BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1824/05 -
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Osterloh
und die Richter Mellinghoff,
Gerhardt
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 5. März 2009 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Heranziehung zu Ausgleichsbeträgen für Stellplätze gemäß
§ 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Hamburgischen Bauordnung in
der Fassung vom 27. September 1995 (HBauO).
2
1. Die Beschwerdeführer sind Eigentümer und
Bauherren eines Geschäfts- und Wohnungsbauprojekts. Auf einem
Teil des Baugrundstücks hatte zuvor eine Garagenhalle
gestanden, die den umliegenden Grundstücken zur Erfüllung der
Stellplatzverpflichtung gedient hatte. Um das zu sichern,
waren 1960 bis 1977 Baulasten eingetragen worden, derentwegen
insgesamt 113 Stellplätze bereitzustellen waren. Im
Baugenehmigungsverfahren für das neue Projekt wurde die
Schaffung weiterer Stellplätze gefordert. Es ergingen neben
der Baugenehmigung drei Änderungsbescheide, die die Zahl der
erforderlichen, der herstellbaren und der abzulösenden
Stellplätze betrafen. Nachdem die Richtwerte für die
Ermittlung des Stellplatzbedarfs (sogenannte
Globalrichtlinien) geändert worden waren, hob der
Widerspruchsbescheid vom 30. Juli 2001 den vorhergehenden
Änderungsbescheid auf, soweit ein über 352.000,00 DM
hinausgehender Stellplatzablösebetrag festgesetzt worden war,
und wies den Widerspruch im Übrigen zurück. Nach den
Globalrichtlinien ergebe sich eine Zahl von 132 notwendigen
Stellplätzen. Von den 225 tatsächlich hergestellten Plätzen
könnten 113 wegen bestehender Verpflichtungserklärungen nicht
als Folgeeinrichtungen des Bauvorhabens angesehen werden. Die
Behauptung, diese würden nicht mehr benötigt, sei
unsubstantiiert. Die Vorlage einfacher Verzichtserklärungen
der betroffenen Grundstückseigentümer genüge nicht. Es wäre
der Nachweis erforderlich gewesen, dass ein entsprechender
Stellplatzbedarf nicht mehr bestehe. Mithin seien 20
notwendige Stellplätze nicht hergestellt. Dafür sei gemäß
§ 49 Abs. 1 HBauO ein Ausgleichsbetrag je Stellplatz von
17.600,00 DM zu zahlen.
3
2. Die Beschwerdeführer erhoben Klage. Die
Stellplatzverpflichtung aus Baulasten sei erloschen, weil
Gebäude abgerissen und Verzichtserklärungen von
Grundstückseigentümern eingeholt worden seien. Die
Beschwerdeführer machten, soweit die derzeit geltenden
Bestimmungen zur Höhe des Ausgleichsbetrages angewendet
werden sollten, eine unzulässige Rückwirkung geltend.
§ 49 HBauO sei verfassungswidrig. Der Ausgleichsbetrag
sei eine Steuer und keine zulässige Sonderabgabe. Der Freien
und Hansestadt Hamburg fehle die Gesetzgebungskompetenz. Die
Anforderungen der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts an die Zulässigkeit von
Sonderabgaben seien nicht erfüllt. Es bestehe die Gefahr,
dass allgemeine Staatsaufgaben finanziert würden. Stellplätze
würden mit dem eingenommenen Geld nicht bereitgestellt. Es
komme dem öffentlichen Nahverkehr und dem Bau von
Fahrradwegen zugute. Nicht der ruhende Verkehr, sondern der
gesamte Straßenverkehr solle entlastet werden. Damit werde
von dem gefahrenabwehrrechtlichen Zweck der Stellplatzpflicht
des § 48 HBauO, an deren Stelle der Ausgleichsbetrag
trete, abgewichen. Die Bauherren seien keine homogene Gruppe
und hätten keine besondere Finanzierungsverantwortung. Die
Errichtung eines Gebäudes verursache das Verkehrsaufkommen
nur mittelbar. Soweit die Mittelverwendung allgemein der
Reduktion des Verkehrsaufkommens dienen solle, erfolge sie
nicht gruppennützig. Die Ausgleichsabgabe schöpfe keinen
Vorteil ab, jedenfalls dann nicht, wenn, wie in dem
Stadtteil, in dem das Bauvorhaben liege, die Schaffung von
Stellplätzen durch Rechtsverordnung untersagt sei. Gegenüber
denen, die Stellplätze schaffen könnten und nicht den
öffentlichen Personennahverkehr und den Fahrradverkehr
fördern müssten, würden die Beschwerdeführer ungleich
behandelt.
