder finanziert würden. Im europäischen Wettbewerb
würden alle anderen nationalen Filmindustrien ebenfalls
erheblich gefördert. Auch die Förderung gerade durch den Bund
sei im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich. Dass diese
Überzeugung von Bund und Ländern ausdrücklich geteilt werde,
sei ein starkes Indiz für ihre Richtigkeit. Die Förderanteile
der deutschen Kinofilme verteilten sich regelmäßig etwa
hälftig auf Bund und Länder. Die Übernahme des Fördervolumens
durch die Länder sei unrealistisch. Diesen stehe das
Instrument der Sonderabgabe nicht zur Verfügung, weil durch
die regionale Ungleichverteilung der möglichen
Abgabepflichtigen eine entsprechende Abgabe nicht oder
jedenfalls nicht ohne negative Effekte für die
Wirtschaftseinheit erhoben werden könnte. Vor allem aber
könne eine von regionalen Standortbindungen unabhängige
Förderung nur durch den Bund erfolgen. Bei der Förderung
durch die Länder seien Vereinbarungen, wonach der
Förderungsempfänger 200 bis 300 % der Fördersumme in dem
jeweiligen Land zu verausgaben habe, keine Ausnahme. Die
standortunabhängige Förderung erfülle zentrale Funktionen für
die Filmwirtschaft, indem sie eine standortunabhängige
Gestaltung von Themen und Inhalten sowie eine
standortunabhängige Nutzung hochspezieller Ressourcen
ermögliche. Der Anteil der Förderung durch die
Filmförderungsanstalt mache zwar mit durchschnittlich 6,4 %
über die letzten sechs Jahre auf den ersten Blick nur einen
relativ geringen Finanzierungsanteil an den
Gesamtherstellungskosten aus. Angesichts von Umsatzrenditen
von unter 5 % bei mehr als der Hälfte der Kinofilmhersteller
sowie der Tatsache, dass nur 5 % der Kosten aus Eigenmitteln
der Hersteller bestritten würden, sei dieser Anteil jedoch
von großer Bedeutung. Der Gesetzgeber habe nach alledem von
der Erforderlichkeit der durch das Filmförderungsgesetz 2004
organisierten Filmförderung zur Wahrung der
Wirtschaftseinheit ausgehen dürfen. Unabhängig davon halte
sich der Bund jedenfalls im Rahmen seiner Änderungskompetenz
aus Art. 125a Abs. 2 GG.
76
b) Das Filmförderungsgesetz 2004 sei materiell
verfassungsgemäß.
77
aa) Bei der Sonderabgabe gehe es darum, von
denjenigen, die einen unmittelbaren wirtschaftlichen Nutzen
aus der Verwertung deutscher Filme zögen, zumindest einen
finanziellen Beitrag zu der öffentlichen Förderung zu
erhalten, durch die die Filme überhaupt erst ermöglicht
würden. Auch wenn die Finanzierungsverantwortung allein auf
dem Nutzen beruhe, den die Gruppe aus dem geförderten Zweck
erziele, sei die Konstellation anders als bei den
Absatzfonds. Denn hier könne der erstrebte Nutzen schon aus
prinzipiellen Gründen nicht vom einzelnen Verwerter
individuell erzielt werden. Auch gehe es zwar um eine
zwangsweise Fördermaßnahme, doch werde die Gruppe der
Abgabepflichtigen nicht nur aus Gründen eines Nutzens
herangezogen, den der Gesetzgeber ihr zugedacht habe, sondern
aus Gründen eines Nutzens, den sie aufgrund freier
unternehmerischer Entscheidung erlange. Hinsichtlich der
Förderarten, die nur mit den Einnahmen von Teilen der
Abgabepflichtigen finanziert würden, bleibe die zentrale
Verbindung über die Filmproduktion und das gemeinsame
Interesse an der Verwertung der Filme unberührt. So hänge
etwa der wirtschaftliche Erfolg der dem Kino nachfolgenden
Verwertungsstufen zentral vom Erfolg im Kino ab, weshalb eine
Kinoförderung auch die Verwertungsmöglichkeiten der anderen
Gruppen verbessere.
78
Die Abgabe verfolge den Sachzweck der
Förderung der Struktur der Filmwirtschaft. Zur
abgabepflichtigen Gruppe hätten wegen des schon im Streitjahr
bestehenden Kontrahierungszwangs von vornherein auch die
Fernsehveranstalter gehört; die weitergehende gesetzliche
Ausgestaltung durch das Sechste Gesetz zur Änderung des
Filmförderungsgesetzes verstoße zudem nicht gegen
verfassungsrechtliche Beschränkungen der Rückwirkung. Die
Abgabepflichtigen seien über das Merkmal der wirtschaftlichen
Verwertung der Filme gegenüber den inländischen
Endverbrauchern zu einer homogenen Gruppe mit spezifischer
Sachnähe und Finanzierungsverantwortung verbunden. Angesichts
der vielfältigen und mehrstufigen Verwertungsstrukturen im
Filmbereich habe der Gesetzgeber die Gruppe belastet, die an
der Erlösquelle der Filmproduktion sitze. Damit würden
Verzerrungen in den je nach Vertriebswegen unterschiedlichen
Verwertungsstrukturen und eine Beeinflussung ihrer
Ausgestaltung vermieden. Diese träten notwendig auf, wenn
alle Wertschöpfungsstufen herangezogen würden. Die spätere
Verschiebung auf die vorgelagerte Stufe der
Videoprogrammanbieter im Bereich der Videowirtschaft sei
zulässig, da sie gerade durch den verfolgten Sachzweck
geboten gewesen sei. Dessen Verwirklichung wäre andernfalls
infolge der - zwischenzeitlich noch weiter erhöhten - Zahl
der Vertriebsstätten durch zu hohe Vollzugskosten
beeinträchtigt worden.
79
Andere, nicht einbezogene Gruppen hätten
keinen gleichermaßen intensiven Bezug zum Sachzweck. Die
Nichtinanspruchnahme der Filmexporteure sei bereits deshalb
konsistent, weil sie weder im Inland noch gegenüber den
Endkunden verwerteten. Die Marktsituation sei für den
deutschen Film im In- und Ausland grundverschieden; im
Ausland liege der Marktanteil deutscher Filme oftmals unter
einem Prozent.
80
Das Abgabeaufkommen werde evident
gruppennützig verwendet. Die Filme, von denen die Gruppen
profitierten, würden durch das Fördersystem ermöglicht, zu
dessen Finanzierung die Abgabe beitrage. Verleih und Kinos
hätten in den letzten Jahren mit geförderten Filmen für jeden
gezahlten Euro der Filmabgabe 8 bis 12 Euro Umsatz gemacht.
Die Behauptung der Ersetzbarkeit deutscher Filme erscheine
schon deshalb unplausibel, weil die Beschwerdeführerinnen
freiwillig in erheblichem Umfang solche Filme spielten. Der
Marktanteil deutscher Filme bewege sich seit den 2000er
Jahren stets zwischen 12 und 26 %. Diese Filme zögen ein
spezifisches Publikum an, das dem Kino sonst verloren
ginge.
81
Die Belastungsgerechtigkeit sei gewahrt. Der
Beitrag der Branchen sei, ungeachtet des Unterschieds in der
Erhebungsstufe, gemessen an ihrem Nutzen in etwa
vergleichbar. Die nur den Fernsehveranstaltern, nicht den
Kinobetreibern eingeräumte Möglichkeit, einen Teil ihrer
Abgabenlast durch Medialeistungen zu erbringen, sei durch den
erheblichen Unterschied in der Werbewirkung gerechtfertigt.
Nur 14 % der „Fans“ des deutschen Films gehörten zu der von
den Beschwerdeführerinnen für allein maßgeblich erachteten
Zielgruppe. Die anderen 86 % lägen jenseits dieser
Altersgruppe und könnten gerade mit der Fernsehwerbung
erreicht werden.
82
Die verfassungsrechtlichen
Dokumentationspflichten hätten für das Haushaltsjahr 2004
noch nicht gegolten.
83
bb) Die Filmförderungsanstalt sei hinreichend
demokratisch legitimiert. Bei den von ihr erbrachten
Förderleistungen handele es sich im Grundsatz um eine
Subventionsgewährung. Für diese sei regelmäßig nur ein
begrenzter Steuerungszusammenhang zwischen dem Parlament und
der konkreten Verwaltungsentscheidung erforderlich. Die bei
der Förderung der Filmwirtschaft gegebene hohe
Grundrechtssensibilität der Förderentscheidungen verlange
zwar einerseits eine höhere demokratische Legitimation der
Entscheidungen, zugleich aber deren Realisierung in
hinreichend staatsfreier Form. Dass bei ansonsten gegebener
dichter Steuerung durch gesetzliche Regelung und
Einwirkungsmöglichkeiten der zuständigen obersten
Bundesbehörde die Einzelentscheidungen vor staatlichen
Durchgriffen jenseits der Rechtsaufsicht abgeschirmt seien,
sei vor diesem Hintergrund nicht nur zulässig, sondern
geboten. Hinsichtlich der Abgabenerhebung bestehe die
größtmögliche sachlich-inhaltliche Legitimation.
84
3. Der Senat von Berlin hat im Namen aller
Länderregierungen Stellung genommen.
85
Er verweist zunächst auf die vom Minister für
Bundesangelegenheiten, Europa und Medien des Landes
Nordrhein-Westfalen im Namen aller Länder abgegebene
Stellungnahme in den Vorlageverfahren 1 BvL 5/09 bis 1 BvL
13/09 (s.o. A.II.2.). Dort hatten die Länder erklärt, die mit
dem Filmförderungsgesetz verfolgte Förderintention des Bundes
zu unterstützen, und dessen Gesetzgebungszuständigkeit sowie
die materielle Vereinbarkeit der Abgabenregelung mit dem
Grundgesetz bejaht. Die Filmförderung von Bund und Ländern
verfolge unterschiedliche Ziele. Tragende Motivation der
regionalen Film- und Medienförderungen sei die Stärkung des
jeweiligen Medienstandortes. Kinobetreiber, Videowirtschaft,
Fernsehveranstalter, aber auch die Anbieter von Filmen im
Internet bildeten eine homogene Gruppe, weil sie auf den
aktuell gängigen Wegen den Zugang zu Filmen vermittelten und
der deutsche Kinofilm tragende Säule ihres Geschäftsmodells
sei. Sie seien in besonderem Maße Nutznießer der Produktion
deutscher Kinofilme. Hieraus folge eine
Finanzierungsverantwortung der Nutznießer für die deutsche
Filmproduktionswirtschaft. Kulturelle Vielfalt und
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit seien in der
Filmwirtschaft besonders eng und existenziell miteinander
verbunden.
86
Die nunmehrige Stellungnahme bekräftigt diese
Einschätzungen. Das arbeitsteilige System der Filmförderung
habe dazu geführt, dass der deutsche Film in den letzten
Jahren an Professionalität, Sichtbarkeit und
Vermarktungschancen auch im internationalen Maßstab
nachweisbar gewonnen habe. Die qualitätsbezogenen
gesetzlichen Fördervoraussetzungen hätten eine dienende
Funktion im Verhältnis zum Ziel der Förderung des
wirtschaftlichen Erfolgs. Die Förderaktivitäten des Bundes
seien, im Gegensatz zur regionalen Ausrichtung der
Landesförderungen, auf die gesamtstaatliche Repräsentation
und die Stärkung des deutschen Wirtschaftsraums als Ganzes
gerichtet. Bei einem Wegfall der Förderung nach dem
Filmförderungsgesetz drohten gerade unter wirtschaftlichen
Gesichtspunkten verheerende Folgen. Die zahlreichen Maßnahmen
der Länder bedürften gerade für den wirtschaftlichen Erfolg
des deutschen Films der Ergänzung durch die nicht an
Ländereffekte gebundene Förderung der Filmförderungsanstalt.
Das Erfordernis gleichwertiger Lebensverhältnisse im
Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- und
Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse bedeute
nicht, dass in allen Bundesländern gleichwertige
Produktionsstandorte entstehen oder erhalten werden müssten.
Vielmehr komme es darauf an, dass Filmproduktionen in allen
Teilen Deutschlands durchgeführt werden könnten, ein
flächendeckendes Angebot an Abspielstätten erhalten werde und
eine effiziente Auswertung durch Fördermaßnahmen von Verleih
und Vertrieb im gesamten Bundesgebiet gewährleistet sei. Wenn
dem Bund aus kompetenziellen Gründen untersagt würde, ein
vergleichbares Fördersystem wie alle anderen maßgeblichen
Filmproduktionsstandorte in Europa anzubieten, ergäbe sich
daraus ein erheblicher Standortnachteil im Wettbewerb um
Dreharbeiten bei europäischen und internationalen
Koproduktionen mit deutscher Beteiligung. Die Bundesförderung
führe nicht zu Mitnahmeeffekten in der Filmwirtschaft,
sondern mache eine Vielzahl von Filmen überhaupt erst
möglich.
87
4. Die Filmförderungsanstalt als Beteiligte
des Ausgangsverfahrens ergänzt und vertieft in ihrer
Stellungnahme die Argumentation der angegriffenen
Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, die sie sich im
Wesentlichen zu eigen macht. Sie hebt die Bedeutung der
Ausrichtung des Filmförderungsgesetzes auf die
wirtschaftliche Förderung der Filmwirtschaft und des
deutschen Films in ihrer Gesamtheit hervor. Für die
Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung im Sinne
des Art. 72 Abs. 2 GG reiche es aus, dass die Regelung
Schranken und Hindernisse für den wirtschaftlichen Verkehr im
Bundesgebiet beseitige. Eine Analyse der von der
Filmförderungsanstalt geförderten Filmproduktionen für die
Jahre 2004 bis 2010 habe ergeben, dass bei den
Länderförderungen Regionaleffekte von durchschnittlich 300 %
vereinbart worden seien. Angesichts der daraus resultierenden
Bindung von um die 40 % der Filmherstellungsbudgets an
regionale Verausgabung wie auch angesichts der höchst
unterschiedlichen Fördermöglichkeiten in den Ländern sei die
angegriffene Bundesförderung unentbehrlich.
88
Im Hinblick auf die
finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen sei Folgendes
hervorzuheben: Die Gruppennützigkeit der Abgabeverwendung
ergebe sich daraus, dass die von regionalen Standortbindungen
unabhängige Filmförderung wirtschaftlich mittelbar den
Abgabebelasteten zugutekomme, und zeige sich hinsichtlich der
Kinobetreiber in dem seit 2003 beobachtbaren positiven
Zusammenhang zwischen Gesamtbesucherzahl und Marktanteil
deutscher Filme. Die Länder und die Beteiligten der
Filmwirtschaft teilten die Auffassung, dass die meisten
deutschen Filme ohne Filmförderung nicht entstehen könnten.
Die 20 besucherstärksten Filme des Jahres 2011 hätten
sämtlich eine Förderung durch die Filmförderungsanstalt
erfahren. Ohne diese Förderung wäre ein erheblicher Teil
dieser Filme nicht oder nicht in der für den Zuschauererfolg
maßgeblichen Qualität entstanden. Die Absatz- und die
Abspielförderung kämen mittelbar jeweils ebenfalls der
Gesamtgruppe zugute. Die Absatzförderung stärke die
wirtschaftliche Basis der deutschen Filmwirtschaft. Die
Abspielförderung in Gestalt der Kinoförderung verbessere die
Wettbewerbsfähigkeit der Filmtheater gegenüber anderen
Unterhaltungsangeboten. Verlässliche wissenschaftliche
Erfolgsprognosen für Filme seien nicht möglich.
