BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1978/09 -
des Herrn S ... ,
hat die 3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Voßkuhle,
den Richter Mellinghoff
und die Richterin Lübbe-Wolff
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 15. Dezember 2009 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage,
ob die Ersetzung der freien Heilfürsorge durch ein Wahlrecht
zwischen Beihilfegewährung und Heilfürsorge gegen
Kostenbeteiligung mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
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Der Beschwerdeführer steht als
Feuerwehrbeamter im Dienst einer niedersächsischen Stadt, die
ihm seit 1988 freie Heilfürsorge gewährte. In der Folgezeit
änderten sich die einschlägigen landesrechtlichen
Rechtsgrundlagen. Nach § 230 Abs. 1 Satz 1 des
Niedersächsischen Beamtengesetzes in der Fassung vom
19. Februar 2001, die bis zum 31. März 2009 gültig
war (NBG a.F.), wurde Beamten des Feuerwehrdienstes, die im
Einsatzdienst stehen, freie Heilfürsorge gewährt. Allerdings
konnte die oberste Dienstbehörde aufgrund der Öffnungsklausel
des § 230 Abs. 2 Satz 1 NBG a.F. für kommunale
Feuerwehrbeamte die Anwendung des – für
Polizeivollzugsbeamten geltenden – § 224 Abs. 2
Satz 2, Abs. 3 und Abs. 4 NBG a.F.
beschließen. Danach hatten heilfürsorgeberechtigte Beamte die
Wahl zwischen der Gewährung von Heilfürsorge unter Anrechnung
eines monatlichen Betrages in Höhe von 1,6 % des
jeweiligen Grundgehalts auf ihre Besoldung und der Gewährung
von Beihilfe im Falle der Ablehnung der Heilfürsorge.
Entsprechend dieser Ermächtigung entschied die Stadt, dass
auf Feuerwehrbeamte bis zum Einstellungsdatum 1. Oktober
2005 – und damit auf den Beschwerdeführer – die Regelung des
§ 224 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 und
Abs. 4 NBG a.F. Anwendung finden solle. Widerspruch,
Klage und Antrag auf Zulassung der Berufung des – für das
Heilfürsorgemodell optierenden – Beschwerdeführers blieben
erfolglos.
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Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet sich
der Beschwerdeführer unmittelbar gegen den
Nichtzulassungsbeschluss des Oberverwaltungsgerichts sowie
mittelbar gegen § 230 Abs. 2 Satz 1 NBG a.F.
in Verbindung mit § 224 Abs. 2 Satz 2 NBG a.F.
Er rügt insbesondere eine Verletzung seiner
verfassungsmäßigen Rechte aus Art. 33 Abs. 5 und
Art. 3 Abs. 1 GG. Die „entschädigungslose
Gehaltskürzung“ verstoße gegen die hergebrachten Grundsätze
des Berufsbeamtentums in Gestalt der Fürsorgepflicht und des
Alimentationsprinzips. Gegen Art. 3 Abs. 1 GG werde
zum einen durch die Ungleichbehandlung zwischen den
niedersächsischen Landesbeamten und den niedersächsischen
Kommunalbeamten im Feuerwehreinsatzdienst sowie zum anderen
durch die Gleichbehandlung mit den Polizeivollzugsbeamten
verstoßen.
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Die Annahmevoraussetzungen des § 93a
BVerfGG liegen nicht vor. Die Verfassungsbeschwerde ist
jedenfalls unbegründet.
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Die Ersetzung der freien Heilfürsorge durch
ein Wahlrecht zwischen Beihilfegewährung und Heilfürsorge
gegen Kostenbeteiligung verstößt nicht gegen Art. 33
Abs. 5 GG. Mit den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG
ist der Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die
allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren,
traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der
Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und
gewahrt worden sind (vgl. BVerfGE 8, 323 ; 117,
330 ; 121, 205 ). Hierzu
gehören die Fürsorgepflicht (vgl. BVerfGE 43, 154
; 46, 97 ; 83, 89 )
und das Alimentationsprinzip (vgl. BVerfGE 8, 1
; 117, 330 ).
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1. Die als Sachleistungsanspruch ausgestaltete
freie Heilfürsorge gehört ebenso wie die in der Zweckrichtung
verwandte Beihilfe nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums (vgl. zur Beihilfe BVerfGE 83, 89
; 106, 225 ). Zwar wurde den
Polizeivollzugsbeamten seit der Weimarer Republik freie
Heilfürsorge gewährt, doch bestand bis zum Zusammenbruch des
Deutschen Reichs kein Rechtsanspruch darauf (vgl. auch
BVerwG, Urteil vom 27. November 2003 – 2 C 37/02 –,
NVwZ-RR 2004, S. 508 ). Der Grundsatz, dass
das System der Beihilfe jederzeit ohne Berührung von
Art. 33 Abs. 5 GG geändert werden kann (vgl.
