BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1844/20 -
1.
2.
- Bevollmächtigter:
gegen
die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 16. Juli 2020 - Vf. 32-IX-20 -
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Richter Huber
und die Richterinnen Kessal-Wulf,
Wallrabenstein
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 21. Dezember 2021 einstimmig beschlossen:
1
Die Beschwerdeführer sind Beauftragte und Stellvertretende Beauftragte des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“. Sie wenden sich gegen die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 16. Juli 2020 - Vf. 32-IX-20 -, mit der die Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ verneint wurden.
2
Am 6. März 2020 reichten die Beschwerdeführer beim Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration einen Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ mit insgesamt 35.365 Unterschriften ein. Hiervon erachtete das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration 34.869 Unterschriften als gültig.
3
Das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration sah die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ für nicht gegeben und beantragte am 17. April 2020 gemäß Art. 64 Abs. 1 Satz 1 BayLWG die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs. Für die im Volksbegehren vorgesehenen Regelungen zur Begrenzung der Miethöhe stehe dem Land die Gesetzgebungsbefugnis nicht zu.
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Das Volksbegehren „#6 Jahre Mietenstopp“ betrifft die Begrenzung der Miethöhe in 162 bayerischen Gemeinden mit angespanntem Wohnungsmarkt. Der mit dem Volksbegehren vorgelegte Entwurf eines Gesetzes über die Begrenzung der Miethöhe in Bayern hat folgenden Wortlaut:
Art. 1
Anwendungsbereich
Dieses Gesetz gilt für alle Mietverhältnisse über Wohnraum in den durch die am 7. August 2019 in Kraft getretene Mieterschutzverordnung ausgewiesenen Gebieten. Ausgenommen ist der dem Zweiten Wohnungsbaugesetz in Verbindung mit dem Wohnungsbindungsgesetz, der II. Berechnungsverordnung und der Neubaumietenverordnung unterliegende Wohnraum sowie nach dem Bayerischen Wohnraumfördergesetz (BayWoFG) geförderter Wohnraum in einem Studierenden- oder Jugendwohnheim und Wohnraum, der ab dem 1. Januar 2017 erstmals genutzt und vermietet wurde. Außerdem ausgenommen sind Mieterhöhungen von eingetragenen Genossenschaften, sofern die Generalversammlung auf Grund eines Grundstückskaufes beschließt, die Mieten zu erhöhen.
Art. 2
Verbot von Mieterhöhungen in laufenden Mietverhältnissen
(1) Eine Erhöhung der Miete im laufenden Mietverhältnis ist grundsätzlich verboten, es sei denn, die erhöhte Miete übersteigt nicht den Betrag von 80 % der ortsüblichen Vergleichsmiete.
(2) Die §§ 559 bis 561 BGB bleiben unberührt. Dies gilt nur, soweit die erhöhte Miete die ortsübliche Vergleichsmiete nicht übersteigt.
(3) Zur Begründung einer die Grenze aus Abs. 1 überschreitenden Mieterhöhung darf sich der Vermieter auf die Vereinbarung einer Staffel- oder Indexmiete nicht berufen.
Art. 3
Mietobergrenze bei Neuvermietung
Es ist verboten, im Zuge der Neuvermietung eine Miete zu verlangen, die über der ortsüblichen Vergleichsmiete gem. § 558 Abs. 2 BGB liegt.
Art. 4
Ordnungswidrigkeiten
(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder leichtfertig den Verboten aus Art. 2 oder Art. 3 zuwiderhandelt.
(2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu 500.000 Euro geahndet werden.
(3) Verwaltungsbehörde im Sinne des § 36 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten ist die nach §§ 87 ff. Zuständigkeitsverordnung zuständige Behörde.
Art. 5
Monitoring
Die Staatsregierung ist verpflichtet, einmal jährlich dem Landtag und der Öffentlichkeit auf der Basis ausgewählter Indikatoren über den Status und die Entwicklung der Mietsituation und der Miethöhe in allen Regierungsbezirken und Gemeinden Bayerns zu berichten (jährlicher Bericht zur Lage der Mietsituation Bayerns) sowie dem Landtag und der Öffentlichkeit einen Statusbericht zum staatlichen Wohnungsbestand vorzulegen.
Art. 6
Inkrafttreten
Dieses Gesetz tritt am xxx in Kraft. Es tritt mit Ablauf des [6 Jahre später] außer Kraft.