89
5. Die Spitzenorganisation der Filmwirtschaft
e.V. (SPIO), die Allianz Deutscher Produzenten - Film und
Fernsehen e.V., die Arbeitsgemeinschaft Dokumentarfilm e.V.,
die AG Kurzfilm e.V., der Verband Deutscher Drehbuchautoren
e.V., die Arbeitsgemeinschaft Kino - Gilde Deutscher
Filmkunsttheater e.V., der Bundesverband Audiovisuelle Medien
e.V., der Verband Privater Rundfunk und Telemedien e.V. sowie
ARD und ZDF treten dem Vorbringen der Beschwerdeführer mit
jeweils unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen entgegen. Sie
halten die von regionalen Standortbindungen unabhängige
Förderung nach dem Filmförderungsgesetz für unentbehrlich und
wenden sich gegen die Annahme eines Gegensatzes zwischen
Qualitätsförderung und Förderung wirtschaftlichen Erfolges.
Vielfach heben sie hervor, dass deutsche Filmproduktionen
ohne die Förderung nach dem Filmförderungsgesetz in weitem
Umfang nicht mehr möglich wären und dies erhebliche Einbußen
auch für die Kinobranche bedeuten würde, weil es eine
spezielle Nachfrage von Teilen des Publikums nach
entsprechenden Filmen gebe. Soweit die Stellungnahmen sich
zur Frage der Vorhersehbarkeit des wirtschaftlichen Erfolges
von Filmprojekten äußern, verneinen sie einhellig die
Möglichkeit sicherer Erfolgsplanung und verweisen auf
Kreativität und Innovation als Voraussetzungen einer
nachhaltig erfolgreichen Filmproduktion.
90
6. Der HDF Kino e.V. hält die Filmabgabe,
überwiegend aus Gründen, die den von den
Beschwerdeführerinnen angeführten entsprechen, für
verfassungswidrig. Die Novelle des Filmförderungsgesetzes im
Streitjahr 2004 habe die fehlende Belastungsgerechtigkeit
verschärft. So sei die Kinofilmabgabe um 20 % erhöht worden,
ohne auf die sich ändernden Marktverhältnisse Rücksicht zu
nehmen. Das alleinige Recht der TV-Anbieter, Beiträge in Form
von Sachleistungen zu erbringen, habe die Belastung einseitig
zulasten der Kinos verschoben. Darüber hinaus sei der
unterschiedlichen Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen
nicht angemessen Rechnung getragen worden. Zu den Nutzern des
deutschen Films, die eigentlich herangezogen werden müssten,
zählten auch Kabelnetzbetreiber und
Telekommunikationsunternehmen. Deren Einbeziehung erfolge zum
Teil erst im Entwurf zum Filmförderungsgesetz 2014, und erst
für 2015 sei beabsichtigt, alle Nutzer im Rahmen einer
Novelle entsprechend ihrer jeweiligen Nutzung mit
einzubeziehen. Die wirtschaftlichen Erfolgschancen eines
Filmes ließen sich nach einhelliger Überzeugung der
Filmwirtschaft allenfalls schätzen, mit in der Praxis
erheblichen Fehlerquoten. Folglich könne es erst recht nicht
gelingen, mit empirischen Mitteln einen Zusammenhang zwischen
kreativ-künstlerischer Qualität und Erfolgschancen eines
Films zu ermitteln. Tatsächliche Befunde und Prognosen für
die Annahme, dass die Filmförderung nach dem
Filmförderungsgesetz zur Wahrung der Wirtschaftseinheit
notwendig sei, gebe es nicht. Eine gleichmäßige Verteilung
der Filmindustrie im Bundesgebiet sei mit ihr nicht erreicht
worden. Auch eine gleichmäßige Verteilung der Kinos sei durch
die Förderung aus strukturellen Gründen nicht erreichbar. Zu
den möglichen Folgen eines Wegfalls der Produktionsförderung
nach den §§ 22 ff. FFG gebe es keine tatsächlichen
Befunde, sondern lediglich Hypothesen. Belastbare
Erkenntnisse zu den Möglichkeiten der Abwälzung der
Abgabelast auf die Verleiher lägen dem Verband nicht vor. In
der Praxis vieler Kinounternehmen werde eine Abwälzung jedoch
an Marktgegebenheiten scheitern.
91
Zur Frage der Organisation der
Filmförderungsanstalt verweist der HDF Kino e.V. auf ein
Gutachten von Vesting/Steinhauer (Kulturökonomie und
Filmförderungspolitik, Rechtsgutachten, erstattet im Auftrag
des Hauptverbandes Deutscher Filmtheater e.V., 2003), in dem
die Auffassung vertreten wird, die Filmförderungsanstalt sei
nicht hinreichend staatsfrei organisiert.
92
7. Die Präsidentin des
Bundesverwaltungsgerichts hat eine Stellungnahme des 6.
Revisionssenats übermittelt, der auf die rechtlichen
Erwägungen in den angegriffenen Entscheidungen sowie
ergänzend auf sein Urteil vom 28. Oktober 2009
- BVerwG 6 C 31.08 - zur Frage der Film(theater)förderung bei
drohendem Verdrängungswettbewerb verweist.
93
1. In der mündlichen Verhandlung haben die
Beschwerdeführerinnen, der Deutsche Bundestag, die
Bundesregierung, der Senat von Berlin - auch für die
Regierungen der anderen Länder - und die
Filmförderungsanstalt ihr schriftliches Vorbringen wiederholt
und vertieft.
94
2. Als sachverständige Auskunftspersonen
wurden Prof. Dr. Georg Feil, Prof. Dr. Martin Hellwig und -
von den Beschwerdeführerinnen benannt - Dr. Rolf Giesen
gehört.
95
Prof. Dr. Feil hat ausgeführt, der Erfolg
eines Films sei nie sicher vorhersehbar und eine Produktion
und Förderung ausschließlich erfolgreicher Filme daher nicht
möglich. Letztlich entscheide der Zuschauer, und dieser
verändere sich, weil sich, auf zunächst unmerkliche Weise,
die kulturellen Zusammenhänge in einer Gesellschaft
veränderten. Dies aufzuspüren sei keine Sache
wirtschaftlicher Kalkulation. Mit Sequels und sonstigen
Nachahmerprodukten sei ein dauerhaftes Geschäft nicht
möglich. Es zeuge von Unkenntnis der Bedingungen der
Filmproduktion, wenn die Beschwerdeführerinnen behaupteten,
dass erfolgreiche von der Filmförderungsanstalt geförderte
Filme auch ohne diese Förderung produziert worden wären. Die
betreffenden Fördermittel in Höhe von durchschnittlich 6 bis
8 % der Produktionskosten seien angesichts der meist
niedrigeren Gewinnmargen ein unentbehrlicher
Finanzierungsbeitrag, der zudem die Tür für die Einwerbung
weiterer Mittel öffne. Länderförderung könne die
Bundesförderung nicht ersetzen. Mit den Regionaleffekten der
Länderförderung mache man nicht den besten Film, sondern
beschäftige möglicherweise den zweitbesten Kameramann, weil
er im betreffenden Land wohne. Die Förderung nach dem
Filmförderungsgesetz habe entscheidend zum Wiederaufstieg des
in den sechziger Jahren darniederliegenden deutschen Films,
zur Gewinnung neuer Zuschauer sowie dazu beigetragen, dass
man heute, auch im Verhältnis zur US-amerikanischen
Filmwirtschaft, international koproduktionsfähig sei und
entsprechende Gemeinschaftsproduktionen in deutschen Ateliers
gedreht würden. Deutsche Filme seien erfolgreich und brächten
den Kinos Geld ein. Die Behauptung, dass sie durch
ausländische substituierbar seien, sei evident unzutreffend.
Auch sei die Zusammensetzung der Gremien der
Filmförderungsanstalt gerade in ihrer Staatsferne
sachgerecht.
96
Prof. Dr. Hellwig hat sich zur Inzidenz der
Abgabenbelastung und des aus der Verwendung der Abgabe
hervorgehenden Nutzens geäußert. Mangels konkreter
empirischer Daten seien hierzu nur Schätzungen möglich. Aus
ökonomischer Sicht gelte, dass die Belastung durch eine
Abgabe letztlich nicht notwendigerweise dort verbleibe, wo
der Gesetzgeber mit dem Erhebungszugriff ansetze. Ob eine
Abwälzung möglich sei, hänge von den Ausweichmöglichkeiten
der Beteiligten ab. Danach könnten die Fernsehveranstalter
vermutlich die bei ihnen erhobene Abgabe abwälzen. Für die
Videoabgabe sei dies dagegen kurzfristig nicht zu vermuten.
Auch spreche die Marktlage der zurückliegenden zehn Jahre
dagegen, dass den Filmtheatern eine Abwälzung der Abgabenlast
auf die Kinobesucher möglich sei; mit einer Marktbereinigung
könne sich dies jedoch ändern. Zum Anfall des Nutzens aus der
Verwendung des Abgabeaufkommens ließen sich genaue Angaben
ebenfalls nicht machen, zumal hier auch komplex vermittelte
Nutzeffekte eine Rolle spielten, die prinzipiell kaum zu
quantifizieren seien. Von einem Nutzen für die
Beschwerdeführerinnen sei auszugehen. Der Umstand, dass sie
im gegebenen Umfang deutsche Filme vorführten, zeige, dass
sie einen Vorteil davon hätten, wenn auch zu vermuten sei,
dass dieser die Belastung durch die Abgabe nicht voll
ausgleiche.
97
Dr. Giesen hat Zweifel geäußert, ob das
Filmförderungsgesetz für den Erfolg speziell des deutschen
Kinofilms relevant gewesen sei. Dass das Fernsehen einbezogen
worden sei, habe zu einer Symbiose von Kinofilm und Fernsehen
geführt, mit erheblichen Auswirkungen auch in
kreativ-künstlerischer Hinsicht; das Resultat seien Filme,
die nicht genuin Kinofilme seien. Der Kinofilm sei längst
nicht mehr das Laufbildmedium par
excellence . Die Kinos hätten im Wettbewerb gegen die
digitalen Medien einen schweren Stand. Im Hinblick darauf,
dass eine wirtschaftliche Verwertung heute in erheblichem
Umfang im Internet stattfinde, sei das Filmförderungsgesetz
nicht mehr zeitgemäß; die Verwerter im Internet müssten
ebenfalls herangezogen werden. Diese Entwicklung sei bereits
im Jahr 2004 absehbar gewesen. Zutreffend sei, dass die
kulturelle Filmförderung, auch wenn man nicht genau wisse,
wer im jeweiligen Augenblick wie profitiere, eine
Systemförderung mit gewissen Vorteilen sei. Es gehe nicht
darum, Inhalte nach irgendwelchen Erfolgsformeln, die es so
natürlich nicht gebe, zu standardisieren, wohl aber darum,
die Parameter einzusetzen, die für erfolgreiche Filme
weltweit gälten und die mit der Kinotauglichkeit zu tun
hätten.
98
Die zulässigen Verfassungsbeschwerden sind
nicht begründet. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen
Grundrechte der Beschwerdeführerinnen weder dadurch, dass sie
auf eine verfassungswidrige Rechtsgrundlage gestützt wären
(I.), noch in sonstiger Weise (II.).
99
Die gesetzlichen Bestimmungen, die der
Heranziehung der Beschwerdeführerinnen zur Filmabgabe
zugrundeliegen, sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
100
1. § 66 FFG 2004 als gesetzliche
Grundlage der Abgabenerhebung sowie die für die Beurteilung
der Vorschrift unter kompetenziellen Gesichtspunkten
belangvollen übrigen Regelungen des Filmförderungsgesetzes
2004 sind durch die vom Bundesgesetzgeber in Anspruch
genommene Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft
(Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG; vgl. BTDrucks 15/1506, S. 19)
gedeckt (a)). Die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG
für die Inanspruchnahme dieses Kompetenztitels liegen vor
(b)).
101
a) aa) Der Begriff des Rechts der Wirtschaft
im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ist weit zu
verstehen (vgl. BVerfGE 5, 25 ; 116, 202
; stRspr). Zum Recht der Wirtschaft gehören die
das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung
als solche regelnden Normen, insbesondere diejenigen, die
sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und
Verbreitung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen
(vgl. BVerfGE 8, 143 ; 116, 202
; stRspr; zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
als Grundlage für die Regelung wirtschaftsbezogener
Sonderabgaben vgl. BVerfGE 82, 159 ; 124, 348
).
102
Die weitreichende Gesetzgebungskompetenz des
Bundes entfällt nicht schon dann, wenn der Gesetzgeber mit
wirtschaftsbezogenen Regelungen zugleich kulturelle Zwecke
verfolgt. Dies ist unschädlich, solange der maßgebliche
objektive Regelungsgegenstand und -gehalt (vgl. BVerfGE 4, 60
; 58, 137 ; 68, 319
; 70, 251 ; 106, 62
; 121, 317 ) in seinem
Gesamtzusammenhang ein im Schwerpunkt wirtschaftsrechtlicher
ist (vgl. BVerfGE 97, 228 ; 116, 202
; 121, 30 ).
103
Nach der Systematik der grundgesetzlichen
Kompetenzordnung wird grundsätzlich der Kompetenzbereich der
Länder durch die Reichweite der Bundeskompetenzen bestimmt,
nicht umgekehrt (Art. 30 GG; für die
Gesetzgebungskompetenzen Art. 70 Abs. 1 GG). Das
schließt es zwar nicht aus, insbesondere anhand der
Verfassungsentwicklung Sachmaterien zu identifizieren, die
nach dem Willen des Verfassungsgebers zumindest in
wesentlichen Hinsichten in die Gesetzgebungskompetenz der
Länder fallen sollen. In diesem Sinne gelten die Länder als
Träger der Kulturhoheit (vgl. BVerfGE 6, 309
; 37, 314 ; 106, 62
; 108, 1 ; 119, 59 ; 122, 89
; s. auch BVerfGE 12, 205 ; 92, 203
). Dies entspricht der in der Kompetenzordnung des
Grundgesetzes wirksam gewordenen Vorstellung des
Verfassungsgebers, dass die Kulturpolitik Sache der Länder
sein solle (vgl. Der Parlamentarische Rat 1948-1949 - Akten
und Protokolle, Band 3, Protokolle der Dritten und Vierten
Sitzung des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung vom 23.
September und 24. September 1948, S. 93 ff., 100,
153).
104
Hieraus folgt jedoch nicht, dass die
Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes Einwirkungen auf den
Kulturbereich und eine Berücksichtigung kultureller Belange
von vornherein nicht ermöglichen. Eine Reihe spezifisch
kulturbezogener Gesetzgebungskompetenzen sind dem
Bundesgesetzgeber ausdrücklich zugewiesen (vgl. gegenwärtig
etwa Art. 73 Abs. 1 Nr. 5a, Art. 74 Abs. 1 Nr. 10
und Nr. 13 GG). Annexkompetenzen oder Kompetenzen kraft
Sachzusammenhangs, wie sie dem Bund nach allgemeinen
Grundsätzen (vgl. BVerfGE 98, 265 ; 109, 190
; 110, 33 ) zuzubilligen sind, können
auch den Kulturbereich betreffen. Gewisse Kulturkompetenzen
können darüber hinaus in einem Bundesstaat kraft Natur der
Sache (vgl. allg. BVerfGE 22, 180 ; 26,
246 ; 85, 360 , jew. m.w.N.) dem Bund
zustehen (vgl. Stettner, in: Dreier, GG, Band II, 2. Aufl.
2006, Art. 70 Rn. 59). Der Kulturbegriff ist zudem weit
zu fassen (vgl. BVerfGE 10, 20 ; Grimm, VVDStRL 42
, S. 46 ). Die Kulturhoheit der Länder
kann daher nicht als eine Grenze der Bundeskompetenzen in dem
Sinne verstanden werden, dass der Bund bei der Wahrnehmung
der ihm zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen kulturelle
Aspekte unberücksichtigt zu lassen hätte und durch sie nicht
motiviert sein dürfte.
105
Spezifisch kulturstaatliche Aufgaben sind zwar
gemäß der Kompetenzordnung der Verfassung wahrzunehmen.