4
3. Das Verwaltungsgericht wies die Klage durch
Urteil vom 2. Oktober 2003 ab. Rechtsgrundlage für die
Zahlungsverpflichtung seien § 48 Abs. 1 und 3, § 49
HBauO in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes
über die Höhe des Ausgleichsbetrages für Stellplätze und
Fahrradplätze (AusgleichsbetragsG). Soweit im
Widerspruchsbescheid 132 erforderliche Stellplätze errechnet
worden seien, beruhe das auf einer unrichtigen
Rechtsanwendung der Behörde, die sich jedoch zugunsten der
Beschwerdeführer ausgewirkt habe; richtigerweise seien 176
Plätze zu fordern gewesen. Von den 225 tatsächlich
hergestellten Stellplätzen müssten aufgrund der Baulasten 113
abgerechnet werden. Die Baulasten bestünden fort, weil sie
allein mit Löschung im Baulastenverzeichnis aufgrund
Verzichts der Behörde hätten untergehen können. Eine
Vereinbarung mit den Eigentümern begünstigter Grundstücke
genüge nicht. Im Übrigen sei Voraussetzung für einen Verzicht
der Behörde, dass ein öffentliches Interesse am Fortbestand
der Baulast nicht mehr gegeben sei. Der diesbezügliche
Vortrag der Beschwerdeführer sei unsubstantiiert; es fehle
der Nachweis, dass der Stellplatzbedarf nicht mehr bestehe.
Der Ausgleichsbetrag sei für jeden nicht hergestellten
Stellplatz in Höhe von 17.600,00 DM anzusetzen. Dieser Betrag
ergebe sich aus derjenigen Vorschrift, deren zeitlicher
Anwendungsbereich hier eröffnet sei. Ihre Anwendbarkeit
bedeute keine unzulässige Rückwirkung.
5
§ 49 HBauO sei verfassungsgemäß. Die
Gesetzgebungskompetenz ergebe sich aus Art. 70 Abs. 1
GG. Die Norm betreffe das dem Bund nicht zugewiesene
Bauordnungsrecht und nicht das Bodenrecht oder den
Straßenverkehr. Es handle sich um keine Steuer oder
Vorzugslast, sondern um eine Sonderabgabe. Sie diene nicht
der Deckung eines allgemeinen Finanzbedarfs, sondern der
Schaffung eines Ausgleichs für die ausnahmsweise Gestattung,
die Stellplatzpflicht nicht zu erfüllen. Eine Gegenleistung
oder ein Vorteil würden den Abgabenpflichtigen nicht gewährt.
Die Sonderabgabe genüge den verfassungsrechtlichen
Zulässigkeitsanforderungen. Sie erfülle eine besondere
Sachaufgabe, nämlich die Entlastung der Straßen vom ruhenden
Verkehr. Die Stellplatzpflicht bezwecke, dass der durch das
Bauvorhaben verursachte Kraftfahrzeugverkehr auf geeignete
Stellplätze umgelenkt und so eine Gefahrenlage, die ohne
Stellplätze entstehen würde, verhindert werde. Die Bauherren
würden verpflichtet, selbst Stellplätze zu schaffen oder die
Verpflichtung durch eine dem gleichen Zweck dienende Zahlung
abzulösen. Die Bauherren seien insoweit eine homogene
gesellschaftliche Gruppe, die zu dem verfolgten Zweck eine
größere Sachnähe als die Allgemeinheit aufweise. Sie
verursachten den mit ihrem Vorhaben verbundenen zusätzlichen
Kraftfahrzeugverkehr und seien ordnungsrechtlich als
Zweckveranlasser für die Verhinderung von Beeinträchtigungen
verantwortlich. Da in § 49 Abs. 2 HBauO festgelegt sei,
dass die Ausgleichsbeträge nur für die Bereitstellung von
Kraftfahrzeug- und Fahrradstellplätzen, Verbindungen zwischen
Parkplätzen und Haltestellen des öffentlichen
Personennahverkehrs, Parkleitsystemen, Einrichtungen des
öffentlichen Personennahverkehrs und Radverkehrsanlagen
verwendet werden dürften, sei die gruppennützige Verwendung
sichergestellt. Die Maßnahmen dienten sämtlich der Entlastung
des ruhenden Verkehrs. Es handle sich um eine durch das
gesteigerte Verkehrsaufkommen in Städten mit dichter
Innenstadtbebauung gebotene Weiterentwicklung der
Ablöseverpflichtung. Durch Förderung des Individualverkehrs
könnten die innerstädtischen Verkehrsprobleme nicht mehr
gelöst werden. Die Mittelverwendung sei geeignet, die
Erreichbarkeit von Bauvorhaben zu verbessern, und bringe
damit Vorteile für die Bauherren.
6
Die Regelung sei mit Art. 14 Abs. 1 GG
vereinbar. Ein Eingriff liege vor, weil die Verwirklichung
der Baufreiheit an eine Verpflichtung geknüpft werde. Es
handle sich jedoch um eine als Surrogat für die
Stellplatzpflicht wie diese zulässige Inhalts- und
Schrankenbestimmung. Die Heranziehung zum Ausgleichsbetrag
bewirke eine Gleichbehandlung mit den Bauherren, die
Stellplätze herstellen müssten, und ermögliche es, die
Baufreiheit in Situationen zu gewährleisten, in denen wegen
der Unmöglichkeit der Bereitstellung der erforderlichen
Stellplätze die Genehmigung des Vorhabens an sich ausscheiden
würde. Angesichts des Zwecks, die Straßen von dem durch die
einzelnen Bauvorhaben ausgelösten ruhenden Kfz-Verkehr zu
entlasten, sei die Maßnahme verhältnismäßig. Insbesondere
wäre eine Verwendung der Mittel allein zur Schaffung
anderweitiger Stellplätze unter den Bedingungen des
Großstadtverkehrs nicht gleich geeignet, den Zweck zu
erreichen. Im Hinblick auf die den Bauherren entstehenden
Vorteile sei die Belastung angemessen. Art. 3 Abs. 1 GG
werde nicht verletzt, da gerade eine Gleichbehandlung mit
Bauherren, die die erforderlichen Stellplätze tatsächlich
herstellen müssten, erreicht werde.
