BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1961/09 -
- Bevollmächtigter
1.
unmittelbar gegen
a)das Urteil des Bundesgerichtshofs
vom 9. Juli 2009 - III ZR 46/08 -,
b)das Urteil des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main
vom 13. Februar 2008 - 17 U 50/07 -,
2.
mittelbar gegen
das Gesetz zu der Vereinbarung vom 21. Juni 1994 über die Satzung der
Europäischen Schulen vom 31. Oktober 1996 (BGBl II S. 2558)
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat -
unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Huber,
Hermanns,
Müller,
Kessal-Wulf,
König,
Maidowski,
Langenfeld
am 24. Juli 2018 beschlossen:
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft unmittelbar die Frage, ob deutsche Gerichte den Eltern von Schülern der Europaschule Frankfurt am Main Rechtsschutz gegen die Erhöhung des Schulgeldes gewähren müssen, und mittelbar die Vereinbarkeit des Zustimmungsgesetzes vom 31. Oktober 1996 zur Satzung der Europäischen Schulen vom 21. Juni 1994 mit dem Grundgesetz.
2
1. Die Europäische Schule Frankfurt am Main ist eine von derzeit 13 Europäischen Schulen und eine unselbständige Untergliederung der zwischenstaatlichen Einrichtung Europäische Schulen. Diese wurde gemeinsam von den Regierungen der Mitgliedstaaten der (vormaligen) Europäischen Gemeinschaften - jetzt der Europäischen Union - gegründet, um Kindern von Eltern, die in europäischen Institutionen arbeiten, einen Unterricht in der Muttersprache zu ermöglichen.
3
Die Errichtung der Europäischen Schulen beruht auf der zwischen Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und den Niederlanden vereinbarten Satzung der Europäischen Schule vom 12. April 1957 (BGBl II 1965 S. 1042) sowie dem Protokoll über die Gründung Europäischer Schulen unter Bezugnahme auf die zunächst am 12. April 1957 in Luxemburg unterzeichnete Satzung der Europäischen Schule vom 13. April 1962 (BGBl II 1969 S. 1302). Bei diesen Rechtsakten handelt es sich um völkerrechtliche Verträge, denen der Deutsche Bundestag mit Gesetzen vom 26. Juli 1965 (BGBl II S. 1041) und vom 25. Juli 1969 (BGBl II S. 1301) zugestimmt hat. Die ursprüngliche Satzung ist mittlerweile durch die Vereinbarung über die Satzung der Europäischen Schulen vom 21. Juni 1994 - im Folgenden als Satzung bezeichnet - ersetzt worden (BGBl II 1996 S. 2559 ff.). Gemäß Art. 34 der Satzung tritt diese an die Stelle der Satzung vom 12. April 1957 und des dazugehörigen Protokolls vom 13. April 1962. Die Bundesrepublik Deutschland hat ihr durch Gesetz vom 31. Oktober 1996 zugestimmt (BGBl II S. 2558). Die Satzung ist am 1. Oktober 2002 in Kraft getreten (BGBl II 2003 S. 459). Vertragsparteien sind derzeit die Mitgliedstaaten der (vormaligen) Europäischen Gemeinschaften - jetzt der Europäischen Union - und die (vormaligen) Europäischen Gemeinschaften - jetzt die Europäische Union - selbst sowie die im Zuge der Erweiterungen der Europäischen Union neu hinzugekommenen Mitgliedstaaten (vgl. BGBl II 2004 S. 1728; 2007 S. 1304; 2013 S. 1543).
4
Ziel der Europäischen Schulen ist es, die Kinder der Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften, heute der Europäischen Union, gemeinsam zu unterrichten (vgl. Art. 1 Satz 2 der Satzung). Am Unterricht nehmen vornehmlich diese Kinder (Kategorie I) sowie Kinder von Bediensteten teil, deren Anstellungskörperschaften mit den Europäischen Schulen ein Finanzierungsabkommen geschlossen haben (Kategorie II).
5
Im Rahmen der vorhandenen Kapazitäten steht der Schulbesuch gegen Zahlung eines Schulgeldes auch anderen Kindern offen (Kategorie III). Das Schulgeld wird den Eltern der Schüler auf Beschluss des Obersten Rates auferlegt (Art. 25 Nr. 4 der Satzung). Letzterer setzt sich aus Vertretern der einzelnen Mitgliedstaaten auf Ministerebene, einem Mitglied der Europäischen Kommission, einem Vertreter des Lehrkörpers sowie einem Vertreter der Elternschaft zusammen (vgl. Art. 8 Abs. 1 der Satzung). Bei der Einschreibung verpflichten sich die Eltern, das festgesetzte Schulgeld innerhalb der vorgesehenen Fristen zu zahlen. Unterbleibt die Zahlung, gilt der Schüler als von der Schule abgemeldet und wird im darauffolgenden Schuljahr nicht mehr an den Europäischen Schulen aufgenommen (vgl. Art. 31 der Schulordnung in der Fassung vom 3. April 2000 und Art. 30 der Schulordnung in der Fassung vom 1./2. Februar 2005).
6
Die einschlägigen Bestimmungen der Vereinbarung über die Satzung der Europäischen Schulen vom 21. Juni 1994 (ABl EG Nr. L 212 vom 17. August 1994; BGBl II 1996 S. 2559 ff.) haben folgenden Wortlaut:
Präambel
Für den gemeinsamen Unterricht der Kinder der Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften wurden zur Sicherung des ordnungsgemäßen Funktionierens der europäischen Organe bereits 1957 Lehranstalten mit der Bezeichnung „Europäische Schule“ eingerichtet.
Die Europäischen Gemeinschaften sind bestrebt, den gemeinsamen Unterricht dieser Kinder sicherzustellen, und leisten zu diesem Zweck einen Beitrag zum Haushalt der Europäischen Schulen.
Die Europäischen Schulen bilden ein Schulsystem besonderer Art. Bei diesem System wird eine Form der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Mitgliedstaaten und den Europäischen Gemeinschaften verwirklicht; gleichzeitig bleibt die Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems sowie die Vielfalt ihrer Kulturen und Sprachen in vollem Umfang erhalten.
Es empfiehlt sich,
- einen angemessenen Rechtsschutz des Lehrpersonals und der sonstigen unter diese Satzung fallenden Personen gegenüber Entscheidungen des Obersten Rates oder der Verwaltungsräte zu gewährleisten und zu diesem Zweck eine Beschwerdekammer mit genau festgelegten Befugnissen einzurichten;
- festzulegen, dass die Entscheidungen der Beschwerdekammer die Zuständigkeit der nationalen Gerichte in Zivil- und Strafsachen nicht berühren.
Artikel 1
Mit dieser Vereinbarung wird die Satzung der Europäischen Schulen (im folgenden „Schulen“ genannt) festgelegt. Ziel der Schulen ist es, die Kinder der Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften gemeinsam zu unterrichten. Außer den Kindern, die unter die Übereinkünfte nach den Artikeln 28 und 29 fallen, können in den Schulen im Rahmen der vom Obersten Rat festgelegten Grenzen auch andere Kinder unterrichtet werden.
Artikel 6
Jede Schule besitzt Rechtspersönlichkeit, soweit dies für die Erfüllung ihres Ziels im Sinne von Artikel 1 erforderlich ist. Zu diesem Zweck ist sie gemäß der in Artikel 13 Absatz 1 genannten Haushaltsordnung in der Verwaltung der für sie im Haushaltsplan ausgewiesenen Mittel unabhängig. Sie kann vor Gericht klagen und verklagt werden. Sie kann insbesondere bewegliches und unbewegliches Vermögen erwerben und veräußern. Hinsichtlich ihrer Rechte und Pflichten gilt die Schule in den Mitgliedstaaten vorbehaltlich der besonderen Bestimmungen dieser Vereinbarung als öffentlich-rechtliche Bildungseinrichtung.
Artikel 8
(1) Vorbehaltlich des Artikels 28 setzt sich der Oberste Rat aus folgenden Mitgliedern zusammen:
a) dem bzw. den Vertreter(n) der einzelnen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften auf Ministerebene, der bzw. die befugt ist (sind), für den jeweiligen Mitgliedstaat verbindlich zu handeln, wobei jeder Mitgliedstaat nur eine Stimme hat;
b) einem Mitglied der Kommission der Europäischen Gemeinschaften;
c) einem vom Personalausschuss nach Artikel 22 benannten Vertreter (aus dem Lehrkörper);
d) einem von den Elternvereinigungen nach Artikel 23 benannten Vertreter der Elternschaft.
