BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 2179/04 -
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Broß,
Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 26. April 2010 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Beschwerdeführerinnen wenden sich gegen
die Genehmigung eines Offshore-Windparks.
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Die Beschwerdeführerinnen sind Betriebe der
Hochseefischerei. Diese Betriebe beschäftigen sich vorwiegend
mit dem Fang von Frischfisch. Sie verfügen über jeweils einen
- im Fall der Beschwerdeführerin zu 4. über zwei -
Fischereifahrzeuge.
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1. Mit dem angegriffenen Bescheid vom 9.
November 2001 erteilte das Bundesamt für Seeschifffahrt und
Hydrographie, eine Behörde im Geschäftsbereich des
Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, der
Beigeladenen des Ausgangsverfahrens die Genehmigung für
Errichtung und Betrieb von 12 (zwölf) Windenergieanlagen
in einem näher bezeichneten Gebiet in der Nordsee innerhalb
der ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) Deutschlands, etwa
43 bis 50 km nord-westlich der Insel Borkum.
4
Die Genehmigung des Vorhabens beruht auf
§ 3 der Verordnung über Anlagen seewärts der Begrenzung
des deutschen Küstenmeeres (SeeAnlV), einer Vorschrift, die
auf die Verordnungsermächtigung in § 9 Abs. 1
Satz 1 Nr. 4a, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1
in Verbindung mit § 1 Nr. 10a des
Seeaufgabengesetzes gestützt ist.
5
§ 3 SeeAnlV lautet in der seinerzeit
gültigen Fassung:
6
§ 3
7
Versagen der Genehmigung
8
Die Genehmigung ist zu versagen, wenn die
Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigt oder
die Meeresumwelt gefährdet wird, ohne dass dies durch eine
Befristung, durch Bedingungen oder Auflagen verhütet oder
ausgeglichen werden kann. Ein Versagungsgrund liegt
insbesondere dann vor, wenn
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1. der Betrieb oder die Wirkung von
Schifffahrtsanlagen und -zeichen,
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2. die Benutzung der Schifffahrtswege oder des
Luftraumes oder die Schifffahrt
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beeinträchtigt würden,
12
3. eine Verschmutzung der Meeresumwelt im Sinne
des Artikels 1 Abs. 1 Nr. 4 des
Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom
10. Dezember 1982 (BGBl. 1994 II S. 1798) zu
besorgen ist oder
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4. der Vogelzug gefährdet wird.
14
Die Genehmigung darf nicht versagt werden, wenn
keine Versagungsgründe im Sinne des Satzes 1
vorliegen.
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2. Gegen den genannten Genehmigungsbescheid
legten die Beschwerdeführerinnen erfolglos Widerspruch ein.
Mit Widerspruchsbescheid vom 10. Oktober 2002 wies das
Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie den Widerspruch
der Beschwerdeführerin zu 1. zurück. Der Widerspruch sei
unbegründet, da die angefochtene Genehmigung nicht
rechtswidrig sei und die Widerspruchsführerin nicht in
eigenen Rechten verletze.
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3. Im November 2002 erhoben die
Beschwerdeführerinnen Klage zum Verwaltungsgericht Hamburg.
Ihre Klagebefugnis ergebe sich bereits aus dem Wortlaut von
§ 3 Satz 1 SeeAnlV. Danach sei die Genehmigung
unter anderem bei Beeinträchtigung der Sicherheit und
Leichtigkeit des Verkehrs zu versagen. Die Bewegung von
Fischereischiffen gehöre zu diesem Verkehr. Die Klagebefugnis
leite sich des Weiteren aus den den Klägerinnen erteilten
Fangerlaubnissen ab. Daneben gründe sich die Klagebefugnis
auf eine mögliche Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und
Art. 14 Abs. 1 GG. Da das genehmigte Vorhaben den
Fischfang in dem Bereich der Windenergieanlagen und der
Sicherheitszone ausschließe, komme eine Verletzung sowohl der
Berufsfreiheit als auch des Rechtes am eingerichteten und
ausgeübten Gewerbebetrieb in Betracht. Die Klagebefugnis
ergebe sich schließlich aus der allgemeinen
Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Da sich
das Vorhaben in der ausschließlichen Wirtschaftszone befinde,
sei zivilrechtlicher Rechtsschutz ausgeschlossen. Da die
Klägerinnen aber Anspruch auf effektiven Rechtsschutz hätten,
müssten die betroffenen Rechte von der zuständigen Behörde im
Genehmigungsverfahren berücksichtigt werden, was dann
verwaltungsgerichtlich überprüfbar sein müsse.
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4. Das Verwaltungsgericht Hamburg wies die
Klage mit dem angegriffenen Urteil vom 25. März 2004 mangels
Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) der
Beschwerdeführerinnen als unzulässig ab, da § 3 SeeAnlV
den Beschwerdeführerinnen keinen Drittschutz vermittle,
sondern nur Schutzgüter der Allgemeinheit nenne.
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5. Den Antrag auf Zulassung der Berufung wies
das Hamburgische Oberverwaltungsgericht mit dem angegriffenen
Beschluss vom 30. September 2004 zurück.
19
Mit ihrer am 6. November 2004 eingegangenen
Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführerinnen eine
Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1,
Art. 14 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19
Abs. 3 GG.
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1. Die angefochtene Genehmigung ermögliche ein
Vorhaben, welches bei seiner Umsetzung dazu führen werde,
dass die Beschwerdeführerinnen früher oder später ihren
Gewerbebetrieb und damit ihren Beruf nicht mehr ausüben
könnten. Die Genehmigung sei rechtswidrig und könne den
Eingriff in das Eigentumsgrundrecht und die Berufsfreiheit
der Beschwerdeführerinnen nicht rechtfertigen. Dies hätten
die Verwaltungsgerichte verkannt, als sie die
Anfechtungsklage zu Unrecht als unzulässig abgewiesen
hätten.