7
4. Die Beschwerdeführer beantragten die
Zulassung der Berufung. Das Urteil des Verwaltungsgerichts
sei fehlerhaft. Die Beschwerdeführer wiederholten das
Klagvorbringen und ergänzten, das Verwaltungsgericht habe
kein rechtliches Gehör gewährt, weil es übersehen habe, dass
die Behörde die Beschwerdeführer davon abgehalten habe,
konkrete Nachweise über das Entfallen der Erforderlichkeit
der durch Baulasten gesicherten Stellplätze beizubringen. Es
liege eine Ungleichbehandlung im Hinblick auf das Vorgehen
der Freien und Hansestadt Hamburg bei mit Baulasten
belasteten städtischen Grundstücken vor. Die Behörde habe die
Beseitigung der bislang vorhandenen Stellplätze auch
vorbehaltlos genehmigt. Die grundsätzliche Bedeutung ergebe
sich auch daraus, dass die Frage der Verfassungsmäßigkeit der
§§ 48, 49 HBauO Gegenstand eines anhängigen
Revisionsverfahrens sei. Nach der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts in jenem Verfahren trugen die
Beschwerdeführer vor, das Bundesverwaltungsgericht habe zu
Unrecht das Anforderungsniveau an Sonderabgaben gesenkt; es
habe übersehen, dass der Ausgleichsbetrag zur Finanzierung
bestimmter Aufgaben erhoben werde, und Verstöße gegen
Art. 14 GG und die Finanzverfassung nicht geprüft.
8
5. Das Oberverwaltungsgericht lehnte die
Zulassung der Berufung durch Beschluss vom 19. September 2005
ab. Der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der
Richtigkeit des angefochtenen Urteils, der zwar nicht genannt
werde, aber erkennbar geltend gemacht werden solle, liege
nicht vor. Soweit das Verwaltungsgericht angenommen habe,
dass die Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer
Sonderabgabe mit Finanzierungszweck erfüllt seien, sei dem
nicht zu folgen, weil die Ausgleichsbeträge keine
Sonderabgabe mit Finanzierungszweck seien. Das
Oberverwaltungsgericht verwies auf eigene Entscheidungen und
solche des Bundesverwaltungsgerichts, die zum Teil in einem
vom Beschwerdeführer zu 2. geführten Rechtsstreit ergangen
waren. Diese Entscheidungen hätten auch die aufgeworfene
Frage von grundsätzlicher Bedeutung geklärt. Die noch offenen
Fragen zur Erhebung von Ausgleichsbeträgen für Stellplätze,
deren Herstellung wegen einer bauordnungsrechtlichen
Untersagung nicht möglich gewesen sei, seien hier nicht von
Bedeutung. Die Gehörsrüge richte sich nicht gegen das
gerichtliche, sondern gegen das behördliche Verfahren. Die
durch Baulast gesicherten Stellplätze seien nicht dadurch
erledigt gewesen, dass die Behörde die bauliche Umgestaltung
des Grundstücks zugelassen habe. Auf einen Verzicht auf die
Baulasten seitens der Behörde hätten die Beschwerdeführer
keinen Anspruch gehabt. Es wäre ihre Sache gewesen, einen
Wegfall des Bedarfs zu belegen. Soweit sie hiervon durch
Behördenbedienstete abgehalten worden sein sollten, könnten
sich daraus allenfalls Schadensersatzpflichten ergeben. Ein
Gleichheitsverstoß sei nicht dargelegt worden.
9
6. Mit der Verfassungsbeschwerde machen die
Beschwerdeführer geltend, die Sache habe grundsätzliche
Bedeutung. Zur Verringerung des Verkehrsaufkommens werde in
Hamburg das Ziel verfolgt, die Anzahl der Stellplätze zu
verringern und den öffentlichen Personennahverkehr und den
Fahrradverkehr zu fördern. Der Ausgleichsbetrag diene
allgemeinen Staatsaufgaben. Die Frage seiner
Verfassungsgemäßheit betreffe einen Großteil der Bautätigkeit
in Hamburg und weitere Vorhaben der Beschwerdeführer. Das
verfolgte Bauprojekt werde durch die Stellplatzabgabe
unwirtschaftlich. Durch die Höhe der Abgabe würden die
Beschwerdeführer gegenüber den übrigen Steuerpflichtigen
benachteiligt. Die Stellplatzabgabe sei einer Steuer
gleichzusetzen und verstoße gegen die Finanzverfassung. Der
hamburgische Gesetzgeber nehme die dem Bund zustehende
Gesetzgebungszuständigkeit auf dem Gebiet des
Straßenverkehrsrechts und des Steuerrechts in Anspruch.
