BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1872/07 -
der Frau R …
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch die Richter
Broß,
Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom
11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am
1. September 2008 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage,
ob die Vorschrift des § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG -
soweit sie über § 46 DRiG auch Richtern eine
Anzeigepflicht im Hinblick auf schriftstellerische,
wissenschaftliche, künstlerische oder Vortragstätigkeit
auferlegt - mit Verfassungsrecht vereinbar ist.
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1. Die Beschwerdeführerin ist Vorsitzende
Richterin am Bundesfinanzhof. Neben ihrer richterlichen
Tätigkeit veröffentlicht sie regelmäßig wissenschaftliche
Abhandlungen auf dem Gebiet des Steuerrechts. Nachdem durch
das Zweite Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetz vom 9. September
1997 (BGBl I S. 2294) die Pflicht von Beamten zur Anzeige
bestimmter genehmigungsfreier Nebentätigkeiten eingeführt
worden war, übermittelte der Präsident des Bundesfinanzhofs
den Richtern des Gerichts zwei Schreiben zur Handhabung der
Anzeigepflicht in seinem Geschäftsbereich. Die
Beschwerdeführerin, die sich durch die Statuierung der
Anzeigepflicht in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt
sieht, erhob - nach erfolglosem Widerspruchsverfahren - Klage
mit dem Antrag festzustellen, dass sie nicht verpflichtet
sei, schriftstellerische, wissenschaftliche oder
Vortragstätigkeit anzuzeigen. Diese Klage blieb vor den
Verwaltungsgerichten ohne Erfolg. Die Revision der
Beschwerdeführerin wies das Bundesverwaltungsgericht mit
Urteil vom 21. Juni 2007 zurück.
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2. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt die
Beschwerdeführerin Verstöße gegen Art. 2 Abs. 1,
Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 3, Art. 12 Abs. 1
und Art. 33 Abs. 5 GG. Sie vertritt die Auffassung, die
in § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG normierte Anzeigepflicht
verletze ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung und
ihre allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG.
Die Anzeigepflicht sei in der vom Präsidenten des
Bundesfinanzhofs verlangten Form objektiv ungeeignet,
Gefährdungen der dienstlichen Leistungen von Richtern
erkennbar zu machen und damit das Interesse des Staates und
seiner Bürger an einer am Gemeinwohl orientierten,
sachgerechten und pflichtgemäßen Amtsführung des Richters
sicherzustellen. Für eine durchaus berechtigte Kontrolle, ob
der Richter seine Tätigkeit in hinreichendem Maße für den ihn
alimentierenden Dienstherrn einsetze, werde zwischenzeitlich
bei allen Gerichten in Deutschland ein Pensenschlüssel
eingesetzt. Die Anzeige, welche wissenschaftlichen
Publikations- oder Vortragsvorhaben ein Richter durchzuführen
beabsichtige und welche Vergütung er hierfür nach seiner
Prognose erwarten dürfe, schaffe keine zusätzlichen
Erkenntnisse. Es gebe keinen plausiblen Zusammenhang zwischen
der Höhe der Vergütung und der aufgewendeten Arbeitszeit.
Soweit es darum gehe, über welche Themen ein Richter bereits
publiziert habe, lasse sich dies heute ohne jede
Schwierigkeit im Internet recherchieren, so dass der
Dienstherr auch insoweit keine zusätzlichen Erkenntnisse
gewinne. Jedenfalls aber sei die durch § 66 Abs. 2 Satz
1 BBG normierte Anzeigepflicht unverhältnismäßig. Die
zusätzlichen Erkenntnisse seien höchstens minimal. Die
Justizverwaltungen hätten bisher nicht aufzeigen können, in
welchen Fällen die Anzeigepflicht - über die Erkenntnisse des
Pensenschlüssels hinaus - zusätzliche verwertbare
Erkenntnisse erbracht habe. Die praktische Erfahrung lehre
vielmehr, dass die besonders viel veröffentlichenden Richter
meist auch gerade diejenigen seien, die als Richter im Amt
Hervorragendes leisteten. Selbst wenn man aber § 66 Abs.