Artikel 9
(1) Außer in den Fällen, in denen diese Vereinbarung Einstimmigkeit vorschreibt, werden die Beschlüsse des Obersten Rates vorbehaltlich folgender Bestimmungen mit Zweidrittelmehrheit seiner Mitglieder gefasst:
a) Für die Annahme eines Beschlusses, der die spezifischen Interessen eines Mitgliedstaats berührt - wozu die wesentliche Erweiterung der Einrichtungen oder die Schließung einer in seinem Hoheitsgebiet gelegenen Schule gehört - ist die befürwortende Stimmabgabe des Vertreters dieses Mitgliedstaates erforderlich.
b) Für die Schließung einer Schule ist die befürwortende Stimmabgabe des Mitglieds der Kommission erforderlich.
c) Der Vertreter einer Organisation des öffentlichen Rechts, der im Obersten Rat aufgrund eines Übereinkommens nach Artikel 28 einen Sitz und eine Stimme erhalten hat, ist bei allen Fragen im Zusammenhang mit der Schule, die Gegenstand jenes Übereinkommens ist, stimmberechtigt.
d) Das Stimmrecht des Vertreters des Personalausschusses nach Artikel 8 Buchstabe c) und des Vertreters der Elternschaft nach Artikel 8 Buchstabe d) ist auf die Annahme von Beschlüssen über pädagogische Fragen im Sinne des Artikels 11 - ausgenommen Beschlüsse betreffend Änderungen des Abkommens über die Europäische Abiturprüfung und Beschlüsse mit finanziellen oder haushaltsrechtlichen Auswirkungen - beschränkt.
Artikel 10
Der Oberste Rat sorgt für die Durchführung dieser Vereinbarung; er verfügt über die zu diesem Zweck erforderlichen Entscheidungsbefugnisse in pädagogischen Fragen und in Haushalts- und Verwaltungsangelegenheiten sowie zur Aushandlung der in den Artikeln 28 bis 30 genannten Übereinkommen bzw. Übereinkünfte. Zur Vorbereitung seiner Beschlüsse kann er Ausschüsse einsetzen. Er legt die allgemeine Schulordnung fest. Er erstellt jährlich auf der Grundlage eines Entwurfs des Generalsekretärs einen Bericht über den Betrieb der Schulen und übermittelt ihn dem Europäischen Parlament und dem Rat.
Artikel 25
Der Haushalt der Schulen wird finanziert durch
4. die Einnahmen der Schulen, insbesondere das Schulgeld, das den Eltern der Schüler auf Beschluss des Obersten Rates auferlegt wird;
Artikel 26
Für Streitigkeiten zwischen den Vertragsparteien über die Auslegung und Anwendung dieser Vereinbarung, die im Obersten Rat nicht beigelegt werden konnten, ist ausschließlich der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften zuständig.
Artikel 27
(1) Es wird eine Beschwerdekammer eingesetzt.
(2) Bei Streitigkeiten, die die Anwendung dieser Vereinbarung auf die darin genannten Personen - mit Ausnahme des Verwaltungs- und Dienstpersonals - betreffen und sich auf die Rechtmäßigkeit einer vom Obersten Rat oder vom Verwaltungsrat einer Schule in Ausübung ihrer Befugnisse gemäß dieser Vereinbarung gegenüber jenen Personen getroffenen und sie beschwerenden Entscheidung beziehen, die auf dieser Vereinbarung oder den in ihrem Rahmen erlassenen Vorschriften beruht, besitzt die Beschwerdekammer, nach Ausschöpfung des Verwaltungsweges, erst- und letztinstanzlich ausschließliche Zuständigkeit. Handelt es sich um finanzielle Streitigkeiten, so hat die Beschwerdekammer Befugnis zu unbeschränkter Ermessensnachprüfung. Die Voraussetzungen für ein Verfahren der Beschwerdekammer und die entsprechenden Durchführungsbestimmungen sind in den Beschäftigungsbedingungen für das Lehrpersonal bzw. der Regelung für die Lehrbeauftragten oder der allgemeinen Schulordnung festgelegt.
(3) Der Beschwerdekammer gehören Personen an, die jede Gewähr für Unabhängigkeit bieten und als fähige Juristen gelten. Zu Mitgliedern der Beschwerdekammer können nur Personen ernannt werden, die in einer vom Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften dafür erstellten Liste aufgeführt sind.
(4) Der Oberste Rat legt die Satzung der Beschwerdekammer einstimmig fest. In der Satzung der Beschwerdekammer werden die Zahl ihrer Mitglieder, das Verfahren zur Ernennung der Mitglieder durch den Obersten Rat, die Amtsdauer der Mitglieder und die für diese geltende Besoldungsregelung festgelegt. Die Satzung regelt die Arbeitsweise der Beschwerdekammer.
(5) Die Beschwerdekammer gibt sich eine Verfahrensordnung, die alle zur Anwendung ihrer Satzung erforderlichen Bestimmungen enthält. Die Verfahrensordnung bedarf der einstimmigen Annahme durch den Obersten Rat.
(6) Die Urteile der Beschwerdekammer sind für die Parteien verbindlich und, falls diese einem Urteil nicht nachkommen, von den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zu vollstrecken.
(7) Andere Streitigkeiten, bei denen die Schulen Partei sind, unterliegen der Zuständigkeit der nationalen Gerichte. Insbesondere berührt dieser Artikel nicht die Zuständigkeit der nationalen Gerichte in Zivil- und Strafsachen.
Artikel 34
Diese Vereinbarung tritt an die Stelle der Satzung vom 12. April 1957 und des dazugehörigen Protokolls vom 13. April 1962.
7
Mit Beschluss vom 3. April 2000 erließ der Oberste Rat gemäß Art. 10 Satz 3 der Satzung eine Allgemeine Schulordnung der Europäischen Schulen und änderte diese unter anderem am 1./2. Februar 2005 und 21. Februar 2008 ab. Die derzeit gültige Fassung stammt vom 3. Dezember 2014, zuletzt geändert am 7./8./9. Dezember 2016. Art. 66 der Allgemeinen Schulordnung sieht seit 1./2. Februar 2005 vor, dass die Beschwerde in bestimmten, dort aufgezählten Bereichen statthaft ist. Eine Erstreckung der Zuständigkeit der Beschwerdekammer auf die Überprüfung von Beschlüssen des Obersten Rates gemäß Art. 25 Nr. 4 der Satzung betreffend das den Eltern aufzuerlegende Schulgeld ist nicht ausdrücklich vorgesehen. Das Statut der Beschwerdekammer der Europäischen Schulen vom 22. April 2004 und die Verfahrensordnung der Beschwerdekammer vom 1./2. Februar 2005, beide zuletzt geändert am 7./8./9. Dezember 2016, enthält eine solche Kompetenz ebenfalls nicht.
8
Die einschlägigen Bestimmungen der Allgemeinen Schulordnung in der Fassung vom 3. April 2000 und 1./2. Februar 2005 bezüglich der Zahlung von Schulgeld haben folgenden Wortlaut:
Artikel 31
Bei der Anmeldung eines Schülers an einer Europäischen Schule verpflichten sich die Eltern, die ein Schulgeld zu entrichten haben, die geschuldeten Beträge innerhalb der von der Schule festgelegten Frist zu zahlen.
Wenn das festgesetzte Schulgeld am Ende eines Schuljahres nicht oder nicht vollständig entrichtet wurde, so gilt der Schüler als von der Schule abgemeldet und wird im darauffolgenden Schuljahr nicht mehr an den Europäischen Schulen aufgenommen.
Artikel 66
(1) Gegen die in den Artikeln 44.4.5, 57.c, 59.d und 62.A.4. genannten Entscheidungen kann Beschwerde eingelegt werden unter den in den Artikeln genannten Bedingungen. Dies gilt auch für die Entscheidungen der Direktoren der Europäischen Schulen bezüglich der Integration der Schüler mit spezifischen Bedürfnissen (SEN) und unter den Bedingungen des Kapitels 4.4 des entsprechenden Beschlusses des Obersten Rates.
9
2. Die Beschwerdeführer sind Eltern von ehemaligen Schülern der Kategorie III, die mit der Europäischen Schule Frankfurt am Main Schulverträge für ihre Kinder abschlossen. In den Aufnahmeanträgen erklärten sie sich mit der jährlichen Festsetzung des Schulgeldes durch den Obersten Rat einverstanden.
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Die im Schuljahr 2003/2004 nach dem Beginn der Schulzeit ihrer Kinder durch den Obersten Rat vorgenommenen Anhebungen des Schulgeldes um teilweise über 30 Prozent erachteten die Beschwerdeführer für überhöht und riefen deshalb die gemäß Art. 27 Abs. 1 der Satzung bei den Europäischen Schulen eingerichtete Beschwerdekammer an. Diese erklärte sich durch begründeten Bericht des Präsidenten vom 8. November 2004 für unzuständig. Ihre Zuständigkeit beschränke sich auf die in den betreffenden Bestimmungen ausdrücklich genannten Streitigkeiten. Da die Schulordnung keine Beschwerde gegen das den Eltern von Schülern der Kategorie III auferlegte Schulgeld vorsehe, sei die Beschwerdekammer nicht zuständig, über eine Festlegung der Höhe des Schulgeldes zu befinden.