Nichtsteuerliche Sonderabgaben dürften nicht zur Gewinnung
von Mitteln für den allgemeinen Staatsbedarf, sondern nur zur
Finanzierung besonderer Aufgaben eingesetzt werden. Die
angegriffenen Entscheidungen verkennten, dass die
Stellplatzabgabe eine Sonderabgabe sei. Die eng auszulegenden
Voraussetzungen einer Sonderabgabe seien nicht erfüllt. Die
angegriffenen Entscheidungen umgingen diese Anforderungen,
indem sie annähmen, es liege keine Sonderabgabe vor. Die
Ungleichbehandlung gegenüber den übrigen Steuerschuldnern
ergebe sich daraus, dass diese nicht zur zusätzlichen
Unterstützung des öffentlichen Personennahverkehrs und des
Fahrradverkehrs angehalten würden. Auch Bauherren, die
Stellplätze schaffen könnten, würden aus diesem Grund
ungleich behandelt. Die Entscheidungen übersähen, dass den
Beschwerdeführern zur Aufhebung der Baulasten im behördlichen
Verfahren ein besonderer Nachweis über den grundsätzlichen
Stellplatzbedarf des Bezirks auferlegt worden sei. Diesen
Nachweis hätten sie erbracht. Er sei im
verwaltungsgerichtlichen Urteil ohne Hinweis für
bedeutungslos erklärt worden. Es sei verlangt worden, dass
Einzelnachweise der betroffenen Baulastbegünstigten eingeholt
würden. Den Beschwerdeführern sei kein rechtliches Gehör
gewährt und die Möglichkeit des Nachweises, dass die
Baulasten aufgehoben werden könnten, abgeschnitten
worden.
10
7. Den ebenfalls gestellten Antrag auf Erlass
einer einstweiligen Anordnung hat das
Bundesverfassungsgericht durch Beschluss vom 24. November
2005 abgelehnt.
11
Die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs.
2 BVerfGG sind nicht erfüllt; die Verfassungsbeschwerde hat
keine hinreichende Aussicht auf Erfolg (vgl. BVerfGE 90, 22
).
12
Insbesondere hat die Anwendung von § 49
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HBauO in den angegriffenen Entscheidungen
nicht zu einer Verletzung des Grundrechts der
Beschwerdeführer aus Art. 2 Abs. 1 GG geführt. Die
Vorschrift gehört zur verfassungsmäßigen Ordnung, die die
allgemeine Handlungsfreiheit beschränkt.
13
1. Die Gesetzgebungskompetenz der Freien und
Hansestadt Hamburg ergibt sich aus Art. 70 Abs. 1 GG.
Das Grundgesetz verleiht dem Bund keine Befugnis zur Regelung
des Ausgleichsbetrages für Stellplätze. Es handelt sich weder
um eine Steuer im Sinne des Art. 105 GG, noch ist eine
der dem Bund zugewiesenen Sachmaterien berührt.
14
a) Art. 105 GG begründet als spezielle
finanzverfassungsrechtliche Norm Gesetzgebungskompetenzen für
Steuern. Für öffentlichrechtliche Abgaben, die keine Steuern
sind (nichtsteuerliche Abgaben), richtet sich die
Gesetzgebungskompetenz nach den allgemeinen Regeln über die
Sachgesetzgebungskompetenzen (vgl. BVerfGE 4, 7 ;
113, 128 ; stRspr). Der Ausgleichsbetrag ist eine
nichtsteuerliche Abgabe.
15
Zu den nichtsteuerlichen Abgaben gehören außer
den herkömmlichen Vorzugslasten (Gebühren und Beiträge) und
den Sonderabgaben im engeren Sinne, mit denen ein
Finanzierungszweck verfolgt wird, auch sonstige
nichtsteuerliche Abgaben, die durch spezielle Sach- und
Zweckzusammenhänge unterscheidungskräftige Merkmale aufweisen
und deshalb nicht in Konkurrenz zu den Steuern treten (vgl.
BVerfGE 101, 141 ; 108, 186 ).
Das Bundesverfassungsgericht hat einen speziellen Sach- und
Zweckzusammenhang unter anderem bei einer charakteristischen
Antriebs- oder Ausgleichsfunktion (vgl. BVerfGE 13, 167
; 57, 139 ; 67, 256
), bei einer Abschöpfungsabgabe zur Rückabwicklung
staatlich gewährter Subventionsvorteile (vgl. BVerfGE 78, 249
) und bei einer Vorteilsabschöpfungsabgabe im
Rahmen einer öffentlichrechtlichen Nutzungsregelung für ein
Gut der Allgemeinheit (vgl. BVerfGE 93, 319 )
bejaht.
16
Der Ausgleichsbetrag gemäß § 49 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 HBauO wird entscheidend durch seine
Ausgleichsfunktion geprägt, steht deswegen in einem
speziellen Sach- und Zweckzusammenhang und unterscheidet sich
von den Steuern. Die Vorschrift ist Teil des einheitlichen
Regelungskomplexes der §§ 48, 49 HBauO. Dort finden sich
„Stellplatzregelungen“ (vgl. Bürgerschafts-Drucks 15/3062,
S. 7 ff.) zur Bewältigung des ruhenden und des
Parkplatzsuchverkehrs. Die Instrumente der Stellplatz- und
Fahrradplatzpflicht und ihrer ersatzweisen Erfüllung durch
den Ausgleichsbetrag bilden eine untrennbare Einheit.