2 Satz 1 BBG als verfassungskonform ansehe, gebiete es der
Umstand, dass Art. 20 Abs. 2 GG die Rechtsprechung als
dritte Gewalt konstituiere und sie damit von der Verwaltung
bewusst abhebe, für Richter anders zu entscheiden. Durch die
Anzeigepflicht werde ein mittelbarer Druck auf die Richter
aufgebaut, schriftstellerische und wissenschaftliche
Nebentätigkeiten einzustellen, wodurch die richterliche
Unabhängigkeit berührt sei. Die Anzeigepflicht greife
schließlich auch in unverhältnismäßiger Weise in die
Grundrechte aus Art. 5 Abs. 3 und Art. 2 Abs. 1 GG
ein. Schließlich verletze die Vorschrift des § 66 Abs. 2
Satz 1 BBG den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3
Abs. 1 GG, da sie - ohne sachlichen Grund - nur für
bestimmte genehmigungsfreie Nebentätigkeiten eine
Anzeigepflicht vorsehe, andere genehmigungsfreie
Nebentätigkeiten hingegen von der Anzeigepflicht
ausnehme.
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Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen. Die Voraussetzungen des § 93a
Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Die Verfassungsbeschwerde
hat weder grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung noch
ist ihre Annahme zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1
BVerfGG genannten Rechte angezeigt. Sie hat keine
hinreichende Aussicht auf Erfolg (vgl. BVerfGE 90, 22
; 96, 245 ).
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Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.
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Die angegriffenen behördlichen und
gerichtlichen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführerin
nicht in ihren verfassungsmäßigen Rechten. Die Regelung des
§ 46 DRiG in Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1
BBG, derzufolge Richter eine nicht genehmigungspflichtige
Nebentätigkeit nach § 66 Abs. 1 Nr. 3 BBG
(schriftstellerische, wissenschaftliche, künstlerische oder
Vortragstätigkeit) - wenn hierfür ein Entgelt oder ein
geldwerter Vorteil geleistet wird - in jedem Einzelfall vor
ihrer Aufnahme unter Angabe insbesondere von Art und Umfang
der Nebentätigkeit sowie der voraussichtlichen Höhe der
Entgelte und geldwerten Vorteile schriftlich anzuzeigen
haben, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
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1. Die Anzeigepflicht verstößt nicht gegen
Art. 33 Abs. 5 GG.
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a) Es existiert kein hergebrachter Grundsatz
des Richteramtsrechts, demzufolge Berufsrichtern die Aufnahme
und Wahrnehmung von Nebentätigkeiten ohne vorherige Anzeige
gestattet sein müsste (vgl. BVerfGE 44, 249 ).
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b) Die aus § 46 DRiG in Verbindung mit
§ 66 Abs. 2 Satz 1 BBG folgende Anzeigepflicht
für schriftstellerische, wissenschaftliche, künstlerische
oder Vortragstätigkeit verletzt nicht die Garantie der
richterlichen Unabhängigkeit. Die Garantie der richterlichen
Unabhängigkeit, die zu den hergebrachten Grundsätzen des
richterlichen Amtsrechts im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG
zählt (vgl. BVerfGE 12, 81 ; 55, 372
), soll Richter in ihrem Hauptamt - der
rechtsprechenden Tätigkeit - von vermeidbaren Einflussnahmen
namentlich von Seiten der Exekutive freihalten. Den sich aus
diesem Zweck ergebenden Schutzbereich der richterlichen
Unabhängigkeit berührt die Anzeigepflicht aus § 46 DRiG
in Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG
nicht. Es ist von der Beschwerdeführerin nicht dargetan und
auch sonst nicht erkennbar, dass und wie der Dienstherr durch
die Anzeigepflicht, die sich auf (nicht
genehmigungspflichtige) Nebentätigkeiten bezieht, in einem
relevanten Ausmaß Einfluss auf die Rechtsprechungstätigkeit
der betroffenen Richter gewinnen könnte (vgl. hierzu
Ossenbühl/Cornils, Nebentätigkeit und Grundrechtsschutz, S.
43 ff.).
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2. Es kann dahinstehen, ob die Anzeigepflicht
aus § 46 DRiG in Verbindung mit § 66 Abs. 2
Satz 1 BBG in die Freiheit der informationellen
Selbstbestimmung eingreift.
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a) Ein solcher Eingriff in das Recht auf
informationelle Selbstbestimmung wäre jedenfalls
verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Das Grundrecht auf
informationelle Selbstbestimmung ist nicht vorbehaltlos
gewährleistet. Der Einzelne muss vielmehr solche
Beschränkungen seines Rechts hinnehmen, die durch
überwiegende Allgemeininteressen gerechtfertigt sind (vgl.
BVerfGE 65, 1 ; 115, 320
). Diese Beschränkungen bedürfen indes
einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die
insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem
Gebot der Normenklarheit entsprechen muss (vgl. BVerfGE 65, 1
; 92, 191 ; 115, 320
). Die Vorschriften des § 46 DRiG in
Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG genügen
diesen Rechtfertigungsanforderungen. Insbesondere entspricht
die Regelung den Erfordernissen des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.
