BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1975/07 -
1. des Herrn Dr. B...,
2. des Herrn Dr. G...,
3. des Herrn Dr. H...,
4. der Frau M...,
5. des Herrn A...,
hat die 3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Richter Broß,
die Richterin Osterloh
und den Richter Mellinghoff
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 14. Januar 2008 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen
das Gesetz, mit dem die 5 %-Sperrklausel bei der Wahl zu
den Bezirksversammlungen in der Freien und Hansestadt Hamburg
wiedereingeführt wurde. Die nächste Wahl zu den
Bezirksversammlungen findet am 24. Februar 2008
statt.
2
1. In der Freien und Hansestadt Hamburg werden
gemäß Art. 4 Abs. 1 Verfassung der Freien und
Hansestadt Hamburg (nachfolgend: HV) staatliche und
gemeindliche Tätigkeiten nicht getrennt. Der Stadtstaat
erfüllt alle Funktionen, die in Flächenländern auf Land,
Kreise und Gemeinden aufgeteilt sind. Allerdings können gemäß
Art. 4 Abs. 2 HV durch Gesetz für Teilgebiete
Verwaltungseinheiten gebildet werden. Dementsprechend wurden
in Hamburg durch das Bezirksverwaltungsgesetz vom
21. September 1949 (in der Fassung der Bekanntmachung
vom 22. Mai 1978) sieben Bezirke gebildet, die die
dezentrale Verwaltungsebene bilden. Da die Bezirke keine
Selbstverwaltungskörperschaften im Sinne des Art. 28
Abs. 1 Satz 2 GG, sondern nur Verwaltungseinheiten
sind, haben sie keine originären Aufgaben, deren Wahrnehmung
sie beanspruchen könnten. Sie nehmen die ihnen vom Senat
übertragenen Verwaltungsaufgaben, die nicht wegen ihrer
übergeordneten Bedeutung oder ihrer Eigenart einer
einheitlichen Durchführung bedürfen, wahr (§ 2
Satz 2 Bezirksverwaltungsgesetz, nachfolgend: BezVG).
Der Senat (die Landesregierung) kann auch gegenüber den
Bezirken allgemein und im Einzelfall Weisungen erteilen, und
er hat auch gegenüber den Bezirken ein allumfassendes
Evokationsrecht: er kann alle Angelegenheiten, für die ein
Bezirksamt zuständig ist, an sich ziehen und selbst
erledigen.
3
Verwaltungsorgan der Bezirke sind die von dem
jeweiligen Bezirksamtsleiter geführten Bezirksämter. Ihnen
allein ist die Durchführung der Bezirksaufgaben zugewiesen
(§ 2 Satz 1 BezVG). Die Bezirksversammlung ist
ihnen zur Seite gestellt. Durch sie soll die Bevölkerung an
den Angelegenheiten des Bezirks und den Aufgaben des
Bezirksamts mitwirken (Art. 56 Satz 1 HV). Die
Bezirksversammlung wird wie die Bürgerschaft auf vier Jahre
gewählt. Sie ist kein den Gemeindevertretungen vergleichbares
Vertretungsorgan, aber mehr als ein beratender
Verwaltungsausschuss. Sie regt Verwaltungshandeln an,
kontrolliert die Führung der Geschäfte des Bezirksamts und
entscheidet in den ihr vorbehaltenen Angelegenheiten (näher
zu den Aufgaben der Bezirksversammlungen vgl.
BVerfGE 83, 60 ).
4
2. Die Mitglieder der Bezirksversammlung
werden vom Volk nach dem Gesetz über die Wahl zu den
Bezirksversammlungen (WahlGBezV) direkt gewählt. Das Gesetz
über die Wahl zu den Bezirksversammlungen hat in den
vergangenen Jahren mehrfach Änderungen erfahren; die letzte
Änderung des Gesetzes ist Gegenstand dieses Verfahrens.
5
Nach dem Gesetz über die Wahl zu den
Bezirksversammlungen in der Fassung vom 22. Juli 1986
(GVBl 1986, S. 230 ff.) nahmen an der Verteilung der
Sitze in der Bezirksversammlung nur diejenigen
Bezirkswahlvorschläge teil, die mindestens fünf vom Hundert
der insgesamt im Bezirk abgegebenen gültigen Stimmen erhalten
hatten (§ 4 Abs. 2 WahlGBezV).