Zugleich kann es jedoch einem Staat, der sich von Verfassungs
wegen als Kulturstaat versteht (vgl. BVerfGE 18, 112
; 31, 275 ; 35, 79 ; 36, 321
; 39, 1 ; 81, 108 ; 111, 333
; 127, 87 ; Häberle, Vom Kulturstaat
zum Kulturverfassungsrecht, in: ders., Kulturstaatlichkeit
und Kulturverfassungsrecht, 1982, S. 1 ff.), nicht
verwehrt sein, in der Wahrnehmung aller seiner Kompetenzen
auch auf Schonung, Schutz und Förderung der Kultur Bedacht zu
nehmen (vgl. BVerfGE 10, 20 ). Die dem
Bund zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen enden nicht ohne
Weiteres dort, wo Institutionen, Güter oder Akteure des
Kulturbereichs betroffen sind. Demgemäß war es beispielsweise
nicht zu beanstanden, dass der Bund auf der Grundlage seiner
Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft
Religionsgesellschaften in eine Abgabepflicht einbezogen
(vgl. BVerfGE 55, 274 ), beamtenrechtliche
Regelungskompetenzen auch für Ämter im Schulwesen genutzt
(vgl. BVerfGE 70, 251 ), auf der Grundlage
der Gesetzgebungskompetenz für die öffentliche Fürsorge
(Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) gesetzliche Regelungen gegen
die Verbreitung jugendgefährdender Schriften getroffen (vgl.
BVerfGE 31, 113 ), die warenverkehrsbezogene
Gesetzgebungskompetenz aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG für
ein bestimmte Filme betreffendes Verbringungsverbot (vgl.
BVerfGE 33, 52 ) und die
Strafrechtskompetenz aus Art. 74 Nr. 1 GG a.F. für ein
Verbot der öffentlichen Vorführung pornographischer Filme
gegen Entgelt herangezogen (vgl. BVerfGE 47, 109 <110,
115 ff.>, ohne Thematisierung der Kompetenzfrage),
die Gesetzgebungskompetenz aus Art. 105 Abs. 2,
Art. 106 Abs. 3 GG für umsatzsteuerliche Begünstigungen
verschiedener Kulturgüter und -dienstleistungen in Anspruch
genommen (vgl. BVerfGE 36, 321 ,
ohne Thematisierung der Kompetenzfrage) und auf der Grundlage
des Kompetenztitels „Sozialversicherungsrecht“ (Art. 74
Abs. 1 Nr. 12 GG) das Künstlersozialversicherungsgesetz
erlassen hat (vgl. BVerfGE 75, 108 ). Ebenfalls
anerkannt ist, dass die Außenkompetenz des Bundes aus
Art. 32 Abs. 1 GG auch kulturpolitische Kompetenzen
umfasst (vgl. Kempen, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd.
2, 6. Aufl. 2010, Art. 32 Rn. 69; Sommermann, in:
VVDStRL 65 , S. 7 , jew.
m.w.N.).
106
bb) (1) Danach besteht für das
Filmförderungsgesetz, dessen Regelungen den Film als
handelbares Wirtschaftsgut und die ihn produzierenden und
verwertenden Wirtschaftszweige betreffen, eine
Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr.
11 GG (vgl. BVerwGE 45, 1 ; 133, 165
, Rn. 16 ff.; OVG Berlin, Urteil vom
17. Januar 1995, ZUM 1995, S. 804 ; Stettner, in:
Dreier, GG, Band II, 2. Aufl. 2006, Art. 74 Rn. 56;
Oeter, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.
2010, Art. 74 Rn. 83; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG,
12. Aufl. 2012, Art. 74 Rn. 22, 28;
Hertel/Müller/Schapiro, FFG, Kommentar, 1. Aufl. 2012
(beck-online), § 1 Rn. 2; Schmalenbach, Die
Beeinträchtigung der Rechte von Filmschaffenden durch die
Erteilung oder Versagung von Filmförderung, 1998, S.
23 ff.; Castendyk, Die deutsche Filmförderung. Eine
Evaluation, 2008, S. 84; Kong, Die Filmförderungskompetenz
des Bundes, 2009, S. 133 ff. ; von
Have/Schwarz, in: von Hartlieb/
Schwarz, Handbuch des Film-, Fernseh- und Videorechts, 5.
Aufl. 2011, 106. Kap., Rn. 5 ff.; Pres, Filmwirtschafts-
oder Filmkulturförderung, DÖV 2009, S. 155 passim>; von Have/Harris, ZUM 2009, S. 470
; a.A. aus jüngerer Zeit Pabel,
Grundfragen der Kompetenzordnung im Bereich der Kunst, Berlin
2003, S. 101 ff.; Friauf, Verfassungsrechtliche
Aspekte bei der Novellierung des Filmförderungsgesetzes,
Rechtsgutachten, 2003, S. 39 ff.; Vesting/Steinauer,
Kulturökonomie und Filmförderungspolitik, Rechtsgutachten,
2003, S. 63 ff., m.w.N.; zweifelnd Bothe, in: AK-GG, 3.
Aufl. 2001, Art. 75 Rn. 11).
107
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes scheidet
nicht bereits deshalb aus, weil der Film zugleich ein
Kulturgut darstellt und mit dem Filmförderungsgesetz stets
auch kulturelle Zwecke verfolgt worden sind (vgl. nur
BTDrucks 8/2108, S. 23; 15/1506, S. 18 f.; zur
rechtspolitischen Grundlagendiskussion auch bereits BTDrucks
IV/366, S. 2).
108
Seinem objektiven Regelungsgehalt nach ist das
Gesetz - im Rahmen des unionsrechtlich Zulässigen - auf die
Förderung der deutschen Filmwirtschaft und des deutschen
Films ausgerichtet. Die Bestimmung des § 1 Abs. 1 Satz 1
FFG 2004 weist der Filmförderungsanstalt die Aufgabe zu, die
Struktur der deutschen Filmwirtschaft und die
kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films als
Voraussetzung für seinen Erfolg im Inland und im Ausland zu
fördern. Dass damit auch die kreativ-künstlerische Qualität
des deutschen Films zum Förderziel bestimmt ist, ändert
nichts am wirtschaftsrechtlichen Regelungsgehalt der
Aufgabenbestimmung. Es handelt sich hier um eine
instrumentelle Zielsetzung, die bereits ihrem Wortlaut nach
dem Ziel der Förderung des Erfolgs des deutschen Films im In-
und Ausland zu dienen bestimmt ist (vgl. bereits BVerwGE 133,
165 ; aus der Literatur Hertel/Müller/Schapiro,
FFG, Kommentar, 1. Aufl. 2012 (beck-online), § 1 Rn. 2;
Kong, Die Filmförderungskompetenz des Bundes, 2009, S. 135;
von Have/Schwarz, in: von Hartlieb/Schwarz, Handbuch des
Film-, Fernseh- und Videorechts, 5. Aufl. 2011, 106. Kap.,
Rn. 5 ff.). Auf das übergeordnete Ziel hin ist das
Gesetz demgemäß auszulegen und anzuwenden.
109
Entsprechendes gilt für die teils unmittelbar,
teils mittelbar auf Qualitätskriterien abstellenden
Fördervoraussetzungen in zahlreichen Förderregelungen. Diese
verdrängen nicht deren Ausrichtung auf wirtschaftlichen
Erfolg, sondern sind Bestandteil dieser Ausrichtung. So
knüpft die Referenzfilmförderung an den mit einem
vorausgegangenen Film des Antragstellers erzielten
Zuschauererfolg an (§ 22 Abs. 1, Abs. 2 FFG 2004). Für
die Projektfilmförderung ist ausdrücklich Voraussetzung, dass
der zu fördernde Film geeignet erscheint, die
Wirtschaftlichkeit des deutschen Films zu verbessern
(§ 32 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004). Daneben finden zwar bei
der Referenzfilmförderung auch Preise und Erfolge bei
Festivals Berücksichtigung, indem dafür Referenzpunkte
vergeben werden, unter anderem mit der Folge, dass ein in
dieser Weise erfolgreicher Film eine geringere als die sonst
erforderliche Zuschauerzahl benötigt (§ 22 Abs. 2 Satz 4
und Abs. 3 FFG 2004), und die Projektfilmförderung setzt
voraus, dass das Projekt einen Beitrag auch zur Verbesserung
der Qualität des deutschen Films verspricht (§ 32 Abs. 1
Satz 1 FFG). Eine Abkehr von der auch wirtschaftlichen
Erfolgsorientierung der Produktionsförderung liegt darin
jedoch nicht. Hinsichtlich der Referenzfilmförderung ist
insoweit nicht maßgebend, wie weit im jeweils einzelnen Fall
die Werbewirksamkeit von Preisen und Festivalerfolgen reicht.
Dass Preisen und Festivalerfolgen zumindest in der Regel ein
besonderer Aufmerksamkeits- und Imagewert zukommt, konnte der
Gesetzgeber für die unmittelbar im Gesetz (§ 22 Abs. 3
Nr. 1 und 2 FFG 2004) namentlich benannten Fälle ohne
Weiteres voraussetzen (vgl. auch Henning-Thurau/Wruck,
Marketing ZFP 2000, S. 241 ). Für die nähere
Bestimmung der gemäß § 22 Abs. 3 Satz 3 FFG 2004 erst
durch eine Richtlinie des Verwaltungsrats zu
identifizierenden „international bedeutsamen Festivals“ hat
er die Berücksichtigung der Werbewirkung für den
Zuschauererfolg im Inland und für den Auslandsabsatz
ausdrücklich vorgeschrieben (§ 22 Abs. 3 Satz 4 FFG
2004).
110
Den qualitätsbezogenen Fördervoraussetzungen
liegt die Annahme zugrunde, dass der angestrebte
wirtschaftliche Erfolg des deutschen Films als Ganzen gerade
von einer auch qualitätsorientierten Förderung abhängt (vgl.
BTDrucks 15/1506, S. 20). Es ist nichts dafür
ersichtlich, dass diese Annahme unrealistisch und nur
vorgeschoben wäre, um unter dem Vorwand der
Wirtschaftsförderung reine Kulturförderung zu betreiben. Die
Auffassung, dass nachhaltiger wirtschaftlicher Erfolg für die
deutsche Filmproduktion nur qualitätsbasiert erreichbar ist,
wird von der herrschenden Auffassung der Fachkreise gestützt.
Diese Auffassung ist in den Stellungnahmen und den Äußerungen
der sachverständigen Auskunftspersonen klar zum Ausdruck
gekommen (vgl. auch Weides, Bundeskompetenz und
Filmförderung, Berlin 1971, S. 71; Kong, Die
Filmförderungskompetenz des Bundes, 2009, S. 147;
Henning-Thurau/Wruck, Marketing ZFP 2000, S. 241
; Strahl, UFITA-Schriftenreihe 103 (1986),
S. 172; Kasten, ZUM 2008, S. 751 ). Es spricht
ferner nicht für einen primär kultur- statt
wirtschaftsfördernden Charakter der Förderregelungen, dass
der Gesetzgeber eine Verpflichtung, Förderentscheidungen an
den Ergebnissen empirischer Erfolgsfaktorenforschung
auszurichten, nicht vorgesehen hat. Die Aussagekraft von
Forschungen, die Erfolgsfaktoren auf der Grundlage
zurückliegender Filmerfolge analysieren, ist schon deshalb
zwangsläufig begrenzt, weil die Erfolgsfaktoren Kreativität
und Innovation auf diese Weise nicht, oder jedenfalls nicht
in einer prognostisch sicher nutzbaren Weise, erfasst werden
können. Das bestreiten auch die Verfasser von
Erfolgsfaktorenanalysen nicht, auf die die
Beschwerdeführerinnen in diesem Zusammenhang verwiesen haben
(vgl. Henning-Thurau/Wruck, Marketing ZFP 2000, S. 241 ). Zwar mag die
Produktion von Filmen nach bewährten Erfolgsmustern im
Einzelfall und in der Kurzfristperspektive eine lohnende
Strategie sein. Die in Anspruch genommene Kompetenzgrundlage
des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG verbietet es dem
Gesetzgeber aber nicht, in Verfolgung des Ziels, der
deutschen Filmwirtschaft als Ganzer nachhaltigen Erfolg zu
sichern, auf ganzheitlich und langfristig angelegte
Förderstrategien zu setzen, die gezielt dem - im Einzelfall nie sicher bestimmbaren -
künstlerisch-kreativen Erfolgsfaktor Raum geben.
111
(2) Das Unionsrecht und die Genehmigung der
bundesgesetzlich vorgesehenen Filmförderungsmaßnahmen als
Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des
kulturellen Erbes nach dem früheren Art. 87 Abs. 3
Buchstabe d EG (jetzt Art. 107 Abs. 3 Buchstabe d AEUV)
durch die Europäische Kommission (für das hier maßgebliche
Streitjahr 2004 s. Europäische Kommission, Staatliche
Beihilfe N 261/2003, C(2003)3372fin vom 15. Oktober 2003)
stehen der Zuordnung des Filmförderungsgesetzes zum Recht der
Wirtschaft im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nicht
entgegen. Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen wird
weder vom Unionsrecht noch von darauf gestützten
Entscheidungen der Kommission regiert.
112
Der Genehmigung durch die Kommission kommt
auch keine mittelbare Bedeutung für die Auslegung der
Art. 70 ff. GG in der Frage der
Gesetzgebungskompetenz für das Filmförderungsgesetz zu. Für
eine Unvereinbarkeit der Argumente, mit denen einerseits eine
beihilferechtliche Genehmigungsfähigkeit der
bundesgesetzlichen Filmförderung und andererseits der in
kompetenzieller Hinsicht wirtschaftsrechtliche Charakter der
Filmförderung zu begründen sind, ist nichts ersichtlich.
Filmförderungsbeihilfen sind nur beihilferechtlich
genehmigungsbedürftig, als ihnen Bedeutung für die
Funktionsfähigkeit des wirtschaftlichen Wettbewerbs zukommt
(Art. 87 Abs. 1 EG; jetzt Art. 107 Abs. 3 Buchstabe
d AEUV). Für die unionsrechtliche Genehmigungsfähigkeit kann
es daher nicht darauf ankommen, dass die Förderregelungen
keinen wirtschaftsrechtlichen Charakter haben.
113
(3) Der Bundeskompetenz für das
Filmförderungsgesetz in der hier maßgeblichen Fassung steht
auch nicht entgegen, dass die frühere
Rahmengesetzgebungskompetenz für die allgemeinen
Rechtsverhältnisse der Presse und des Films (Art. 75 Nr.
2 GG a.F.) durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes
vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146) aufgehoben worden ist.
Die Rahmenkompetenz für die allgemeinen Rechtsverhältnisse
des Films hatte einen begrenzten Anwendungsbereich. Zu ihrer
Aufnahme in das Grundgesetz kam es, nachdem eine im
Parlamentarischen Rat ursprünglich vorgesehene Regelung zur
Vorrangkompetenz des Bundes, die sich unter anderem auf das
Lichtspielwesen bezog, nicht die Zustimmung der
Militärgouverneure gefunden hatte (vgl. Memorandum der
Militärgouverneure zum Grundgesetzentwurf, vom 2. März 1949,
in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949 - Akten und
Protokolle, Band 8, S. 131 ff.). Die Rahmenkompetenz,
für die sich der interfraktionelle Siebener-Ausschuss des
Parlamentarischen Rats ersatzweise aussprach, sollte sich auf
etwaige Zensurvorschriften und das Urheberrecht auf dem
Gebiet des Films beziehen (vgl. Protokoll der Sitzungen vom
3./4. März 1949, in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949 -
Akten und Protokolle, Band 11, S. 109 ). In einem
nachfolgenden Gespräch mit Vertretern der Alliierten wurde
von deutscher Seite gebeten, für das Filmrecht im engeren
Sinne des Rechts am Bildstreifen und an dem, was mit dem
Bildstreifen geschehen könne, sowie für die Bestimmungen über
die Filmzensur die Möglichkeit bundesrechtlicher Regelung
vorzusehen (vgl. Protokoll der Besprechung von Mitgliedern
des Rates mit alliierten Vertretern vom
10. März 1949, in: Der Parlamentarische Rat
1948-1949 - Akten und Protokolle, Band 8, S. 187 ;
zur Einordnung als Rahmenkompetenz Protokoll der Besprechung
vom 18. März 1949, a.a.O. S. 206 ). Die in dieser
Weise eng konzipierte Rahmenkompetenz aus Art. 75 Nr. 2
GG a.F. schloss zur Zeit ihrer Geltung die Inanspruchnahme
anderer Kompetenztitel für presse- oder filmbezogene
Regelungen des Bundes nicht aus (vgl. BVerfGE 33, 52
; 36, 193 ; 36, 314
; 48, 367 ). Weshalb ihre Streichung
mit einer solchen Ausschlusswirkung verbunden sein sollte,
ist nicht ersichtlich.
