BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1715/03 -
- 2 BvR 1716/03 -
- 2 BvR 1717/03 -
- 2 BvR 1715/03 -,
- 2 BvR 1716/03 -,
- 2 BvR 1717/03 -
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richter Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom
11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 2.
Oktober 2007 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerden werden zur
gemeinsamen Entscheidung verbunden.
Die Verfassungsbeschwerden werden nicht zur Entscheidung
angenommen.
1
Die Beschwerdeführer wenden sich gegen die
jährlichen Pauschalabschläge bei der Gewährung von
Beihilfeleistungen („Kostendämpfungspauschale“), die im
Beamtenrecht des Landes Niedersachsen vom 1. Februar
1999 bis zum 31. Dezember 2001 vorgesehen waren.
2
1. Durch Art. 14 Nr. 2 des
Haushaltsbegleitgesetzes 1999 des Landes Niedersachsen vom
21. Januar 1999 (Nds. GVBl S. 10) wurde das
Niedersächsische Beamtengesetz - NBG - um einen
§ 87c ergänzt. Jeder Beihilfeberechtigte muss danach je
Kalenderjahr einen bestimmten Betrag von den an sich
beihilfefähigen krankheitsbedingten Ausgaben selbst tragen.
Die Höhe dieses Betrages ist unter anderem nach
Besoldungsgruppen gestaffelt. Die maßgebliche Vorschrift des
§ 87c Abs. 4 NBG lautete wie folgt.
3
(4) Die nach Anwendung des § 14 der
Beihilfevorschriften verbleibende Beihilfe wird je
Kalenderjahr, in dem ein Beihilfeantrag gestellt wird, bei
den Angehörigen der Besoldungsgruppen
A 7 bis A 11 um 200 Deutsche Mark,
A 12 bis A 15, B 1,
C 1 und C 2,
H 1 bis H 3, R 1 um 400 Deutsche Mark,
A 16, B 2 und B 3,
C 3, H 4 und H 5,
R 2 und R 3 um 600 Deutsche Mark,
B 4 bis B 7, C 4,
R 4 bis R 7 um 800 Deutsche Mark,
ab B 8, R 8 um 1.000 Deutsche Mark
gekürzt (Kostendämpfungspauschale). Zwischenbesoldungsgruppen
werden der Besoldungsgruppe mit derselben Ordnungsziffer
zugeordnet. Die Kostendämpfungspauschale vermindert sich um
50 Deutsche Mark für jedes berücksichtigungsfähige
Kind.
4
Die weiteren Absätze enthielten Regelungen
über die Behandlung von Versorgungsempfängern (70 % der
Kostendämpfungspauschale für die Besoldungsgruppe, nach der
die Versorgungsbezüge berechnet werden), für
Teilzeitbeschäftigte, Witwen und Witwer sowie verschiedene
Ausnahmebestimmungen.
5
Durch Art. 4 Nr. 4 des
Haushaltsbegleitgesetzes 2002 vom 18. Dezember 2001 (Nds.
GVBl S. 806) ist die Kürzung der Beihilfe um eine
Kostendämpfungspauschale mit Wirkung vom 1. Januar 2002
aufgehoben worden. Durch den neu gefassten § 87c
Abs. 1 NBG erhalten die Beamten und Versorgungsempfänger
Beihilfe nach den Vorschriften des Bundes. Gemäß der
Übergangsregelung des Art. 18 Abs. 2 des
Haushaltsbegleitgesetzes 2002 verbleibt es für die Jahre
1999, 2000 und 2001 jedoch bei der Kürzung der Beihilfe um
eine Kostendämpfungspauschale nach Maßgabe des § 87c
Abs. 4 NBG a.F.
6
2. Die Beschwerdeführer sind Beamte und
Versorgungsempfänger des Landes Niedersachsen, die
verschiedenen Besoldungsgruppen angehören (A 8,
A 12 und A 13). Sie beantragten in den Jahren 1999
und 2000 jeweils Beihilfekosten für in Anspruch genommene
ärztliche Leistungen bei ihrem Dienstherrn. Dieser erkannte
die geltend gemachten Aufwendungen zwar als beihilfefähig an,
zog aber die Kostendämpfungspauschale gemäß § 87c Abs. 4
NBG a.F. in der jeweils einschlägigen Höhe ab, so dass die
Kläger nur einen Teil der geltend gemachten Summen bewilligt
erhielten. Gegen diese Kürzung legten die Beschwerdeführer
Widersprüche ein, die als unbegründet zurückgewiesen
wurden.
7
Auch die hiergegen erhobenen Klagen blieben
erfolglos; letztinstanzlich wies das Bundesverwaltungsgericht
die Revisionen durch Urteile vom Juli 2003 zurück. § 87c
Abs. 4 NBG a.F. verstoße weder gegen die Kompetenzordnung des
Grundgesetzes noch gegen Art. 33 Abs. 5 GG.
Insbesondere könne angesichts der Tatsache, dass der
Eigenbetrag deutlich weniger als 1 % der Jahresbezüge
ausmache, nicht davon ausgegangen werden, dass der
amtsangemessene Lebensunterhalt beeinträchtigt worden sei.