6
Nach der erfolgreichen Durchführung eines
Volksbegehrens und -entscheids verkündete der Senat am
5. Juli 2004 das durch Volksentscheid beschlossene
Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Wahl zur
hamburgischen Bürgerschaft, des Gesetzes über die Wahl zu den
Bezirksversammlungen und des Hamburgischen Meldegesetzes
(GVBl 2004, S. 313 ff.). Danach sah § 1
Abs. 1 WahlGBezV vor, dass auf die Wahl zu den
Bezirksversammlungen die Vorschriften des Gesetzes über die
Wahl zur hamburgischen Bürgerschaft entsprechend anzuwenden
waren, soweit nicht in diesem Gesetz etwas anderes bestimmt
war. § 1 Abs. 3 WahlGBezV sah sodann vor, dass
§ 5 Abs. 1 des Gesetzes über die Wahl zur
hamburgischen Bürgerschaft in der Fassung vom 5. Juli
2004, wonach bei der Verteilung der nach Landeslisten zu
vergebenden Sitze nur diejenigen Landeslisten berücksichtigt
werden, die mindestens fünf vom Hundert der insgesamt
abgegebenen gültigen Parteistimmen erhalten haben, keine
Anwendung fand. Damit war die 5 %-Sperrklausel bei der
Wahl zu den Bezirksversammlungen abgeschafft worden.
7
Noch vor Ablauf der Legislaturperiode und noch
bevor eine Wahl zu den Bezirksversammlungen nach dem neuen
Gesetz vom 5. Juli 2004 durchgeführt werden konnte,
wurde das Gesetz
über die Wahl zu den Bezirksversammlungen erneut durch das
hier angegriffene Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die
Wahl zur hamburgischen Bürgerschaft, des Gesetzes über die
Wahl zu den Bezirksversammlungen und des
Bezirksverwaltungsgesetzes vom 19. Oktober 2006 (GVBl
2006, S. 519 ff.) geändert.
8
§ 1 Abs. 1 WahlGBezV ordnet nach wie
vor die entsprechende Anwendung der Vorschriften des Gesetzes
über die Wahl zur hamburgischen Bürgerschaft an; nur wird
nunmehr § 5 Abs. 1 des Gesetzes über die Wahl zur
hamburgischen Bürgerschaft (5 %-Sperrklausel) nicht mehr
von der entsprechenden Anwendung ausgenommen. Damit wurde die
5 %-Sperrklausel für die Wahl zu den
Bezirksversammlungen wieder eingeführt.
9
3. Das Hamburgische Verfassungsgericht hat mit
Urteil vom 27. April 2007 (HmbJVBl 2007,
S. 60 ff.) einen Normenkontrollantrag von 58
Mitgliedern der Bürgerschaft der Freien und Hansestadt
Hamburg gegen das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die
Wahl zur hamburgischen Bürgerschaft, des Gesetzes über die
Wahl zu den Bezirksversammlungen und des
Bezirksverwaltungsgesetzes vom 19. Oktober 2006 im
Hinblick auf die Wiedereinführung der 5 %-Sperrklausel
bei der Wahl zu den Bezirksversammlungen als unbegründet
zurückgewiesen. In seinem Urteil beschäftigte sich das
Hamburgische Verfassungsgericht zum einen mit der Frage, ob
das angegriffene Gesetz die Verfassung der Freien und
Hansestadt Hamburg dadurch verletzt, dass es das im Wege
eines Volksentscheids beschlossene Wahlrecht teilweise
änderte, und zum anderen mit der Frage nach der
Verfassungsmäßigkeit der Wiedereinführung der
5 %-Sperrklausel bei der Wahl zu den
Bezirksversammlungen.
10
Das angegriffene Gesetz verletzt nach Ansicht
des Hamburgischen Verfassungsgerichts nicht den
verfassungsrechtlichen Grundsatz der Organtreue und sei daher
nicht in seiner Gesamtheit nichtig. Die Beachtung des
Grundsatzes der Organtreue finde zwar auch im Verhältnis
zwischen der Bürgerschaft und dem Volksgesetzgeber Anwendung.
Eine Verletzung der aus dem Grundsatz der Organtreue
folgenden Pflichten der Bürgerschaft gegenüber dem
Volksgesetzgeber sei jedoch nicht festzustellen
(HmbJVBl 2007, S. 60 ).