5
Nach dem Vorbringen des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Sport und Integration im Verfahren vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof habe der Landesgesetzgeber für die im Gesetzentwurf des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ vorgesehenen Regelungen zur Begrenzung der Miethöhe keine Gesetzgebungsbefugnis. Vorschriften über die Begrenzung von Mieterhöhungen in laufenden Mietverhältnissen und über die zulässige Miethöhe bei Neuvermietungen gehörten zur Materie „bürgerliches Recht“ im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG und seien damit Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung; der Bund habe von seiner Befugnis insoweit abschließend Gebrauch gemacht (Art. 72 Abs. 1 GG; vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 16. Juli 2020 - Vf. 32-IX-20 -, juris, Rn. 5 ff.).
6
Die Beauftragten des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ beantragten vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof die Zulassung des Volksbegehrens; hilfsweise regten sie an, dem Bundesverfassungsgericht die Frage der Gesetzgebungskompetenz zur Entscheidung vorzulegen.
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1. Der Landesgesetzgeber sei zum Erlass des dem Volksbegehren „#6 Jahre Mietenstopp“ zugrundeliegenden Gesetzentwurfs berechtigt. Die Landeszuständigkeit stelle nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes den Regelfall dar und bedürfe keiner gesonderten Begründung durch einen Kompetenztitel. Daher sei allein entscheidend, ob sich aus dem Grundgesetz eine Kompetenzsperre durch eine ausschließliche oder konkurrierende Bundeszuständigkeit ergebe (vgl. zu den Einzelheiten BayVerfGH, Entscheidung vom 16. Juli 2020 - Vf. 32-IX-20 -, juris, Rn. 20 ff.).
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2. Das Grundgesetz schränke die Gesetzgebungszuständigkeit des Landes vorliegend nicht ein. Eine Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG bestehe nicht, da der Bund keine abschließende gesetzliche Regelung getroffen habe (vgl. zu den Einzelheiten BayVerfGH, Entscheidung vom 16. Juli 2020 - Vf. 32-IX-20 -, juris, Rn. 23 ff.).
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3. Das Bundesverfassungsgericht habe im Kammerbeschluss vom 10. März 2020 - 1 BvQ 15/20 - festgehalten, dass es die Kompetenzfrage als offen ansehe. Sollte der Verfassungsgerichtshof der Auffassung sein, dass der Freistaat Bayern keine Gesetzgebungskompetenz besitze, sei er verpflichtet, die Frage nach Art. 100 Abs. 3 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 16. Juli 2020 - Vf. 32-IX-20 -, juris, Rn. 35).
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Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat nach Durchführung einer mündlichen Verhandlung am 18. Juni 2020 den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ abgelehnt, weil die gesetzlichen Voraussetzungen für seine Zulassung nicht gegeben seien. Die vorgesehenen Regelungen zur Begrenzung der Miethöhe seien mit Bundesrecht offensichtlich unvereinbar, da dem Landesgesetzgeber nach Art. 72 Abs. 1 GG die erforderliche Gesetzgebungskompetenz fehle; die bundesgesetzlichen Normierungen versperrten die Möglichkeit landesgesetzlicher Regelungen.
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1. Durch die in den §§ 556d ff. BGB enthaltenen Regelungen zur Miethöhe sowohl bei Mietbeginn als auch während eines laufenden Mietverhältnisses habe der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG erschöpfend Gebrauch gemacht; insoweit fehle es gemäß Art. 72 Abs. 1 GG an einer Regelungskompetenz des Landes.
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a) Bestandteil der Zivilrechtsordnung in diesem Sinne seien die Regelungen zum Abschluss von Mietverträgen über privat finanzierten Wohnraum, der auf dem freien Markt angeboten werde. Die in § 556d BGB (Mietpreisbremse) und in § 558 BGB (Kappungsgrenze) enthaltenen Regelungen zur Gestaltung des Mietpreises seien Elemente des sozialen Mieterschutzes. Das hierin zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse ändere jedoch nichts daran, dass das soziale Mietrecht traditionell eine Materie bürgerlichen Rechts sei und somit dem Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG unterfalle. Dementsprechend stütze sich beispielsweise das Mietrechtsnovellierungsgesetz vom 21. April 2015, durch das die Mietpreisbremse eingeführt worden sei, ausdrücklich auf diesen Kompetenztitel. Dies habe das Bundesverfassungsgericht nicht beanstandet (vgl. zu den Einzelheiten BayVerfGH, Entscheidung vom 16. Juli 2020 - Vf. 32-IX-20 -, juris, Rn. 55 ff.).
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b) Die Regelungen zur Miethöhe gemäß §§ 556d ff. BGB hätten nach Art. 72 Abs. 1 GG zur Folge, dass dem Land der Erlass mietpreisrechtlicher Vorschriften für Wohnraum, der auf dem freien Wohnungsmarkt angeboten werde, verwehrt sei. Habe der Bund einen Sachbereich abschließend geregelt, ohne eine Öffnungsklausel vorzusehen, trete die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG für Regelungen der Länder in diesem Sachbereich ein.