Auch die Tatsache, dass Beamten im Bund und in anderen
Ländern Beihilfe ohne Eigenbeteiligung gewährt würde, sei
nicht zu beanstanden. Diese Unterschiedlichkeit beruhe auf
der verfassungsrechtlich angeordneten Kompetenzverteilung und
verstoße daher nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Schließlich sei auch die Gruppenbildung angesichts der
Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers nicht zu
beanstanden.
8
Mit den Verfassungsbeschwerden rügen die
Beschwerdeführer eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 3
Abs. 1 und Art. 33 Abs. 5 GG sowie eine
Verletzung der Zuständigkeitsordnung des Grundgesetzes.
9
1. Die Bestimmung in § 87c Abs. 4 NBG
a.F. sowie die angegriffenen Entscheidungen der
Verwaltungsgerichte verletzen nach ihrer Auffassung die durch
Art. 33 Abs. 5 GG als hergebracht geschützten
Grundsätze der Fürsorgepflicht und des Alimentationsprinzips.
Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebe
sich, dass die Beihilfengewährung mit Rücksicht auf die
Versicherungsmöglichkeiten ausgestaltet werden müsse. Bei
Abschluss einer beihilfenkonformen Versicherung dürften dem
Beihilfeberechtigten keine erheblichen Belastungen mehr
verbleiben. Der Dienstherr müsse die Leistungen der Beihilfe
deshalb so ausgestalten, dass sie gemeinsam mit den
Leistungen der vom Beihilfeberechtigten abgeschlossenen
Versicherung die krankheitsbedingten Aufwendungen in voller
Höhe absicherten. Mit diesem System wechselseitiger
Verknüpfung von Beihilfe einerseits und
Versicherungsleistungen andererseits sei die
Kostendämpfungspauschale nicht zu vereinbaren, weil sie dem
Beamten Kosten aufbürde, die nicht auf eine ergänzende
Krankenversicherung abgewälzt werden könnten. Die mit der
Kostendämpfungspauschale verbundenen finanziellen Belastungen
seien auch „spürbar“ und könnten daher nicht als unerheblich
bewertet werden. Darüber hinaus verstoße der Pauschalabschlag
gegen den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation, weil
der Besoldungsgesetzgeber bei der Festsetzung der Höhe
angemessener Bezüge davon ausgehe, dass ein
Alimentationsanteil für die bereits durch die Beihilfe
abgedeckten Kosten nicht erforderlich sei. Eine Absenkung des
Beihilfestandards durch den Landesgesetzgeber führe daher
zwangsläufig dazu, dass die entsprechenden Aufwendungen aus
dem Teil der Bezüge finanziert werden müssten, der für die
allgemeinen, nicht durch Krankheitsfälle bedingten
Lebenshaltungskosten vorgesehen sei.
10
2. Hierdurch habe das Land Niedersachsen
zugleich die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes verletzt. Der
Bundesgesetzgeber habe auf Grundlage der Kompetenz aus
Art. 74a Abs. 1 und Abs. 4 GG einen
abschließend bestimmten Anteil der Bezüge festgelegt, der als
Durchschnittssatz zur Finanzierung einer beihilfekonformen
Krankenversicherung vorgesehen sei. In dieses Gefüge greife
die Kostendämpfungspauschale ein und zwinge den
Beihilfeberechtigten, weitere, nicht auf die
Krankheitsvorsorge bezogene Alimentationsbestandteile
einzusetzen. Hierzu sei das Land angesichts der Sperrwirkung
des Bundesbesoldungsgesetzes nicht befugt; jedenfalls
verstoße der Systemeingriff gegen den Grundsatz der
Bundestreue. Hieran ändere die Kompetenz des Landes zur
Definition der beihilfefähigen Aufwendungen nichts. Denn die
Bestimmung des § 87c Abs. 4 NBG a.F. regle nicht die
Beihilfefähigkeit, sie ziele vielmehr auf eine Neufestlegung
des Anteils, den der Beamte und Versorgungsempfänger im
Rahmen seiner Eigenvorsorge selbst abzudecken habe. Dies
unterfalle aber eindeutig der Regelungskompetenz des Bundes,
so dass die Inanspruchnahme der Sachkompetenz für die
Beihilfe missbräuchlich erscheine.
11
3. Durch die grobmaschige Typisierung bei der
Festsetzung der Höhe des Abschlages verstoße die Regelung
auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Spannweite der
Besoldungsdifferenz in den zu einer Abschlagsstufe
zusammengefassten Besoldungsgruppen sei unverhältnismäßig
hoch. Zwischen den Besoldungsgruppen A 7 und A 11
etwa bestehe ein potentieller Besoldungsunterschied von über
2.700 DM pro Monat; der Unterschied zwischen den
Besoldungsgruppen A 12 und A 15 könne sogar
4.200 DM pro Monat übersteigen. Damit erscheine auch die
Festsetzung der Trennlinien zwischen den unterschiedlichen
Gruppen willkürlich gezogen.