11
Die Wiedereinführung der 5 %-Sperrklausel
für die Wahl zu den Bezirksversammlungen verletze weder den
nach Art. 6 Abs. 2 HV gewährleisteten Grundsatz der
gleichen Wahl noch Art. 56 HV. Die 5 %-Sperrklausel
bei der Wahl zu den Bezirksversammlungen sei auch im Hinblick
auf den aus Art. 6 Abs. 2 HV folgenden
ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz, dass die Allgemeinheit
und Gleichheit des aktiven und passiven Wahlrechts über den
Anwendungsbereich dieser Vorschrift hinaus auch für sonstige
demokratische Wahlen politischer Art und damit auch für die
Wahl zu den Bezirksversammlungen gelten, nicht zu
beanstanden. Das Hamburgische Verfassungsgericht habe bereits
mit seinen Urteilen vom 6. November 1998 (NVwZ-RR 1999,
S. 358 ff.) und vom 26. November 1998 (NVwZ-RR
1999, S. 354 ff.) entschieden, dass der Gesetzgeber
in zulässiger Weise im Rahmen des ihm insoweit zustehenden
Spielraums die Belange der Funktionsfähigkeit der
Bezirksversammlungen durch Fernhalten von Splitterparteien
mit den Geboten der Wahlrechtsgleichheit und der
Chancengleichheit zum Ausgleich gebracht habe (HmbJVBl 2007,
S. 60 ). Die für die Zulässigkeit einer
5 %-Sperrklausel relevanten Verhältnisse hätten sich
nicht wesentlich geändert.
12
Anhaltspunkte für eine Unvereinbarkeit der
5 %-Sperrklausel für die Wahl zu den
Bezirksversammlungen mit Art. 56 HV gebe es nicht. Gemäß
Art. 56 Satz 1 HV sei das Volk zur Mitwirkung an
der Verwaltung berufen. Gemäß Art. 56 Satz 2 HV
geschehe die Mitwirkung insbesondere durch die ehrenamtlich
tätigen Mitglieder der Verwaltungsbehörden. Der hamburgische
Gesetzgeber sei nach Art. 56 HV aber nur gehalten, das
Volk an der Verwaltung mitwirken zu lassen; er sei hingegen
nicht verpflichtet, Volksvertretungen in den Bezirken zu
schaffen. Dementsprechend ließen sich besondere
verfassungsrechtliche Vorgaben hinsichtlich der Regelungen
über die Wahl zu den Bezirksversammlungen nicht aus
Art. 56 HV herleiten (HmbJVBl 2007, S. 60
).
13
Die Beschwerdeführer wenden sich mit ihrer
Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen Art. 2
Nr. 1.2 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die
Wahl zur hamburgischen Bürgerschaft, des Gesetzes über die
Wahl zu den Bezirksversammlungen und des
Bezirksverwaltungsgesetzes, mit dem die 5 %-Sperrklausel für
die Wahl zu den Bezirksversammlungen wiedereingeführt wurde.
Sie sehen sich durch die 5 %-Sperrklausel in ihren
Rechten aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.
14
1. Ihrer Beschwerdebefugnis stehe der
Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juli
1998 (BVerfGE 99, 1 ff.) nicht entgegen. Das
Bundesverfassungsgericht habe lediglich festgestellt, dass
bei Wahlen zu den Volksvertretungen in den Ländern die
Verletzung der Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit
der Wahl über Art. 3 Abs. 1 GG nicht mit der
Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht geltend
gemacht werden könne. Bei der Wahl zu den
Bezirksversammlungen handele es sich jedoch nicht um Wahlen
zu einer Volksvertretung. Volksvertretungen seien nur
diejenigen durch Wahl gebildeten Vertretungskörperschaften
aller stimmberechtigten Bürger, die durch Verfassung oder
Gesetz einen eigenverantwortlichen Wirkungskreis zugewiesen
bekommen hätten. Das seien, wie in dem Beschluss des
Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juli 1998 ausgeführt,
neben dem Bund und den Ländern die Gemeinden, denen ein
eigener Wirkungskreis in Art. 28 Abs. 2 Satz 1
GG garantiert sei. Der Begriff der Volksvertretung besage als
Zentralbegriff des repräsentativen Systems, dass die
Vertretung durch die unmittelbare Wahl der Volksvertreter
legitimiert für das Volk handle.
15
Hingegen handle es sich bei
Bezirksversammlungen lediglich um Teile der
Verwaltungseinheit Bezirk und nicht um
Selbstverwaltungskörperschaften im Sinne des Art. 28
Abs. 1 Satz 2 GG. Nach Art. 4 Abs. 2 HV
seien durch Gesetz für die Teilgebiete Bezirksämter zu
bilden, denen die selbständige Erledigung übertragener
Aufgaben obliege. An der Aufgabenerledigung wirkten die
Bezirksversammlungen nach Maßgabe des Gesetzes mit.