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aa) Die bereits erfolgte Regelung im Bürgerlichen Gesetzbuch und seinen Nebengesetzen sei derart umfassend, dass für die landesrechtliche Normsetzung kaum etwas von Bedeutung übrigbleibe. In den §§ 556d ff. BGB fänden sich Vorgaben für die zulässige Gestaltung der Mietpreise von Wohnraum, der auf dem freien Wohnungsmarkt angeboten werde, mit Blick auf Neuvermietungen und hinsichtlich möglicher Erhöhungen bei laufenden Mietverhältnissen. Die Voraussetzungen, unter denen die Vereinbarung der Miethöhe bei Abschluss eines neuen Mietvertrags Beschränkungen unterliege, und die Maßgaben für Mieterhöhungen in Bestandsmietverhältnissen seien – von der Bestimmung der Anwendungsgebiete durch Rechtsverordnung der Landesregierung (§ 556d Abs. 2, § 558 Abs. 3 BGB) abgesehen – im Bürgerlichen Gesetzbuch selbst ausdrücklich und detailliert geregelt. Es handele sich um ein ausdifferenziertes, umfassend angelegtes System zur Regulierung der Mietpreishöhe. Es sei nicht ersichtlich, dass der Bundesgesetzgeber Abweichungsmöglichkeiten der Länder für eine Regulierung der Mietpreishöhe habe zulassen wollen. Für den abschließenden Regelungswillen des Bundes spreche auch, dass er sein Konzept wiederholt ergänzt und fortentwickelt habe (vgl. zu den Einzelheiten BayVerfGH, Entscheidung vom 16. Juli 2020 - Vf. 32-IX-20 -, juris, Rn. 58 ff.).
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bb) Fernliegend sei insbesondere, dass sich für den Landesgesetzgeber aus den in den § 556d Abs. 2 und § 558 Abs. 3 BGB enthaltenen – eng umgrenzten – Ermächtigungen Abweichungsmöglichkeiten für die Festlegung der zulässigen Miethöhe ergeben könnten. Weder der Konzeption noch der Entstehungsgeschichte der Vorschriften ließen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass der Bundesgesetzgeber den Ländern weitere Bereiche zur Normierung habe überlassen und ihnen insbesondere die Möglichkeit zu Abweichungen von den im Hinblick auf die Miethöhe im Bürgerlichen Gesetzbuch enthaltenen ausdifferenzierten Bestimmungen habe eröffnen wollen (vgl. zu den Einzelheiten BayVerfGH, Entscheidung vom 16. Juli 2020 - Vf. 32-IX-20 -, juris, Rn. 64 ff.).
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c) Es seien zudem keine überzeugenden Argumente dafür ersichtlich, dass die im Gesetzentwurf vorgesehenen mietpreisrechtlichen Regelungen auf die Zuständigkeit der Länder für Bereiche des Wohnungswesens (arg.e Art. 70 Abs. 1 GG) gestützt werden könnten.
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Eine Mietpreisregelung auf dieser Grundlage setze die Einbettung in ein öffentlich-rechtliches Gesamtkonzept voraus. Dabei könne es sich – wie beim Bayerischen Wohnraumförderungsgesetz und Bayerischen Wohnungsbindungsgesetz – etwa um eine Zweckbindung von Wohnraum aufgrund der Förderung mit öffentlichen Mitteln handeln.
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Die Mietpreisregelungen im Gesetzentwurf seien jedoch nicht Teil eines öffentlich-rechtlichen Gesamtkonzepts; vielmehr seien die Mietpreisregelungen des Entwurfs im Ergebnis nichts anderes als eine Verschärfung der geltenden (bundesgesetzlichen) Bestimmungen zur Mietpreisbremse und zur Kappungsgrenze (vgl. zu den Einzelheiten BayVerfGH, Entscheidung vom 16. Juli 2020 - Vf. 32-IX-20 -, juris, Rn. 69 ff.).
19
2. Für eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht (Art. 100 Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 3 GG) bestehe kein Anlass (vgl. zu den Einzelheiten BayVerfGH, Entscheidung vom 16. Juli 2020 - Vf. 32-IX-20 -, juris, Rn. 78 ff.).
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3. Drei Richter des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs haben ein Sondervotum abgegeben, weil sie der Ansicht sind, dass nicht ohne jeden ernsthaften Zweifel davon ausgegangen werden könne, dass der mit dem Volksbegehren „#6 Jahre Mietenstopp“ vorgelegte Gesetzentwurf wegen Verstoßes gegen Bundesrecht beziehungsweise das Rechtsstaatsprinzip später für nichtig erklärt werden müsse. Es seien beachtliche Argumente vorgebracht worden, wonach der Gesetzentwurf mit Bundesrecht vereinbar sein könnte (vgl. zu den Einzelheiten BayVerfGH, Entscheidung vom 16. Juli 2020 - Vf. 32-IX-20 -, juris, Rn. 87 ff.).