114
b) Die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2
GG für die Inanspruchnahme der Gesetzgebungskompetenz aus
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG liegen vor. Der Gesetzgeber
konnte davon ausgehen, dass die Regelungen des
Filmförderungsgesetzes in der hier zu beurteilenden Fassung
zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen
Interesse erforderlich sind.
115
aa) Eine bundesgesetzliche Regelung ist
erforderlich, wenn und soweit die mit ihr erzielbare
Einheitlichkeit der rechtlichen Rahmenbedingungen
Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums
der Bundesrepublik als Ganzen ist (vgl. BVerfGE 106, 62
; 112, 226 ). Dem
Gesetzgeber steht insoweit zwar eine Einschätzungsprärogative
zu; die verfassungsgerichtliche Kontrolle ist hier jedoch
nicht auf eine bloße Vertretbarkeitskontrolle beschränkt
(vgl. BVerfGE 106, 62 ; 110, 141
; 125, 141 ). Die
verfassungsrechtliche Beurteilung hängt von der objektiven
Rechtfertigungsfähigkeit der Einschätzung des Gesetzgebers ab
(vgl. BVerfGE 106, 62 <150, 152>; s. auch BVerfGE 111,
226 ).
116
bb) Die Einschätzung des Gesetzgebers, die
getroffenen bundesgesetzlichen Regelungen seien im Hinblick
auf die Notwendigkeit einer von regionalen Standorteffekten
unabhängigen Filmförderung, einer effizienten Beratung der
Bundesregierung bei der Wahrnehmung filmpolitischer
Außenkompetenzen, der Sicherung einer marktgerechten
Auswertung des deutschen Films im In- und Ausland und der
Sicherung der Finanzierung all dessen durch eine bundesweit
erhobene Abgabe erforderlich (vgl. BTDrucks 15/1506, S. 19;
s. auch BTDrucks 16/10294, S. 23 f.; 17/1292, S.
7 f.; 17/12370, S. 15), ist nicht zu beanstanden.
117
Die Annahme, dass die für den Fortbestand und
die Weiterentwicklung der deutschen Filmwirtschaft notwendige
erfolgreiche Förderung deutscher Filmproduktionen und
-koproduktionen nur mit einem begrenzten Maß an regionaler
Standortbindung der Produktionsmittel verträglich und deshalb
eine Bundesförderung erforderlich ist, die die mit solchen
Mittelbindungen einhergehenden Landesförderungen ergänzt, ist
plausibel und im vorliegenden Verfahren durch zahlreiche
Stellungnahmen wie auch durch die Äußerungen des hierzu
angehörten Sachverständigen Prof. Dr. Feil bestätigt worden.
Regionale Mittelbindungen beschränken die Möglichkeiten des
Mittelempfängers, für seine Produktion auf die besten
verfügbaren Ressourcen zurückzugreifen. Dies gilt in
besonderem Maße, wenn sich die Bindung auf ein Mehrfaches
durch die Landesförderung zugewendeten Mittel erstreckt, wie
es in der Förderpraxis der Länder üblich ist. Wenn der Bund
diese Beschränkungen und die davon zu befürchtenden
Qualitätseinbußen durch Regelungen zur Vergabe von im
gesamten deutschen Wirtschaftsraum verwendbaren Fördermitteln
kompensiert, sichert er damit für die Filmwirtschaft die
Funktionsfähigkeit dieses Wirtschaftsraums als eines nicht
durch Beschränkungen auf regionale Märkte beeinträchtigten
Ganzen. Auf der Hand liegt auch, dass eine wirksame Ordnung
der Verwertungsabfolge durch Sperrfristen nur auf Bundesebene
möglich ist. Die Einschätzung, dass eine im Hinblick auf das
Förderziel ausreichend wirksamer Absatz- und Abspielförderung
nur auf bundesgesetzlicher Grundlage zu gewährleisten ist,
ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Eine bloße theoretische
Möglichkeit, das gesetzgeberische Ziel durch gleichlautende
Ländergesetze zu erreichen, schließt den Gebrauch der
Bundeskompetenz nicht aus (vgl. BVerfGE 106, 62 ;
111, 226 ).
118
Auf die Frage, ob das Filmförderungsgesetz
darüber hinaus geeignet ist, zu einer gleichmäßigeren
Verteilung von Filmwirtschaftsstandorten im Bundesgebiet
beizutragen, kommt es unter dem Gesichtspunkt der
Erforderlichkeit zur Wahrung der Wirtschaftseinheit nicht an,
zumal sich die Funktionsfähigkeit eines einheitlichen
Wirtschaftsraumes unter anderem gerade darin zeigt, dass
regionale oder lokale Standortvorteile innerhalb des gesamten
Wirtschaftsraumes nutzbar sind und es infolgedessen zu
Konzentrationen bestimmter Branchen an den für sie
vorteilhafteren Standorten kommen kann.
119
Ob der Bund für das Vierte und das Sechste
Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes eine
übergangsrechtliche Änderungskompetenz aus Art. 125a
Abs. 2 Satz 1 GG dergestalt, dass die Kompetenzausübung nur
an der bis zum 15. November 1994 geltenden Fassung des
Art. 72 Abs. 2 GG zu messen ist, in Anspruch nehmen
konnte (vgl. BVerfGE 111, 10 ; 111, 226
; 112, 226 ), bedarf ebenfalls
keiner Entscheidung. Da die Voraussetzungen des Art. 72
Abs. 2 GG in der bei Inkrafttreten (vgl. BVerfGE 110, 370
) der genannten Gesetze geltenden Fassung
vorliegen, sind erst recht die weniger strengen und weniger
justiziablen Voraussetzungen der älteren Fassung (vgl.
BVerfGE 106, 62 ) erfüllt.
120
2. Die gesetzlichen Regelungen zur Erhebung
der Filmabgabe stehen auch mit materiellem Verfassungsrecht
in Einklang. Sie genügen den finanzverfassungsrechtlichen
Anforderungen an die Erhebung von Sonderabgaben.
121
a) Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben auf
der Grundlage der Sachkompetenzen aus Art. 70 ff.
GG bedarf mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion
der Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) und zur
Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen
(Art. 3 Abs. 1 GG) einer über den Zweck der
Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen
Rechtfertigung (vgl. BVerfGE 124, 235 ; 132, 334
; stRspr). Dies betrifft die Abgabenerhebung
sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach (vgl. BVerfGE 108, 1
; 110, 370 ; 132, 334
). Für Sonderabgaben mit
Finanzierungszweck gilt: Der Gesetzgeber darf sich einer
solchen Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks
bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht
(vgl. zuletzt BVerfGE 108, 186 ; 110, 370
; 113, 128 ; 122, 316 ; 123,
132 ; 124, 235 ; 124, 348 ;
stRspr). Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe
belegt werden. Die Gruppe muss zu dem mit der Abgabenerhebung
verfolgten Zweck in einer Beziehung spezifischer Sachnähe
stehen, aufgrund deren ihr eine besondere
Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann (vgl.
BVerfGE 124, 348 ; 124, 235 ; 123, 132
; 122, 316 ; 113, 128 ; 110,
370 ; 108, 186 , m.w.N.; stRspr). Das
Abgabenaufkommen muss außerdem gruppennützig verwendet werden
(vgl. BVerfGE 124, 348 ; 124, 235 ;
123, 132 ; 122, 316 ; 113, 128
; 110, 370 ; 108, 186 ,
m.w.N.).
122
Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse
wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und
Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich
vollständig dokumentieren (vgl. BVerfGE 108, 186 ;
110, 370 ; 122, 316 ; 123, 132
; 124, 235 ; 124, 348 ) und
ihre sachliche Rechtfertigung in angemessenen Zeitabständen
überprüfen (vgl. BVerfGE 110, 370 ; 124, 235
; 124, 348 ). Gegenüber den Steuern
müssen Sonderabgaben die seltene Ausnahme bleiben (vgl.
BVerfGE 55, 274 ; 123, 132 ;
stRspr).
123
Gruppenhomogenität setzt voraus, dass die
Abgabepflichtigen hinsichtlich gemeinsamer oder annähernd
gemeinsamer, durch Rechtsordnung und gesellschaftliche
Wirklichkeit geprägter Interessen und Gegebenheiten von der
Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar sind (vgl.
BVerfGE 108, 186 ; 110, 370 ). Dabei
genügt nicht eine beliebige spezifische Gemeinsamkeit. Die
Gruppenhomogenität muss von einer Art sein, die geeignet ist,
einen rechtfertigenden Zusammenhang mit einer spezifischen
Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen für die
Wahrnehmung der Aufgabe herzustellen (vgl. BVerfGE 122, 316
; s. auch bereits BVerfGE 82, 159
). Die homogenitätsstiftende Gemeinsamkeit
muss zudem eine vorgegebene, darf also keine erst durch die
Abgabenregelung selbst begründete sein (vgl. BVerfGE 55, 274
; s. zur Bedeutung einer Vorstrukturierung
der Gruppe durch andere als die prüfungsgegenständlichen
abgabenrechtlichen Normen BVerfGE 124, 235
).
124
Die erforderliche spezifische Sachnähe ist
gegeben, wenn die mit der Abgabe belastete Gruppe dem mit der
Abgabenerhebung verfolgten Zweck näher steht als jede andere
Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler (vgl. BVerfGE
101, 141 ; 124, 348 ; für eine
diesbezügliche Evidenzanforderung BVerfGE 55, 274
; 67, 256 ; 82, 159
).
125
Der Gesetzgeber ist grundsätzlich gehalten,
von der Belastung mit einer Sonderabgabe nicht Gruppen
auszuschließen, obwohl diese zum Sachzweck der Abgabe in
gleicher oder gar noch größerer Nähe stehen als die
Abgabebelasteten (vgl. BVerfGE 108, 186 ).
Dies wird mit dem Erfordernis einer „spezifischen“ Sachnähe
und einer damit zusammenhängenden „besonderen“,
„spezifischen“ Finanzierungsverantwortung der
abgabebelasteten Gruppe (vgl. zuletzt BVerfGE 122, 316
; 123, 132 <142, 146>; 124, 235
<244, 247>; 124, 348 ) zum Ausdruck
gebracht. Für die dementsprechende Gruppenbildung stehen dem
Gesetzgeber jedoch Spielräume zur Verfügung. Es ist
grundsätzlich ihm überlassen, diejenigen Sachverhalte
auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er
also als im Rechtssinn gleich ansehen will (vgl. BVerfGE 118,
1 , m.w.N.; stRspr). Dies gilt auch für die
Frage, was hinsichtlich der Nähe zum Sachzweck als gleich
oder ungleich anzusehen ist (vgl. BVerfGE 124, 348
). Darüber hinaus steht dem Gesetzgeber auch bei
der sonderabgabenrechtlichen Gruppenbildung die Befugnis zu,
begrenzte Ungleichbehandlungen typisierend in Kauf zu nehmen
(vgl. BVerfGE 82, 159 ; 108, 186 ).
Schwierigkeiten der Abgrenzung und Erfassung erweitern diese
Spielräume (vgl. BVerfGE 108, 186 ).
126
Zwischen der spezifischen Sachnähe der
Abgabepflichtigen zum Zweck der Abgabenerhebung, einer daraus
ableitbaren Finanzierungsverantwortung und der
gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens besteht eine
besonders enge Verbindung. Die Erfüllung dieser
Merkmalsgruppe in ihrem Zusammenspiel bildet zugleich den
entscheidenden Rechtfertigungsgrund für eine zu der
Gemeinlast der Steuern hinzutretende Sonderlast und sichert
so die Wahrung verhältnismäßiger Belastungsgleichheit (vgl.
BVerfGE 124, 348 ; s. auch BVerfGE 124, 235
; 123, 132 ). Sind Sachnähe zum Zweck
der Abgabe und Finanzierungsverantwortung der belasteten
Gruppe der Abgabepflichtigen gegeben, so wirkt die
zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich
gruppennützig, entlastet die Gesamtgruppe der
Abgabenschuldner nämlich von einer ihrem
Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe (vgl. BVerfGE
124, 348 ; s. auch BVerfGE 124, 235 ;
123, 132 ).
127
Besonders ausgeprägt ist der Zusammenhang
zwischen den Kriterien für die Zulässigkeit von Sonderabgaben
bei den Sonderabgaben, mit denen Angehörige eines bestimmten
Wirtschaftszweiges zur Finanzierung von Fördermaßnahmen
zugunsten eben dieses Wirtschaftszweiges herangezogen werden.
Erforderliche Sachnähe und Finanzierungsverantwortung lassen
sich hier praktisch ausschließlich mit Blick auf Zweck und
Wirkung staatlicher Förderungsmaßnahmen zugunsten der
belasteten Gruppe - das heißt: mit der Gruppennützigkeit der
Mittelverwendung - begründen (vgl. BVerfGE 122, 316
; 123, 132 ). Angesichts dieses
die Eigenständigkeit der genannten Kriterien in ihrer
beschränkenden Funktion mindernden engen Zusammenhangs sind
für diesen Abgabentyp erhöhte Anforderungen an das Merkmal
der Gruppennützigkeit der Mittelverwendung zu stellen, von
dem her in dieser Konstellation die Bedeutung der übrigen
Merkmale zu bestimmen ist. Der die Abgabe rechtfertigende
Gruppennutzen muss hier evident sein (vgl. BVerfGE 122, 316
; 123, 132 ).
128
b) Nach diesen Maßstäben entsprechen die
gesetzlichen Vorschriften, auf deren Grundlage die
Beschwerdeführerinnen zur Filmabgabe herangezogen wurden, den
finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen.
129
aa) Bei der Abgabe nach §§ 66 ff.
FFG handelt es sich um eine nichtsteuerliche, nicht
gegenleistungsabhängige Abgabe, die den dargestellten
Anforderungen an die Erhebung von Sonderabgaben mit
Finanzierungsfunktion unterliegt.
130
bb) Die Erhebung der Abgabe dient dem Ziel der
Förderung der Struktur der deutschen Filmwirtschaft und der
kreativ-künstlerischen Qualität des deutschen Films als
Voraussetzung für dessen Erfolg im Inland und im Ausland
(§ 1 Abs. 1 Satz 1 FFG) und damit einem über die bloße
Mittelbeschaffung hinausgehenden Sachzweck.
131
cc) Die mit der Abgabe belasteten Untergruppen
der Kinobetreiber (§ 66 FFG), der Programmanbieter und
gleichgestellten Lizenzrechteinhaber der Videowirtschaft
(§ 66a FFG) sowie der Fernsehveranstalter (§ 67
FFG) bilden als Inlandsvermarkter von Kinofilmen und
insbesondere auch deutschen Kinofilmen gemeinsam eine
homogene, durch spezifische Nähe zu diesem Sachzweck der
Abgabe und eine daraus resultierende spezifische
Finanzierungsverantwortung verbundene Gruppe. Die besondere
Sachnähe und Finanzierungsverantwortung ist begründet in der
Gemeinsamkeit des Interesses an der durch die Abgabe
geförderten gedeihlichen Struktur der deutschen
Filmwirtschaft und am Erfolg des deutschen Films (s.u.