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aa) Die Anzeigepflicht aus § 46 DRiG in
Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 Nr.
3 BBG für bestimmte entgeltliche, nicht
genehmigungspflichtige Nebentätigkeiten dient einem legitimen
Zweck. Wie sich aus den Gesetzesmaterialien ergibt, soll die
Anzeigepflicht dem Dienstherrn die Prüfung und Entscheidung
darüber erleichtern, ob durch die Nebentätigkeit dienstliche
Pflichten verletzt werden und ob sie dem Ansehen der
öffentlichen Verwaltung schadet (BTDrucks 13/8079, S. 19).
Die Anzeigepflicht soll also dazu beitragen, die
Funktionsfähigkeit des Berufsbeamtentums und des
Berufsrichtertums zu wahren, und bezieht ihre Rechtfertigung
daher letztlich aus der Garantie der hergebrachten Grundsätze
des Berufsbeamtentums in Art. 33 Abs. 5 GG. Sie soll
namentlich Gefahren für den hergebrachten Grundsatz des
Berufsbeamtentums vorbeugen, demzufolge ein Beamter sich mit
voller Hingabe seinem Beruf zu widmen hat (vgl. BVerfGE 9,
268 ; 21, 329 ; 55, 207 ;
71, 39 ). Sie dient damit dem Interesse des
Dienstherrn und der Allgemeinheit zum einen an einer
vollwertigen, nicht durch anderweitigen Einsatz der
Arbeitskraft beeinträchtigten Dienstleistung des Beamten und
zum anderen an einer Amtsausübung in Unbefangenheit,
ungeteilter Loyalität und unter Vermeidung bereits des
Anscheins möglicher Interessen- und Loyalitätskonflikte.
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bb) Die Anzeigepflicht ist zur Erreichung
dieses legitimen Zwecks auch geeignet. Bei der Einschätzung
der Zwecktauglichkeit eines Gesetzes besitzt der Gesetzgeber
gerade im Bereich des Nebentätigkeitsrechts einen weiten
Spielraum. Seine Einschätzung ist erst dann zu beanstanden,
wenn das eingesetzte Mittel zur Erreichung des verfolgten
Zieles schlechthin ungeeignet ist (vgl. BVerfGE 73, 301
; 81, 156 ; speziell zur
Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers im Bereich des
Nebentätigkeitsrechts auch BVerfG, Beschluss der 1. Kammer
des Zweiten Senats vom 16. Januar 2007 - 2 BvR 1188/05 -,
juris).
14
Hiervon ausgehend bestehen an der Eignung der
Regelung des § 46 DRiG in Verbindung mit § 66
Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 Nr. 3 BBG keine Zweifel. Es
liegt auf der Hand, dass die von diesen Vorschriften
geforderte Angabe von Art und Umfang der Nebentätigkeit sowie
der voraussichtlichen Höhe der Entgelte und geldwerten
Vorteile geeignet ist, dem Dienstherrn die Prüfung und
Entscheidung darüber zu erleichtern, ob durch die
Nebentätigkeit dienstliche Pflichten verletzt werden oder ob
sie dem Ansehen der öffentlichen Verwaltung schadet.
Demgegenüber kann die Beschwerdeführerin mit Erfolg nicht
geltend machen, es gebe keinen plausiblen Zusammenhang
zwischen der Höhe der Vergütung und der aufgewandten
Arbeitszeit. Zwar wird die Höhe der Vergütung nicht in jedem
Fall zutreffende Rückschlüsse des Dienstherrn auf den
erforderlichen Arbeitsaufwand zulassen. Nach allgemeiner
Lebenserfahrung bildet die Höhe der Vergütung indes
regelmäßig ein erstes Indiz für den Umfang der mit der
Nebentätigkeit verbundenen Arbeitsleistung. Im Übrigen sind
Angaben über die voraussichtliche Höhe der Vergütung
geeignet, mögliche Interessen- und Loyalitätskonflikte zu
offenbaren.
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cc) Die Anzeigepflicht ist zur Erreichung des
legitimen Gesetzeszwecks auch erforderlich. Ein gleich
wirksames, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung
weniger beeinträchtigendes Mittel steht nicht zur Verfügung.