16
Betroffen sei daher nicht der
„Anwendungsbereich der Art. 28 Abs. 1 Satz 2,
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG“ im Sinne des
Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juli
1998 (BVerfGE 99, 1 ). Vielmehr gehe es allein
um die unmittelbare Legitimation der Verwaltung als Teil der
Staatsgewalt. Staatliche und kommunale Verwaltungen seien
keine mit Volksvertretungen vergleichbare Wahlkörperschaften,
sondern das Objekt der ständigen Kontrolle durch die
Volksvertretung.
17
2. Die 5 %-Sperrklausel verletze die
Gleichheit aller Bürger vor dem Gesetz. Da die
Bezirksversammlungen keine gesetzgeberischen Funktionen im
eigentlichen Sinne hätten und auch keine Regierung bilden
müssten, überwiege der Grundsatz der Wahlgleichheit gegenüber
dem Ziel, mit Hilfe einer Sperrklausel einer möglichen
Parteienzersplitterung innerhalb der Bezirksversammlungen
entgegen zu wirken.
18
Außerdem laufe das Ziel, einer möglichen
Parteienzersplitterung entgegenwirken zu wollen, der
praktischen Arbeit der Bezirksverwaltung, bei der es nicht
zuletzt auch um die Erörterung all der kleinmaßstäblichen,
aber ortspolitisch wichtigen Fragen innerhalb eines
hamburgischen Bezirks gehe, entgegen. Gerade die Erörterung
ortsbezogener Probleme sei ein wesentlicher Aspekt für die
Funktionsfähigkeit der Bezirksversammlung.
19
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen, weil den Beschwerdeführern ein mit
der Verfassungsbeschwerde rügefähiges Recht nicht zur Seite
steht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90
Abs. 1 BVerfGG). Ein Rückgriff auf den allgemeinen
Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG ist für
den Bereich der allgemeinen politischen Wahlen in den Ländern
und auch für die Wahl zu den hamburgischen
Bezirksversammlungen ausgeschlossen.
20
1. a) Der Zweite Senat des
Bundesverfassungsgerichts hat mit Beschluss vom 16. Juli
1998 (BVerfGE 99, 1 ff.) seine bisherige Rechtsprechung,
wonach die Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl als
Anwendungsfälle des allgemeinen Gleichheitssatzes nach
Art. 3 Abs. 1 GG angesehen wurden, aufgegeben. Im
Anwendungsbereich der spezifischen wahlrechtlichen
Gleichheitssätze der Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG kann seitdem im
Rahmen einer Verfassungsbeschwerde vor dem
Bundesverfassungsgericht nicht mehr auf den allgemeinen
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG
zurückgegriffen werden. Dies hat zur Folge, dass die
Verletzung der Wahlrechtsgrundsätze bei politischen Wahlen in
den Ländern nicht mehr mit der Verfassungsbeschwerde über
Art. 3 Abs. 1 GG gerügt werden kann. Die in
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG geregelten
Wahlrechtsgrundsätze gelten nur für die Bundestagswahl. Eine
analoge Anwendung des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG
auf der Ebene der Länder scheidet mit Rücksicht auf die
selbständigen Verfassungsräume von Bund und Ländern aus
(BVerfGE 99, 1 ). Der Bürger kann die Beachtung
der Wahlgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1
GG nur mit der Verfassungsbeschwerde geltend machen, soweit
es um politische Wahlen auf Bundesebene geht.
21
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG
verlangt zwar, dass die Grundsätze der allgemeinen,
unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl auch bei
politischen Wahlen in den Ländern gelten. Allerdings
vermittelt Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG keine mit
der Verfassungsbeschwerde rügefähige subjektive
Rechtsposition (BVerfGE 99, 1 ).
22
Die Anforderungen an demokratische Wahlen sind
für die Verfassungsräume des Bundes in Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG und der Länder in Art. 28
Abs. 1 Satz 2 GG jeweils in gesonderten
Vorschriften spezialgesetzlich normiert. Gemäß Art. 20
Abs. 2, Art. 38 Abs. 1 und Art. 28
Abs. 1 Satz 2 GG haben Bund und Länder in ihren
jeweils eigenen Verfassungsräumen Vertretungen des Volkes zu
schaffen, die aus Wahlen hervorgegangen sind. Dabei haben
Bund und Länder jeweils für die Einhaltung der Grundsätze
allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer
Wahlen Sorge zu tragen. In den Grenzen föderativer Bindungen
gewährleistet das Grundgesetz Bund und Ländern eigenständige
Verfassungsbereiche. Die Länder genießen im Rahmen ihrer
Bindung an die Grundsätze des Art. 28 GG im
staatsorganisatorischen Bereich Autonomie. In diesem Bereich
dürfen sie Wahlsystem und Wahlrecht zu ihren Parlamenten und
den kommunalen Vertretungen des Volkes selbst regeln.