12
4. Schließlich verstoße § 87c Abs. 4 NBG
a.F. auch gegen das Rückwirkungsverbot. Da die
Übergangsbestimmung in Art. 20 des
Haushaltsbegleitgesetzes 1999 darauf abstelle, ob der
Beihilfeantrag vor oder nach Inkrafttreten des Gesetzes bei
der Beihilfestelle eingegangen sei, finde die Neuregelung
auch dann Anwendung, wenn die Aufwendung schon vor
Inkrafttreten des Gesetzes entstanden sei. Entgegen der
Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts habe bei Kenntnis
der nachträglichen Belastung auch ein anderes Ergebnis
erzielt werden können. Es habe die Möglichkeit bestanden,
Behandlungen oder Untersuchungen zu verschieben und so
zumindest in einem Kalenderjahr die Kostendämpfungspauschale
einzusparen.
13
Zu dem Verfahren haben sich die Länder
Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen, der Deutsche
Beamtenbund, der Deutsche Gewerkschaftsbund, die Gewerkschaft
Erziehung und Wissenschaft und der Niedersächsische
Richterbund geäußert.
14
1. Die Länder Niedersachsen und
Nordrhein-Westfalen halten die Verfassungsbeschwerden für
unbegründet. Die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers sei
nicht überschritten worden, weil mit der Einführung der
Kostendämpfungspauschale besoldungspolitische Ziele nicht
verfolgt worden seien. Auch der Annahme, der
Bundesgesetzgeber sei bei der Festlegung von
Alimentationshöhen von einem bestimmten Beihilfestandard
ausgegangen und habe diesen Standard damit gesetzgeberisch
erfasst, fehle das verfassungsrechtliche Fundament. Richtig
sei vielmehr, dass der Bundesgesetzgeber seine Kompetenz in
diesem Bereich gerade nicht ausgeschöpft habe. Schließlich
verbleibe den Ländern bei Zugrundelegung des
Kompetenzverständnisses so gut wie keine eigenständige
Regelungskompetenz. In materieller Hinsicht bestehe der von
den Beschwerdeführern konstruierte Anspruch auf eine
Vollabsicherung durch Beihilfe und ergänzende
Versicherbarkeit nicht. Auch die Gruppenbildung bei der
Staffelung des Betrages der Kostendämpfungspauschale sei
angesichts der Typisierungs- und Pauschalierungsbefugnis des
Gesetzgebers bei der Normierung von Massenerscheinungen nicht
zu beanstanden. Schließlich liege auch kein Verstoß gegen das
Gebot des Vertrauensschutzes vor, weil die Belastung nur von
unerheblicher Bedeutung sei.
15
2. Der Deutsche Beamtenbund, der Deutsche
Gewerkschaftsbund, die Gewerkschaft Erziehung und
Wissenschaft und der Niedersächsische Richterbund haben in
ihren Stellungnahmen die Verfassungsbeschwerden unterstützt.
Der Landesgesetzgeber habe die ihm im Bereich der
Ausgestaltung der Alimentation verbliebenen
Gesetzgebungskompetenzen überschritten, weil die Regelung des
§ 87c Abs. 4 NBG a.F. in das vom Bundesgesetzgeber
festgelegte Besoldungsgefüge eingreife. Die Zusammenfassung
mehrerer Besoldungsgruppen bei der Staffelung der
Kostendämpfungspauschale nivelliere die vom Bundesgesetzgeber
abschließend ausgestalteten Bezügeabstufungen. Die
angegriffene Bestimmung verstoße auch gegen Art. 33
Abs. 5 GG, weil die Beihilfegewährung dadurch ohne
Rücksicht auf die Versicherbarkeit der nicht erstatteten
Aufwendungen ausgestaltet sei. Das Konzept der
Kostendämpfungspauschale nehme entsprechende
Finanzierungslücken nicht nur hin, sondern führe sie bewusst
herbei. Die Kostendämpfungspauschale stehe auch in
Widerspruch zum Zweck der Fürsorgepflicht. Denn im Regelfall
führe der Pauschalabzug in der Praxis dazu, dass eine
Beihilfegewährung für die medizinische Grundversorgung nicht
mehr stattfinde. Dies aber könne dazu führen, dass die
Betroffenen auf medizinisch zweckmäßige Arztbesuche
verzichten oder diese jedenfalls in das nächste Kalenderjahr
verschieben würden. Angesichts der Rückwirkung der
Beihilfenbestimmung auf die Höhe der zur Bestreitung des
Lebensunterhalts zur Verfügung stehenden Bezüge verstoße die
Kostendämpfungspauschale auch gegen den Grundsatz der
amtsangemessenen Alimentation. Dies gelte zwar nicht bei
isolierter Betrachtung des Belastungsvolumens durch die
Einführung der Kostendämpfungspauschale, folge jedoch aus
einer Gesamtschau der gewährten Alimentation einerseits und
der bereits erfolgten Kürzungen andererseits. In den
vergangenen Jahren sei die Alimentation der Besoldungs- und
Versorgungsempfänger im Wege einer „Salamitaktik“ Stück für
Stück aufgezehrt worden, so dass die zusätzliche Belastung
durch die Kostendämpfungspauschale im Ergebnis zu einer
Absenkung der Alimentation auf ein nicht mehr angemessenes
Niveau geführt habe.