Eine Befugnis des Dienstherrn, von dem Beamten oder Richter
im Einzelfall Auskunft über eine von ihm ausgeübte, nicht
genehmigungspflichtige Nebentätigkeit zu verlangen - wie
sie § 66 Abs. 2 Satz 2 BBG vorsieht -, ist nicht in
ähnlichem Maße geeignet, Gefahren für die Realisierung der
Hingabepflicht und Loyalitätskonflikten vorzubeugen wie eine
Anzeigepflicht. Ein Auskunftsverlangen nach § 66
Abs. 2 Satz 2 BBG setzt einen begründeten Anlass voraus
und wird daher immer erst dann in Betracht kommen, wenn
bereits konkrete Hinweise auf eine mögliche Pflichtverletzung
bestehen. Auch eine Überwachung der Richter anhand der
Erledigungszahlen stellt im Vergleich mit der Anzeigepflicht
kein gleich geeignetes, aber milderes Mittel zur Wahrung der
Funktionsfähigkeit der rechtsprechenden Gewalt dar. Zwar
lassen auch die Erledigungszahlen Rückschlüsse darauf zu, ob
der Richter seinen Amtspflichten ordnungsgemäß nachkommt. Sie
geben indes nur über die bewältigte Arbeitsmenge Auskunft,
nicht aber darüber, ob der Richter sich seiner Amtstätigkeit
auch - unter Aufwendung einer angemessenen Arbeitszeit - mit
der geschuldeten Sorgfalt widmet. Auch sind die
Erledigungszahlen eines Richters nicht geeignet, über
mögliche Interessen- und Loyalitätskonflikte, die sich aus
Nebentätigkeiten ergeben können, Aufschluss zu geben.
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dd) Die Anzeigepflicht wahrt auch die
gesetzlichen Grenzen der Verhältnismäßigkeit im engeren
Sinne. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne
verlangt, dass die Schwere des Eingriffs bei einer
Gesamtabwägung nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der ihn
rechtfertigenden Gründe stehen darf (stRspr; vgl. BVerfGE 90,
145 ; 92, 277 ; 109, 279
). Diesem Erfordernis genügt die Regelung
des § 46 DRiG in Verbindung mit § 66 Abs. 2
Satz 1 BBG.
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Die Anzeigepflicht greift nur geringfügig in
das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Die zu
erhebenden Daten tangieren die Persönlichkeit dessen, den sie
betreffen, nur am Rande. Die allgemeinen
Vermögensverhältnisse dieser Personen werden nicht offenbart.
Inhalt und Gegenstand einer wissenschaftlichen Ausarbeitung
oder eines Vortrags sind ohnehin für eine - mehr oder weniger
begrenzte - Öffentlichkeit bestimmt. Darüber hinaus haben die
anzuzeigenden Daten einen engen Bezug zu den Pflichten, die
sich aus dem Hauptamt des Beamten oder Richters ergeben, und
damit zu dem Hauptamt selbst, dessen ordnungsgemäße
Wahrnehmung der Dienstherr zu überwachen hat. Die Verwendung
der Daten ist auf diesen Zweck begrenzt; eine anderweitige
Verwendung ist nicht vorgesehen. Die gewonnenen Daten werden
der Personalakte zugeführt und unterliegen daher auch den
Regelungen über die Zweckbindung und die Vertraulichkeit
derselben (vgl. § 46 DRiG in Verbindung mit
§§ 90 ff. BBG).
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Die Anzeigepflicht dient demgegenüber
Allgemeinwohlbelangen von hohem Gewicht. Sie soll die
ungeschmälerte Funktionsfähigkeit sowie das Vertrauen in die
Integrität der Rechtspflege schützen. Sie zielt darauf, das
Interesse der Allgemeinheit an einer vollwertigen, nicht
durch anderweitigen Einsatz der Arbeitskraft beeinträchtigten
Dienstleistung der Beamten- und Richterschaft zu bewahren.
Zudem soll sie dazu beitragen, dass Richter durch
entgeltliche Nebentätigkeiten nicht in einen Konflikt mit
ihrer dienstlichen Verpflichtung geraten, ihr Amt unabhängig
und unparteilich wahrzunehmen und schon den Anschein
möglicher Interessenkonflikte zu vermeiden.
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3. Die Anzeigepflicht aus § 46 DRiG in
Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG verstößt
auch nicht gegen die Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5
Abs. 3 GG. Das an Richter und Beamte gerichtete
Verlangen, über die von ihnen wahrgenommenen entgeltlichen
aber genehmigungsfreien Nebentätigkeiten im Sinne des
§ 66 Abs. 1 Nr. 3 BBG Auskunft zu erteilen, schränkt die
Möglichkeit zur Ausübung solcher Nebentätigkeiten als solche
nicht ein (vgl. BVerfG, Beschluss des Vorprüfungsausschusses
vom 27. März 1981 - 2 BvR 1472/80 -, Umdruck S. 18; auch
Ossenbühl/Cornils, Nebentätigkeit und Grundrechtsschutz, S.