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3. a) Daraufhin erhoben die Beschwerdeführer am 29. März 2005 beim Landgericht Frankfurt am Main Klage gegen die Europäische Schule Frankfurt am Main. Sie begehrten die Rückzahlung des nach ihrer Ansicht überhöhten Anteils der von ihnen bereits gezahlten Schulgelder für die Schuljahre 2002/2003 und 2003/2004 sowie die Feststellung, dass die beklagte Schule ab dem Jahr 2005/2006 bis zum Europäischen Abitur zu entrichtende Schulgebühren nach billigem Ermessen festzusetzen habe. Das Landgericht Frankfurt am Main erklärte sich durch Zwischenurteil vom 28. April 2006 für zuständig und stellte fest, dass der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten eröffnet sei. Da die allgemeine Schulordnung der Europäischen Schulen keine Bestimmungen enthalte, die Beschwerden von Eltern gegen die durch den Obersten Rat getroffene Festsetzung des Schulgelds beträfen, fehle es an einer Zuständigkeit der Beschwerdekammer. Es liege daher eine „andere Streitigkeit“ im Sinne von Art. 27 Abs. 7 der Satzung vor, weshalb der Weg zu den deutschen Zivilgerichten eröffnet sei. Die Europäische Schule Frankfurt am Main legte gegen das Zwischenurteil keine Rechtsmittel ein.
12
Mit Urteil vom 2. Februar 2007 gab das Landgericht Frankfurt am Main den Anträgen der Beschwerdeführer in der Sache weitgehend statt. Es führte aus, das Schulgeld sei durch den Obersten Rat der Europäischen Schulen nach billigem Ermessen gemäß § 317 Abs. 1 BGB und nicht - wie geschehen - nach freiem Belieben festzusetzen. Das Gericht könne daher die Leistungsbestimmung selbst vornehmen. Es folge insoweit den Berechnungen der Kläger, die der Billigkeit entsprächen.
13
b) Auf die Berufung der beklagten Europäischen Schule Frankfurt am Main hob das Oberlandesgericht Frankfurt am Main mit Urteil vom 13. Februar 2008 das landgerichtliche Urteil auf und stellte fest, dass sich der Rechtsstreit bezüglich zweier Kläger erledigt habe. Im Übrigen wies es die Klagen ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass das unangefochten gebliebene Zwischenurteil vom 28. April 2006 keine Bindungswirkung entfalte. Die Beklagte unterliege hinsichtlich des Rechtsstreits nicht der deutschen Gerichtsbarkeit und könne sich deshalb auf ihre Immunität berufen. Dies folge aus Art. 27 Abs. 2 der Satzung in Verbindung mit ihrer Präambel. Durch die Satzung sei eine autonome zwischenstaatliche Einrichtung mit eigenen Organen und einem eigenen Rechtsschutzsystem geschaffen und der deutschen Gerichtsbarkeit entzogen worden. Die Beschwerdekammer sei für Beschwerden der Eltern gegen die Schulgeldfestsetzung des Obersten Rates zuständig. Eine Zuständigkeit der deutschen Gerichte ergebe sich weder aus Art. 27 Abs. 7 der Satzung noch aus Art. 19 Abs. 4 GG, aus dem keine subsidiäre Zuständigkeit der deutschen Gerichte folge.
14
Das Bestehen der deutschen Gerichtsbarkeit entgegen den vorstehenden Erwägungen unterstellt, müsse die Klage hilfsweise deshalb als unbegründet abgewiesen werden, weil es sich bei dem von den Eltern gezahlten Entgelt nicht um eine äquivalente Gegenleistung, sondern um einen Beitrag zu weit höheren Kosten handele. Zwischen den Parteien sei unstreitig, dass die europäische Schule nicht kostendeckend arbeite. Das beiläufige und „vorsorgliche“ Bestreiten von Kosten über 10.000 € in einem Nebensatz der Beschwerdeführer werde angesichts der ausführlichen Darlegungen der beklagten Schule als nicht ausreichend substantiiert bewertet; dem Hinweis des Senats in der mündlichen Verhandlung auf diese Bewertung seien die Beschwerdeführer erst mit einem nicht nachgelassenen Schriftsatz entgegengetreten. Der Oberste Rat habe unterhalb der Grenze der tatsächlichen Schulkosten ein von den ordentlichen Gerichten der Vertragsstaaten nicht nachprüfbares freies Ermessen hinsichtlich der Höhe des Schulgeldes.
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c) Der Bundesgerichtshof änderte das Urteil des Oberlandesgerichts mit Urteil vom 9. Juli 2009 in der Kostenentscheidung und wies die Revision der Beschwerdeführer im Übrigen zurück. Er führte im Wesentlichen aus, dass die deutsche Gerichtsbarkeit und die davon bestehenden Ausnahmen gemäß §§ 18 bis 20 GVG eine Verfahrensvoraussetzung und in jedem Verfahrensstadium von Amts wegen zu prüfen seien. Ein Zwischenurteil, das die Immunität einer Partei zu Unrecht verneine, könne deshalb keine Bindungswirkung entfalten. Die beklagte Europäische Schule Frankfurt am Main genieße als Teil einer zwischenstaatlichen Einrichtung mit Völkerrechtspersönlichkeit für das vorliegende Verfahren Immunität (§ 20 Abs. 2 GVG). Dies folge aus Art. 27 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 25 Nr. 4 der Satzung und gelte auch für die streitgegenständlichen Schulgelderhöhungen. Die Zuständigkeitszuweisung in Art. 27 Abs. 2 Satz 2 der Satzung erfasse auch das auf Beschluss des Obersten Rates aufzuerlegende Schulgeld und ermächtige die Beschwerdekammer zu einer uneingeschränkten Ermessensnachprüfung. Zudem seien die in Streit stehenden Schulgeldangelegenheiten dem Kernbereich der amtlichen Tätigkeit der Europäischen Schulen zuzurechnen. Unbeschadet der Frage, ob die Beschwerdekammer trotz des eindeutigen Wortlauts von Art. 27 Abs. 2 Satz 1 der Satzung mit der angegebenen Begründung ihre Zuständigkeit hätte verneinen dürfen, ließen unzureichende Durchführungs- und Verfahrensvorschriften die für Streitigkeiten über das Schulgeld bestehende Immunität der Europäischen Schule unberührt. Art. 27 Abs. 7 der Satzung begründe deshalb keine Auffangzuständigkeit deutscher Gerichte. Daran ändere der Umstand nichts, dass es in Streitigkeiten der vorliegenden Art für die Beschwerdeführer nicht möglich sei, die Beschwerdekammer anzurufen, und deswegen eine Rechtsschutzlücke bestehe. Art 19 Abs. 4 GG gewährleiste keine Auffangzuständigkeit nationaler Gerichte, falls der Rechtsschutz gegen Handlungen zwischenstaatlicher Einrichtungen unzulänglich sei. Auf ihre Immunität habe die Beklagte nicht dadurch verzichtet, dass sie gegen das landgerichtliche Zwischenurteil keine Rechtsmittel eingelegt habe. Ein Verzicht auf die Immunität bedürfe grundsätzlich einer ausdrücklichen Erklärung, woran es hier jedoch fehle.
16
Eine Vorlage des deutschen Zustimmungsgesetzes zur Vereinbarung über die Satzung der Europäischen Schulen an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG komme nicht in Betracht. Das Zustimmungsgesetz genüge insbesondere den Anforderungen des Art. 24 Abs. 1 GG. In der Satzung sei ein Maß an Rechtsschutz vorgesehen, das dem nach dem Grundgesetz zu gewährenden im Wesentlichen gleichkomme. Soweit dennoch eine Rechtsschutzlücke bestehe, beruhe diese auf einer defizitären Umsetzung der in Art. 27 Abs. 2 Satz 3 der Satzung angeordneten Verfahrens- beziehungsweise Durchführungsbestimmungen durch den Obersten Rat oder aber auf einem unzureichenden Verständnis der Beschwerdekammer vom Regelungsgehalt des Art. 27 Abs. 2 Satz 1 der Satzung.
17
Mit ihrer am 24. August 2009 eingegangenen Verfassungsbeschwerde greifen die Beschwerdeführer unmittelbar die Urteile des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 13. Februar 2008 und des Bundesgerichtshofs vom 9. Juli 2009 sowie mittelbar das deutsche Zustimmungsgesetz zur Vereinbarung über die Satzung der Europäischen Schulen vom 31. Oktober 1996 an.