16
Die Verfassungsbeschwerden sind nicht zur
Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen des
§ 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Den
Verfassungsbeschwerden kommt weder grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung zu noch ist ihre Annahme zur
Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten
Rechte angezeigt (vgl. BVerfGE 90, 22 ; 96, 245
). Sie haben keine hinreichende Aussicht auf
Erfolg.
17
1. Mit der Einführung des § 87c Abs. 4
NBG a.F. hat der Landesgesetzgeber seine Befugnisse nicht
überschritten.
18
a) Gemäß Art. 74a Abs. 1 und Abs. 4 Satz
1 GG in der bis zum 1. September 2006 gültigen Fassung
erstreckte sich die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis des
Bundes auf Besoldung und Versorgung der Beamten und Richter.
Der insoweit maßgebliche Begriff der „Besoldung“ ist nach
ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts weit
zu verstehen und umfasst sämtliche in Erfüllung der
Alimentationspflicht gewährten Leistungen. Auch die Beihilfe
gehört daher zum Begriff der Besoldung in diesem weiten
Sinne. Die ihm damit verliehene Gesetzgebungskompetenz hat
der Bundesgesetzgeber mit dem Erlass des
Bundesbesoldungsgesetzes (und mit dem
Beamtenversorgungsgesetz) jedoch nur für den Bereich der
Besoldung im engeren Sinne ausgeschöpft. Leistungen an
Landesbeamte, die in Anknüpfung der Fürsorgepflicht für
besondere Lebenslagen gewährt werden, sind bundesgesetzlich
dagegen nicht geregelt. Insoweit hat der Bundesgesetzgeber
von seinem vorrangigen Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch
gemacht und den Ländern Raum zu eigener Gestaltung belassen
(vgl. Art. 72 Abs. 1 GG). Sie waren deshalb auch befugt,
die durch die Fürsorgepflicht gebotene Ergänzung der
Regelalimentation mittels Beihilfen für Krankheitsfälle durch
eigene Vorschriften festzulegen (vgl. BVerfGE 62, 354
; 106, 225 ).
19
b) Entgegen der mit den Verfassungsbeschwerden
vorgebrachten Auffassung ergibt sich aus der Wechselwirkung
zwischen der Kostendämpfungspauschale und der Alimentation
nichts anderes. Angesichts der Tatsache, dass der Dienstherr
die Beihilfe als eine die Eigenvorsorge ergänzende Leistung
konzipiert hat, ziehen Änderungen im Beihilfestandard
zwangsläufig Folgewirkungen auf die Alimentation nach sich.
Denn der Beihilfeberechtigte hat den nicht mehr
beihilfefähigen Teil der Aufwendungen aus den Mitteln seiner
Alimentierung aufzubringen. Auch die Beschwerdeführer stellen
aber nicht in Abrede, dass der Landesgesetzgeber im Rahmen
seiner Regelungszuständigkeit für die Beihilfe auch schon vor
der Neuordnung der Kompetenzverteilung im Beamtenrecht durch
das 52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August
2006 (BGBl I S. 2034) befugt war, Bestimmungen über die
Beihilfefähigkeit einzelner Aufwendungen zu treffen. Sie sind
jedoch der Auffassung, derartige Einschränkungen der
Beihilfegewährung dürften nur an einzelne Aufwendungen
anknüpfen, nicht aber an die Höhe der Beihilfe.
20
Woraus sich eine derartige Beschränkung der
gesetzgeberischen Gestaltungsbefugnis ergeben sollte, ist
indes nicht ersichtlich. Im Hinblick auf ihre Folgewirkungen
auf die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes wirken sich
beide Regelungen vielmehr identisch aus. Die
Beihilfengewährung wird reduziert, so dass der aus der
Fürsorgepflicht folgende Standard durch die entsprechende
Bemessung der Dienst- oder Ruhestandsbezüge gewährleistet
werden muss (vgl. BVerfGE 106, 225 ). Ob dabei an
einen Pauschalbetrag angeknüpft wird oder an
aufwendungsbezogene Einsparungen, ist im Hinblick auf die
Gesetzgebungskompetenz des Bundes ohne Bedeutung.
21
c) Anhaltspunkte dafür, dass der
Landesgesetzgeber mit der beanstandeten Regelung gegen die
ihm obliegende Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten
verstoßen haben könnte, sind ebenfalls nicht ersichtlich. Die
Kostendämpfungspauschale knüpft an die Geltendmachung
krankheitsbedingter Aufwendungen an, so dass bereits vom
Regelungsgegenstand her keine Bestimmung zu Besoldung und
Versorgung im engeren Sinne vorliegt. Vielmehr ist die
Vorschrift von ihrem Anwendungsbereich her auf die
Bewältigung besonderer Lebenslagen zugeschnitten und liegt
daher nicht in dem vom Bundesgesetzgeber mit dem
Bundesbesoldungsgesetz abschließend geregelten Bereich.
Ausweislich der Gesetzesbegründung hat der Landesgesetzgeber
auch nicht primär besoldungsrechtliche Ziele verfolgt. Denn
die Kostendämpfungspauschale sollte an die Stelle der
Selbstbehalte bei Arznei- und Verbandsmittelkäufen sowie bei
medizinisch veranlassten Fahrten treten und so den
Verwaltungsaufwand reduzieren (vgl. LTDrucks 14/350, S. 22).