C.I.2.b)cc)(4)).
132
(1) Die Berufung der Beschwerdeführerinnen
darauf, dass den weitaus meisten Mitgliedern der Gruppe der
Kinobetreiber ein solches Interesse fehle, weil sie nicht an
der Entstehung deutscher Filme, sondern allein am
wirtschaftlichen Erfolg eines Films interessiert seien, wird
bereits durch das Verhalten der Gruppenmitglieder widerlegt.
Der Marktanteil deutscher Filme, gemessen an den
Kinobesucherzahlen, schwankt seit dem Jahr 2000, mit
insgesamt steigender Tendenz, zwischen 11,9 % (2002) und 27,4
% (2009). Im Streitjahr 2004 betrug er 23,8 %
(Filmförderungsanstalt, FFA-info - Zahlen aus der
Filmwirtschaft 1/2012, S. 14). Deutlicher als durch ihr in
diesen Zahlen dokumentiertes freiwilliges Marktverhalten
könnte die Kinowirtschaft ihr wirtschaftliches Interesse am
deutschen Film nicht bekunden. Unstreitig könnten zwar in der
Gruppe, der die Beschwerdeführerinnen angehören, wie auch in
den beiden anderen abgabebelasteten Verwertungszweigen
anstelle der auf Förderung angewiesenen deutschen Filme
ausländische angeboten werden. Darin, dass tatsächlich im
gegebenen Umfang deutsche Filme vermarktet werden, findet
jedoch gerade eine insoweit im Vergleich zu ausländischen
Konkurrenzprodukten höhere Nutzenerwartung objektiven
Ausdruck. Mehrere Stellungnahmen haben auf die Bedeutung
spezifischer Wünsche und Erwartungen unterschiedlicher Teile
des Publikums hingewiesen (vgl. auch Henning-Thurau/Wruck,
Marketing ZFP 2000, S. 241 ), deretwegen nicht
davon auszugehen sei, dass bei einem Wegfall deutscher
Filmproduktionen die Nachfrage der an solchen Produktionen
interessierten Zuschauer verlustfrei auf andere Filme
übergeleitet werden kann. Die sachverständigen
Auskunftspersonen, die zu dieser Frage Stellung genommen
haben - Prof. Dr. Feil und Prof. Dr. Hellwig -, haben sich
ebenfalls in diesem Sinne geäußert.
133
Soweit die Beschwerdeführerinnen darüber
hinaus anzweifeln, dass der deutsche Film auf Förderung durch
die Filmförderungsanstalt überhaupt angewiesen sei, berufen
sie sich hierfür allein auf das Fehlen empirischer Belege.
Die gegenteilige Einschätzung des Gesetzgebers - wie auch
fast aller abgegebenen Stellungnahmen - in dieser Frage, in
der experimentelle Beweise nicht verlangt werden können,
findet demgegenüber Rückhalt in der Marktlage der
Filmwirtschaft. Die schwierigen Wettbewerbsbedingungen im
Verhältnis zur US-amerikanischen Konkurrenz und die
Schwierigkeiten des Zugangs zu privatem
Filmfinanzierungskapital (vgl. BTDrucks 15/1506, S. 18; zur
insoweit unveränderten Lage BTDrucks 17/12370, S. 13) sind
unbestritten. Die Förderpolitik anderer europäischer Staaten
(vgl. von Hartlieb/Schwarz, in: dies., Handbuch des Film-, Fernseh- und
Videorechts, 5. Aufl. 2011, 135. Kap.; für Frankreich und das
Vereinigte Königreich näher Geier, Nationale Filmförderung
und europäisches Beihilfenrecht, 2006, S. 59 ff.,
68 ff.) belegt, dass zum Schutz der nationalen
Filmwirtschaft öffentliche Förderung auch dort für notwendig
gehalten wird, und erhöht zugleich die Angewiesenheit auf
entsprechende Förderung auch in Deutschland. Schon angesichts
typischerweise unter dem durchschnittlichen Anteil von
Mitteln der Filmförderungsanstalt am Gesamtbudget der
geförderten Filme liegender Gewinnmargen in der
Filmproduktion, auf die unter anderem die Bundesregierung und
der Sachverständige Prof. Dr. Feil hingewiesen haben, musste
der Gesetzgeber auch nicht davon ausgehen, dass, wie die
Beschwerdeführerinnen geltend machen, gerade der von der
Filmförderungsanstalt stammende Förderanteil entbehrlich sei
und bloße Mitnahmeeffekte erzeuge. Aus der unter anderem von
der Spitzenorganisation der Filmwirtschaft und dem
Sachverständigen Prof. Dr. Feil hervorgehobenen Bedeutung der
Förderung durch die Filmförderungsanstalt als Türöffner für
weitere Finanzierungen folgt außerdem, dass ein Wegfall
dieser Förderung wirtschaftliche Auswirkungen über die
unmittelbar betroffenen Beträge hinaus hätte.
134
(2) Dass die Abgabe drei verschiedene
Teilgruppen betrifft, zwischen denen gewisse Unterschiede und
darüber hinaus Konkurrenzverhältnisse bestehen, schließt die
Gruppenhomogenität nicht aus. Die Homogenität einer Gruppe
wird durch Konkurrenz oder sonstige Interessengegensätze
zwischen Gruppenangehörigen nicht in Frage gestellt, sofern,
wie hier, zugleich ein gemeinsames Interesse im Hinblick auf
den Abgabenzweck besteht (vgl. BVerfGE 37, 1 ; 82,
159 ). Dem Gesetzgeber steht es auch frei,
innerhalb einer homogenen Gruppe Untergruppen zu bilden, um
Unterschieden Rechnung zu tragen, die innerhalb einer im
Hinblick auf gemeinsame Nähe zum Sachzweck homogenen Gruppe
ungeachtet der homogenitäts- und sachnähebegründenden
Gemeinsamkeit bestehen können (vgl. BVerfGE 124, 348
; für entsprechend differenzierte Sonderabgaben s.
auch BVerfGE 37, 1 <2, 16 ff.>; 124, 235 <237,
246 f.>). Je nach Art der bestehenden Unterschiede
zwischen den Teilgruppen kann dies zur Wahrung der
Belastungsgleichheit, auf die die Anforderungen an
Sonderabgaben unter anderem abzielen (vgl. BVerfGE 123, 132
; 124, 235 , m.w.N.), sogar geboten
sein (vgl. BVerwGE 133, 165 , Rn. 42).
135
(3) Unschädlich ist, dass in den drei
abgabebelasteten Verwertungszweigen deutscher Kinofilme mit
der Abgabe jeweils nur eine der Verwertungsstufen, und nicht
in allen drei Zweigen dieselbe, belastet wird.
136
(a) Eine Pflicht des Gesetzgebers, mit der
Abgabenbelastung auf jeder Verwertungsstufe zuzugreifen,
besteht auch insoweit nicht, als die Akteure der
verschiedenen Stufen sich hinsichtlich ihrer Nähe zum
Sachzweck der jeweiligen Abgabe gleichen mögen. Ein Zugriff
auf jeder einzelnen Stufe ist angesichts des wirtschaftlichen
Zusammenhangs zwischen den verschiedenen Verwertungsstufen,
der im Prinzip eine Belastungsverteilung innerhalb der
Verwertungskette ermöglicht, und zur Vermeidung
unverhältnismäßiger, den möglichen Gruppennutzen
ausschließender oder erheblich reduzierender Vollzugskosten
nicht geboten. Vielmehr kann die Zugriffsebene hier nach
Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten bestimmt werden (vgl. zur
Zulässigkeit der Belastung lediglich der auf der marktengsten
Verwertungsstufe angesiedelten „Flaschenhalsbetriebe“ mit
einer Absatzförderungsabgabe BVerfGE 82, 159 <162,
183 ff.>; die Abgabe wurde später aus anderen Gründen
aufgrund veränderter Umstände als verfassungswidrig
qualifiziert, vgl. BVerfGE 122, 316 ).
Demgemäß war der Gesetzgeber nicht gehalten, mit der Folge
einer Vervielfältigung der Belastungszugriffe auch die
Akteure der jeweils vorgelagerten Verwertungsstufen, wie die
Filmverleiher und Rechtehändler, von denen die Kinobetreiber
und Fernsehveranstalter ihre Vorführrechte erwerben,
heranzuziehen.
137
(b) Die gesetzgeberische
Belastungsentscheidung, die anfänglich in diesem Sinne
ausgestaltet war (zur zugrundeliegenden Auffassung der
Funktion als Filmverwerter gegenüber den Letztverbrauchern
als besondere gemeinsame Gegebenheit bei den Abgabebelasteten
vgl. BTDrucks 10/5448, S. 16), ist nicht dadurch
verfassungswidrig geworden, dass der Gesetzgeber mit dem
Zweiten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom
21. Dezember 1992 (BGBl I S. 2135) für den Bereich der
Videowirtschaft den Abgabenzugriff auf die nächsthöhere
Handelsstufe verschoben hat. Die Beschwerdeführerinnen machen
ohne Erfolg eine Belastungsverzerrung geltend, indem sie
vorbringen, dass mit der Verlagerung der Zugriffsebene die
Videowirtschaft in gleichheitswidriger Weise entlastet worden
sei und eine vergleichbare Verlagerung in dem
Verwertungszweig, dem die Beschwerdeführerinnen angehören, zu
einer Reduzierung der Abgabelast um gut die Hälfte geführt
hätte.
138
Es trifft zwar zu, dass mit dieser Verlagerung
die Bemessungsgrundlage für die Filmabgabe der
Videowirtschaft verringert worden ist, weil die Umsätze, nach
denen sich die Abgabe berechnet, auf der Ebene des
Großhandels erheblich geringer sind als auf der des
Einzelhandels, und dass eine vergleichbar entlastende
Verlagerung der Zugriffsebene in dem Verwertungszweig, dem
die Beschwerdeführerinnen angehören, nicht stattgefunden hat.
Auf eine ungerechtfertigte Ungleichbelastung oder eine
dadurch bedingte Inhomogenität der formell belasteten
Teilgruppen, gemessen am Grad ihrer Sachnähe zum Abgabenzweck
und ihrer daraus ableitbaren Finanzierungsverantwortung,
lässt sich hieraus jedoch nicht schließen.
139
Mit der Verschiebung der Zugriffsebene im
Bereich der Videowirtschaft hat der Gesetzgeber, veranlasst
durch Bemerkungen des Bundesrechnungshofs (vgl. BTDrucks
11/7810, S. 143), auf überhöhte Vollzugskosten der
Abgabenerhebung auf der Ebene der zahlreichen
Vertriebsstätten der verbrauchernächsten Vermarktungsstufe
sowie darauf reagiert, dass selbst mit hohem Vollzugsaufwand
eine lückenlose Erfassung auf dieser Stufe nicht gelungen war
(vgl. BTDrucks 12/2021, S. 22). Bei einer Abgabe wie der hier
zu beurteilenden, bei der Homogenität, spezifische Sachnähe
und spezifische Finanzierungsverantwortung nur mit der
Gruppennützigkeit der Verwendung des Abgabeaufkommens
begründbar sind (vgl. C.I.2.a)), kommt dem Gesichtspunkt der
Vermeidung von Vollzugskosten, die den erzielbaren
Gruppennutzen unverhältnismäßig schmälern, ein eigenständiges
verfassungsrechtliches Gewicht zu (s. außerdem zur
Unvereinbarkeit unverhältnismäßiger Höhe einer
nichtsteuerlichen Abgabe mit der Schutz- und
Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung BVerfGE 132, 334
, Rn. 52). Ferner ist zu berücksichtigen,
dass gemäß dem Ziel der Gleichbelastung von Video- und
Kinowirtschaft (vgl. BTDrucks 12/2021, S. 22) zugleich mit
der Verlagerung des formellen Zugriffs die Belastung für die
Videowirtschaft unter Berücksichtigung deren höherer
Mehrwertsteuerbelastung (vgl. BTDrucks 12/3669, S. 22) durch
Angleichung der zuvor umsatzabhängigen Abgabesätze auf dem
vorherigen Höchstsatz von 2 % erhöht wurde (vgl. § 66a
Abs. 2 FFG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung
des Filmförderungsgesetzes vom 21. Dezember 1992, BGBl I S.
2135). Zudem lag der Anteil deutscher Filme an den Umsätzen
der Videowirtschaft um etwa die Hälfte niedriger als bei den
Lichtspieltheatern (vgl. Ricker, Filmabgabe und
Medienfreiheit, München 1988, S. 34; Birr, Abgabe der
Videowirtschaft, in: Becker, Aktuelle Probleme der
Filmförderung, 1994, S. 57 ). Schließlich ist auch
der Spielraum zu respektieren, über den der
Abgabengesetzgeber, erst recht angesichts der komplexen
Struktur der Filmwirtschaft mit ihren unterschiedlichen
Organisations-, Verwertungs- und Erlöserzielungsformen und
ihren variablen Marktverhältnissen (vgl. BVerfGE 108, 186
), bei der Ausgestaltung seiner
Belastungsentscheidungen verfügt. In Anbetracht all dessen
kann die mit einer Verlagerung der Zugriffsebene in nur einem
der drei belasteten Verwertungszweige verbundene
Belastungsänderung nicht als sachunangemessen oder der
Homogenität und der Spezifik der Sachnähe und
Finanzierungsverantwortung der Abgabebelasteten abträglich
angesehen werden.
140
(4) An der Homogenität der abgabebelasteten
Gruppe und an ihrer spezifischen Sachnähe und
Finanzierungsverantwortung fehlt es nicht deshalb, weil
verschiedene Gruppen außerhalb der drei vom Gesetzgeber ins
Auge gefassten, zum Endverbraucher im Inland hin verlaufenden
Verwertungszweige nicht in die Abgabebelastung einbezogen
sind.
141
Hinsichtlich der zum Endverbraucher im Ausland
hinführenden Vermarktung des deutschen Films kann
offenbleiben, inwieweit die Verschonung dieses
Vertriebszweigs von der Abgabebelastung bereits durch
Schwierigkeiten des administrativen Zugriffs gerechtfertigt
ist. Sie ist jedenfalls dadurch gerechtfertigt, dass die
Erhebung der Abgabe hier einem wesentlichen mittels der
Abgabe verfolgten Förderziel, nämlich dem Erfolg des
deutschen Films im Ausland (§ 1 Abs. 1 Satz 1 FFG),
zuwiderliefe. Diesem Förderziel kommt angesichts des
erschließbaren Nachfragepotentials auf den Auslandsmärkten,
auf denen der deutsche Film bislang nach den
unwidersprochenen Angaben der Bundesregierung (B.I.2.) mit
Marktanteilen von in der Regel unter einem Prozent (vgl.
Castendyk/Goldhammer, Produzentenstudie 2012 - Daten zur
Film- und Fernsehwirtschaft in Deutschland 2011/2012, S. 43;
für das europäische Ausland Castendyk, Die deutsche
Filmförderung. Eine Evaluation, 2008, S. 97 ff.) nur
eine geringe Rolle spielt, in wirtschaftlicher Hinsicht
erhebliche Bedeutung zu. In der zum Endverbraucher im Inland
verlaufenden Verwertungskette entfaltet die Abgabe, da sie
nicht speziell auf die mit deutschen Filmen erzielten Erlöse
erhoben wird, keine speziell den deutschen Film und seine
Nutzung verteuernde Wirkung. Die Belastung des Exports
deutscher Filme und Filmrechte wäre dagegen mit einer solchen
das Förderziel konterkarierenden Wirkung unvermeidlich
verbunden.