Zusammen regeln sie die Belastung der Bauherren durch eine
Primär- und eine an deren Stelle tretende Sekundärpflicht. In
diesem Rahmen steht die belastungsangleichende Funktion des
Ausgleichsbetrags als Ersatz für die gesetzliche
Handlungspflicht „Schaffung eines Stellplatzes“ in den
Fällen, in denen die tatsächliche Herstellung nicht möglich
ist, im Vordergrund (vgl. Bürgerschafts-Drucks 15/3062, S.
9). Die Funktion als Geldleistung, die den durch die
Nichterfüllung einer öffentlichrechtlichen
Naturalverpflichtung entstehenden wirtschaftlichen Vorteil
ausgleicht, prägt den Charakter der Abgabe und qualifiziert
sie in kompetenzrechtlicher Hinsicht als nichtsteuerlich
(vgl. BVerfGE 92, 91 ).
17
b) Die Bestimmungen über den Ausgleichsbetrag
gehören ebenso wenig wie die Bestimmungen über die
Stellplatzpflicht, an deren Stelle die Abgabe tritt, zu den
dem Bund vorbehaltenen Gesetzgebungsmaterien. Es besteht auch
keine konkurrierende, vom Bund mit Sperrwirkung ausgeübte
Gesetzgebungskompetenz. Es handelt sich insbesondere nicht um
Regelungen des Straßenverkehrs (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22
GG) oder des Bodenrechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG),
sondern um solche des Bauordnungsrechts (vgl. BVerwG, Urteil
vom 30. August 1985 - 4 C 10/81 -, NJW 1986, S. 600; BVerwGE
122, 1 ). Denn geregelt werden Maßnahmen zur
Bewältigung der Auswirkungen der Errichtung einer bestimmten
baulichen Anlage auf den ruhenden und den
Parkplatzsuchverkehr. Das Bauordnungsrecht ist aber einer
bundesgesetzlichen Regelung nicht zugänglich (vgl. BVerfGE 3,
407 ; 40, 261 ).
18
2. § 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HBauO erfüllt
die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die gesetzliche
Auferlegung einer Abgabe mit Ausgleichsfunktion als einer
Sonderabgabe im weiteren Sinne.
19
a) Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ergeben sich aus den Begrenzungs-
und Schutzfunktionen der bundesstaatlichen Finanzverfassung
(Art. 104a ff. GG) Grenzen für Abgaben, die der
Gesetzgeber in Wahrnehmung einer ihm zustehenden
Sachkompetenz auferlegt. Die Finanzverfassung, die die
bundesstaatliche Verteilung der Gesetzgebungs-, Ertrags- und
Verwaltungskompetenzen im Wesentlichen - neben den Zöllen und
Finanzmonopolen - nur für das Finanzierungsmittel der Steuer
regelt, schließt die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben
verschiedener Art zwar nicht aus; das Grundgesetz enthält
keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabetypen. Die
grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre aber ihren Sinn und
ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die
Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig
nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung der
finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln begründet
werden könnten und damit zugleich ein weiterer Zugriff auf
die Ressourcen der Bürger eröffnet würde. Die
Finanzverfassung des Grundgesetzes schützt insofern auch die
Bürger.
20
aa) Drei grundlegende Prinzipien der
Finanzverfassung begrenzen die Auferlegung nichtsteuerlicher
Abgaben (vgl. BVerfGE 93, 319 ; 108, 1
; 108, 186 ; 110, 370
):
21
- Zur Wahrung der Geltungskraft der
Finanzverfassung bedürfen nichtsteuerliche Abgaben - über die
Einnahmenerzielung hinaus oder an deren Stelle - einer
besonderen sachlichen Rechtfertigung. Sie müssen sich zudem
ihrer Art nach von der Steuer, die voraussetzungslos
auferlegt und geschuldet wird, deutlich unterscheiden.
22
- Die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe
muss der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung
tragen. Der Schuldner einer nichtsteuerlichen Abgabe ist
regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger und wird schon als
solcher zur Finanzierung der Lasten herangezogen, die die
Gemeinschaft treffen. Neben dieser steuerlichen
Inanspruchnahme bedürfen nichtsteuerliche Abgaben, die den
Einzelnen zu einer weiteren Finanzleistung heranziehen, einer
besonderen Rechtfertigung aus Sachgründen.
23
- Der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit
des Haushaltsplans (Art. 110 Abs. 1 GG) ist berührt,
wenn der Gesetzgeber Einnahmen- und Ausgabenkreisläufe
außerhalb des Budgets organisiert. Der Grundsatz der
Vollständigkeit des Haushalts zielt darauf ab, das gesamte
staatliche Finanzvolumen der Budgetplanung und -entscheidung
von Parlament und Regierung zu unterstellen. Dadurch soll
gewährleistet werden, dass das Parlament in regelmäßigen
Abständen den vollen Überblick über das dem Staat verfügbare
Finanzvolumen und damit auch über die dem Bürger auferlegte
Abgabenlast erhält. Nur so können Einnahmen und Ausgaben
vollständig den dafür vorgesehenen Planungs-, Kontroll- und
Rechenschaftsverfahren unterworfen werden.