Auch wenn bei derartigen Pauschalierungen dem Anliegen
größtmöglicher Differenzierung und Einzelfallgerechtigkeit
möglicherweise nicht umfassend Rechnung getragen sein sollte,
ist jedenfalls nicht erkennbar, warum gerade durch die
Anwendung dieser Regelungstechnik ein Verstoß gegen das
Gesetzgebungsrecht des Bundes vorliegen sollte. Auch wenn mit
der Einführung der Kostendämpfungspauschale der von den
Beihilfeempfängern selbst zu tragende Anteil an den
Aufwendungen für Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburts- und
Todesfälle geringfügig angestiegen ist und daher aus Mitteln
der allgemein gewährten Alimentation bestritten werden muss,
kann von einer bewussten Konterkarierung der bundesrechtlich
vorgegebenen Besoldungsstruktur daher keine Rede sein.
22
2. Aus den vorgetragenen Rügen ergibt sich
auch kein Verstoß gegen die hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums.
23
a) Das System der Beihilfengewährung gehört
nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums
(vgl. BVerfGE 44, 249 ; 58, 68 ; 83, 89
; 106, 225 ). Eine verfassungsrechtliche
Verpflichtung, den Beamten und Versorgungsempfängern für
Krankheitsfälle oder vergleichbare Belastungen Unterstützung
gerade in Form von Beihilfen zu gewähren, besteht nicht. Auch
die in § 87c NBG a.F. vorgesehenen Abschläge an der
Beihilfengewährung sind daher insoweit nicht zu
beanstanden.
24
b) Ihre Grundlage findet die Gewährung von
Beihilfen in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Dieser muss
Vorsorge treffen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt
des Beamten und seiner Familie auch bei Eintritt besonderer
finanzieller Belastungen durch Krankheits-, Pflege-, Geburts-
oder Todesfälle nicht gefährdet wird. Ob er diese Pflicht
über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge, über
Sachleistungen, Zuschüsse oder in sonst geeigneter Weise
erfüllt, bleibt von Verfassungs wegen seiner Entscheidung
überlassen. Der Dienstherr muss gewährleisten, dass der
Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt,
die er auch über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht
absichern kann. Aus der Fürsorgepflicht folgt jedoch nicht,
dass die durch Krankheits-, Pflege-, Geburts- oder Todesfälle
entstandenen Aufwendungen lückenlos erstattet werden müssten
(vgl. BVerfGE 83, 89 ; 106, 225
).
25
Nach dem geltenden Beihilfesystem erfüllt der
Dienstherr seine Fürsorgepflicht gegenüber den Beamten durch
eine finanzielle Hilfeleistung, die zu der Eigenvorsorge des
Beamten hinzutritt, um seine wirtschaftliche Lage in Fällen
besonderer Belastung durch Zuschüsse aus öffentlichen Mitteln
zu erleichtern. Diese anlassbezogenen Leistungen sollen den
Beamten von den durch die Besoldung nicht gedeckten
notwendigen Aufwendungen in angemessenem Umfang freistellen.
Da die dergestalt ergänzend konzipierte Beihilfe nur einen
Teil der aus Anlass von Krankheits-, Pflege-, Geburts- und
Todesfällen entstehenden Aufwendungen des Beamten abdeckt,
setzt sie voraus, dass der Beamte aus seinen Mitteln für die
Begleichung des übrigen Teils der Aufwendungen selbst
Vorsorge trifft. Hierfür stellt der Besoldungsgesetzgeber dem
Beamten einen Alimentationsteil zur Verfügung, mit dem er den
von der Beihilfe nicht abgedeckten Teil der im
Krankheitsfalle zu erwartenden Aufwendungen begleichen soll
(vgl. BVerfGE 83, 89 ).
26
c) Das System von Beihilfeleistung einerseits
und aus allgemeiner Alimentation finanzierter Eigenvorsorge
andererseits ist daher in einem Ergänzungsverhältnis
wechselseitig aufeinander bezogen. Den Beschwerdeführern ist
somit zuzugeben, dass eine Minderung der Beihilfeleistungen -
sei es durch jeweils im Einzelfall für bestimmte Aufwendungen
angeordnete Selbstbehalte oder durch eine pauschalierte
jährliche Abzugspauschale - im Ergebnis eine Absenkung des
Standards bewirkt, den sich der Beamte oder
Ruhegehaltsempfänger tatsächlich aus seinen Bezügen leisten
kann. Allein aus dieser Folgewirkung kann indes die
Verfassungswidrigkeit der Bestimmung nicht abgeleitet werden;
maßgeblich ist vielmehr, ob die Alimentation auch in Ansehung
dieser Regelung noch als amtsangemessen bewertet werden kann
(a.A. OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
18. Juli 2007 – 6 A 3535/06 -, juris, Rn. 27 ff.).
Die Alimentationsverpflichtung des Dienstherrn ist eine
Gesamtleistung, die sich von ihrer Grundlage her prinzipiell
nicht aufteilen lässt und dem seiner Struktur nach als
umfassende Einheit zu verstehenden Dienstverhältnis
entspricht (vgl. BVerfGE 71, 39 ). Sie muss die
rechtliche und wirtschaftliche Sicherheit und Unabhängigkeit
des Beamten gewährleisten und ihm über die Befriedigung der
Grundbedürfnisse hinaus einen seinem Amt angemessenen
Lebenskomfort ermöglichen (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten
Senats vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 -, Umdruck, S. 30;
stRspr). Hierfür sind die Nettobezüge maßgeblich, mithin das,
was sich der Beamte von seinen Bezügen tatsächlich leisten
kann (vgl. BVerfGE 114, 258 ; stRspr).