18
Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 103 Abs. 1 GG seien dadurch verletzt, dass den Beschwerdeführern keine Möglichkeit offenstehe, die einseitige Festsetzung der von ihnen zu entrichtenden Schulgebühren durch den Obersten Rat der Europäischen Schule gerichtlich überprüfen zu lassen. Dadurch seien die Grenzen von Art. 24 Abs. 1 GG überschritten, wonach die Gründung einer zwischenstaatlichen Einrichtung und ihre rechtliche und organisatorische Ausgestaltung dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebot eines wirksamen Rechtsschutzes genügen müssten. Aus dem Wortlaut des Art. 27 Abs. 2 Satz 3 der Satzung folge, dass sowohl die Voraussetzungen für ein Verfahren der Beschwerdekammer (das „Ob“ betreffend) als auch die entsprechenden Durchführungsbestimmungen (das „Wie“ betreffend) in der allgemeinen Schulordnung festzulegen seien. Da somit der Oberste Rat selbst darüber zu befinden habe, ob seine Entscheidungen überhaupt durch die Beschwerdekammer überprüft werden könnten, sei bereits in der Satzung ein strukturelles Defizit an effektivem Rechtsschutz angelegt. Insoweit liege nicht nur eine Rechtsschutzlücke bezüglich einer konkreten Handlung des Obersten Rates der Europäischen Schulen vor, die keine grundsätzlichen, strukturellen Defizite an der Ausgestaltung eines effektiven Rechtsschutzes erkennen lasse. Dies eröffne dem Obersten Rat einen unüberprüfbaren Raum selbst für Maßnahmen, die gegen das Willkürverbot verstießen. Entgegen der Auffassung des Bundesgerichtshofs hätte daher nach Art. 100 Abs. 1 GG eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht erfolgen müssen.
19
Das Urteil des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main verletze darüber hinaus den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör aus Art. 103 Abs. 1 GG, weil es bei seinen Hilfserwägungen Tatsachenvortrag in zwei - von den Beschwerdeführern nach der mündlichen Verhandlung eingereichten - Schriftsätzen nicht zur Kenntnis genommen habe. Bis zur mündlichen Verhandlung hätten die Beschwerdeführer aufgrund des landgerichtlichen Urteils davon ausgehen dürfen, dass es auf die absolute Höhe der Kosten rechtlich nicht ankomme. Das Gericht hätte ihnen daher nach der mündlichen Verhandlung, in der ein entsprechender Hinweis erteilt worden sei, Gelegenheit geben müssen, zu diesem rechtlichen Gesichtspunkt ergänzend vorzutragen.
20
1. Der Europäischen Schule Frankfurt am Main wurde Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Sie hat ausgeführt, die angefochtenen Urteile des Bundesgerichtshofs und des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main seien verfassungsgemäß und verletzten insbesondere nicht Art. 19 Abs. 4 GG, der keine Auffangzuständigkeit deutscher Gerichte begründe. Zwar scheine die Verfassungsbeschwerde auch auf das Bestehen einer Schutzpflicht des deutschen Gesetzgebers und der Bundesregierung gerichtet zu sein, für einen effektiven Rechtsschutz bei den Europäischen Schulen zu sorgen. Die Verfassungsbeschwerde sei insoweit jedoch unbegründet, da die von den Beschwerdeführern vorgetragene Rechtsschutzlücke nicht (mehr) bestehe. Der Vorwurf, die Organisation habe bewusst eine Rechtsschutzlücke geschaffen und beibehalten, sei unzutreffend. Die Entscheidung der Beschwerdekammer vom 8. November 2004, die auf einer unzutreffenden Auslegung von Art. 27 Abs. 2 der Satzung beruhe, sei ein Einzelfall geblieben. Der Wortlaut dieser Bestimmung lasse keinen Zweifel daran, dass die Befugnis der Beschwerdekammer auch die Entscheidung von Schulgeldklagen der Eltern von Kindern der Kategorie III umfasse. Diese seien in Art. 25 Nr. 4 der Satzung ausdrücklich genannt und durch eine Entscheidung des Obersten Rates über die Erhöhung des Schulgeldes unmittelbar finanziell beschwert. Für die Überprüfung des Schulgeldbeschlusses räume Art. 27 Abs. 2 Satz 2 der Satzung der Beschwerdekammer ausdrücklich die Befugnis zur uneingeschränkten Überprüfung des Ermessens des Obersten Rates ein. Der Satzungswortlaut sei hinreichend bestimmt, so dass es zu seiner Anwendung keiner Durchführungsregelungen bedürfe.
21
2. Der Deutsche Bundestag, der Bundesrat, das Bundeskanzleramt, das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, die Hessische Staatskanzlei und das Hessische Ministerium der Justiz hatten ebenfalls Gelegenheit zur Äußerung.
22
Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen, weil sie unzulässig ist. Der Vortrag der Beschwerdeführer zur Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung genügt nicht den Begründungsanforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG.
23
In der Begründung einer Verfassungsbeschwerde haben die Beschwerdeführer darzulegen, mit welchen verfassungsrechtlichen Anforderungen die angegriffene Maßnahme kollidiert. Dazu müssen sie aufzeigen, inwieweit eine Maßnahme die bezeichneten Grundrechte verletzen soll (vgl. BVerfGE 99, 84 ; 120, 274 ; 142, 234 ). Liegt zu den mit der Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Verfassungsfragen bereits Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor, so ist der behauptete Grundrechtsverstoß in Auseinandersetzung mit den darin entwickelten Maßstäben zu begründen (vgl. BVerfGE 99, 84 ; 101, 331 ; 123, 186 ; 142, 234 ).
24
Richtet sich die Verfassungsbeschwerde gegen eine gerichtliche Entscheidung, bedarf es in der Regel einer ins Einzelne gehenden argumentativen Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung und deren konkreter Begründung (vgl. BVerfGE 88, 40 ; 101, 331 ; 105, 252 ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 21. April 2011 - 2 BvR 2978/10 -, juris, Rn. 2; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 9. November 2017 - 1 BvR 1069/14 -, juris, Rn. 28; stRspr). Dabei ist auch darzulegen, inwieweit das bezeichnete Grundrecht oder grundrechtsgleiche Recht durch die angegriffene Entscheidung verletzt sein soll (vgl. BVerfGE 99, 84 ; 130, 1 ; 140, 229 ; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 9. November 2017 - 1 BvR 1069/14 -, juris, Rn. 28; Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 8. Dezember 2017 - 2 BvR 2019/17 -, juris, Rn. 17 f.; stRspr).
25
Zweck der Begründungsanforderungen in § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG ist es, dem Bundesverfassungsgericht die Möglichkeit zu eröffnen, den Hoheitsakt ohne weitere Ermittlungen einer verfassungsrechtlichen Überprüfung zu unterziehen. Dem Gericht soll eine zuverlässige Grundlage für die weitere Behandlung des Begehrens verschafft werden (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 18. Februar 1999 - 1 BvR 1840/98 -, juris, Rn. 7; Beschluss der 4. Kammer des Zweiten Senats vom 1. Juli 2000 - 2 BvR 1894/99 -, juris, Rn. 3; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 28. Juni 2014 - 1 BvR 1837/12 -, NJW 2015, S. 1005 ).
26
Hieran gemessen haben die Beschwerdeführer die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung durch die angegriffenen fachgerichtlichen Entscheidungen nicht hinreichend substantiiert dargelegt. Das gilt im Hinblick auf die Rüge einer Verletzung der Beschwerdeführer in ihren Rechten aus Art. 19 Abs. 4 GG unter Berücksichtigung des Prüfungsmaßstabs (1.) sowohl in Bezug auf die Auslegung und Anwendung von Art. 27 Abs. 7 der Satzung durch die Fachgerichte (2.) als auch in Bezug auf das mittelbar angegriffene Gesetz zu der Vereinbarung vom 21. Juni 1994 über die Satzung der Europäischen Schulen vom 31. Oktober 1996 (3.). Für eine Verletzung von Art. 103 Abs. 1 GG durch die Versagung von Rechtsschutz vor den nationalen Gerichten fehlen jegliche Anhaltspunkte (4.). Auch eine Verletzung von Art. 103 Abs. 1 GG durch die Nichtberücksichtigung von Sachvortrag durch das Oberlandesgericht ist nicht hinreichend substantiiert dargelegt (5.).
27
1. Integrationsgesetze, mit denen nach Art. 24 Abs. 1 GG Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen werden, müssen sicherstellen, dass auch die zwischenstaatliche Einrichtung einen Grundrechtsschutz gewährleistet, der den vom Grundgesetz geforderten Mindeststandard umfasst, insbesondere den Wesensgehalt der Grundrechte garantiert (a). Dieser Mindeststandard muss bei Gründung einer zwischenstaatlichen Einrichtung und darüber hinaus auch für die Dauer ihres Bestehens sichergestellt werden (b). Mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG erfordert dies die Sicherstellung eines wirkungsvollen Rechtsschutzes der Betroffenen in Deutschland gegenüber Maßnahmen der zwischenstaatlichen Einrichtung (c). Einer Reservezuständigkeit deutscher (Fach-)Gerichte bedarf es dagegen nicht (d).