142
Die Nichteinbeziehung der Verwerter von
Musikrechten und der Merchandising-Unternehmen ist ebenfalls
gerechtfertigt. Zwar können von Erfolgen des deutschen Films
auch sie profitieren. Allerdings erscheint bereits fraglich,
ob in den betreffenden - ohnehin oft nicht auf Musikrechte
aus Filmen und filmbezogenes Merchandising spezialisierten -
Geschäftszweigen der Verwertung von Rechten gerade aus
deutschen Filmen bislang überhaupt eine wirtschaftliche
Bedeutung zukommt, die eine Einbeziehung in die
Abgabebelastung nahelegen könnte (vgl. die Angaben bei
Schwarz/Gottschalk, in: von Hartlieb/Schwarz, Handbuch des
Film-, Fernseh- und Videorechts, 5. Aufl. 2011, 263. Kap.,
Rn. 3). Zudem werden mit Filmmusikrechten und filmbezogenem
Merchandising jeweils nur Einzelaspekte des jeweiligen Films
verwertet, nicht dagegen der Film als Ganzer. Die
betreffenden Verwertungszweige partizipieren daher am
wirtschaftlichen Erfolg des Films in einer mittelbareren
Weise als die abgabebelasteten Teilgruppen. Angesichts
fließender Übergänge zwischen den Formen wirtschaftlicher
Nutzenziehung aus den Erfolgen deutscher Filme - bis hin etwa
zu Umsatzsteigerungen bei Gaststätten in Kinonähe -, die
nicht sämtlich in praktikabler Weise in die Abgabebelastung
einbezogen werden können, hat der Gesetzgeber mit der
Beschränkung der Abgabebelastung auf die einbezogenen
Kerngruppen seinen Abgrenzungsspielraum (vgl. BVerfGE 108,
186 ) nicht überschritten.
143
Auf einem Markt, auf dem nicht zuletzt
aufgrund technischer Neuerungen sowohl die Verwertungsformen
als auch die Bedingungen ihrer administrativen Erfassbarkeit
ständigen Veränderungen unterliegen, ist der Gesetzgeber im
Übrigen gehalten, im Rahmen der gebotenen regelmäßigen
Überprüfung der Abgabenregelung (vgl. BVerfGE 110, 370
; 124, 235 ; 124, 348 )
besonders auch die Abgrenzung der abgabebelasteten Gruppe zu
überprüfen und in angemessenen Abständen die unter den
Gesichtspunkten der Homogenität, spezifischen Sachnähe und
Finanzierungsverantwortung sich als notwendig erweisenden
Anpassungen vorzunehmen. Dem entspricht es, dass das
Filmförderungsgesetz die Erhebung der Filmabgabe jeweils nur
für einen befristeten Zeitraum vorsieht (s. für die hier zu
prüfenden Regelungen § 75 Abs. 1 FFG 2004) und bei
Gelegenheit der Verlängerung jeweils inhaltliche Änderungen,
wiederholt auch Erweiterungen des Kreises der
Abgabebelasteten, vorgenommen wurden (s. für die Einbeziehung
der Verwertung von Filmen im Wege elektronischer
Individualkommunikation § 66a Abs. 2 FFG 2004 sowie für
die zwischenzeitliche Einbeziehung entsprechender
Auslandsanbieter, soweit diese ins Inland vermarkten,
§ 66a Abs. 2 in der Fassung des Siebten
Änderungsgesetzes zum Filmförderungsgesetz vom 7. August
2013, BGBl I S. 3082).
144
(5) Der Verfassungsmäßigkeit der
Abgabenregelung des § 66 FFG für das Jahr 2004 steht
nicht entgegen, dass es in diesem Jahr an einer näher
bestimmten Abgabepflicht der Untergruppe der
Fernsehveranstalter fehlte.
145
(a) Im Hinblick auf diejenigen
Fernsehveranstalter, die mit der Filmförderungsanstalt die in
§ 67 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004 vorgesehene Vereinbarung
über ihre Beitragsleistungen geschlossen hatten, wäre ein
diesbezüglicher Mangel durch das Sechste Gesetz zur Änderung
des Filmförderungsgesetzes (s.o. A.I.) ohne unzulässige
Rückwirkung behoben. Für die Fernsehveranstalter, die für die
Wirtschaftsjahre im Rückwirkungszeitraum
Beitragsvereinbarungen geschlossen hatten, entfaltet die
rückwirkende Rechtsänderung im Ergebnis keine nachteiligen
Rechtsfolgen, denn einer nachträglichen höheren Belastung für
den Fall, dass die früher vereinbarte Leistung hinter der
nunmehr gesetzlich vorgesehenen Höhe der Abgabe
zurückgeblieben sein sollte, steht der insoweit gesetzlich
vorgesehene Ausschluss von Nachforderungen (§ 73 Abs. 7
Satz 3 FFG) entgegen.
146
Der Nachforderungsausschluss führt auch nicht
zu einer fortbestehenden Ungleichbehandlung im Verhältnis
zwischen den Untergruppen der Abgabebelasteten. Denn die
aufgrund der Altvereinbarungen in den Jahren 2004 bis 2009
tatsächlich - jedenfalls der konkreten Höhe nach freiwillig -
erbrachten Leistungen der Fernsehveranstalter lagen nach den
im Gesetzgebungsverfahren zugrundegelegten
Feststellungen, die die
Beschwerdeführerinnen nicht substantiiert in Zweifel gezogen
haben, über dem, was nach den rückwirkend in Kraft gesetzten
Abgabevorschriften von der betreffenden Gruppe hätte
geleistet werden müssen (vgl. BTDrucks 17/1292, S. 10;
17/1938, S. 3 f.; s. auch BVerwGE 139, 42
, Rn. 102, m.w.N.).
147
(b) Es kann offenbleiben, ob und inwieweit die
im Jahr 2010 in Kraft getretene Neuregelung des § 67 FFG
ihren konkreten tatbestandlichen Voraussetzungen nach (s.
insbesondere § 67 Abs. 2 und 4 FFG) bereits für die
erste Jahreshälfte 2004 konkrete Leistungspflichten auch für
zwei Fernsehsender begründet, die Vereinbarungen mit der
Filmförderungsanstalt nicht abgeschlossen hatten (vgl.
BTDrucks 17/1938, S. 3; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom
13. Oktober 2010 - OVG 10 S 8.10 -, NVwZ 2011, S. 445
) und auf die daher der Nachforderungsausschluss
des § 73 Abs. 7 Satz 3 FFG nicht anwendbar ist. Eine
unzulässige Rückwirkung läge auch insoweit aus den vom
Bundesverwaltungsgericht (vgl. BVerwGE 139, 42 ,
Rn. 103) angeführten Gründen nicht vor. Die zugrundeliegende
Auslegung, nach der bereits die Beitragsregelung des
§ 67 FFG 2004 nicht bloße freiwillige Leistungen der
Fernsehveranstalter vorsah, sondern eine Abgabepflicht
begründete (vgl. BVerwG, a.a.O. S. 56, 82 f., 85, Rn.
37, 99, 103), hält sich trotz gegenteiliger Anhaltspunkte in
den älteren Gesetzesmaterialien (vgl. BTDrucks 8/2108, S. 24;
10/5448, S. 16; 12/2021, S. 12 f.; 13/9695, S. 23;
15/1506, S. 20; anders dann BTDrucks 17/1292, S. 8) im Rahmen
der fachgerichtlichen Befugnis zur Auslegung und Anwendung
des einfachen Rechts (vgl. BVerfGE 18, 85 ;
96, 375 ; 106, 28 ). Angesichts des
Wortlauts der Bestimmung und der bei der Gesetzesauslegung zu
berücksichtigenden finanzverfassungsrechtlichen
Rahmenbedingungen musste den Gesetzesmaterialien keine
ausschlaggebende Bedeutung zugemessen werden (vgl. BVerfGE
62, 1 , m.w.N.).
148
(c) Unbedenklich ist auch, dass das Gesetz in
seiner rückwirkend geänderten Fassung den
Fernsehveranstaltern gestattet, bis zu 50 % ihrer Abgaben in
Form von Medialeistungen zu erbringen (§ 67 Abs. 5 Satz
4 FFG; auch hierauf bezieht sich die in § 73 Abs. 7 Satz
1 FFG vorgesehene Rückwirkung auf das Jahr 2004), während den
Kinobetreibern eine entsprechende Möglichkeit nicht
eingeräumt ist. Die erheblich größere Reichweite der
Fernsehwerbung, auch im Hinblick auf Zielgruppen, die bislang
im Kinopublikum schwächer vertreten sind, rechtfertigt diese
unterschiedliche Behandlung.
149
dd) Das Abgabenaufkommen wird im Sinne des die
Abgabepflichtigen verbindenden gemeinsamen Interesses am
Sachzweck der Abgabe und damit gruppennützig verwendet. Der
Nutzen, den die Hauptverwerter deutscher Filme hieraus
ziehen, ist auch evident (s.o. C.I.2.b)cc)(1)).
150
Mit dem Einwand, die von der
Filmförderungsanstalt betriebene Produktionsförderung sei zu
wenig auf Wirtschaftlichkeit hin orientiert, um gruppennützig
zu wirken, können die Beschwerdeführerinnen gegen diese
Evidenz nicht durchdringen. Es ist nicht erkennbar, dass die
gesetzlichen Förderkriterien oder die gesetzlich vorgegebenen
institutionellen Rahmenbedingungen, unter denen die
Förderentscheidungen getroffen werden, nicht in der gebotenen
Weise auf die Erzielung eines angemessenen Gruppennutzens
ausgerichtet wären.
151
Die Referenzfilmförderung knüpft an den mit
einem vorausgegangenen Film des Antragstellers erzielten
Zuschauererfolg an (§ 22 Abs. 1, Abs. 2 FFG 2004) und
stützt sich damit erfolgsprognostisch gerade auf diejenige
wirtschaftliche Größe, auf die es für den vom
Zuschauerinteresse abhängigen Nutzen der abgabebelasteten
Verwertergruppen ankommt. Für die Projektfilmförderung ist
ausdrücklich Voraussetzung, dass der zu fördernde Film
geeignet erscheint, die Wirtschaftlichkeit des deutschen
Films zu verbessern (§ 32 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004).
Darin, dass zugleich auch qualitätsbezogene Förderkriterien
vorgesehen sind, liegt keine Abkehr von wirtschaftlicher
Erfolgsorientierung; vielmehr ist die Qualitätsförderung, dem
wirtschaftsfördernden Regelungsgehalt des
Filmförderungsgesetzes entsprechend, gerade auf
Erfolgssicherung ausgerichtet (vgl. C.I.1.a)bb)).
152
Der erforderliche Gruppennutzen wird nicht
dadurch in Frage gestellt, dass viele geförderte Filme sich
als nicht erfolgreich erweisen. Nach der in sämtlichen
Stellungnahmen, die sich zu diesem Punkt geäußert haben,
einhellig zum Ausdruck gebrachten und von den angehörten
Filmsachverständigen bestätigten Auffassung der einschlägigen
Fachkreise ist der wirtschaftliche Erfolg von Filmen nicht
sicher prognostizierbar (s.o. B.I.; vgl. auch Witte, Vorwort
zu: von Heinze, Die freundliche Übernahme, Baden-Baden 2012,
S. 11 ; Henning-Thurau/Wruck, Marketing ZFP 2000,
S. 241 ). Eine erfolgreiche Filmförderung ist
danach nicht möglich, ohne dass auch die Herstellung von
Filmen gefördert wird, denen wirtschaftlicher Erfolg versagt
bleibt. Abgesehen von den Unwägbarkeiten, die bei
kreativ-künstlerischen Projekten schon einer sicheren
Prognose vom bloßen Projekt auf das realisierte Ergebnis im
Wege stehen, liegt es in der Natur kreativer und
künstlerischer Werke, dass sie gerade nicht ausschließlich
nach eingefahrenen, vorgegebenen Mustern produziert sind und
ihre Aufnahme beim Publikum sich daher allenfalls
eingeschränkt anhand von Erfahrungen mit zurückliegenden
Publikumsreaktionen auf andere Filme vorhersagen lässt.
153
Soweit die Beschwerdeführerinnen ein Interesse
an der Förderung und damit auch einen Gruppennutzen durch
diese insbesondere hinsichtlich der aus ihren
Abgabeleistungen finanzierten kinobezogenen Abspielförderung
in Abrede stellen, weil es dabei lediglich um eine
wettbewerbsverzerrende Umverteilung zwischen konkurrierenden
Kinobetreibern gehe, verkennen sie, dass diese Förderung
nicht auf Umverteilung, sondern auf Struktursicherung und
Strukturverbesserungen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 und
§ 56 Abs. 1 Nr. 1 FFG 2004) im Interesse einer
bundesweit attraktiven Kinolandschaft gerichtet ist (vgl. zur
Bedeutung der Kinoqualität für die Entscheidung, einen Film
im Kino anzusehen, Henning-Thurau/Wruck, Marketing ZFP 2000,
S. 241 ). Sie zielt damit nicht auf Beeinflussung
des Wettbewerbs zwischen den Kinos, mag dieser auch im
Einzelfall berührt sein, sondern darauf, dass sich in einem
durch technische Neuerungen geprägten Wettbewerb, auch
zwischen unterschiedlichen Medien, die Kinowirtschaft als
Ganze und der von ihr abhängige Kinofilm behaupten
können.
154
Schließlich ist auch nichts dafür ersichtlich,
dass die Organisation der Entscheidungsgremien nicht
hinreichend auf einen die Gruppennützigkeit der Verwendung
des Abgabeaufkommens effektiv realisierenden Gesetzesvollzug
ausgerichtet wäre (s.u. C.I.3.b), insbes. unter
bb)(2)(c)).
155
ee) Der für Sonderabgabenregelungen geltenden
Pflicht zur Überprüfung in angemessenen Abständen (vgl.
BVerfGE 110, 370 ; 124, 235 ; 124, 348
) ist genügt (s. C.I.2.b)cc)(4)). Auch an der
gebotenen haushaltsrechtlichen Dokumentation (vgl. BVerfGE
108, 186 ; 110, 370 ; 122, 316
; 123, 132 ; 124, 235 ; 124,
348 ) fehlt es für das Streitjahr 2004 nicht. Die
haushaltsrechtlichen Informationspflichten waren erst mit den
nach dem 31. Dezember 2003 aufzustellenden Haushaltsplänen zu
erfüllen (vgl. BVerfGE 108, 186 ). Die
Filmförderungsabgabe unterlag danach im Haushaltsjahr 2004
noch keiner zwingenden Dokumentationspflicht, weil der
Haushaltsplan für das Jahr 2004 vor dem 31. Dezember 2003
aufzustellen war (§ 1 Satz 1, §§ 11 ff.
BHO).
156
3. Der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen
Regelungen zur Abgabenerhebung nach dem Filmförderungsgesetz
steht auch nicht entgegen, dass es für die Abgabenerhebung
oder für die mit der Abgabe finanzierte sonstige
Aufgabenwahrnehmung der Filmförderungsanstalt an
ausreichender demokratischer Legitimation fehlte.
157
a) Nach dem Demokratieprinzip (Art. 20
Abs. 2 GG) bedarf alles amtliche Handeln mit
Entscheidungscharakter, gleich ob unmittelbar außenwirksam
oder nicht, der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf
den Willen des Volkes - der Gesamtheit der Bürger -
zurückführen lassen und, sofern nicht das Volk selbst
entscheidet, ihm gegenüber verantwortet werden (vgl. BVerfGE
77, 1 ; 83, 60 ; 93, 37
; 107, 59 ; 130, 76 ). Der
notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und
staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des
Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als
Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen
Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die
grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber
der Regierung hergestellt (vgl. BVerfGE 83, 60 ;
130, 76 ; stRspr). Ein Amtsträger ist personell
uneingeschränkt legitimiert, wenn er sein Amt im Wege einer
Wahl durch das Volk oder das Parlament oder durch einen
seinerseits personell legitimierten Amtsträger oder mit
dessen Zustimmung erhalten hat. Sachlich-inhaltliche
Legitimation wird durch die Bindung an das Gesetz sowie durch
Aufsicht und Weisung übergeordneter staatlicher Stellen
vermittelt (vgl. BVerfGE 93, 37 ; 107, 59
). Entscheidend ist nicht die Form der
demokratischen Legitimation staatlichen Handelns, sondern
deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes
Legitimationsniveau (vgl. BVerfGE 83, 60 ; 93, 37
; 107, 59 ; 130, 76 ).