27
Das Wechselspiel von Beihilfe und
Alimentationsfinanzierung für die krankheitsbedingten
Aufwendungen ist demnach zwar ein Berechnungsfaktor, den der
Gesetzgeber bei der Festsetzung der amtsangemessenen Bezüge
berücksichtigen muss. Ebenso wie die real anfallenden
Unterhaltskosten für den Bedarf der Kinder (vgl. BVerfGE 99,
300 ) und die für den amtsangemessenen
Lebensstandard allgemein erforderlichen Finanzmittel sind
daher auch die krankheitsbezogenen Aufwendungen bei der
Festsetzung des amtsangemessenen Bezügeniveaus in die
Berechnungen des Besoldungsgesetzgebers einzustellen. Eine
Auszehrung der Alimentation durch die tatsächlich bestehenden
Unterhaltslasten unter den als amtsangemessen bewerteten
Standard lässt das Alimentationsprinzip nicht zu (vgl.
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 6. März 2007 - 2 BvR
556/04 -, Umdruck, S. 30; stRspr). Hieraus folgt jedoch
nicht, dass die Alimentation einen eigenständigen und
gleichsam rechtlich verselbständigten krankheitsbezogenen
Anteil ausweisen müsste, der den jeweiligen Veränderungen des
Beihilferechts linear anzupassen wäre (vgl. BVerwGE 118, 277
). Da bereits das Beihilfensystem selbst keine
verfassungsrechtliche Verankerung besitzt, kann dies auch
nicht für einen hierzu strikt komplementär ausgestalteten,
spezifischen Alimentationsanteil gelten. Anders als im Falle
der kinderreichen Beamten liegt auch keine Konstellation vor,
die nur einen Teil der Beamten und Versorgungsempfänger
betrifft; Krankenvorsorge haben vielmehr alle zu betreiben
(vgl. BVerfGE 83, 89 ), künftig sogar durch den
Abschluss einer Krankenversicherung (vgl. § 178a Abs. 5
VVG in der ab dem 1. Januar 2009 geltenden Fassung des
Gesetzes zur Stärkung des Wettbewerbs in der gesetzlichen
Krankenversicherung vom 26. März 2007, BGBl I S. 378
). Die hierzu erforderlichen Aufwendungen sind
daher in die allgemeine Alimentation einzustellen (vgl.
BVerfGE 99, 300 ).
28
An diesem Ergebnis ändert auch die Tatsache
nichts, dass der die Beihilfe ergänzende Anteil von Besoldung
und Versorgung grundsätzlich errechnet und beziffert werden
kann. Denn insgesamt müssen die Leistungen des Dienstherrn
den Beamten in die Lage versetzen, auch im Falle von
Krankheit, Pflegebedürftigkeit und Ähnliches einen
amtsangemessenen Lebensstandard verwirklichen zu können.
Zusätzlich zu den unmittelbaren Beihilfeleistungen muss die
Alimentation deshalb so bemessen sein, dass der Beamte die
Prämien einer die von der Beihilfe nicht erfassten Risiken
abdeckenden Krankenversicherung sowie gegebenenfalls
verbleibende Lücken finanzieren kann (vgl. BVerfGE 83, 89
; 106, 225 ). Es ist jedoch nicht
dargetan, dass die den Beamten und Versorgungsempfängern
gewährten Bezüge hierfür nicht mehr ausreichen würden. Die
bloße Tatsache, dass eine die Kostendämpfungspauschale
kompensierende Erhöhung der allgemeinen Bezüge nicht
stattgefunden hat, reicht für diese Annahme nicht aus.
29
d) Abschläge bei der Beihilfengewährung, wie
sie in § 87c NBG a.F. enthalten sind, erweisen sich bei
diesem, als einem die Eigenvorsorge ergänzend konzipierten
Beihilfesystem vielmehr nur als problematisch, wenn sie nicht
in zumutbarer Weise durch die Alimentation bestritten werden
können und der Beamte so mit erheblichen Aufwendungen
belastet bleibt. In Betracht kommt daher eine mittelbare
Verletzung des Alimentationsprinzips im Hinblick auf eine
Missachtung des Zusammenhangs zwischen den Dienstbezügen und
den eingeschränkten Beihilfeleistungen, weil durch die
Kostendämpfungspauschale der für die Behandlung von
Krankheiten und Ähnliches typischerweise aufzubringende
Unterhalt verteuert wird (vgl. BVerfGE 83, 89 ).