28
a) Das Grundgesetz konzipiert die Bundesrepublik Deutschland als einen offenen Verfassungsstaat. Sie soll an der europäischen Integration mitwirken, sich kollektiven Sicherheitssystemen anschließen, die allgemeinen Regeln des Völkerrechts achten sowie eine auf die Bewahrung und Wiederherstellung des Friedens gerichtete Politik betreiben (vgl. Präambel und Art. 23 bis 26, Art. 88 Satz 2, Art. 109 Abs. 2 GG; BVerfGE 22, 293 ; 37, 271 ; 58, 1 ; 73, 339 ; 89, 155 ; 123, 267 ).
29
Soweit Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen werden, öffnet Art. 24 Abs. 1 GG die nationale Rechtsordnung derart, dass der ausschließliche Herrschaftsanspruch der Bundesrepublik Deutschland im Geltungsbereich des Grundgesetzes zurückgenommen und der unmittelbaren Geltung und Anwendbarkeit eines Rechts aus anderer Quelle innerhalb des staatlichen Herrschaftsbereichs Raum gelassen werden kann (vgl. BVerfGE 37, 271 ), ohne dass es eines Umsetzungs- oder Vollzugsaktes deutscher Stellen bedarf. Seine verfassungsrechtliche Rechtfertigung findet dies in der Integrationsermächtigung des Art. 24 Abs. 1 und Abs. 1a GG, seine Grundlage in dem jeweiligen Integrations- und Zustimmungsgesetz zu den in Rede stehenden Verträgen. Letzteres enthält auch den innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl für das von den Organen der zwischenstaatlichen Einrichtung gesetzte Recht und für die von ihnen erlassenen Maßnahmen (vgl. BVerfGE 75, 223 ; 82, 159 ; 85, 191 ; 89, 155 ; 123, 267 ; 140, 317 ).
30
Integrationsgesetze sind als Akte deutscher Staatsgewalt an die im Grundgesetz verbürgten Grundrechte gebunden, deren Wesensgehalt (Art. 19 Abs. 2 GG) sie auch in Ansehung der supranationalen Hoheitsgewalt generell sicherzustellen haben. An dieser - mit den Solange I und II-Beschlüssen begründeten Rechtsprechungslinie (vgl. BVerfGE 37, 271 ; 73, 339 ; vgl. auch BVerfGE 58, 1 ) - hat das Bundesverfassungsgericht auch nach Einfügung des Art. 23 GG in das Grundgesetz (BTDrucks 12/6000, S. 21) festgehalten und die generelle Gewährleistung des Wesensgehalts der Grundrechte als den vom Grundgesetz geforderten Mindeststandard an Grundrechtsschutz bei Verabschiedung und Vollzug eines Integrationsprogramms beschrieben (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 102, 147 ; 118, 79 ; vgl. auch BVerfGE 123, 267 ; 126, 286 ; 133, 277 ; 140, 317 ).
31
b) Öffnet der Staat seine Rechtsordnung und räumt er den Organen einer zwischenstaatlichen Einrichtung Hoheitsrechte ein, die (Grund-)Rechte beschränken oder solche Beschränkungen ermöglichen können, so trifft ihn die Pflicht, die Gewährleistung des vom Grundgesetz geforderten Minimums an Grundrechtsschutz sicherzustellen. Insoweit darf der Integrationsgesetzgeber Hoheitsrechte auf eine zwischenstaatliche Einrichtung nur übertragen, wenn diese rechtsstaatliche, einen adäquaten Grundrechtsschutz verbürgende Garantien aufweist. Darüber hinaus sind alle Verfassungsorgane im Rahmen ihrer Kompetenzen verpflichtet, darauf hinzuwirken, dass die vom Grundgesetz geforderten Mindeststandards nicht unterschritten werden (vgl. Wollenschläger, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 24 Rn. 44; Walter, AöR 129 (2004), S. 39 ).
32
Die im Grundgesetz verbrieften Grundrechte erfordern darüber hinaus nicht nur bei der Übertragung von Hoheitsrechten Beachtung, sondern auch beim Vollzug des Integrationsprogramms (vgl. in Bezug auf die Europäische Union BVerfGE 123, 267 <353, 364 f., 389 f., 391 f., 413 f., 419 f.>; 134, 366 ; 142, 123 ). Sie können auch dazu führen, dass ein zunächst verfassungsmäßiges Integrationsgesetz nachträglich verfassungswidrig wird, wenn eine verfassungswidrige Anwendungspraxis auf das Integrationsgesetz selbst zurückzuführen ist und darin ein strukturbedingtes normatives Regelungsdefizit zum Ausdruck kommt (vgl. zu § 257c StPO BVerfGE 133, 168 ; vgl. auch BVerfGE 73, 339 ; 143, 216 ).
33
c) Zum im Rahmen zwischenstaatlicher Einrichtungen zu sichernden Mindestmaß an Grundrechtsschutz gehört die Garantie eines wirkungsvollen Rechtsschutzes. Sie sichert das grundlegende Recht, sich gegen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt vor einem Gericht zur Wehr setzen zu können.
34
aa) Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet nicht nur ein Individualgrundrecht; er enthält auch eine objektive Wertentscheidung (vgl. BVerfGE 58, 1 ; Ibler, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Art. 19 IV, Rn. 19 ff. ; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 6, 10 ff. ). Sie verpflichtet den Gesetzgeber, einen wirkungsvollenRechtsschutz auch unabhängig von individuellen Berechtigungen sicherzustellen (vgl. Lorenz, in: Festschrift für Christian-Friedrich Menger, 1985, S. 143 ). Das Gebot des effektiven Rechtsschutzes verlangt nicht nur, dass jeder potentiell rechtsverletzende Akt der Exekutive in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht der richterlichen Prüfung unterstellt ist; vielmehr müssen die Gerichte den betroffenen Rechten auch tatsächliche Wirksamkeit verschaffen (vgl. BVerfGE 35, 263 ; 40, 272 ; 67, 43 ; 84, 34 ; 143, 216 ; stRspr). Der Zugang zu einer gerichtlichen Entscheidung in der Sache darf daher - vorbehaltlich verfassungsunmittelbarer Schranken - in keinem Fall ausgeschlossen, faktisch unmöglich gemacht oder in unzumutbarer, durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert werden (vgl. BVerfGE 10, 264 ; 30, 1 ; 44, 302 ; 143, 216 ). Auf die Gewährleistung eines dermaßen wirkungsvollen Rechtsschutzes hat der Einzelne einen verfassungskräftigen Anspruch (vgl. BVerfGE 60, 253 ; 77, 275 ; 143, 216 ).
35
bb) Wirkungsvoller Rechtsschutz erfordert eine Kontrolle hoheitlichen Handelns durch sachlich und persönlich unabhängige und unparteiische Richter sowie den Zugang zu einem Gericht oder einer gerichtsähnlichen Instanz, die jedenfalls eine repressive, lückenlose sowie rechtzeitige Überprüfung staatlichen oder staatlich zu verantwortenden Handelns ermöglicht. Eine lückenlose gerichtliche Kontrolle von Rechtsverletzungen durch die öffentliche Hand (vgl. BVerfGE 8, 274 ; 51, 176 ; 54, 39 ; 58, 1 ; 96, 27 ; 101, 106 ; 101, 397 ; 103, 142 ; 104, 220 ; stRspr) setzt voraus, dass allen rechtsverkürzenden Auswirkungenstaatlichen oder staatlich zu verantwortenden Handelns auch tatsächlich begegnet werden kann. Allerdings lässt sich der Garantie wirkungsvollen Rechtsschutzes weder ein Anspruch auf die bestmögliche noch auf eine durchgängig prinzipale gerichtliche Kontrolle entnehmen. Ihr ist vielmehr bereits dann Rechnung getragen, wenn die normative Ausgestaltung eine umfassende Nachprüfung des Verfahrensgegenstandes in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht und eine dem Rechtsschutzbegehren angemessene Entscheidungsart und Entscheidungswirkung gewährleistet (vgl. BVerfGE 60, 253 ).
36
cc) Ermächtigt der Gesetzgeber zwischenstaatliche Einrichtungen oder internationale Organisationen dazu, öffentliche Gewalt unmittelbar gegenüber den Betroffenen in Deutschland auszuüben, muss er einen wirkungsvollen Rechtsschutz sicherstellen, der diesen Kriterien Rechnung trägt (vgl. BVerfGE 58, 1 ; 59, 63 ; 73, 339 ).