Für die Beurteilung, ob ein hinreichendes Niveau an
demokratischer Legitimation erreicht wird, haben die
verschiedenen Formen der Legitimation nicht je für sich
Bedeutung, sondern nur in ihrem Zusammenwirken (vgl. BVerfGE
107, 59 ; 130, 76 <124, 128>). Das
erforderliche Legitimationsniveau ist abhängig von der Art
der zu legitimierenden Entscheidungstätigkeit. Je intensiver
die in Betracht kommenden Entscheidungen Grundrechte
berühren, desto höher muss das Legitimationsniveau sein (vgl.
BVerfGE 93, 37 ; 130, 76 ).
158
Außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung
und der in ihrem sachlich-gegenständlichen Aufgabenbereich
nicht beschränkten gemeindlichen Selbstverwaltung ist das
Demokratiegebot offen für Formen der Organisation und
Ausübung von Staatsgewalt, die insbesondere vom Erfordernis
lückenloser personeller, durch Wahl- und Bestellungsakte
vermittelter demokratischer Legitimation aller
Entscheidungsbefugten abweichen (vgl. BVerfGE 107, 59
). Dementsprechend sind für den Bereich der
funktionalen Selbstverwaltung von diesem Erfordernis
abweichende Formen der Beteiligung von Betroffenen an der
Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben im Hinblick darauf
gebilligt worden, dass die gelockerte Einbindung in den
zentralen, auf das Gesamtvolk zurückgehenden
Legitimationszusammenhang ausgeglichen wurde durch ein
stärkeres Zurgeltungbringen der gleichfalls im Gedanken der
Selbstbestimmung und damit im demokratischen Prinzip
wurzelnden Grundsätze der Selbstverwaltung und der Autonomie
(vgl. BVerfGE 107, 59 ). Auch außerhalb der
funktionalen Selbstverwaltung können im Interesse
sachgerechter, effektiver Aufgabenwahrnehmung begrenzte
Abweichungen von der Regelanforderung uneingeschränkter
personeller Legitimation zulässig sein (vgl. für den Fall der
Beleihung BVerfGE 130, 76 123 ff.>). Ob und inwieweit Lockerungen der
Einbindung in den Zusammenhang einer durch Wahlen und
Bestellungsakte vermittelten, auf das Gesamtvolk
zurückgehenden personellen Legitimation mit dem
Demokratieprinzip vereinbar sind, hängt auch davon ab, ob die
institutionellen Vorkehrungen eine nicht Einzelinteressen
gleichheitswidrig begünstigende, sondern
gemeinwohlorientierte und von Gleichachtung der Betroffenen
geprägte Aufgabenwahrnehmung ermöglichen und gewährleisten
(vgl. BVerfGE 107, 59 ; 130, 76
). Wo der Gesetzgeber solche Lockerungen
vorsieht, müssen zudem die Möglichkeiten parlamentarischer
Beobachtung und Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung
unbeeinträchtigt bleiben (vgl. BVerfGE 130, 76
).
159
b) Die Entscheidungsträger der
Filmförderungsanstalt sind nach diesen Maßstäben für die
Wahrnehmung der ihnen zugewiesenen Aufgaben ausreichend
demokratisch legitimiert. Die Regelungen des
Filmförderungsgesetzes in der hier maßgeblichen Fassung sehen
eine personelle Legitimation der Entscheidungsträger zwar
teilweise nur mit Einschränkungen vor (aa)). Die
Gesamtbetrachtung ergibt jedoch ein angesichts der Natur der
jeweils zugewiesenen Aufgaben ausreichendes Maß an
Rückbindung an den Willen des demokratischen Souveräns
(bb)).
160
aa) Der Verwaltungsrat der
Filmförderungsanstalt, der über die grundsätzlichen Fragen
des Aufgabenbereichs der Filmförderungsanstalt sowie über
deren Haushalt (§ 6 Abs. 5 FFG 2004) und Satzung
(§ 10 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004) beschließt, Richtlinien
über Einzelheiten der Förderpraxis erlässt (§ 22 Abs. 3
Satz 3, § 23 Abs. 2 Satz 2, § 30 Abs. 7 Satz 3,
§ 31 Abs. 5 FFG 2004) und in Fragen der Ausgestaltung
der Förderungshilfen und der Mittelverteilung auf die
einzelnen Förderungshilfen subsidiär entscheidungszuständig
ist (§ 69 Abs. 1 FFG 2004), besteht nach der hier
maßgeblichen Gesetzesfassung aus 33 Mitgliedern, von denen
zwei vom Deutschen Bundestag, zwei vom Bundesrat, zwei von
der für Kultur und Medien zuständigen obersten Bundesbehörde,
vier weitere von ARD, ZDF und Kirchen und die übrigen von
Verbänden der Filmschaffenden und der Filmwirtschaft benannt
und für die Dauer von fünf Jahren durch die für Kultur und
Medien zuständige oberste Bundesbehörde berufen werden
(§ 6 Abs. 1 und Abs. 3 FFG 2004).
161
Von den neun Mitgliedern des Präsidiums
(§ 5 Abs. 1 FFG 2004), das insbesondere die Tätigkeit
des Vorstandes überwacht (§ 5 Abs. 4 Satz 1 FFG 2004)
und über die Dienstverträge mit dem Vorstand und seiner
Stellvertretung beschließt (§ 5 Abs. 5 Satz 1 FFG 2004),
wird jeweils eines vom Deutschen Bundestag gewählt
beziehungsweise von der Bundesregierung ernannt; im Übrigen
wählt der Verwaltungsrat mit der Mehrheit der Stimmen je ein
Mitglied aus dem Kreis der von den Verbänden der
Filmhersteller, der Filmverleiher, der Filmtheater, der
Videowirtschaft, der privaten Fernsehveranstalter und der
öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in den
Verwaltungsrat Berufenen (§ 5 Abs. 2 Satz 2 FFG 2004).
Eine Ernennung der Gewählten findet darüber hinaus nicht
statt. Der Vorstand wiederum, der aus einer Person besteht
(§ 4 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004) und nach Maßgabe der
Beschlüsse von Präsidium und Verwaltungsrat die Geschäfte der
Filmförderungsanstalt führt und diese gerichtlich und
außergerichtlich vertritt (§ 4 Abs. 2, 3 FFG 2004; zu
den wichtigsten Entscheidungskompetenzen näher unter bb)),
wird auf Vorschlag des Präsidiums vom Verwaltungsrat ernannt
(§ 4 Abs. 1 FFG 2004); dabei besteht Inkompatibilität
mit bestimmten Betätigungen in der Filmwirtschaft (§ 4
Abs. 5 FFG 2004).
162
Während die Mitglieder des Präsidiums und des
Vorstandes entweder unmittelbar durch Verfassungsorgane
bestellt oder vom seinerseits uneingeschränkt demokratisch
legitimierten Verwaltungsrat gewählt oder ernannt werden,
trifft dies für die Vergabekommission, der wichtige
Förderentscheidungen obliegen (§ 7 Abs. 1 Satz 2;
§ 64 FFG 2004), und für die drei- bis fünfköpfigen
Unterkommissionen, die diese für einzelne Förderbereiche
einrichten kann (§ 8a FFG 2004), nur eingeschränkt zu.
Von den nach der hier maßgeblichen Gesetzesfassung elf
Mitgliedern der Vergabekommission sind jeweils eines vom
Deutschen Bundestag und von der zuständigen obersten
Bundesbehörde, ein weiteres von den öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten und die übrigen acht von nichtstaatlichen
Verbänden oder Vereinigungen zu benennen (§ 8 Satz 1 FFG
2004). Eine Wahl- oder sonstige Bestellungsentscheidung durch
eine andere als die entsendende Stelle ist nicht vorgesehen.
Die Mitglieder der Unterkommissionen werden, ebenfalls ohne
dass noch ein weiterer Bestellungsakt folgte, von der
Vergabekommission gewählt (§ 8a Abs. 2 Satz 1 FFG
2004).
163
bb) Obwohl die Entscheidungsträger der
Filmförderungsanstalt danach nicht sämtlich in vollem Umfang
personell demokratisch legitimiert sind, ist das insgesamt
notwendige Maß an demokratischer Legitimation (vgl. BVerfGE
83, 60 ; 93, 37 ; 107, 59
; 130, 76 <124, 128>) gewahrt.
164
(1) Hinsichtlich des Erlasses von
Abgabenbescheiden und damit zusammenhängender weiterer
Entscheidungen besteht ein hohes Maß an sowohl personeller
als auch sachlich-inhaltlicher demokratischer Legitimation.
Der Vorstand, in dessen Geschäftsbereich diese Entscheidungen
fallen (§ 4 Abs. 2 FFG), wird vom Verwaltungsrat
ernannt, dessen Mitglieder ihrerseits sämtlich
uneingeschränkt personell legitimiert sind (vgl. BVerfGE 93,
37 ; 107, 59 ). Soweit die personelle
demokratische Legitimation des Vorstandes und derer, die in
Vertretung des Vorstandes entscheiden, dadurch eingeschränkt
sein mag, dass in der Kette der sie vermittelnden Wahl- und
Bestellungsakte Akteure eine Rolle spielen, deren Status von
dem des typischen „Amtsträgers“ (vgl. BVerfGE 93, 37
; 107, 59 ) abweicht, handelt es
sich um eine jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang
unschädliche Abweichung. Die mit der Abgabenerhebung
verbundenen Grundrechtseingriffe sind zwar nicht unerheblich,
aber nach Art und Umständen durch ein hohes Maß an
Kontrollierbarkeit gekennzeichnet. Für den Vollzug der
bereits im Filmförderungsgesetz 2004 enthaltenen
Abgabenregelungen ergibt sich ein ohne Weiteres ausreichendes
Maß an demokratischer Legitimation jedenfalls im
Zusammenwirken des gegebenen, erheblichen Maßes an
personeller demokratischer Legitimation mit der detaillierten
gesetzlichen Festlegung der Abgabepflicht, einschließlich der
konkreten Abgabenhöhe (§§ 66, 66a FFG 2004), und der
Unterstellung der Filmförderungsanstalt unter die
Rechtsaufsicht der zuständigen obersten Bundesbehörde
(§ 13 FFG 2004).
165
Hinsichtlich der im Filmförderungsgesetz 2004
vorgesehenen Beiträge der Fernsehveranstalter (§ 67 FFG
2004) fehlt es allerdings hinsichtlich ihrer Art, Höhe und
sonstigen Modalitäten an sachlich-inhaltlicher demokratischer
Legitimation. Durch die zwischenzeitlich getroffene
gesetzliche Regelung, mit der der Beitrag durch eine der Höhe
nach bestimmte Abgabe ersetzt worden ist und die auch sonst
die wesentlichen Einzelheiten festschreibt (§ 67 FFG;
s.o. A.I.2.c)cc)), ist dieses Defizit jedoch behoben. Dies
gilt auch, soweit das Ausmaß, in dem anstelle finanzieller
Leistungen Medialeistungen erbracht werden können, nur durch
die gesetzlich festgelegte Fünfzigprozentgrenze (§ 67
Abs. 5 Satz 4 FFG) bestimmt ist, denn der Gesetzgeber selbst
hat, soweit danach für die nähere Festlegung ein Spielraum
besteht, beide Leistungsarten einander gleichgestellt.
166
(2) Auch hinsichtlich der mit der Abgabe
finanzierten Fördertätigkeit sind die zuständigen
Entscheidungsträger hinreichend demokratisch legitimiert.
167
(a) Die regelmäßig in höherem Maße
bewertungsabhängigen Entscheidungen, wie insbesondere die zur
Projektfilmförderung (§§ 32 ff. FFG 2004), sind
hier im Grundsatz der Vergabekommission zugewiesen (s. im
Einzelnen § 64 Abs. 1 FFG 2004). Für typischerweise
weniger bewertungsabhängige Entscheidungen - etwa über die
Referenzfilmförderung, die im Wesentlichen einem
schematisierten Zuteilungsverfahren folgt
(§§ 22 ff. FFG 2004; auch hier gelten allerdings
die bewertungsabhängigen Anforderungen des § 19 FFG
2004) -, sowie für Entscheidungen aus den grundsätzlich der
Vergabekommission zugewiesenen Bereichen, soweit diese im
Einzelfall keinen bewertenden Charakter haben, und für
Projektförderungsmaßnahmen bis 20.000 Euro ist der Vorstand
zuständig (s. im Einzelnen § 64 Abs. 2 FFG 2004). Dieser
kann auch eine Reihe begleitender Entscheidungen treffen,
insbesondere über Ausnahmen von bestimmten allgemeinen
Fördervoraussetzungen (§ 15 Abs. 4, § 17a Abs. 2
FFG 2004) sowie die Übernahme von Bürgschaften für geförderte
Filme (§ 31 Abs. 1 FFG 2004).
168
(b) Die Förderentscheidungen des Vorstandes
sind danach zureichend demokratisch legitimiert. Der Vorstand
ist in personeller Hinsicht, wenn nicht uneingeschränkt, so
doch in hohem Maß demokratisch legitimiert (C.I.3.b)bb)(1))
und unterliegt in sachlich-inhaltlicher Hinsicht Bindungen
durch die gesetzlichen Vorgaben sowie durch Richtlinien des
Verwaltungsrates. § 64 Abs. 2 FFG 2004 weist ihm
förderbezogene Entscheidungen zu, die entweder nicht durch
bewertende Elemente geprägt - und damit in hohem Maße
unmittelbar durch gesetzgeberische Entscheidung determiniert
und sachlich-inhaltlich legitimiert - oder dem finanziellen
Umfang nach von eher geringer Bedeutung sind. Die genannten
Begleitentscheidungen sind jeweils anhand gesetzlich
vorgegebener Maßstäbe zu treffen, deren Anwendung
rechtsaufsichtlicher (§ 13 FFG 2004) und gerichtlicher
Kontrolle unterliegt.
169
(c) Hinsichtlich der Entscheidungen, die die
Vergabekommission zu treffen hat und die sie teilweise
(§ 8a Abs. 1 FFG 2004) auf Unterkommissionen delegieren
kann, ist die Einbindung in einen personellen
Legitimationszusammenhang allerdings dadurch erheblich
zurückgenommen, dass für den größten Teil der Mitglieder
keine Wahl oder Ernennung durch ihrerseits personell
legitimierte Entscheidungsträger vorgesehen, sondern die
Besetzungsentscheidung den jeweils entsendeberechtigten
Verbänden anheimgegeben ist (s.o. C.I.3.b)aa)). Dies findet
jedoch eine ausreichende Rechtfertigung in der Natur der zu
treffenden Entscheidungen, die besonders im Fall der
Projektfilmförderung mit Urteilen über kreativ-künstlerische
Qualitäten verbunden sind (vgl. BVerfGE 83, 130 ;
Scheuner, in: Bitburger Gespräche 1977-1978, S. 113
).
170
Die Rahmenbedingungen sind so beschaffen, dass
eine an den gesetzlichen Bestimmungen orientierte, nicht
zugunsten von Sonderinteressen verzerrte Entscheidungspraxis
gesichert erscheint. Die Vergabekommission fasst als
kollegiales Entscheidungsgremium ihre Beschlüsse mit der
Mehrheit ihrer Mitglieder (§ 7 Abs. 5 Satz 2 FFG 2004).