Bei einer solchen Sachlage wäre jedoch verfassungsrechtlich
nicht eine Anpassung der nicht verfassungsverbürgten
Beihilfesätze geboten, sondern eine entsprechende Korrektur
der Besoldungs- und Versorgungsgesetze (vgl. BVerfGE 58, 68
; 106, 225 ), die von den
betroffenen Beamten durch einen Antrag auf erhöhte
Alimentation verfolgt werden müsste (vgl. BVerfGE 99, 300
).
30
Das Alimentationsprinzip, welches der
Gesetzgeber gemäß Art. 33 Abs. 5 GG zu beachten hat,
verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie
lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem
Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung
und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die
Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen
wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des
allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen
Lebensunterhalt zu gewähren (vgl. BVerfG, Beschluss des
Zweiten Senats vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 -,
Umdruck, S. 31 f.; stRspr). Diese Verpflichtung ist
nicht auf gewöhnliche Lebenssituationen beschränkt, sondern
erstreckt sich auch auf Lebenslagen, die einen erhöhten
Bedarf begründen. Der Beamte hat daher einen
verfassungsrechtlich abgesicherten Anspruch darauf, auch
Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburts- und Todesfälle sowie
andere vergleichbare Belastungssituationen finanziell
bewältigen zu können, ohne dass sein amtsangemessener
Lebensunterhalt beeinträchtigt wird (vgl. BVerfGE 83, 89
; BVerwGE 118, 277 ).
31
Der Alimentationsgrundsatz verpflichtet daher
von Verfassungs wegen, die für die Krankheitsvorsorge
erforderlichen Kosten bei der Bezügebemessung zu
berücksichtigen. Die beamtenrechtliche Alimentation wäre
nicht mehr ausreichend, wenn die zur Abwendung von
krankheitsbedingten Belastungen aufzubringenden Kosten einen
solchen Umfang erreichten, dass der amtsangemessene
Lebensunterhalt des Beamten oder Versorgungsempfängers nicht
mehr gewährleistet wäre (vgl. BVerfGE 106, 225 ).
Dies könnte einerseits durch eine Verteuerung der
erforderlichen Krankenversicherungsprämien eintreten,
andererseits aber auch durch eine Absenkung der
Beihilfegewährungen des Dienstherrn selbst, weil beide im
Ergebnis zu einer fortschreitenden Aufzehrung der Bezüge und
damit zu einer Absenkung des Lebensstandards führen, den sich
der Beamte oder Ruhegehaltsempfänger tatsächlich leisten
kann.
32
Die mit den Abschlägen der
Kostendämpfungspauschale verbundene Verteuerung der vom
Beamten aufzubringenden Krankheitskosten erreichen für sich
genommen jedoch nicht ein Ausmaß, das den Schluss zuließe,
der Gesetzgeber unterschreite bereits hierdurch die
Mindestanforderungen der verfassungsrechtlich verbürgten
Alimentation. Dies liegt angesichts des Umfangs der
Kürzungsbeträge von maximal 102,26 € (200 DM) pro Jahr für
Beamte bis zur Besoldungsgruppe A 11 auf der Hand; denn einer
potentiellen Minderung der Bezüge um 8,52 € pro Monat kommt
kein derartiges Gewicht zu, dass aus ihr grundsätzlich und
ohne Berücksichtigung der Gesamtumstände der Alimentation von
einer Verfassungswidrigkeit ausgegangen werden könnte.
Entsprechendes gilt auch für die bis maximal 511,29 € (1.000
DM) pro Jahr gestaffelten Kürzungsbeträge für die Angehörigen
der höheren Besoldungsgruppen.
33
Dieses Ergebnis wird durch die von der
Niedersächsischen Staatskanzlei vorgelegten Daten bestätigt.
Danach kam es in den Jahren 1999 bis 2001 durchschnittlich zu
Einsparungen von weniger als 100 €/Jahr pro Beamten. Die
tatsächlichen Abschläge bei der Gruppe der Beamten betrugen
durchschnittlich 59,92 € im Jahr 1999, 84,59 € im Jahr 2000
und 96,94 € im Jahr 2001; bei den Versorgungsempfängern lag
der Abschlag zwischen 51,52 € und 61,50 €/Jahr. Regelmäßig
lag die durch die Kostendämpfungspauschale bewirkte Einbuße
somit noch deutlich unter den im Gesetz vorgesehenen
Maximaleinsparsätzen.
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e) Für die Annahme einer Verfassungswidrigkeit
wären daher Darlegungen dafür erforderlich, dass die
Alimentation angesichts der neuerlichen Belastung durch die
in § 87c NBG a.F. enthaltenen Abschläge insgesamt nicht
mehr ausreichend gewesen wäre.
35
Dies ist angesichts der in der jüngeren
Vergangenheit vorgenommenen Leistungskürzungen und
Einsparmaßnahmen im Recht der Beamten und
Versorgungsempfänger bei einer Gesamtschau zwar nicht von
vornherein ausgeschlossen. Denn Beamte sind nicht
verpflichtet, stärker als andere Bevölkerungsgruppen zur
Konsolidierung der öffentlichen Haushalte beizutragen (vgl.