21
Die Beschwerdeführer rügen einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in der Ausprägung des Willkürverbots (Art. 3 Abs. 1 GG) und einen Verstoß gegen die Garantie des gesetzlichen Richters (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG).
22
Die Ausführungen der Beschwerdeführer zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes und der Länder für das Miethöhenrecht decken sich weitestgehend mit ihren Ausführungen vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof (vgl. Rn. 6 ff.). Ergänzend führen sie aus:
23
1. Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig. Die Beschwerdeführer seien beschwerdeberechtigt. Zwar habe das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass eine Verfassungsbeschwerde, die von den Beauftragten eines rechtsgültigen, bereits zugelassenen Volksbegehrens aufgrund des Vorrangs der kompetenziellen Funktion gegenüber dem Grundrechtsanliegen unzulässig sei. Vorliegend sei das Volksbegehren „#6 Jahre Mietenstopp“ aber gerade noch nicht zugelassen, sodass die Beschwerdeführer als dessen Beauftragte noch nicht in die Organisation des Staates einbezogen seien und ihre Grundrechtsträgerschaft (noch) nicht durch eine staatsorganisationsrechtliche Funktion verdrängt werde.
24
a) Die angegriffene Entscheidung stelle einen tauglichen Beschwerdegegenstand dar. Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte könnten – ausweislich von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG – nur dann nicht vor dem Bundesverfassungsgericht angegriffen werden, wenn die Landesverfassungsgerichte Streitigkeiten in der Sache abschließend entschieden. Dies sei vorliegend nicht der Fall, vielmehr habe der Bayerische Verfassungsgerichtshof in die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts zur letztverbindlichen Entscheidung über die grundgesetzlichen Kompetenznormen übergegriffen.
25
b) Die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung beziehungsweise der Verletzung grundrechtsgleicher Rechte sei ebenfalls zu bejahen.
26
Zum einen komme eine Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) in Betracht. Dies gelte auch, wenn das zuständige Gericht seiner verfassungsrechtlichen Pflicht zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nicht nachkomme. Vorliegend habe sich der Bayerische Verfassungsgerichtshof die Kompetenz des Bundesverfassungsgerichts über die letztverbindliche Auslegung der grundgesetzlichen Vorschriften über die Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern angemaßt. Nachdem das Bundesverfassungsgericht – wie ausgeführt – die Frage der Kompetenzträgerschaft für das Miethöhenrecht als offen ansehe, sei der Bayerische Verfassungsgerichtshof zu einer Divergenzvorlage (Art. 100 Abs. 3 GG) verpflichtet gewesen. Zum anderen sei eine Verletzung des allgemeinen Willkürverbots (Art. 3 Abs. 1 GG) denkbar, da sich der Bayerische Verfassungsgerichtshof mit der angegriffenen Entscheidung nicht an seinen Prüfungsmaßstab der Offensichtlichkeit gehalten habe.
27
c) Die Beschwerdeführer seien auch beschwerdebefugt. Sie seien als Initiatoren und Unterzeichner des Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ unmittelbar in ihrem Recht auf den gesetzlichen Richter verletzt. Sie seien auch gegenwärtig beschwert, da die unanfechtbare Entscheidung den Beschwerdeführern auch für die Zukunft die Möglichkeit entziehe, eine aussichtsreiche Initiative für einen landesrechtlichen Mietenstopp zu ergreifen, und unmittelbar, weil kein weiterer Ausführungsakt erforderlich sei.
28
2. Die Verfassungsbeschwerde sei auch begründet; die angegriffene Entscheidung sei mit den Garantien aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.
29
a) Mit der Entscheidung vom 16. Juli 2020 sei den Beschwerdeführern der gesetzliche Richter im Sinne von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG entzogen worden.
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Zwar habe sich der Bayerische Verfassungsgerichtshof mit der Möglichkeit der Vorlagepflicht auseinandergesetzt. Allerdings habe er diese in einer Weise ausgelegt, die bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheine und offensichtlich unhaltbar sei.
31
Eine Vorlagepflicht komme zum einen nach Art. 100 Abs. 1 GG in Betracht, wobei es unschädlich sei, dass vorliegend noch kein Gesetz, sondern lediglich ein Gesetzentwurf existiere.