37
Geboten ist insoweit ein Individualrechtsschutz durch unabhängige Stellen, die mit hinlänglicher Gerichtsbarkeit, insbesondere mit einer dem Rechtsschutzbegehren angemessenen Prüfungs- und Entscheidungsmacht über tatsächliche und rechtliche Fragen, ausgestattet sind, auf Grund eines Verfahrens entscheiden, das rechtliches Gehör, dem Streitgegenstand angemessene Angriffs- und Verteidigungsmittel und einen frei gewählten, kundigen Beistand ermöglicht und deren Entscheidungen die Verletzung eines Grundrechts sachgerecht und wirksam sanktionieren (vgl. BVerfGE 73, 339 ; siehe auch BVerfGE 59, 63 ). Des Weiteren müssen supranationale Rechtsschutzeinrichtungen ihre Gerichtsbarkeit auch tatsächlich ausüben.
38
Dieser Maßstab deckt sich mit den - bei der Auslegung des Grundgesetzes gemäß Art. 1 Abs. 2 GG zu berücksichtigenden - Anforderungen aus Art. 6 Abs. 1 EMRK und der Rechtsprechung des EGMR (vgl. BVerfGE 111, 307 ; 128, 326 ; 134, 33 ; 137, 273 ; 138, 296 ; 141, 1 ; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 11. Juli 2017 - 1 BvR 1571/15 u.a. -, juris, Rn. 206; Urteile des Zweiten Senats vom 12. Juni 2018 - 2 BvR 1738/12 u.a. -, juris, Rn. 127 ff. und vom 24. Juli 2018 - 2 BvR 309/15, 502/16 -, juris, Rn. 86), an die ein Konventionsstaat auch gebunden bleibt, wenn er Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen überträgt (vgl. EGMR , Case of Matthews v. The United Kingdom, Urteil vom 18. Februar 1999, Nr. 24833/94, §§ 29 ff.; , Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Ireland, Urteil vom 30. Juni 2005, Nr. 45036/98, §§ 152 ff.; Roland Klausecker v. Germany, Urteil vom 6. Januar 2015, Nr. 415/07, §§ 95 ff., m.w.N.; Meyer-Ladewig, EMRK, 4. Aufl. 2017, Art. 1 Rn. 12 f.; Röben, in: Dörr/Grothe/Marauhn, EMRK/GG, 2. Aufl. 2013, Kap. 5 Rn. 132 ff.; Grabenwarter/Pabel, EMRK, 6. Aufl. 2016, § 4 Rn. 3). Auch insoweit muss er einen Grundrechtsschutz sicherstellen, der dem von der Konvention gewährten Schutz gleichwertig ist.
39
Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK garantiert den Zugang zu einem unabhängigen, auf Gesetz beruhenden Gericht, wobei die Konventionsstaaten einen gewissen Beurteilungsspielraum genießen. Sie dürfen das Recht des Einzelnen auf Zugang zu Gericht jedoch nicht in einer Weise und in einem Ausmaß einschränken oder verkürzen, dass das Recht in seinem Wesensgehalt angetastet wird. Eine Beschränkung ist auch dann nicht mit Art. 6 Abs. 1 EMRK vereinbar, wenn sie kein berechtigtes Ziel verfolgt oder kein angemessenes Verhältnis zwischen den angewandten Mitteln und dem verfolgten Ziel besteht (EGMR , Waite and Kennedy v. Germany, Urteil vom 18. Februar 1999, Nr. 26083/94, § 59, m.w.N.; vgl. auch EGMR, Roland Klausecker v. Germany, Urteil vom 6. Januar 2015, Nr. 415/07, § 62).
40
Da der EGMR die Ausweitung und Vertiefung internationaler Beziehungen und damit auch die Funktionsfähigkeit internationaler Organisationen als ein berechtigtes Ziel ansieht, das die Einschränkung des Rechts auf Zugang zu Gericht rechtfertigen kann, ist es unter bestimmten Voraussetzungen möglich, zwischenstaatlichen Einrichtungen und internationalen Organisationen Immunität vor staatlichen Gerichten einzuräumen, wenn gleichzeitig Rechtsschutz auf der zwischenstaatlichen Ebene zur Verfügung steht (vgl. EGMR , Waite and Kennedy v. Germany, Urteil vom 18. Februar 1999, Nr. 26083/94, §§ 63 ff.; EGMR, Roland Klausecker v. Germany, Urteil vom 6. Januar 2015, Nr. 415/07, § 63 f., m.w.N.).
41
d) Mit der Ermächtigung zur Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 24 Abs. 1 und Abs. 1a GG geht nicht nur die Möglichkeit einher, die Rechtsprechungsaufgabe auf die supranationale Einrichtung zu übertragen, sondern auch die Befugnis, den Zugang zu deutschen Gerichten insoweit auszuschließen. Auslegung und Anwendung des supranationalen Rechts - einschließlich der Bestimmung der dabei anzuwendenden Methode - obliegen im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen dann allein den völkerrechtlich ermächtigten Rechtsschutzinstanzen.
42
Der Rechtsweg, den Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG den Rechtsuchenden gewährleistet, bedarf der gesetzlichen Ausgestaltung. Rechtsschutz ist eine staatliche Leistung, deren Voraussetzungen erst geschaffen, deren Art näher bestimmt und deren Umfang im Einzelnen festgelegt werden müssen (BVerfGE 133, 1 ; 143, 216 ; stRspr). Einfach-gesetzlich eröffnete Rechtsschutzmöglichkeiten nimmt Art. 19 Abs. 4 GG in seinen effektiven Schutzbereich auf und sichert sie grundrechtlich ab (vgl. BVerfGE 143, 216 ). Ähnlich wie Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. BVerfGE 139, 64 ; 140, 240 ) gewährleistet er insoweit einen relativen Normbestandsschutz.
43
Hat der Integrationsgesetzgeber die Rechtsprechungsaufgabe auf ein zwischenstaatliches Gericht übertragen, können Maßnahmen der supranationalen Einrichtung grundsätzlich nicht vor deutschen Gerichten angegriffen werden. Als ein auf Ausgestaltung durch den Gesetzgeber angewiesenes Teilhaberecht gewährt Art. 19 Abs. 4 GG Rechtsschutz grundsätzlich nur nach Maßgabe der gesetzlichen Vorgaben und nur gegen Akte der deutschen öffentlichen Gewalt. Weder aus Art. 24 Abs. 1 GG noch aus Art. 19 Abs. 4 GG folgt insoweit ein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Zugang zu deutschen Gerichten.
44
Etwas anderes gilt dann, wenn dem Einzelnen in den völkerrechtlichen Verträgen zur Gründung einer zwischenstaatlichen Einrichtung oder im Integrationsgesetz der Zugang zu den nationalen Gerichten eröffnet wird. Die übliche Immunität zwischenstaatlicher Einrichtungen und internationaler Organisationen kann im Statut eingeschränkt oder es kann ganz auf sie verzichtet werden (Klein/Schmahl, in: Graf Vitzthum/Proelß, Völkerrecht, 7. Aufl. 2017, 4. Abschnitt Rn. 108; Seidl-Hohenveldern/Loibl, Das Recht der Internationalen Organisationen, 7. Aufl. 2000, Rn. 1909).
45
2. Im Hinblick auf diesen Maßstab genügt der Beschwerdevortrag den Begründungsanforderungen der § 23, § 92 BVerfGG nicht, soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG durch die fachgerichtliche Auslegung von Art. 27 Abs. 7 der Satzung geltend machen.
46
Die Beschwerdeführer führen selbst aus, Art. 19 Abs. 4 GG begründe keine internationale Auffangzuständigkeit deutscher Gerichte für den Fall, dass der Rechtsschutz gegen Handlungen zwischenstaatlicher Einrichtungen unzulänglich sei. Sie vertreten allerdings die Auffassung, eine Verletzung der Beschwerdeführer in ihrem Recht auf umfassenden und effektiven Rechtsschutz hätte vermieden werden können, wenn das Oberlandesgericht und der Bundesgerichtshof - ebenso wie das Landgericht - Art. 27 Abs. 7 der Satzung als Auffangtatbestand für alle Rechtsstreitigkeiten gewertet hätten, in denen die Beschwerdekammer an einer Sachentscheidung gehindert ist. Die Beschwerdekammer habe (mit dem Bericht ihres Präsidenten vom 8. November 2004) zu Recht eine Entscheidung über die Beschwerde der Beschwerdeführer abgelehnt, weil die von Art. 27 Abs. 2 Satz 3 der Satzung geforderten Voraussetzungen für ein Verfahren durch Regelung in der allgemeinen Schulordnung bezüglich der konkreten Handlung des Obersten Rates nicht geschaffen worden seien.