23
b) Bei den hamburgischen Bezirksversammlungen
handelt es sich nicht um Volksvertretungen im Sinne des
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG (BVerfGE 83, 60
; David, Verfassung der Freien und Hansestadt
Hamburg, 2. Aufl. 2004, Art. 13 Rn. 59), so
dass die Entscheidung des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juli 1998 die Wahl zu
den hamburgischen Bezirksversammlungen nicht unmittelbar
miterfasst. Gemäß Art. 4 Abs. 1 HV erfüllt die
hamburgische Bürgerschaft sowohl die Funktionen eines
Landesparlaments als auch die einer kommunalen
Volksvertretung im Sinne des Art. 28 Abs. 1
Satz 2 GG. Staatliche und gemeindliche Tätigkeit werden
in der Freien und Hansestadt Hamburg nicht getrennt. Die auf
der Grundlage des Art. 4 Abs. 2 HV geschaffenen
Bezirke sind keine Gebietskörperschaften. Art. 28
Abs. 1 Satz 2 GG ist damit für Wahlen zu den
Bezirksversammlungen nicht unmittelbar anwendbar. Aber auch
eine entsprechende Anwendung der Vorschrift ist nicht
möglich, weil sich die Bezirke wegen mangelnder
Rechtsfähigkeit und der ihnen fehlenden Allzuständigkeit, die
die gemeindliche Selbstverwaltung prägt, mit den Kommunen
nicht vergleichen lassen (BVerfGE 83, 60 ;
daran anschließend HbgVerfG, Urteil vom 3. April 1998
- HVerfG 2/97 -, NVwZ-RR 1998, S. 697
).
24
2. Grundsätzlich gilt, dass bei anderen Wahlen
außerhalb der Anwendungsbereiche der speziellen
Wahlrechtsgrundsätze der Art. 28 Abs. 1
Satz 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG die
Vorgaben des Art. 3 Abs. 1 GG zum Tragen kommen
(Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 9. Aufl. 2007,
Art. 3 Rn. 73; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar
zum Grundgesetz, 10. Aufl. 2004, Art. 3
Rn. 43; Heun, in: Dreier, Grundgesetz, Kommentar,
Band 1, 2. Aufl. 2004, Art. 3 Rn. 94).
Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht die Wahlen
der sozialversicherungsrechtlichen Selbstverwaltung
(BVerfGE 30, 227 ), der Personalvertretung
und der Arbeitnehmerkammern (BVerfGE 60, 162
; 71, 81 ) sowie der
Arbeitnehmervertreter zum Aufsichtsrat (vgl.
BVerfGE 111, 289 ) an Art. 3
Abs. 1 GG gemessen. Bei der Prüfung der Wahlgleichheit
ist das Bundesverfassungsgericht auch in diesen Fällen, wenn
auch unter großzügigerer Zulassung von Differenzierungen, von
einem streng formalen Gleichheitssatz ausgegangen (vgl. nur
BVerfGE 71, 81 ; 111, 289
). Hinsichtlich der Wahlen der
Richtervertretungen (BVerfGE 41, 1 ) und der
Selbstverwaltungsorgane an Hochschulen (BVerfGE 39, 247
; 54, 363 ) hat das
Bundesverfassungsgericht wegen der Besonderheiten der zu
wählenden Vertretungen einen weniger strengen
Gleichheitsgrundsatz angelegt und Differenzierungen in
größerem Umfang zugelassen, soweit sie dem Charakter der Wahl
Rechnung tragen und nicht auf sachfremden Erwägungen
beruhen.
25
3. Obwohl mithin Art. 28 Abs. 1
Satz 2 und Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG im
vorliegenden Fall nicht einschlägig sind, ist auch bei der
Überprüfung der Wahlvorschriften für die Wahl zu den
hamburgischen Bezirksversammlungen ein Rückgriff auf den
allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG
vor dem Bundesverfassungsgericht nicht möglich.
26
a) Die Wahl zu den hamburgischen
Bezirksversammlungen unterscheidet sich grundlegend von den
Wahlen, bei denen nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ein Rückgriff auf Art. 3
Abs. 1 GG möglich ist.