32
Der Bayerische Verfassungsgerichtshof sei zum anderen gemäß Art. 100 Abs. 3 GG zu einer Divergenzvorlage verpflichtet gewesen, da das Bundesverfassungsgericht die Kompetenzfrage zum Miethöhenrecht bislang – wenngleich nur in einer Kammerentscheidung – als offen angesehen habe. Die Mehrheit der Richter des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs habe sich nicht dezidiert mit den Voraussetzungen des Art. 100 Abs. 3 GG befasst, sondern habe hiervon willkürlich abgesehen. Dadurch werde die von Art. 100 Abs. 3 GG bezweckte Rechtseinheit beeinträchtigt.
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b) Die angegriffene Entscheidung verletzt auch Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Willkürverbot.
34
So sei die Darstellung in der Entscheidung vom 16. Juli 2020, was im Hinblick auf die Kompetenzfrage für das Miethöhenrecht vertreten werde und im verfassungsrechtlichen Sinne vertretbar sei, schlicht unzutreffend. Die Ansicht, dass es keine vertretbare Auslegung gebe, wonach das geplante Gesetz mit Bundesrecht vereinbar sei, werde schon durch die Existenz des Sondervotums widerlegt.
35
Zum anderen missachte die Senatsmehrheit mit ihrer Argumentation ihre eigenen Maßstäbe, wonach der Bayerische Verfassungsgerichtshof nicht befugt sei, das Grundgesetz oder andere Bundesgesetze verbindlich auszulegen. Mit der angegriffenen Entscheidung legten sie den Begriff „Bürgerliches Recht“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG), die Voraussetzungen der Sperrwirkung (Art. 72 Abs. 1 GG), die Regelungen zur Mietpreisbremse (§§ 556d ff. BGB), insbesondere die Verordnungsermächtigung (§ 558 Abs. 3 BGB), sowie die Regelungen zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht (Art. 100 Abs. 1 und Abs. 3 GG) verbindlich aus.
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Mit Schriftsatz vom 1. Mai 2021 haben die Beschwerdeführer ihre Anträge dahingehend geändert, dass nunmehr festgestellt werden solle, dass ihnen mit der Entscheidung vom 16. Juli 2020 der gesetzliche Richter entzogen worden sei und die Entscheidung gegen das Willkürverbot verstoße.
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Ungeachtet des Beschlusses des Zweiten Senats vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. - zur Nichtigkeit der Regelungen des „Berliner Mietendeckels“ blieben die Beschwerdeführer durch die angegriffene Entscheidung weiterhin in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt. Es bestehe weiterhin ein Rechtsschutzbedürfnis. Einerseits betreffe das Verfahren Fragen grundsätzlicher Bedeutung hinsichtlich der Verteilung der Verfassungsrechtsprechungskompetenz im Bundesstaat, die das Bundesverfassungsgericht bislang nicht abschließend geklärt habe. Andererseits sei unter dem Aspekt der Wiederholungsgefahr nicht auszuschließen, dass es zu einer bundesgesetzlichen Klarstellung komme, die den Ländern die Regulierung der Mietpreishöhe ermögliche; in diesem Fall würden die Beschwerdeführer eine erneute Initiative zur Volksgesetzgebung in Bayern einleiten, wobei sich in einem diesbezüglichen Zulassungsverfahren wiederum die Frage der Kompetenz des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zur letztverbindlichen Auslegung von Bundesrecht stellen würde.
38
Den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung haben die Beschwerdeführer mit Schriftsatz vom 14. Mai 2021 zurückgenommen.
39
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil sie jedenfalls unbegründet ist.
40
Der Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu (§ 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Diese liegt nur vor, wenn die Verfassungsbeschwerde eine verfassungsrechtliche Frage aufwirft, die sich nicht ohne Weiteres aus dem Grundgesetz beantworten lässt und noch nicht durch die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung geklärt oder durch veränderte Verhältnisse erneut klärungsbedürftig geworden ist (vgl. BVerfGE 90, 22 ; 96, 245 ). Die Annahme ist auch nicht nach § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG zur Durchsetzung der als verletzt gerügten Rechte gemäß § 90 Abs. 1 BVerfGG angezeigt (vgl. BVerfGE 90, 22 ; 111, 1 ), weil die Verfassungsbeschwerde keine Aussicht auf Erfolg hat.
41
Die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 16. Juli 2020 ist tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde.
42
Unter dem Grundgesetz verfügen die Länder über eine weitgehende Verfassungsautonomie. Das Grundgesetz enthält in Art. 28 Abs. 1 GG nur wenige Vorgaben für die Verfassungen der Länder. Im Übrigen können sie, soweit das Grundgesetz nicht besondere Anforderungen statuiert, ihr Verfassungsrecht und auch ihre Verfassungsgerichtsbarkeit nach eigenem Ermessen ordnen (vgl. BVerfGE 4, 178 ; 36, 342 ; 60, 175 ; 96, 345 ). Daher muss der Bereich der Verfassungsgerichtsbarkeit der Länder vom Bundesverfassungsgericht möglichst unangetastet bleiben; auch darf die Landesverfassungsgerichtsbarkeit nicht in größere Abhängigkeit von der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit gebracht werden, als es nach dem Grundgesetz unvermeidbar ist (vgl. BVerfGE 36, 342 ; 41, 88 ; 60, 175 ; 96, 231 ; 107, 1 ).