BVerfGE 83, 89 ; 106, 225 ), gilt daher
für die freie Heilfürsorge entsprechend (vgl. auch BVerwG,
Urteil vom 27. November 2003 – 2 C 37/02 –, NVwZ-RR
2004, S. 508 ).
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2. Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, welche
die Grundlage für die Gewährung der freien Heilfürsorge
ebenso wie für die Beihilfegewährung (vgl. BVerfGE 83, 89
, 106, 225 ) bildet, ist nicht verletzt.
Aufgrund seiner Fürsorgepflicht muss der Dienstherr
Vorkehrungen treffen, dass der amtsangemessene
Lebensunterhalt des Beamten bei Eintritt besonderer
finanzieller Belastungen durch Krankheits-, Pflege-, Geburts-
oder Todesfälle nicht gefährdet wird. Ob er diese Pflicht
über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge, über
Sachleistungen, Zuschüsse oder in sonst geeigneter Weise
erfüllt, bleibt von Verfassungs wegen seiner Entscheidung
überlassen. Daher kann in Konkretisierung der Fürsorgepflicht
und innerhalb der Grenzen des Vertrauensschutzes die bisher
gewährte freie Heilfürsorge durch ein Wahlrecht zwischen
Beihilfe und Heilfürsorge mit Kostenbeteiligung ersetzt
werden. Dabei muss sichergestellt sein, dass der Beamte nicht
mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch
über eine zumutbare Eigenvorsorge durch Abschluss einer
angemessenen Krankenversicherung nicht decken kann (vgl.
BVerfGE 83, 89 ; 106, 225
). Dies ist vorliegend durch die Eröffnung
eines Optionsrechts für die Gewährung von Heilfürsorge mit
einer der Höhe nach moderaten Kostenbeteiligung erfolgt. Dem
erhöhten Dienstunfallrisiko der Vollzugspolizei- und
Feuerwehrbeamten tragen die Vorschriften über die
Unfallfürsorge, insbesondere über das unentgeltliche
Heilverfahren (vgl. §§ 30 ff. BeamtVG), Rechnung.
Eine lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen verlangt
die Fürsorgepflicht nicht (vgl. BVerfGE 83, 89
; 106, 225 ).
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3. Die Neuregelung verstößt auch nicht gegen
das Alimentationsprinzip, das den Dienstherrn verpflichtet,
für den amtsangemessenen Unterhalt der Beamten und ihrer
Familie zu sorgen (vgl. BVerfGE 8, 1 ; 117, 330
; 119, 247 ). Die Heilfürsorge ist
ebenso wie das gegenwärtige Beihilfesystem (vgl. BVerfGE 83,
89 ; 106, 225 ) nicht Bestandteil der
verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation des Beamten.
Bei Wahl der Heilfürsorge mit Eigenanteil tritt die
Kostenbeteiligung wirtschaftlich gesehen an die Stelle des
vom beihilfeberechtigten Beamten aus seiner Besoldung
aufzubringenden Beitrages zu einer privaten
Krankenversicherung, die dieser zur Absicherung desjenigen
Vorsorgerisikos abschließt, das nicht aufgrund der
Fürsorgepflicht durch Leistung des Dienstherrn ausgeglichen
wird (vgl. BVerfGE 83, 89 ; 106, 225 ;
vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27. November 2003 –
2 C 37/02 –, NVwZ-RR 2004, S. 508
). Die daraus erwachsende Belastung kann
der Beamte nicht seinem Dienstherrn unter Berufung auf das
Alimentationsprinzip „in Rechnung stellen“ (vgl. BVerfGE 83,
89 ; 106, 225 ). Die Heilfürsorge gegen
Kostenbeteiligung stellt somit keine „entschädigungslose
Gehaltskürzung“ dar; vielmehr ist die Auszahlung eines
geringeren Grundgehalts das rechnerische Ergebnis einer
bloßen Einbehaltung des Betrages, den der Beamte im Rahmen
des von ihm gewählten Heilfürsorgemodells entrichtet.
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4. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes, der
im Beamtenrecht seine eigene Ausprägung erfahren hat (vgl.