24
bb) Deswegen ist die Erhebung einer
Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion im engeren Sinne nur
gerechtfertigt, wenn sie im Rahmen der Verfolgung eines
Sachzwecks geschieht, der über die bloße Mittelbeschaffung
hinausgeht, wenn mit ihr nur eine homogene Gruppe belegt
wird, die in einer spezifischen Beziehung (Sachnähe) zu dem
mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht und der
deshalb eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet
werden kann, wenn das Abgabenaufkommen gruppennützig
verwendet wird, wenn die Abgabe einer periodischen
Überprüfung durch den Gesetzgeber unterliegt und wenn die
erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig
dokumentiert werden (vgl. BVerfGE 110, 370 ; 113,
128 ; stRspr).
25
Bei anderen Abgaben, bei denen nicht die
Finanzierung einer besonderen Aufgabe Anlass zu ihrer
Einführung gab, können solche Maßstäbe nicht uneingeschränkt
gelten (vgl. BVerfGE 67, 256 ). Das sind
insbesondere Ausgleichsabgaben eigener Art wie die
Feuerwehrabgabe und die Ausgleichsabgabe nach dem
Schwerbehindertengesetz (vgl. BVerfGE 67, 256
; 92, 91 ; 108, 186
), deren Zweck nicht die Finanzierung einer
besonderen Aufgabe ist, sondern der Ausgleich einer
Belastung, die sich aus einer primär zu erfüllenden
öffentlichrechtlichen Pflicht ergibt (BVerfGE 92, 91
). Solche Abgaben sind durch einen besonderen
unterscheidungskräftigen Belastungsgrund gekennzeichnet (vgl.
BVerfGE 113, 128 ). Ist mit einem solchen
Belastungsgrund ein unterscheidungskräftiges Merkmal
vorhanden, das verhindert, dass die Abgabe in Konkurrenz zu
den Steuern tritt, kommt es auf die Sachnähe der
Abgabenpflichtigen und die Gruppennützigkeit der
Mittelverwendung nicht entscheidend an.
26
Dient die Sonderabgabe im weiteren Sinne dem
Ausgleich eines Vorteils, der durch die Nichterfüllung einer
öffentlichrechtlichen Handlungspflicht entsteht, so kann sie
nur gerechtfertigt sein, wenn die Auferlegung der
Verhaltenspflicht selbst verfassungsgemäß ist (vgl. BVerfGE
13, 167 ; 57, 139 ;
92, 91 ). Die auszugleichende Naturallast muss
sich zudem in der Rechtswirklichkeit als reale Belastung
aktualisieren; tritt sie nur in ihrem Surrogat, der Geldlast,
in Erscheinung, so verfehlt sie von vornherein ihren
Ausgleichszweck (vgl. BVerfGE 92, 91 ).
Schließlich muss die Belastungsgleichheit zwischen denen, die
die Naturalverpflichtung erfüllen, und denen, die zu der
Abgabe herangezogen werden, gewahrt sein (vgl. zur
Abschöpfungsabgabe BVerfGE 93, 319 ).
27
b) Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen
wird der in § 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
HBauO geregelte Ausgleichsbetrag gerecht.
28
Ein besonderer unterscheidungskräftiger
Belastungsgrund ist gegeben. Er liegt in der Funktion des
Ausgleichsbetrags, die durch die Nichterfüllung der
Stellplatzpflicht entfallende wirtschaftliche Belastung
auszugleichen (s.o. 1. a). Hierdurch soll verhindert
werden, dass Bauherren, die notwendige Stellplätze herstellen
können, erheblich stärker belastet werden als Bauherren,
deren Planung auf eine bauliche Anlage gerichtet ist, für die
die Stellplatzpflicht nicht erfüllt werden kann. Die
Ausgleichsfunktion der Abgabe steht ganz im Vordergrund. Das
ergibt sich aus der Regelungsstruktur, in der die
öffentlichrechtliche Naturalverpflichtung und der
Ausgleichsbetrag für den Fall der Unmöglichkeit ihrer
Erfüllung in untrennbarem Zusammenhang stehen. Die
Bestimmungen über die Verwendung der Ausgleichsbeträge in
§ 49 Abs. 2 HBauO treten dahinter zurück und stellen nur
eine durch den Finanzierungseffekt der Abgabe bedingte
Folgeregelung dar.
29
Dass die Auferlegung der öffentlichrechtlichen
Pflicht, deren Nichterfüllung ausgeglichen wird,
verfassungswidrig sein könnte, ist nicht ersichtlich. Die
Verpflichtung, auf dem Baugrundstück oder in dessen Nähe
Stellplätze zu schaffen, wenn von der Anlage ein Zu- und
Abfahrtsverkehr zu erwarten ist, ist eine grundsätzlich
zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums
(vgl. BVerwGE 29, 261 ; BVerwG, Urteil vom 30.
August 1985 - 4 C 10/81 -, NJW 1986, S. 600).
30
Die Stellplatzpflicht aktualisiert sich als
Belastung in der Rechtswirklichkeit. Sie ist regelmäßige
Begleiterscheinung der meisten Bauvorhaben. Ein Teil der
neuerrichteten baulichen Anlagen würde zwar mutmaßlich auch
dann mit ausreichenden Stellplätzen versehen, wenn dazu keine
Verpflichtung bestünde. Es ist aber nicht zu erkennen, dass
das für alle Bauvorhaben gelten könnte.