43
Nach den Regelungen des Grundgesetzes ist gegen Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte allerdings eine Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht statthaft (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG), weil Art. 1 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 3 GG auch die Landesverfassungsgerichte an die Grundrechte und grundrechtsgleichen Gewährleistungen des Grundgesetzes binden, zu deren Schutz das Bundesverfassungsgericht im Wege der Verfassungsbeschwerde angerufen werden kann. Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte sind daher Akte „öffentlicher Gewalt“, die im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden können (vgl. BVerfGE 6, 445 ; 13, 132 ; 42, 312 ; 85, 148 ; 96, 231 ; BVerfGK 8, 169 ; 17, 131 ; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 25. Juli 1990 - 1 BvR 1438/89 -, juris, Rn. 1). Dies gilt nur insoweit nicht, als die Landesverfassungsgerichte Streitigkeiten in der Sache abschließend entscheiden (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 31. März 2016 - 2 BvR 1576/13 -, Rn. 42 m.w.N.).
44
Gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG sind daher auch Landesverfassungsgerichte zur Vorlage von Landesrecht an das Bundesverfassungsgericht verpflichtet, wenn sie von der Verletzung des Grundgesetzes durch Landesrecht überzeugt sind (vgl. BVerfGE 36, 342 ; 69, 112 ). Dies setzt voraus, dass die Landesverfassungsgerichte Landesrecht auch tatsächlich an den für sie verbindlichen Vorgaben des Grundgesetzes überprüfen und das Grundgesetz damit auch anwenden und erforderlichenfalls auslegen. Art. 100 Abs. 3 GG verpflichtet dabei zu einer sogenannten Divergenzvorlage, wenn ein Landesverfassungsgericht bei der Auslegung des Grundgesetzes von der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts oder eines anderen Landesverfassungsgerichts abweichen will (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 31. März 2016 - 2 BvR 1576/13 -, Rn. 54).
45
1. Die auf Art. 3 Abs. 1 GG gestützte Rüge einer Verletzung des Willkürverbots hat keinen Erfolg, weil die Beschwerdeführer als Beauftragte des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ nicht Träger materieller Grundrechte sind (a). Zudem ist ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht ersichtlich (b).
46
a) Zwar gelten die Grundrechte nach Art. 19 Abs. 3 GG auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Dies gilt jedoch grundsätzlich nicht für inländische juristische Personen des öffentlichen Rechts (vgl. BVerfGE 21, 362 ; 68, 193 ; 85, 360 ; 143, 246 ; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 18. August 2020 - 1 BvQ 82/20 -, Rn. 9), weil es mit dem Wesen der Grundrechte nicht vereinbar wäre, wenn der Staat über Art. 19 Abs. 3 GG selbst zum Teilhaber oder Nutznießer der Grundrechte würde (sog. Konfusionsargument; vgl. BVerfGE 39, 302 ). Sein Handeln dient der Erfüllung öffentlicher Aufgaben und vollzieht sich nicht in Wahrnehmung unabgeleiteter ursprünglicher Freiheit, sondern aufgrund von Kompetenzen, die vom positiven Recht zugeordnet, inhaltlich bemessen und begrenzt werden. Kompetenzzuweisungen und die Entscheidung aus ihnen resultierender Konflikte sind nicht Gegenstand der Grundrechte. Zwar ist das Willkürverbot auch mit Blick auf Träger öffentlicher Gewalt zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 21, 362 ; 23, 353 ; 26, 228 ; 35, 263 ; 76, 107 ; 83, 363 ; 86, 148 ; 89, 132 ; 113, 167 ; 137, 108 ; 150, 1 ). Dogmatische Grundlage hierfür ist jedoch das Rechtsstaatsprinzip, gegebenenfalls auch das Bundesstaatsprinzip, nicht aber das Grundrecht des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 21, 362 ; 26, 228 ; 137, 108 ; 150, 1 ; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 -, Rn. 25).