27 ff.).
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4. Die Anzeigepflicht verletzt die
Beschwerdeführerin auch nicht in ihrem durch Art. 12
Abs. 1 GG garantierten Grundrecht auf Berufsfreiheit. Es kann
insoweit offen bleiben, ob Nebentätigkeiten überhaupt in den
Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG fallen oder ob sie -
da sie nicht der Schaffung einer Lebensgrundlage dienen - nur
von Art. 2 Abs. 1 GG erfasst werden (vgl. hierzu BVerfGE
33, 44 ; Jarass/Pieroth, GG, 8. Aufl. 2006,
Art. 12 Rn. 5 m.w.N.). Denn auch im Rahmen von
Art. 12 Abs. 1 GG wäre die Anzeigepflicht als bloße
Berufsausübungsregelung durch die vernünftige und
gemeinwohlorientierte Erwägung, dass die Beobachtung des
Ausmaßes der Nebentätigkeit eines Beamten zum Schutze der
ordnungsgemäßen Wahrnehmung seines Hauptamtes geboten ist,
gerechtfertigt.
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5. Die Vorschriften des § 46 DRiG in
Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG, die
unter anderem schriftstellerische und wissenschaftliche
Nebentätigkeiten, nicht aber Tätigkeiten zur Wahrung von
Berufsinteressen in Gewerkschaften anzeigepflichtig stellen,
verstoßen schließlich auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1
G G gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich
und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl.
BVerfGE 1, 1 4 ; 98, 365
; stRspr). Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz
ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und
Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den
Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer
strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen
(vgl. BVerfGE 88, 5 ; 88, 87
; 101, 54 ; 107, 27 ). Im hier
betroffenen Bereich des Nebentätigkeitsrechts kommt dem
Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu, innerhalb
dessen er entscheiden kann, in welchen Tätigkeitsbereichen er
Nebentätigkeiten seiner Beamten und Richter überhaupt
zulassen will, sie genehmigungs- oder anzeigepflichtig
ausgestaltet oder erhaltene Vergütungen einer
Ablieferungspflicht unterwirft. Er kann deswegen eine
pauschalierende und typisierende Regelung treffen und
bestimmen, welche Art von Nebentätigkeiten im öffentlichen
Interesse von solchen Beschränkungen freizustellen sind, ohne
dass gegen den Gleichheitssatz verstoßen wird (vgl. BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom
16. Januar 2007 - 2 BvR 1188/05 -, juris;
Beschluss des Vorprüfungsausschusses vom 27. März 1981
- 2 BvR 1472/80 -, Umdruck S. 18).
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Hiervon ausgehend ist die von § 46 DRiG
in Verbindung mit § 66 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1
Nr. 3 BBG vorgenommene Differenzierung, derzufolge unter
anderem schriftstellerische und wissenschaftliche
Nebentätigkeiten anzeigepflichtig sind, während Tätigkeiten
zur Wahrung von Berufsinteressen in Gewerkschaften auch
weiterhin ohne vorherige Anzeige ausgeübt werden dürfen,
verfassungsrechtlich unbedenklich. Der Gesetzgeber hat eine
Tätigkeit zur Wahrung von Berufsinteressen in Gewerkschaften
offenbar als für die ordnungsgemäße Ausübung der
Dienstpflichten weniger bedeutsam angesehen als eine
schriftstellerische, wissenschaftliche, künstlerische oder
Vortragstätigkeit. Diese Einschätzung ist im Hinblick auf den
weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers im Bereich des
Nebentätigkeitsrechts nicht zu beanstanden. Jedenfalls eine
entgeltliche Tätigkeit zur Wahrung von Berufsinteressen in
Gewerkschaften dürfte - gerade unter Berufsrichtern -
erheblich seltener anzutreffen sein, als eine
schriftstellerische oder wissenschaftliche Tätigkeit gegen
Entgelt. Darüber hinaus durfte dem Gesetzgeber die Tätigkeit
in Gewerkschaften im Hinblick auf das Grundrecht aus
Art. 9 Abs. 3 GG in besonderem Maße
förderungswürdig erscheinen.
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6. Von einer weiteren Begründung der
Entscheidung wird abgesehen (§ 93d Abs. 1 Satz 3
BVerfGG).
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.