47
a) Insoweit fehlt jede argumentative Auseinandersetzung mit der Begründung der angegriffenen Urteile, die eine Eröffnung der deutschen Gerichtsbarkeit durch Art. 27 Abs. 7 der Satzung im vorliegenden Fall nicht für gegeben halten.
48
Darüber hinaus fehlt jede Auseinandersetzung damit, dass Art. 27 Abs. 2 Satz 1 der Satzung eine ausschließliche erst- und letztinstanzliche Zuständigkeit der Beschwerdekammer für Streitigkeiten vorsieht, die sich auf die Rechtmäßigkeit einer vom Obersten Rat in Ausübung seiner Befugnisse getroffenen Entscheidung beziehen und die betroffenen Personen beschweren. Diese Bestimmung erfasst jedenfalls dem Wortlaut nach auch Streitigkeiten über die Erhöhung des Schulgeldes.
49
Es spricht einiges dafür, dass es sich bei der Erhöhung des Schulgeldes um eine „beschwerende Entscheidung“ im Sinne von Art. 27 Abs. 2 Satz 1 der Satzung handelt (vgl. auch EuGH, Urteil vom 11. März 2015, Oberto und O´Leary, C-464/13 und C-465/13, EU:C:2015:163, Rn. 49). Art. 25 Nr. 4 der Satzung regelt, dass den Eltern der Schüler das Schulgeld „auferlegt“ wird. Auch sind diese nach Art. 29 Satz 1 der Schulordnung verpflichtet, die vom Obersten Rat festgelegten Beträge innerhalb einer vorgesehenen Frist zu zahlen. Für diese Auslegung spricht ferner, dass die Beschwerdekammer nach Art. 27 Abs. 2 Satz 2 der Satzung in finanziellen Streitigkeiten eine Befugnis zu unbeschränkter Ermessensnachprüfung besitzt und dass diese Regelung auf Streitigkeiten, die die gemäß Art. 25 Nr. 4 der Satzung beschlossene Höhe des Schulgeldes betreffen, ohne weiteres anzuwenden ist. Darüber hinaus soll ausweislich der Präambel der Satzung ein angemessener Rechtsschutz des Lehrpersonals und der sonstigen unter die Satzung fallenden Personen gegenüber Entscheidungen des Obersten Rates oder der Verwaltungsräte gewährleistet und zu diesem Zweck eine Beschwerdekammer mit genau festgelegten Befugnissen eingerichtet werden. Vor diesem Hintergrund hat etwa der EuGH angenommen, dass die Beschwerdekammer gerade dem Zweck dient, gegenüber Entscheidungen des Obersten Rates einen angemessenen Rechtsschutz zu gewährleisten (vgl. EuGH, Urteil vom 11. März 2015, a.a.O.).
50
Einer vertraglichen Zuständigkeitszuweisung an die Beschwerdekammer steht Art. 6 Abs. 1 der Satzung nicht entgegen. Nach dieser Bestimmung kann jede Schule vor Gericht klagen und verklagt werden. Die Regelung steht jedoch im Kontext von Art. 27 Abs. 7 der Satzung. Danach können die Schulen in „anderen Streitigkeiten“ Partei sein und unterliegen insoweit der Zuständigkeit der nationalen Gerichte. Ausweislich des Regelungszusammenhangs von Art. 27 Abs. 2 und Abs. 7 der Satzung sind damit jedoch nur solche Streitigkeiten gemeint, für die keine Zuständigkeit der Beschwerdekammer besteht. „Gericht“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Satzung meint insoweit nicht die „Beschwerdekammer“, sondern jedes mitgliedstaatliche Gericht.
51
Dass die Voraussetzungen für ein Verfahren der Beschwerdekammer zur Überprüfung von Beschlüssen des Obersten Rates gemäß Art. 25 Nr. 4 der Satzung betreffend das den Eltern aufzuerlegende Schulgeld und die entsprechenden Durchführungsbestimmungen bislang weder in der Allgemeinen Schulordnung noch im Statut der Beschwerdekammer oder in ihrer Verfahrensordnung näher geregelt sind, zwingt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nach dem Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 Satz 3 der Satzung unter Berücksichtigung des systematischen Zusammenhangs mit Art. 27 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 der Satzung jedenfalls nicht zu der Annahme, es sei schon keine Zuständigkeit der Beschwerdekammer gegeben.
52
b) Ausgehend von der Rechtsansicht der Beschwerdeführer, dass die Beschwerdekammer nicht zur Überprüfung von Schulgeldfestsetzungen des Obersten Rates befugt ist, hätte es ferner näherer Darlegung bedurft, warum nach Art. 27 Abs. 7 der Satzung nicht nur die nationale Gerichtsbarkeit eröffnet ist, sondern gerade eine Zuständigkeit der nationalen Gerichte in Zivilsachen begründet sein soll. Welche Rechtsnatur die von ihnen mit der Europäischen Schule Frankfurt am Main geschlossenen Verträge haben, erörtern die Beschwerdeführer nicht. Ebenso wenig setzen sie sich mit der Frage auseinander, ob es sich bei der Schulgeldfestsetzung durch den Obersten Rat um die Ausübung eines durch einen zivilrechtlichen Vertrag eingeräumten einseitigen Leistungsbestimmungsrechts oder um die Ausübung öffentlicher Gewalt handelt. Dass die Beschwerdeführer gegenüber der Festsetzung des Schulgeldes Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 GG beanspruchen, spricht dafür, dass sie von letzterem ausgehen. Warum sie trotzdem den Rechtsweg zu den Zivilgerichten für gegeben erachten, hätte vor diesem Hintergrund weiterer Begründung bedurft. Eine internationale Zuständigkeit der deutschen Verwaltungsgerichte, an die der Rechtsstreit hätte verwiesen werden können (vgl. § 17a GVG), ist ebenfalls nicht zweifelsfrei (vgl. BVerfGE 58, 1 ; 59, 63 ).
53
c) Die Beschwerdeführer haben schließlich für die verfassungsrechtliche Beurteilung unverzichtbare Unterlagen weder innerhalb der Frist des § 93 Abs. 1 BVerfGG vorgelegt noch ihrem wesentlichen Inhalt nach wiedergegeben (vgl. BVerfGE 78, 320 ; 88, 40 ; 93, 266 ; BVerfGK 5, 170 ). Dies betrifft insbesondere die mit der Europäischen Schule Frankfurt am Main geschlossenen Schulverträge sowie den begründeten Bericht des Präsidenten der Beschwerdekammer vom 8. November 2004.
54
3. Auch im Hinblick auf die Rüge einer Verletzung der Beschwerdeführer in ihren Rechten aus Art. 19 Abs. 4 GG durch Verkennung der Verfassungswidrigkeit des Zustimmungsgesetzes durch die Fachgerichte genügt der Vortrag der Beschwerdeführer zur Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung nicht den Begründungsanforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG. Die Beschwerdeführer haben weder die Entscheidungserheblichkeit des Zustimmungsgesetzes (a) noch dessen Verfassungswidrigkeit (b) hinreichend substantiiert dargelegt.
55
a) Die Entscheidungserheblichkeit des Zustimmungsgesetzes für den vorliegenden Rechtsstreit über die Erhöhung des Schulgeldes wird von den Beschwerdeführern nicht erörtert, obwohl sie den Fachgerichten einen Verstoß gegen die Vorlagepflicht nach Art. 100 Abs. 1 GG vorwerfen. Welche Rechtsfolgen die Verfassungswidrigkeit in materieller Hinsicht für Art und Umfang eines Schulgeldanspruchs innerhalb des bestehenden Vertragsverhältnisses zwischen den Beschwerdeführern und der beklagten Schule hätte, führen sie ebenso wenig aus wie sie die Auswirkungen einer möglichen Nichtigkeit des Zustimmungsgesetzes auf die gerichtliche Kontrolle eines solchen Anspruchs begründen.
56
b) Im Hinblick auf die geltend gemachte Verfassungswidrigkeit des Zustimmungsgesetzes haben die Beschwerdeführer nicht dargetan, dass der durch die Beschwerdekammer zu gewährende vertraglich vorgesehene Rechtsschutz den sich aus Art. 19 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 GG ergebenden Anforderungen an einen wirkungsvollen Rechtsschutz nicht genügt oder die Beschwerdekammer diesen in ihrer Spruchpraxis tatsächlich nicht gewährt. Aus dem Beschwerdevortrag folgt zum einen nicht, dass das Zustimmungsgesetz im Hinblick auf den in der Satzung vorgesehenen Rechtsschutz durch die Beschwerdekammer der Europäischen Schulen wegen eines strukturell bedingten Regelungsdefizits von Anfang an verfassungswidrig war (aa). Zum anderen lässt sich dem Vortrag nicht entnehmen, dass das Gesetz aufgrund eines strukturellen Vollzugsdefizits im Nachhinein verfassungswidrig geworden ist und es sich bei dem begründeten Bericht des Präsidenten der Beschwerdekammer vom 8. November 2004, mit dem dieser die Beschwerdekammer für die Überprüfung der Schulgelderhöhungen für unzuständig erklärt hat, nicht nur um eine Fehlentscheidung im Einzelfall handelt (bb).