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 20. März 2007
- 2 BvL 11/04 -, Umdruck, S. 23; stRspr). Sofern
spezifische, im Beamtenverhältnis wurzelnde Gründe für die
Einsparmaßnahmen nicht vorhanden sind, kann die relative
Entwicklung des Alimentationsniveaus im Vergleich zu dem
allgemeinen Lebensstandard außerhalb des öffentlichen
Dienstes daher durchaus ein Indikator für eine
verfassungsrechtlich relevante Absenkung des Besoldungs- oder
Versorgungsniveaus darstellen. Das Verhältnis zu den
Einkommen, die für vergleichbare und auf der Grundlage
vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des
öffentlichen Dienstes erzielt werden, zählt seit jeher zu den
maßgeblichen Bestimmungsfaktoren für die Festsetzung der
Amtsangemessenheit der Alimentation (vgl. BVerfG, Urteil des
Zweiten Senats vom 6. März 2007 - 2 BvR
556/04 -, Umdruck, S. 34; stRspr). Je empfindlicher sich
dabei die Leistungskürzungen im öffentlichen Dienst in ihrer
Gesamtheit darstellen, umso eher wird eine Überschreitung der
durch das Alimentationsprinzip gezogenen Grenzen für die
Festsetzung der Bezügehöhe in Betracht kommen und dem
Gesetzgeber jedenfalls Anlass geben, die wachsende Differenz
zu beobachten und seine Erwägung, dass die
verfassungsrechtlichen Maßstäbe gleichwohl eingehalten sind,
zu plausibilisieren.
36
Um einen bereits durch die
Kostendämpfungspauschale bewirkten Verstoß gegen das
Alimentationsprinzip annehmen zu können, bedürfte es jedoch
substantiierter Aufstellungen, welche Maßnahmen im Einzelnen
die bestehende Alimentation in welchem Umfang geschmälert
haben. Nur aus einer dergestalt bilanzierten und in konkreten
Zahlen bezifferten Auflistung der veränderten Gesamtumstände
könnten sich Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die
Alimentation bestimmter Beamtengruppen insgesamt nicht mehr
den verfassungsrechtlichen Vorgaben entspricht. Der pauschale
Verweis auf die generellen Sparmaßnahmen zu Lasten der
Beamten genügt hierfür nicht.
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3. Auch die im Übrigen erhobenen Rügen
verhelfen den Verfassungsbeschwerden nicht zum Erfolg.
38
a) Allerdings ist den Beschwerdeführern
zuzugeben, dass durch die Zusammenfassung unterschiedlicher
Besoldungsgruppen zu einer Abschlagsstufe mittelbar eine
Nivellierung des Besoldungsgefüges bewirkt wird. Die
Orientierung der Bezügehöhe an das vom Beamten ausgeübte Amt
erfordert aber eine hinreichend abgestufte Differenzierung
der unterschiedlichen Besoldungsgruppen (vgl. BVerfG,
Beschluss des Zweiten Senats vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04
-, Umdruck, S. 14 f.). Dies gilt auch für Inhaber
höherer und höchster Ämter, weil der Besoldungsgesetzgeber
auch die Attraktivität des Beamtenverhältnisses für
überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des
Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber
geforderte Ausbildung und seine Beanspruchung zu
berücksichtigen hat (vgl. BVerfGE 114, 258 ). Auch
insoweit gilt jedoch, dass angesichts des eher moderaten
Unterschieds, der zwischen den einzelnen Abschlagsstufen
besteht, für sich genommen noch nicht von einer
Beeinträchtigung der verfassungsrechtlich vorgegebenen
Abstufung der Alimentation nach Ämtern ausgegangen werden
kann. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass angesichts einer
Vielzahl weiterer, die Ämterabstufung nicht ausreichend
berücksichtigender Maßnahmen bei einer Gesamtschau anderes
gelten müsste, haben die Beschwerdeführer nicht
vorgebracht.
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b) Soweit die Verfassungsbeschwerden
schließlich einen Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot
geltend gemacht haben, ist bereits eine schutzwürdige
Position, die durch die Stichtagsregelung hätte
beeinträchtigt werden können, nicht erkennbar. Denn ein
verfassungsrechtlich verbriefter Anspruch auf
Fürsorgemaßnahmen besteht nur für notwendige Behandlungen,
Medikamente oder Hilfsmittel. Derartige Maßnahmen und
Anschaffungen sind aber weder verzichtbar noch unterliegen
sie der zeitlichen Dispositionsbefugnis des Beamten.
Unabhängig vom Fortbestand der gesetzlichen Regelung kam den
Betroffenen daher keine Möglichkeit zu, ihr Verhalten im
Hinblick auf die neue gesetzliche Lage zu ändern und damit
auf die veränderten rechtlichen Rahmenbedingungen zu
reagieren (vgl. BVerfGE 30, 367 ). Zutreffend hat
das Bundesverwaltungsgericht daher in den angegriffenen
Entscheidungen darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber nicht
den Fall ins Auge zu fassen braucht, dass ein
Beihilfeempfänger sich durch ein Aufwendungen vermeidendes
Verhalten selbst schädigt und damit zugleich seine
Dienstpflichten verletzt, sich gesund zu erhalten.
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Von einer weiteren Begründung wird abgesehen
(§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG).
41
Dieser Beschluss ist gemäß § 93d Abs. 1
Satz 2 BVerfGG unanfechtbar.