31
Die Verpflichtung zur Herstellung von
Stellplätzen beziehungsweise zur Entrichtung des
Ausgleichsbetrags trifft die Bauherren verkehrswirksamer
baulicher Anlagen und damit eine in der gesellschaftlichen
Wirklichkeit vorfindliche Gruppe (vgl. auch BVerwGE 122, 1
).
32
Zwischen den innerhalb dieser Gruppe
existierenden Untergruppen - den Bauherren, die die
Naturalverpflichtung erfüllen, und den Bauherren, die
stattdessen zum Ausgleichsbetrag herangezogen werden -
besteht Belastungsgleichheit. Bezweckt die Abgabe, an die
Stelle der Belastung zu treten, die einträte, wenn die
betroffenen Bauherren die notwendigen Stellplätze tatsächlich
herstellen müssten, so hat sich die Abgabenhöhe an dem
ersparten Aufwand auszurichten. Bei ihrer Festlegung steht
dem Gesetzgeber ein Einschätzungsspielraum zu. Es ist nicht
erkennbar, dass die Grenzen dieses Spielraums hier
überschritten wären. Der Betrag von 17.600,00 DM je
Stellplatz steht nicht in einem offensichtlichen
Missverhältnis zum Zweck der Abgabe. Er ist das Ergebnis
einer Vergleichsberechnung, die an die Kostenentwicklung der
seitdem vergangenen Zeit angepasst worden war, und die unter
anderem deshalb auf die Kosten der Herstellung öffentlicher
Ersatzanlagen abstellte, weil Daten über die Kosten privater
Stellplätze nicht vorlagen (vgl. Bürgerschafts-Drucks
15/3062, S. 19 f.; 14/857, S. 5 ff.).
33
Nach den Feststellungen der Fachgerichte, auf
die die angegriffene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts
Bezug genommen hat, werden Einnahmen und Ausgaben im
Haushaltsplan der Freien und Hansestadt Hamburg ausgewiesen
(vgl. BVerwGE 122, 1 ). Damit ist hier den für die
in Rede stehende Abgabe geltenden Anforderungen hinsichtlich
der haushaltsrechtlichen Informationspflichten Genüge
getan.
34
c) Es kann offen bleiben, ob von Verfassungs
wegen für Ausgleichsabgaben dieser Art zusätzliche
Anforderungen gelten.
35
aa) Ob die Verwendung der aus der
Ausgleichsabgabe vereinnahmten Mittel Einschränkungen
unterliegt, muss nicht entschieden werden. In der Literatur
wird vertreten, dass das Aufkommen „funktionsgleich“ für
solche Maßnahmen verwendet werden müsse, die geeignet sind,
die Nichterfüllung der öffentlichrechtlichen Pflicht zu
kompensieren (vgl. Voßkuhle, Das Kompensationsprinzip, 1999,
S. 222 f.; Jochum, StuW 2006, S. 134
; Wendt, HStR VI, 3. Aufl. 2008,
§ 139 Rn. 58; a.A. Staudacher, Verfassungsrechtliche
Zulässigkeit von Sonderabgaben, 2004, S. 117 f.). Das
Bundesverfassungsgericht hat den Umstand, dass ein
Abgabenaufkommen zweckgebunden verwaltet wurde, zur
Abgrenzung der betroffenen Abgabe von den Steuern mit
herangezogen (vgl. BVerfGE 57, 139 ); in diesem
Sinne kann eine Zweckbindung rechtfertigend wirken.
Andererseits hat das Bundesverfassungsgericht für den Fall,
dass das Aufkommen in den Haushalt eingestellt wird,
ausgesprochen, dass eine gleichwohl vorgesehene Zweckbindung
nicht schon an sich, sondern nur dann verfassungsrechtlich
bedenklich ist, wenn die Zweckbindung ein unvertretbares
Ausmaß erreicht und die Dispositionsfreiheit des
Haushaltsgesetzgebers einengt (vgl. BVerfGE 78, 249
; 93, 319 ).
36
Sollte eine funktionsgleiche Mittelverwendung
verfassungsrechtlich geboten sein, so ist diese jedenfalls
durch § 49 Abs. 2 HBauO gewährleistet. Danach dürfen die
Ausgleichsbeträge nur verwendet werden zum Erwerb von Flächen
sowie zur Herstellung, Unterhaltung, Grundinstandsetzung und
Modernisierung von baulichen Anlagen zum Abstellen von
Kraftfahrzeugen außerhalb öffentlicher Straßen und von
Fahrrädern, Verbindungen zwischen Parkeinrichtungen und
Haltestellen des öffentlichen Personennahverkehrs,
Parkleitsystemen und anderen Einrichtungen zur Verringerung
des Parksuchverkehrs sowie für sonstige Maßnahmen zugunsten
des ruhenden Verkehrs sowie Einrichtungen des öffentlichen
Personennahverkehrs und von öffentlichen Radverkehrsanlagen.