BVerfGE 106, 225 ; stRspr), ist ebenfalls
nicht verletzt. Der Beamte darf nicht ohne Weiteres auf den
unveränderten Fortbestand einer ihm günstigen Regelung
vertrauen. Dies gilt nicht nur für die Beihilfe (vgl. BVerfGE
106, 225 ), sondern auch für die ihr
zweckverwandte freie Heilfürsorge (so auch BVerwG, Urteil vom
27. November 2003 – 2 C 37/02 –, NVwZ-RR 2004,
S. 508 ). Der verhältnismäßig geringfügige
Eingriff in das Vertrauensinteresse des Beschwerdeführers am
Fortbestand der bisherigen Regelung der freien Heilfürsorge
ist vor diesem Hintergrund verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden.
10
Die Einführung eines Wahlrechts zwischen
Heilfürsorge mit Selbstbeteiligung und Beihilfegewährung ist
ferner mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.
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1. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem
Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich
Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfGE 116, 164
; stRspr). Er gilt für ungleiche Belastungen wie
auch für ungleiche Begünstigungen (BVerfGE 110, 412
; 116, 164 ). Aus dem allgemeinen
Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und
Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den
Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer
strengeren Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse
reichen (vgl. BVerfGE 112, 164 ; 116, 164
; stRspr). Bei den Anforderungen an
Rechtfertigungsgründe für gesetzliche Differenzierungen kommt
es wesentlich darauf an, in welchem Maß sich die
Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die
Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken
kann. Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen
Voraussetzungen der Gesetzgeber den Gleichheitssatz verletzt,
lassen sich nicht abstrakt und allgemein, sondern nur in
Bezug auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und
Regelungsbereiche bestimmen (vgl. BVerfGE 105, 73
; 107, 27 ; 112, 268
). Ein weiter Spielraum politischen Ermessens
kommt dem Gesetzgeber insbesondere im Bereich des
Besoldungsrechts zu (vgl. BVerfGE 56, 146
; 103, 310 ), das auch
die Beihilfe und die freie Heilfürsorge umfasst (vgl. BVerfGE
62, 354 ; 106, 225 ).
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2. Hieran gemessen ist eine Verletzung des
Art. 3 Abs. 1 GG insbesondere hinsichtlich der
beiden vom Beschwerdeführer benannten Vergleichsgruppen – den
niedersächsischen Landesbeamten im Feuerwehreinsatzdienst
einerseits und den Polizeivollzugsbeamten andererseits – zu
verneinen.
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a) Der Beschwerdeführer rügt zunächst die
Ungleichbehandlung zwischen den Landesbeamten im
Feuerwehreinsatzdienst, denen nach wie vor freie Heilfürsorge
gewährt wird, und den – der Neuregelung unterfallenden –
Kommunalbeamten im Feuerwehreinsatzdienst. Art. 3
Abs. 1 GG wird hierdurch jedoch nicht verletzt.
Anhaltspunkte für die Verfassungswidrigkeit der
Öffnungsklausel, die den Kommunen als Dienstherren eine
eigenständige Regelung ermöglicht, sind nicht ersichtlich.
Der Anspruch aus der Fürsorgepflicht richtet sich gegen den
jeweiligen Dienstherrn, dem die Konkretisierung seiner
Fürsorgepflicht obliegt. Die Gemeinde ist als Dienstherr und
Normgeber nur verpflichtet, in ihrem Regelungsbereich den
Gleichheitssatz zu wahren (vgl. BVerfGE 21, 54 ).
Eine Gleichbehandlung durch voneinander unabhängige
juristische Personen verlangt Art. 3 Abs. 1 GG
nicht (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
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b) Der Beschwerdeführer rügt des Weiteren eine
ungerechtfertigte Gleichbehandlung zwischen den
Kommunalbeamten im Feuerwehreinsatzdienst und den
Polizeivollzugsbeamten. Allein der Umstand, dass diese nach
dem Vortrag des Beschwerdeführers im gehobenen Dienst, jene
hingegen im mittleren Dienst tätig sind, schließt es jedoch
nicht aus, hinsichtlich der Heilfürsorge eine parallele
Regelung zu treffen, zumal die prozentuale Anknüpfung der
Eigenbeteiligung an das Grundgehalt zu einer zwar nicht
relativ, wohl aber absolut unterschiedlichen Belastung der
Besoldungsgruppen führt. Angesichts des durchaus ähnlichen
Maßes an körperlichem Einsatz und gesundheitlichen Gefahren
im Polizeivollzugs- und Feuerwehreinsatzdienst lässt die
parallele Ausgestaltung der Heilfürsorge keine sachwidrigen
Erwägungen erkennen.
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Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.