47
Die den Beauftragten eines Volksbegehrens durch das Landesrecht zugewiesenen Rechte sind Teil der – auf Akte der Gesetzgebung gerichteten – Willensbildung innerhalb eines Landes (Art. 71, 74 BV, Art. 63 Abs. 2 Satz 2, Art. 66 Abs. 2 Satz 1 BayLWG). Die Beauftragten nehmen insoweit eine organschaftliche Funktion wahr (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 -, Rn. 22). Die Stimmberechtigten, die am Zustandekommen eines Volksbegehrens mitwirken, sind in ihrer Gesamtheit zur Wahrnehmung der verfassungsmäßigen Rechte dieses Teils des Staatsvolks nicht handlungsfähig. Das Bayerische Landeswahlgesetz sieht deshalb die Institution eines Beauftragten vor, der im Verfahren der Volksgesetzgebung zu bestimmten Handlungen befugt ist; er vertritt die Teile des Volkes, die im Rahmen eines Volksbegehrens und Volksentscheids von der Landesverfassung mit eigenen Rechten ausgestattet sind (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 17. September 1999 - Vf. 12-VIII-98 u.a. -, juris, Rn. 108), unabhängig davon, in welchem Stadium sich das Volksbegehren befindet. Da die Beschwerdeführer als Beauftragte des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ tätig geworden sind, machen sie nicht die Beeinträchtigung der ihnen als natürliche Personen zustehenden Rechte geltend, sondern eine Verletzung der mit dem Volksbegehren verbundenen Kompetenzen (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 22. Februar 2019 - 2 BvR 2203/18 -, Rn. 24). Als Beauftragte des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ können sich die Beschwerdeführer daher nicht auf Art. 3 Abs. 1 GG berufen. Insofern handelt es sich um Streitigkeiten, bei denen es um die Ausübung des Gesetzgebungsrechts im betreffenden Land geht (vgl. BVerfGE 96, 231 ).
48
b) Eine Verletzung des Willkürverbots ist zudem nicht ersichtlich. Gegen das Willkürverbot wird nicht bereits dann verstoßen, wenn die angegriffene Rechtsanwendung oder das Verfahren fehlerhaft sind. Hinzukommen muss vielmehr, dass die Rechtsanwendung oder das Verfahren krass fehlerhaft und bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz beherrschenden Gedanken nicht mehr verständlich sind und sich daher der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen (vgl. BVerfGE 4, 1 ; 42, 64 ; 62, 189 ; 70, 93 ; 74, 102 ; 80, 48 ; 81, 132 ; stRspr). Ein Richterspruch ist in diesem Sinne objektiv unhaltbar, wenn er unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar ist. Die Annahme von Willkür scheidet dagegen aus, wenn sich das Gericht mit der Rechtslage eingehend auseinandergesetzt hat und seine Auffassung nicht jedes sachlichen Grundes entbehrt (vgl. BVerfGE 87, 273 ; 96, 189 ; vgl. auch BVerfGE 154, 17 ).
49
Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat die Vereinbarkeit der mit dem Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ vorgeschlagenen Regelung mit der Bayerischen Verfassung und – mittelbar – dem Grundgesetz umfassend geprüft und willkürfrei verneint.
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Das gilt zunächst, soweit der Verfassungsgerichtshof von einem „offensichtlichen“ Verstoß gegen das Grundgesetz ausgegangen ist. Mit der – mittelbaren – Heranziehung von Art. 72 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG hat er dem Umstand Rechnung getragen, dass ein dermaßen offensichtlicher Verstoß gegen das Grundgesetz bei verfassungskonformer Auslegung nicht nur dann vorliegt, wenn der Widerspruch offen zutage tritt und als schwerwiegender, besonders krasser Eingriff in die Rechtsordnung zu werten ist (vgl. auch BayVerfGH, Entscheidung vom 20. Juni 2008 - Vf. 14-VII-00 -, NJW-RR 2008, S. 1403 ; Entscheidung vom 23. Oktober 2008 - Vf. 10-VII-07 -, NVwZ 2009, S. 716 ; Entscheidung vom 24. Mai 2012 - Vf. 1-VII-10 -, NVwZ-RR 2012, S. 665 ; anders nunmehr Entscheidung vom 29. Juni 2018 - Vf. 4-VII-13, Vf. 14-VII-16 -, juris, Rn. 66 ff.), sondern auch dann, wenn das Landesrecht Bestimmungen des Grundgesetzes missachtet, die die Verfassungsautonomie der Länder begrenzen, das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG etwa, die auch die Länder unmittelbar bindenden Grundrechte der Art. 1 bis 19 und Art. 101 bis 104 GG (vgl. BVerfGE 42, 312 ; 97, 298 ) oder sonstige Vorgaben der Verfassung, zu denen auch Art. 70 ff. GG zählen. Dass das Sondervotum zu einem anderen Ergebnis gelangt ist, macht die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs nicht willkürlich.