27
aa) Die Bezirksversammlungen wirken als Organe
der unmittelbaren Staatsverwaltung der Freien und Hansestadt
Hamburg an der Ausübung von Staatsgewalt mit. Nach
Art. 56 Satz 1 HV ist das Volk zur Mitwirkung an
der Verwaltung berufen. Die Mitwirkung geschieht nach
Art. 56 Satz 2 HV insbesondere durch die
ehrenamtlich tätigen Mitglieder der Verwaltungsbehörden.
Verwaltungsbehörden sind die Fachbehörden (Ministerien) und
die Bezirksämter. An den Angelegenheiten des Bezirks und den
Aufgaben des Bezirksamts wirkt die Bevölkerung insbesondere
durch die Bezirksversammlung mit. In der Wahl der Mitglieder
der Bezirksversammlung liegt damit der Akt der Berufung zur
Mitwirkung des Volkes im Sinne des Art. 56 HV.
28
Mittels der Mitglieder der Bezirksversammlung
wirken die jeweiligen „Bezirksvölker“ an der Verwaltung mit
(vgl. David, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg,
2. Aufl. 2004, Art. 56 Rn. 32). Diese
Mitwirkung des Volkes an der Verwaltung bedeutet Mitwirkung
an der Ausübung von Staatsgewalt durch die Exekutive (David,
a.a.O., Art. 56 Rn. 28). Durch die Ermöglichung des
Einflusses der Bezirksbürger auf die Verwaltung wirkt das
Volk bei der Staatswillensbildung mit (vgl. David, a.a.O.,
Vorbemerkung Rn. 24). Denn die Bezirksversammlungen
haben nicht lediglich beratende Funktion; sie sind nicht
bloße Beiräte, die sich an der Ausübung von Staatsgewalt
durch andere Organe nur vorbereitend beteiligen. Das
Bezirksverwaltungsgesetz räumt ihnen vielmehr - wenn
auch unter dem Vorbehalt der Einzelweisung durch Fachbehörden
und der Evokation durch den Senat (vgl. § 42
BezVG) - nicht wenige durchaus wichtige
Entscheidungskompetenzen ein, bei deren Wahrnehmung sie
Staatsgewalt ausüben (BVerfGE 83, 60
). Die Bezirksversammlungen üben damit
selbst Staatsgewalt aus und bedürfen der demokratischen
Legitimation. Diese Legitimation wird den Mitgliedern der
Bezirksversammlungen unmittelbar durch Volkswahl vermittelt.
Auf der Grundlage dieser staatsorganisatorischen Einordnung
der Bezirksversammlungen hat der Zweite Senat des
Bundesverfassungsgerichts mit Urteil vom 31. Oktober
1990 (BVerfGE 83, 60) das Ausländerwahlrecht zu den
Bezirksversammlungen für mit dem Demokratieprinzip
unvereinbar erklärt. An Wahlen, die im Sinne des Art. 20
Abs. 2 GG die Ausübung von Staatsgewalt demokratisch
legitimieren, können nur Deutsche im Sinne des Grundgesetzes
teilnehmen.
29
Im Unterschied zu Personal-, Richter- und
Arbeitnehmervertretungen sowie der
sozialversicherungsrechtlichen Selbstverwaltung und im
Bereich der Hochschulen üben die Bezirksversammlungen
unmittelbare Staatsgewalt aus. Es geht nicht lediglich um die
Selbstverwaltung von eigenen Angelegenheiten, sondern um die
unmittelbare Wahrnehmung staatlicher Aufgaben.
30
bb) Anders als bei den Wahlen zu Personal-,
Richter- und Arbeitnehmervertretungen, in der
sozialversicherungsrechtlichen Selbstverwaltung und im
Bereich der Hochschulen handelt es sich bei der Wahl zu den
Bezirksversammlungen um eine allgemeinpolitische Wahl, an die
besondere Anforderungen zu stellen sind (vgl.
BVerfGE 111, 289 : „Für den Bereich
allgemeinpolitischer Wahlen hat das Bundesverfassungsgericht
die Anforderungen des Gleichheitssatzes durch die
Formalisierung des Gebots der Gleichheit der Wahl verschärft.
Diese Grundsätze lassen sich nicht schematisch auf Wahlen in
anderen Bereichen übertragen. Sie haben ihren tragenden Grund
in der absoluten Gleichheit aller Bürger bei der staatlichen
Willensbildung. Bei Wahlen in anderen Bereichen kann der
Grundsatz der formalen Wahlgleichheit gewissen
Einschränkungen unterliegen.“).