Diese sind an Weisungen nicht gebunden (§ 7 Abs. 2 Satz
5 FFG 2004). Sie müssen auf dem Gebiet des Filmwesens
sachkundig sein und sollen über eine maßgebliche und aktuelle
Praxiserfahrung verfügen; ein Mitglied muss zudem in
Finanzierungsfragen sachverständig sein (§ 7 Abs. 2
Sätze 2, 3 FFG 2004). Die Zuweisung eines großen Teils der
Benennungsrechte an Organisationen der Filmschaffenden und
der abgabepflichtigen Gruppen (§ 8 Satz 1 FFG 2004) ist
auf eine dem Gesetzeszweck entsprechende Aktivierung von
Sachverstand und Interessen ausgerichtet. Dabei geht es nicht
um die Repräsentation eines Kollektivs Betroffener, die der
Rückbindung an den Willen des vertretenen Kollektivs durch
eine körperschaftlich organisierte Selbstverwaltung bedürfte.
Die Vergabekommission ist kein Repräsentationsorgan, sondern
ein auf bestmögliche Umsetzung vorgegebener gesetzlicher
Maßstäbe hin konzipiertes kollegiales Entscheidungsgremium.
Der Gesetzgeber greift dafür auf in privatautonomer
Selbstbestimmung gebildete Vertretungsorganisationen zurück,
in denen er sowohl einschlägigen Sachverstand als auch
Interessen gebündelt sieht, die in ihrem Zusammenwirken eine
in besonderer Weise dem Gesetzeszweck und den gesetzlichen
Vorgaben entsprechende Entscheidungspraxis versprechen (vgl.
zur ursprünglich vorgesehenen Projektkommission BTDrucks
7/974, S. 12).
171
Das Gewicht, das dabei nicht nur
künstlerisch-kreativem Sachverstand, sondern auch
wirtschaftlichem Sachverstand und wirtschaftlichen
Verwertungsinteressen eingeräumt ist, entspricht den durch
die in Anspruch genommene Kompetenzgrundlage vorgegebenen
wirtschaftsbezogenen Zielsetzungen des Gesetzes (§ 1
Abs. 1 FFG 2004; s.o. C.I.1.) und stützt die notwendige
gruppennützige Ausrichtung der Förderentscheidungen. Um eine
gemeinwohlwidrige verwaltungsorganisatorische Begünstigung
von Sonderinteressen einzelner Gruppen, die demokratischen
Prinzipien zuwiderliefe, handelt es sich nicht. Nach der
Konzeption des Gesetzes ist der zu sichernde Nutzen der
Gruppe der Abgabepflichtigen gerade von einer an den
gesetzlichen Förderkriterien ausgerichteten Förderpraxis zu
erwarten (C.I.2.b)dd)). Es ist auch nichts dafür ersichtlich,
dass, wie die Beschwerdeführerinnen geltend machen, das
Interesse der Abgabepflichtigen oder einzelner
abgabepflichtiger Teilgruppen an einer dem Gesetzesziel
entsprechend auf wirtschaftlichen Erfolg gerichteten
Förderung zugunsten kultureller Interessen unterrepräsentiert
wäre. Der mit diesem Einwand vorausgesetzte Gegensatz
zwischen kulturellen und wirtschaftlichen Interessen besteht
nach der plausiblen Einschätzung des Gesetzgebers gerade
nicht. Auch von den entsendeberechtigten Verbänden, deren
Mitglieder anderen abgabepflichtigen Teilgruppen als die
Beschwerdeführerinnen oder, wie die Verbände der
Filmregisseure und der Drehbuchautoren (§ 8 Satz 1 Nr. 5
und 6 FFG 2004), keiner der abgabepflichtigen Teilgruppen
angehören, kann angenommen werden, dass sie am Erfolg des
deutschen Films interessiert sind. Dadurch, dass der
Vergabekommission ein vom Deutschen Bundestag und ein von der
zuständigen obersten Bundesbehörde benanntes Mitglied
angehören (§ 8 Satz 1 Nr. 1 und 2 FFG 2004), werden
zudem die genannten Bundesorgane über die damit verbundenen
begrenzten unmittelbaren Einwirkungsmöglichkeiten hinaus in
die Lage versetzt, die Entscheidungspraxis von innen her zu
beobachten und gegebenenfalls frühzeitig auf Korrekturen im
gesetzlichen Regelwerk hinzuwirken.
172
4. Ob das Filmförderungsgesetz in der hier
maßgeblichen Fassung mit den Beihilfevorschriften des für die
streitgegenständliche Gesetzesfassung maßgeblichen
Art. 87 Abs. 3 Buchstabe d EG (jetzt Art. 107 Abs.
3 Buchstabe d AEUV) vereinbar war, hat das
Bundesverfassungsgericht im Verfahren der
Verfassungsbeschwerde nicht zu klären (vgl. BVerfGE 31, 145
; 82, 159 ; 115, 276
). Dies zu prüfen, obliegt den
Fachgerichten. Deren Entscheidungen überprüft das
Bundesverfassungsgericht insoweit nur am Maßstab des
Art. 101 Abs. 1 GG (s.u. C.II.2.).
173
Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte der
Beschwerdeführerinnen sind durch die angegriffenen
Entscheidungen auch sonst nicht verletzt.
174
1. Die Rüge der Beschwerdeführerinnen, das
Bundesverwaltungsgericht habe ihren Vortrag zu vorhandenen
Methoden der Erfolgsprognose bei Kinofilmen übergangen, geht
daran vorbei, dass das Gericht sich mit diesem Vortrag sehr
wohl befasst, ihn aber für nicht entscheidungserheblich
gehalten hat (vgl. nur BVerwGE 139, 42 , Rn. 61),
weil die herangezogenen Prognosemethoden mangels
diesbezüglicher Vorgaben des Filmförderungsgesetzes
allenfalls Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der
Förderentscheidungen, nicht jedoch auf die
Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes hätten. Soweit die
Beschwerdeführerinnen hiergegen einwenden, der Gesetzgeber
selbst hätte im Rahmen der gesetzlichen
Förderungsvoraussetzungen Prognosen vorsehen müssen, die sich
an wirtschaftlichen Kriterien orientieren, stellen sie die
Rechtsauffassung des Gerichts in Frage (dazu unter
C.I.1.a)bb)), zeigen aber keinen Gehörsverstoß auf.
175
Zu der weiteren Rüge, das
Bundesverwaltungsgericht habe übersehen, dass die
Beschwerdeführerinnen die existenzielle Abhängigkeit der
deutschen Filmwirtschaft von der Filmförderung substantiiert
in Abrede gestellt hätten, ist nicht ersichtlich, inwiefern
die angegriffenen revisionsgerichtlichen Urteile hierauf
beruhen könnten (vgl. BVerfGE 7, 239 ; 13, 132
; 52, 131 ; 89, 381
).
176
2. Die angegriffenen Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts verletzen die Beschwerdeführerinnen
auch nicht in ihrem grundrechtsgleichen Recht auf den
gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2
GG).
177
a) aa) Der Gerichtshof der Europäischen
Union ist gesetzlicher Richter im Sinne des Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 73, 339 ; 82, 159
; 126, 286 ; 128, 157
; 129, 78 ). Unter den
Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV sind die
nationalen Gerichte von Amts wegen gehalten, den Gerichtshof
anzurufen (vgl. BVerfGE 82, 159 ; 128, 157
; 129, 78 ; stRspr). Kommt ein
deutsches Gericht seiner Pflicht zur Anrufung des
Gerichtshofs im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens daher
nicht nach oder stellt es ein Vorabentscheidungsersuchen,
obwohl eine Zuständigkeit des Gerichtshofs der Europäischen
Union nicht gegeben ist (vgl. BVerfG, Urteil des Ersten
Senats vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 -, NJW 2013, S.
1499 , Rn. 91), kann dem Rechtsschutzsuchenden
des Ausgangsrechtsstreits der gesetzliche Richter entzogen
sein (vgl. BVerfGE 73, 339 ; 126, 286
).
178
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der
Europäischen Union (EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982, Rs.
C-283/81, C.I.L.F.I.T., Slg. 1982, S. 3415 ff., Rn. 21)
muss ein nationales letztinstanzliches Gericht seiner
Vorlagepflicht nachkommen, wenn sich in einem bei ihm
schwebenden Verfahren eine Frage des Unionsrechts stellt, es
sei denn, das Gericht hat festgestellt, dass die gestellte
Frage nicht entscheidungserheblich ist, dass die betreffende
unionsrechtliche Bestimmung bereits Gegenstand einer
Auslegung durch den Gerichtshof war oder dass die richtige
Anwendung des Unionsrechts derart offenkundig ist, dass für
einen vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt (vgl. auch
BVerfGE 82, 159 ; 128, 157 ; 129, 78
).
179
bb) Das Bundesverfassungsgericht
beanstandet die Auslegung und Anwendung von Normen, die die
gerichtliche Zuständigkeitsverteilung regeln, jedoch nur,
wenn sie bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz
bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheinen und
offensichtlich unhaltbar sind (vgl. BVerfGE 29, 198
; 82, 159 ). Durch die
grundrechtsähnliche Gewährleistung des Art. 101 Abs. 1
Satz 2 GG wird das Bundesverfassungsgericht nicht zu einem
Kontrollorgan, das jeden einem Gericht unterlaufenen, die
Zuständigkeit des Gerichts berührenden Verfahrensfehler
korrigieren müsste. Vielmehr ist das Bundesverfassungsgericht
gehalten, seinerseits die Kompetenzregeln zu beachten, die
den Fachgerichten die Kontrolle über die Befolgung der
Zuständigkeitsordnung übertragen (vgl. BVerfGE 82, 159
).
180
Diese Grundsätze gelten auch für die
unionsrechtliche Zuständigkeitsvorschrift des Art. 267
Abs. 3 AEUV. Daher stellt nicht jede Verletzung der
unionsrechtlichen Vorlagepflicht zugleich einen Verstoß gegen
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG dar (vgl. BVerfGE 126, 286
). Das Bundesverfassungsgericht überprüft nur, ob
die Auslegung und Anwendung der Zuständigkeitsregel des
Art. 267 Abs. 3 AEUV bei verständiger Würdigung der das
Grundgesetz bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich
erscheint und offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 126,
286 ; 128, 157 ; 129, 78
). Durch die zurückgenommene verfassungsrechtliche
Prüfung behalten die Fachgerichte bei der Auslegung und
Anwendung von Unionsrecht einen Spielraum eigener
Einschätzung und Beurteilung, der demjenigen bei der
Handhabung einfachrechtlicher Bestimmungen der deutschen
Rechtsordnung entspricht. Das Bundesverfassungsgericht wacht
allein über die Einhaltung der Grenzen dieses Spielraums
(vgl. BVerfGE 126, 286 m.w.N.). Ein „oberstes
Vorlagenkontrollgericht“ ist es nicht (vgl. BVerfGE 126, 286
; BVerfGK 13, 506 ; 14, 230
, 16, 328 ; BVerfG, Beschluss der 1.
Kammer des Zweiten Senats vom 9. November 1987
- 2 BvR 808/82 -, NJW 1988, S. 1456
).
181
(1) Die Vorlagepflicht nach Art. 267
Abs. 3 AEUV wird in den Fällen offensichtlich unhaltbar
gehandhabt, in denen ein letztinstanzliches Hauptsachegericht
eine Vorlage trotz der - seiner Auffassung nach bestehenden -
Entscheidungserheblichkeit der unionsrechtlichen Frage
überhaupt nicht in Erwägung zieht, obwohl es selbst Zweifel
hinsichtlich der richtigen Beantwortung der Frage hegt und
das Unionsrecht somit eigenständig fortbildet (grundsätzliche Verkennung der
Vorlagepflicht; vgl. BVerfGE 82, 159 ;
126, 286 ; 128, 157 ;
129, 78 ).
182
(2) Gleiches gilt in den Fällen, in denen das
letztinstanzliche Hauptsachegericht in seiner Entscheidung
bewusst von der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu
entscheidungserheblichen Fragen abweicht und gleichwohl nicht
oder nicht neuerlich vorlegt (bewusstes Abweichen ohne
Vorlagebereitschaft; vgl. BVerfGE 82, 159
; 126, 286 ; 128, 157
; 129, 78 ).
183
(3) Liegt zu einer entscheidungserheblichen
Frage des Unionsrechts einschlägige Rechtsprechung des
Gerichtshofs hingegen noch nicht vor oder hat eine
vorliegende Rechtsprechung die entscheidungserhebliche Frage
möglicherweise noch nicht erschöpfend beantwortet oder
erscheint eine Fortentwicklung der Rechtsprechung des
Gerichtshofs nicht nur als entfernte Möglichkeit
(Unvollständigkeit der Rechtsprechung), wird Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG verletzt, wenn das letztinstanzliche
Hauptsachegericht den ihm in solchen Fällen notwendig
zukommenden Beurteilungsrahmen in unvertretbarer Weise
überschreitet (vgl. BVerfGE 82, 159 ; 126,
286 ; 128, 157 ; 129,
78 ). Das ist jedenfalls dann der Fall,
wenn die Fachgerichte das Vorliegen eines „acte clair“ oder
eines „acte éclairé“ willkürlich bejahen.
184
Das Gericht muss sich daher hinsichtlich des
materiellen Unionsrechts hinreichend kundig machen. Etwaige
einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen
Union muss es auswerten und seine Entscheidung hieran
orientieren (vgl. BVerfGE 82, 159 ; 128, 157
). Auf dieser Grundlage muss das Fachgericht unter
Anwendung und Auslegung des materiellen Unionsrechts (vgl.
BVerfGE 75, 223 ; 128, 157 ; 129, 78
) die vertretbare Überzeugung bilden, dass die
Rechtslage entweder von vornherein eindeutig („acte clair“)
oder durch Rechtsprechung in einer Weise geklärt ist, die
keinen vernünftigen Zweifel offenlässt („acte éclairé“; vgl.
BVerfGE 129, 78 ).
185
Unvertretbar gehandhabt wird Art. 267
Abs. 3 AEUV im Falle der Unvollständigkeit der Rechtsprechung
insbesondere dann, wenn das Fachgericht eine von vornherein
eindeutige oder zweifelsfrei geklärte Rechtslage ohne
sachlich einleuchtende Begründung bejaht (vgl. BVerfGE 82,
159 ; zum Vorliegen eines solchen Falles, wenn
mögliche Gegenauffassungen zu der entscheidungserheblichen
Frage des Unionsrechts gegenüber der vom Gericht zugrunde
gelegten Meinung eindeutig vorzuziehen sind, vgl. BVerfGE 82,
159 ; 126, 286 ).
186
b) Eine nicht mehr verständliche oder
unhaltbare Auslegung und Anwendung des Art. 267 Abs. 3
AEUV liegt danach nicht vor. Auch wenn das
Bundesverwaltungsgericht im weiteren Verlauf nicht
ausdrücklich erörtert hat, ob es hinsichtlich der
Vereinbarkeit des Filmförderungsgesetzes mit dem
Beihilferecht der Europäischen Union einer Vorlage an den
Gerichtshof bedurfte, hat es ersichtlich nicht etwa seine
unionsrechtliche Vorlagepflicht verkannt, sondern angenommen,
dass die Klarheit der Rechtslage eine Vorlage entbehrlich
macht. Die Annahme, dass ein im Sinne der nationalen
Kompetenznormen wirtschaftsrechtlicher Charakter gesetzlicher
Förderregelungen deren beihilferechtlicher Einordnung als
Regelungen zur Kulturförderung nicht entgegensteht, drängt
sich - erst recht angesichts der vorliegenden
Genehmigungsentscheidungen der Kommission - derart auf (s.o.
C.I.1.a)bb)), dass von einer willkürlichen Annahme eines
„acte clair“ nach den obigen Maßstäben keine Rede sein
kann.
187
Diese Entscheidung ist mit 7:1 Stimmen
ergangen.