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Im Übrigen steht jedenfalls seit dem Beschluss des Zweiten Senats vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. - fest, dass die in Rede stehende Norm des Landesrechts in jeder denkbaren Auslegung mit den Kompetenznormen des Grundgesetzes unvereinbar und eine grundgesetzkonforme Auslegung nicht möglich ist. Regelungen zur Miethöhe für frei finanzierten Wohnraum, der auf dem freien Wohnungsmarkt angeboten werden kann (sog. ungebundener Wohnraum), fallen als Teil des sozialen Mietrechts in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für das bürgerliche Recht im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG, wobei der Bundesgesetzgeber mit dem Erlass der §§ 556 bis 561 BGB von dieser Kompetenz abschließend Gebrauch gemacht hat (vgl. BVerfGE, a.a.O.). Dass der Bayerische Verfassungsgerichtshof davon schon vor der Entscheidung des Senats ausgegangen ist, begründet schwerlich einen Willkürvorwurf.
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2. Ein Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ist ebenfalls nicht ersichtlich.
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a) Zwar können sich die Beschwerdeführer als Beauftragte des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ – wie jeder Beteiligte eines Gerichtsverfahrens – auf die Verfahrensgrundrechte des Grundgesetzes berufen. Insbesondere haben sie auch einen Anspruch auf Bescheidung des auf Zulassung des Volksbegehrens gerichteten Verfahrens durch den gesetzlichen Richter im Sinne von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 82, 286 ). Dies hat das jeweilige Landesverfassungsgericht zu beachten (vgl. BVerfGE 13, 132 ; 60, 175 ; 69, 112 ; 96, 231 ).
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Ein Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG liegt allerdings nur vor, wenn die Auslegung einer Zuständigkeitsnorm willkürlich (vgl. BVerfGE 3, 359 ; 82, 286 ) oder offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 29, 45 ; 58, 1 ; 82, 286 ) oder bei einer richterlichen Zuständigkeitsentscheidung Bedeutung und Tragweite des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG grundlegend verkannt werden (vgl. BVerfGE 82, 286 ). Das gilt auch für das Unterlassen einer Vorlageentscheidung (vgl. BVerfGE 13, 132 ; 23, 288 ; 42, 237 ; 64, 1 ; 69, 112 ; 76, 93 ; 79, 292 ). Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG schützt nur vor Willkür, nicht vor Irrtum (vgl. BVerfGE 6, 45 ; 17, 99 ).
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b) Eine Verletzung von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG lässt sich nicht feststellen.
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aa) Eine Verletzung der Vorlagepflicht aus Art. 100 Abs. 1 GG (i.V.m. § 13 Nr. 10, § 80 Abs. 1 BVerfGG) scheidet aus, weil es sich bei dem Gesetzentwurf des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ nicht um einen tauglichen Vorlagegegenstand handelt.
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Gesetze im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG sind ausschließlich formelle Gesetze (vgl. BVerfGE 1, 184 ; 1, 202 ; 1, 261 ; 17, 208 ; 48, 40 ; 71, 305 ; 114, 303 ). Dies gilt auch für beanstandete Vorschriften des Landesrechts (vgl. BVerfGE 1, 283 ; 17, 208 ; 114, 303 ; 121, 233 ; 149, 1 ; BVerfGK 15, 457 ). Ein (in Kraft getretenes) Gesetz erfordert jedoch die Ausfertigung und die Verkündung (Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG; vgl. BVerfGE 42, 263 ).
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Hieran mangelt es vorliegend. Bislang ist lediglich ein (erfolgloser) Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens „#6 Jahre Mietenstopp“ gestellt worden.
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bb) Auch zu einer Divergenzvorlage nach Art. 100 Abs. 3 GG (i.V.m. § 13 Nr. 13, § 85 Abs. 1 BVerfGG) war der Bayerische Verfassungsgerichtshof vor Erlass seiner Entscheidung vom 16. Juli 2020 nicht verpflichtet.
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Zum Entscheidungszeitpunkt am 16. Juli 2020 bestand keine Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, von der der Bayerische Verfassungsgerichtshof hätte abweichen können. Im Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 10. März 2020 - 1 BvQ 15/20 - wird es in der Randziffer 19 (lediglich) als offen bezeichnet, ob das Land Berlin die Kompetenz zur Einführung des Gesetzes zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin besessen habe. Eine Entscheidung über die Auslegung der einschlägigen Vorschriften des Grundgesetzes, insbesondere den Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG („Bürgerliches Recht“) und den Umfang der Sperrwirkung (Art. 72 Abs. 1 GG), war damit gerade nicht getroffen worden. Eine kompetenzielle Einordnung des Miethöhenrechts für (ungebundenen) Wohnraum ist vielmehr erstmals mit dem Beschluss des Zweiten Senats vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. - erfolgt.
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Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.