57
aa) Die Beschwerdeführer setzen sich nicht damit auseinander, ob die Satzung der Europäischen Schulen eine Auslegung ermöglicht, die hinsichtlich der Einrichtung der Beschwerdekammer sowie des Ablaufs und der Gestaltung der bei ihr geführten Verfahren den oben (Rn. 27 ff.) dargelegten verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen genügt. Sie legen insbesondere keine Anhaltspunkte dafür dar, dass die Beschwerdekammer nicht alle Merkmale eines Gerichts erfüllt und nicht in der Lage ist, wirkungsvollen Rechtsschutz zu gewähren.
58
Eine Auslegung von Art. 27 der Satzung im Lichte von Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 6 EMRK erscheint möglich. Als materielle Gewährleistung ist die Garantie effektiven Rechtsschutzes auch Bestandteil des Rechts der Europäischen Schulen, weil sämtliche beteiligte Staaten auch Vertragsstaaten der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) sind und für die an dieser zwischenstaatlichen Einrichtung beteiligte Europäische Union die dort niedergelegten Garantien als allgemeine Grundsätze ebenfalls gelten (Art. 6 Abs. 3 EUV) und diese nach Art. 6 Abs. 2 EUV zu einem Beitritt angehalten ist. Darüber hinaus kennen praktisch alle Verfassungsordnungen der Mitgliedstaaten eine Art. 19 Abs. 4 GG zumindest ähnliche Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes.
59
Dieser Befund wird durch den Aussagegehalt von Art. 27 Abs. 3 Satz 1 und Satz 2 der Satzung erhärtet, der die Unabhängigkeit der Beschwerdekammer gewährleistet und bestimmt, dass ihr nur Personen angehören können, die jede Gewähr für Unabhängigkeit bieten und als fähige Juristen gelten. Zu Mitgliedern können zudem nur Personen ernannt werden, die in einer vom Gerichtshof der Europäischen Union erstellten Liste aufgeführt sind.
60
Art. 27 Abs. 2 der Satzung ermöglicht eine umfassende Nachprüfung von „beschwerenden Entscheidungen“ durch den Obersten Rat oder den Verwaltungsrat einer Schule und somit lückenlosen Rechtsschutz. Wie gezeigt, ist der Beschwerdekammer dabei sogar eine Befugnis zu unbeschränkter Ermessensnachprüfung bei finanziellen Streitigkeiten eingeräumt (Art. 27 Abs. 2 Satz 2 der Satzung). Aus Art. 27 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit der Präambel der Satzung ergibt sich eine Allzuständigkeit der Beschwerdekammer für Maßnahmen, die die Rechtsstellung von Betroffenen unmittelbar und individuell berühren. Anhaltspunkte dafür, dass die satzungsmäßige Einrichtung der Beschwerdekammer den Anforderungen an einen wirkungsvollen, effektiven und lückenlosen Rechtsschutz auf supranationaler Ebene nicht genügte, haben die Beschwerdeführer nicht vorgetragen.
61
bb) Dem Beschwerdevortrag lässt sich auch nicht entnehmen, dass das Zustimmungsgesetz zur Vereinbarung über die Satzung im Laufe der Zeit verfassungswidrig geworden wäre, weil der Oberste Rat keinen wirkungsvollen Rechtsschutz sichergestellt und sich insoweit ein strukturelles Vollzugsdefizit ergeben hätte. Die Beschwerdeführer haben insbesondere nicht dargelegt, dass es sich bei dem begründeten Bericht des Präsidenten der Beschwerdekammer vom 8. November 2004, mit dem er diese für die Überprüfung der Schulgelderhöhungen für unzuständig erklärt hat, nicht nur um eine Fehlentscheidung im Einzelfall handelt. Zur Substantiierung des Vortrags wäre insbesondere eine Auswertung der Rechtsprechung der Beschwerdekammer erforderlich gewesen, die hätte belegen müssen, dass die Verweigerung von Rechtsschutz im Fall der Beschwerdeführer auf einem strukturellen Vollzugsdefizit beruht und über den Einzelfall hinausgeht. Allein die Annahme, dass es der Oberste Rat durch Gestaltung der Schul- oder Verfahrensordnung selbst in der Hand habe, die Überprüfung seiner Entscheidungen durch die Beschwerdekammer zu ermöglichen oder nicht zuzulassen, genügt den Begründungsanforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG nicht. Diese sollen vielmehr verhindern, dass dem Bundesverfassungsgericht abverlangt wird, zur Überprüfung der Frage, ob die Beschwerdekammer (mittlerweile) einen effektiven Rechtsschutz gewährt, die unter http://www.schola-europaea.eu/bdcree/ verfügbare umfangreiche Entscheidungssammlung der Beschwerdekammer und deren weitere Judikatur ohne vorherige Aufbereitung durch die Beschwerdeführer selbst auf relevantes Material hin zu sichten und im Detail auszuwerten.
62
cc) Ob - wie die Europäische Schule Frankfurt am Main vorgetragen hat - eine Änderung der Spruchpraxis der Beschwerdekammer im Hinblick auf die Justiziabilität von Beschlüssen des Obersten Rates stattgefunden hat, muss hier nicht entschieden werden. Jedenfalls ergibt sich aus der von der Europäischen Schule Frankfurt am Main in ihrem Vortrag in Bezug genommenen Entscheidung der Beschwerdekammer vom 31. Juli 2014 (BKEURSC, Beschluss vom 31. Januar 2014 - 13/50 -, abrufbar unter http://www.schola-europaea.eu/bdcree/), dass die Beschwerdekammer nunmehr die Rechtmäßigkeit von Beschlüssen des Obersten Rates, mit denen die Schulgelder für Schüler der Kategorie III erhöht werden, grundsätzlich überprüft (a.a.O., Rn. 1, 14). Dies wird durch den Beschluss der Beschwerdekammer vom 10. März 2016 (BKEURSC, Beschluss vom 10. März 2016 - 15/71 -, abrufbar unter http://www.schola-europaea.eu/bdcree/) bestätigt, der ebenfalls die Überprüfung einer Schulgelderhöhung betraf.
63
4. Worin die von den Beschwerdeführern gerügte Verletzung von Art. 103 Abs. 1 GG durch die Verneinung der nationalen Gerichtsbarkeit liegen soll, lässt sich der Verfassungsbeschwerde ebenfalls nicht entnehmen. Eine Verletzung von Art. 101 Abs. 1 Satz 1 GG, die mit einer Nichtvorlage des Zustimmungsgesetzes an das Bundesverfassungsgericht entgegen Art. 100 Abs. 1 GG verbunden sein könnte, haben die Beschwerdeführer nicht gerügt. Sie berücksichtigen nicht, dass Art. 103 Abs. 1 GG anders als Art. 19 Abs. 4 GG und der allgemeine Justizgewährungsanspruch nicht den Zugang zu Gericht, sondern allein das Gehörtwerden innerhalb des gerichtlichen Verfahrens gewährleistet (vgl. BVerfGE 107, 395 ; 108, 341 ).
64
5. Auch eine Verletzung von Art. 103 Abs. 1 GG durch die Nichtberücksichtigung von Sachvortrag durch das Oberlandesgericht bei seinen Hilfserwägungen ist nicht hinreichend substantiiert dargelegt. Zum einen verweisen die Beschwerdeführer insoweit lediglich auf Schriftsätze aus dem Berufungsrechtszug. Es ist jedoch nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, sich den der Verfassungsbeschwerde zu Grunde liegenden Sachverhalt aus den in Bezug genommenen Schriftsätzen herauszusuchen (vgl. BVerfGE 80, 257 ; 83, 216 ). Zum andern setzen sie sich nicht damit auseinander, dass diese Schriftsätze erst nach Schluss der mündlichen Verhandlung eingereicht worden sind, ohne dass sie vom Oberlandesgericht nachgelassen worden waren. Die Beschwerdeführer tragen mit ihrer Verfassungsbeschwerde insbesondere nicht vor, dass sie sich zu dem Hinweis des Oberlandesgerichts auf die Bedeutung einer nicht kostendeckenden Festsetzung des Schulgeldes in der mündlichen Verhandlung nicht unmittelbar äußern konnten und deshalb einen Schriftsatznachlass beantragt hätten (vgl. § 139 Abs. 5 ZPO).