Diese Maßnahmen sind zur Verringerung des ruhenden und des
Parkplatzsuchverkehrs und zur Minderung seiner Auswirkungen
geeignet. Das gilt auch für die von den Beschwerdeführern
bemängelte Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs und
des Radverkehrs. Die Mittelverwendung kann insgesamt als
Kompensation der unterbliebenen Erfüllung der
Stellplatzpflicht durch die Abgabenpflichtigen angesehen
werden.
37
Es ist aber auch nicht zu erkennen, dass die
Zweckbindung ein unvertretbares Ausmaß erreicht hätte und die
Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers einengen
würde. § 49 Abs. 2 HBauO lässt dem Gesetzgeber einen
weiten Spielraum. Die Vorschrift regelt nur einen kleinen
Ausschnitt aus dem Bereich der Verkehrspolitik. Die
Bürgerschaft bleibt auch frei, über die Höhe der Mittel zu
entscheiden, die für die in § 49 Abs. 2 HBauO genannten
Zwecke insgesamt eingesetzt werden. Hierfür können einerseits
zusätzlich Steuermittel bereitgestellt werden. Andererseits
ist es nicht ausgeschlossen, dass das Aufkommen aus den
Ausgleichsbeträgen periodenverschoben eingesetzt wird, so
dass der Haushalt in einzelnen Haushaltsperioden Ausgaben für
die in § 49 Abs. 2 HBauO genannten Zwecke vorsehen kann,
die hinter den Einnahmen zurückbleiben (vgl. OVG Hamburg,
Urteil vom 12. Juni 2003 - 2 Bf 430/99 -, NordÖR 2003, S. 498
).
38
bb) Das Bundesverfassungsgericht hat noch
nicht entschieden, ob das Erfordernis einer periodischen
Überprüfung durch den Gesetzgeber, wie es für die
Sonderabgaben mit Finanzierungszweck entwickelt worden ist,
für Abgaben von der Art der in § 49 HBauO Geregelten
gilt. Die Frage kann offen bleiben. Ein Verstoß gegen die
Überprüfungspflicht liegt jedenfalls nicht vor.
39
Bei Sonderabgaben mit Finanzierungszweck
besteht eine Pflicht des Gesetzgebers, in angemessenen
Zeitabständen zu überprüfen, ob seine Entscheidung für die
Erhebung der Abgabe wegen veränderter Umstände zu ändern oder
aufzuheben ist (vgl. BVerfGE 55, 274 ; 82, 159
). Die Angemessenheit der Zeitabstände, innerhalb
deren der Gesetzgeber die Fortdauer der sachlichen
Rechtfertigung einer nichtsteuerlichen Sonderabgabe zu
überprüfen hat, lässt sich nicht generell und abstrakt,
sondern nur nach den besonderen Umständen der konkreten
Sonderabgabe und den ihr zugrundeliegenden Verhältnissen
festlegen (vgl. BVerfGE 108, 186 ; 110, 370
). Es ist nicht erforderlich, dass durch das
Abgabengesetz ein besonderes Überprüfungsverfahren eingeführt
wird (vgl. BVerfGE 108, 186 ).
40
Vor dem Erlass des Widerspruchsbescheides am
30. Juli 2001 hatte sich der hamburgische Gesetzgeber im
September 1995 mit den Ausgleichsbeträgen gemäß § 49
HBauO beschäftigt. Die Regelung der Stellplatzpflicht war
dabei Gegenstand intensiver Auseinandersetzung (vgl.
Bürgerschafts-Drucks 15/3062, S. 7 ff.; 15/3879;
Bürgerschaft, Plenarprotokolle, 15. Wahlperiode, 52. Sitzung,
20. September 1995, S. 2525 ff.). Regelungen über die
Stellplatzpflicht gibt es seit den 1930er Jahren (vgl.
Thiel/Froberg, Reichsgaragenordnung, 1956, Einl. Anm. 2). Die
Diskussion über die Forderung von Ablösebeträgen wird seit
den 1950er Jahren geführt (vgl. Thiel/Froberg, a.a.O.,
§ 2 Anm. 15g), Vorbem. vor § 58 Anm. 3). Dass es
zwischen 1995 und 2001 beim ruhenden und Parkplatzsuchverkehr
einen besonders raschen Wandel der Verhältnisse gegeben
hätte, ist nicht zu erkennen. Nach den Verhältnissen des
betroffenen Rechtsgebiets bedeutet ein Zeitraum von sechs
Jahren seit der letzten Prüfung durch den Gesetzgeber noch
keinen unangemessen langen zeitlichen Abstand. Daher muss
nicht entschieden werden, ob die im Jahr 2000 erfolgte
Bürgerschaftsdebatte über die Gebiete, in denen die
Herstellung von Stellplätzen untersagt ist (vgl.
Bürgerschaft, Plenarprotokolle, 16. Wahlperiode, 81.
Sitzung, 20. September 2000, S. 3967 ff.), und die
Änderung des Ausgleichsbetragsgesetzes (vgl.
Bürgerschafts-Drucks 16/5386) auch eine ausreichende
Überprüfung der Abgabe selbst mit umfassten.
41
3. Die übrigen von den Beschwerdeführern
behaupteten Grundrechtsverletzungen liegen nicht vor. Auf
eine weitere Begründung wird verzichtet (§ 93d
Abs. 1 Satz 3 BVerfGG).
42
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.