31
cc) Bei den Wahlen zu Personal-, Richter- und
Arbeitnehmervertretungen, in der
sozialversicherungsrechtlichen Selbstverwaltung und im
Bereich der Hochschulen handelt es sich zudem um Wahlen, zu
denen jeweils nur ein eng begrenzter Personenkreis zugelassen
ist und die jeweils nur der Legitimation eines Organs dienen,
dessen Handeln nur für diesen eng begrenzten Personenkreis
wirkt. Bei der Wahl der Bezirksversammlungen geht es
demgegenüber um die demokratische Legitimierung von Organen,
die alle wahlberechtigten Bewohner eines Bezirks
repräsentieren (vgl. BVerfGE 41, 1 ).
32
b) Es entspricht auch der föderativen Ordnung
der Bundesrepublik, dass die Beschwerdeführer nicht unter
Berufung auf Art. 3 Abs. 1 GG die
Verfassungsmäßigkeit der 5 %-Sperrklausel vor dem
Bundesverfassungsgericht rügen können.
33
Zur föderativen Ordnung der Bundesrepublik
gehört, dass die Länder im staatsorganisatorischen Bereich im
Rahmen des Art. 28 GG Autonomie genießen. Das
Homogenitätsprinzip des Art. 28 Abs. 1 Satz 1
GG lässt den Ländern bei ihrer eigenen Staatsorganisation
eine Vielzahl von Gestaltungsmöglichkeiten (Bull, in:
Hoffmann-Riem/Koch, Hamburgisches Staats- und
Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 1998, S. 85; vgl. auch
Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Stand IV/02,
Art. 28 Rn. 48). Im Rahmen der Bestimmungen, die
das Grundgesetz den Verfassungen der Länder vorgibt, können
die Länder ihr Verfassungs- und Staatsorganisationsrecht
selbst ordnen (BVerfGE 98, 145 ). Da die
Länder im Rahmen ihrer Bindung an die Grundsätze des
Art. 28 Abs. 1 GG im staatsorganisatorischen
Bereich Autonomie genießen, müssen ihre
staatsorganisatorischen Entscheidungen möglichst unangetastet
bleiben und Eingriffe in ihren Verfassungsraum auf das
geringstmögliche Maß beschränkt werden (BVerfGE 103, 111
).
34
Die Verfassungsbereiche des Bundes und der
Länder stehen im föderativ gestalteten Bundesstaat
grundsätzlich selbständig nebeneinander (BVerfGE 41, 88
; 60, 175 ; 96, 231
; 98, 145 ; 99, 1 ).
Entsprechendes gilt für die Verfassungsgerichtsbarkeit des
Bundes und der Länder (BVerfGE 60, 175 ; 96, 231
). Es ist Sache der Länder, den subjektiven
verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz im eigenen
Organisationsbereich zu erfüllen.
35
Die Einrichtung von Bezirksversammlungen ist
Ausdruck der staatsorganisatorischen Autonomie der Freien und
Hansestadt Hamburg. Es muss dementsprechend auch Sache des
Hamburgischen Verfassungsgerichts und nicht Sache des
Bundesverfassungsgerichts sein, diese
Organisationsentscheidung der Freien und Hansestadt Hamburg
nachzuprüfen.
36
c) Die Beschwerdeführer werden durch den
Ausschluss des Rückgriffs auf den allgemeinen
Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht
rechtsschutzlos gestellt. Die Wahlrechtsgrundsätze werden für
die Wahlen zu den Bezirksversammlungen
landesverfassungsrechtlich geschützt.
37
Das Hamburgische Verfassungsgericht hat
erstmals mit Urteil vom 3. April 1998 ausgeführt, dass
die Ausgestaltung des Wahlrechts zu den Bezirksversammlungen
in Hamburg zwar nicht nach Bundes-, jedoch nach hamburgischem
Verfassungsrecht den Grundsätzen der Gleichheit und
Allgemeinheit verpflichtet ist (NVwZ-RR 1998, S. 697
). Die Verfassung der Freien und Hansestadt
Hamburg schreibe nicht ausdrücklich Grundsätze für die Wahlen
zu den Bezirksversammlungen vor. Sie beschränke sich vielmehr
darauf, in Art. 6 Abs. 2 HV unter anderem die
Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl für die Wahl zur
Bürgerschaft zu verlangen. In Art. 56 HV sei lediglich
geregelt, dass das Volk zur Mitwirkung an der Verwaltung
durch ehrenamtlich tätige Mitglieder der Verwaltungsbehörden
berufen sei. Er enthalte aber keine Vorgaben für das
Wahlrecht.
38
Art. 6 Abs. 2 HV sei jedoch als
ungeschriebener Verfassungsgrundsatz zu entnehmen, dass die
Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit des aktiven und
passiven Wahlrechts über den Anwendungsbereich des
Art. 6 Abs. 2 HV hinaus auch für sonstige
demokratische Wahlen politischer Art gelten, für die das Land
Hamburg die Regelungskompetenz habe. Dieser Verfassungssatz
des Landes Hamburg stimme inhaltlich mit jenem
ungeschriebenen Rechtssatz des Bundesverfassungsrechts
überein, den das Bundesverfassungsgericht (Hinweis auf
BVerfGE 13, 54 ; 30, 227 ; 60, 162
) der insoweit mit Art. 6 Abs. 2 HV
identischen Regelung des Art. 38 Abs. 1 GG
entnommen habe. Der ungeschriebene
Landesverfassungsrechtssatz, dass die Grundsätze der
Allgemeinheit und Gleichheit des aktiven und passiven
Wahlrechts in Hamburg über Art. 6 Abs. 2 HV hinaus
auch für sonstige demokratische Wahlen politischer Art
gelten, sei auf die Wahl zu den Bezirksversammlungen
anwendbar.
39
An dieser Rechtsprechung hat das Hamburgische
Verfassungsgericht in der Folgezeit mit seinen Urteilen vom
6. November 1998 (HbgVerfG - HVerfG 1/98
u.a. -, NVwZ-RR 1999, S. 358), vom 29. Mai
2001 (HbgVerfG - HVerfG 3/00 -, unveröffentl.,
S. 13 f.) und vom 27. April 2007 (HbgVerfG
- HVerfG 4/06 -, HmbJVBl 2007, S. 60
) weiter festgehalten.
40
d) Ebenso wie die Entscheidung des Zweiten
Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juli 1998
führt auch hier der Ausschluss des Rückgriffs auf Art. 3
Abs. 1 GG dazu, dass den Beschwerdeführern ein mit der
Verfassungsbeschwerde rügefähiges Grundrecht nicht zur Seite
steht und eine Anrufung des Bundesverfassungsgerichts
ausgeschlossen wird. Den Bürgern steht aber zur Verteidigung
ihres subjektiven Wahlrechts dennoch ein Rechtsweg zur
Verfügung. § 10 Abs. 1 in Verbindung mit
§§ 2 ff. des Gesetzes über die Prüfung der Wahlen
zur Bürgerschaft und zu den Bezirksversammlungen vom
25. Juni 1997 (WahlprüfG) sieht die Prüfung der Wahl zu
den Bezirksversammlungen durch die Bürgerschaft vor. Gegen
die Entscheidung der Bürgerschaft kann dann von dem
Wahlberechtigten in zweiter Instanz gemäß § 14
Nr. 7, §§ 47 ff. des Gesetzes über das
Hamburgische Verfassungsgericht vom 23. März 1982
(HmbVerfGG) eine Entscheidung des Hamburgischen
Verfassungsgerichts herbeigeführt werden. Im Rahmen eines auf
Antrag eines Bürgers eingeleiteten Wahlanfechtungsverfahrens
kann zwar die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit einer
Wahlrechtsvorschrift nicht zum selbständigen Streitgegenstand
gemacht werden. Dennoch beschränkt das Hamburgische
Verfassungsgericht in einem Wahlanfechtungsverfahren seine
Prüfung nicht auf die Frage, ob die gegebenen
Wahlvorschriften richtig angewandt worden sind. Es untersucht
als Vorfrage vielmehr auch, ob sich die für die Wahl
geltenden Vorschriften als verfassungsmäßig erweisen, weil
sich ohne eine Aussage über deren Verfassungsmäßigkeit keine
Entscheidung über die Gültigkeit der Wahl treffen lässt
(HbgVerfG, Urteil vom 6. November 1998 - HVerfG
1/98 u.a. -, NVwZ-RR 1999, S. 358; Urteil vom
29. Mai 2001 - HVerfG 3/00 -, unveröffentl.,
S. 13).
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Hingegen besteht ein subjektiver
verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz wegen Verletzung des
Rechts auf Gleichheit der Wahl nicht, weil die Hamburgische
Verfassung eine Verfassungsbeschwerde oder einen ihr
vergleichbaren Rechtsbehelf nicht kennt. Dies steht der hier
zu treffenden Entscheidung aber nicht entgegen (vgl. bereits
BVerfGE 99, 1 ).
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.