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2. Zu den einzelnen erhobenen Rügen führen die
Beschwerdeführerinnen aus:
22
a) Art. 14 Abs. 1 GG schütze das
Recht der Beschwerdeführerinnen am eingerichteten und
ausgeübten Gewerbebetrieb. Der Eingriff in dieses Grundrecht
liege unmittelbar in der Genehmigung für die Errichtung des
Offshore-Windparks begründet. Die Fangmöglichkeiten der
Hochseefischerei würden schrittweise völlig aufgehoben, weil
durch viele kleine Schritte der Eindruck erweckt würde, es
handele sich jeweils nur um so marginale Einschränkungen,
dass sie den Fischern zumutbar seien. Die Realisierung des
genehmigten Vorhabens begründe zudem die erhebliche Gefahr
einer Öl- oder Chemiekatastrophe, was bei der Erteilung der
Genehmigung nicht hinreichend berücksichtigt worden sei.
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b) Die vorliegende Genehmigung stelle nicht
nur eine Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit dar,
sondern laufe faktisch auf eine Beschränkung der
Berufswahlfreiheit hinaus, weil sie wirtschaftlich einer
Zulassungsbeschränkung in ihrer Auswirkung nahekomme.
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c) Der Eingriff in den eingerichteten und
ausgeübten Gewerbebetrieb sowie die Berufsfreiheit lasse sich
nicht rechtfertigen. Es fehle schon die hinreichende
gesetzliche Grundlage; denn es hätte eines Parlamentsgesetzes
bedurft.
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Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen. Die Annahmevoraussetzungen des
§ 93a Abs. 2 BVerfGG sind nicht erfüllt. Der
Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche Bedeutung
zu. Ihre Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung der den
Beschwerdeführerinnen zustehenden in § 90 Abs. 1
BVerfGG genannten Rechte angezeigt, da die
Verfassungsbeschwerde keine hinreichende Aussicht auf Erfolg
hat (BVerfGE 90, 22 ). Sie ist
unzulässig.
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1. Es fehlt bereits an einer den Anforderungen
des § 22 Abs. 2 BVerfGG genügenden Vollmacht. Auf
das Fehlen einer Vollmacht sind die Beschwerdeführerinnen
hingewiesen worden. Die danach vorgelegte
Verfassungsprozessvollmacht lässt indes weder ihren
Aussteller erkennen, noch enthält sie das Datum ihrer
Ausstellung. Wie sich aus der Akte ergibt, haben alle vier
Beschwerdeführerinnen unterschiedliche gesetzliche Vertreter,
damit kann für keine der Beschwerdeführerinnen von einer
ordnungsgemäßen Bevollmächtigung ausgegangen werden.
27
2. Die Verfassungsbeschwerden sind jedenfalls
deswegen unzulässig, weil die Beschwerdeführerinnen nicht
hinreichend die Möglichkeit einer Verletzung ihrer
Grundrechte vortragen (vgl. BVerfGE 74, 358 ; 80,
137 ; 89, 155 ). Sie wiederholen
lediglich weitgehend den Vortrag, den bereits die
Verwaltungsgerichte - auch - verfassungsrechtlich
gewürdigt haben, setzen sich dabei aber nicht mit den
verfassungsrechtlichen Erwägungen der Fachgerichte
auseinander. Die Verfassungsbeschwerdeschrift beschränkt sich
insoweit vielmehr auf die Behauptung, „sowohl das
Verwaltungsgericht als auch das Hamburgische
Oberverwaltungsgericht [hätten] die Anfechtungsklage zu
Unrecht wegen fehlender Klagebefugnis für unzulässig erklärt
und abgewiesen“.
28
a) Auf eine Verfassungsbeschwerde kann eine
gerichtliche Entscheidung nur in engen Grenzen nachgeprüft
werden. Es ist nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts,
Entscheidungen der Gerichte in jeder Hinsicht auf die
Richtigkeit der getroffenen Feststellungen, der
Interpretation der Gesetze und der Anwendung des Rechts auf
den konkreten Fall zu kontrollieren. Vielmehr ist im
Verfassungsbeschwerdeverfahren nur zu prüfen, ob das Gericht
Grundrechte der Beschwerdeführerinnen verletzt hat. Ein
solcher Verstoß wäre nur dann gegeben, wenn das Gericht durch
verfahrensrechtliche Maßnahmen verfassungsmäßige Rechte eines
Beteiligten beeinträchtigt oder bei seiner Entscheidung
willkürlich gehandelt oder bei der Auslegung der Gesetze
gegen Grundrechtssätze verstoßen oder grundrechtswidrige
Gesetze angewandt hätte und die Entscheidung darauf beruhen
würde (vgl. BVerfGE 11, 343 ; 29, 154
; 79, 372 ).
29
Die Auslegung einfachen Rechts und seine
Anwendung auf den konkreten Fall sind demgegenüber Sache der
dafür zuständigen Fachgerichte und der Nachprüfung durch das
Bundesverfassungsgericht grundsätzlich entzogen (stRspr; vgl.
BVerfGE 18, 85 ). Diese haben jedoch die
Tragweite der von ihren Entscheidungen berührten Grundrechte
interpretationsleitend zu berücksichtigen, damit deren
wertsetzende Bedeutung auch auf der Rechtsanwendungsebene
gewahrt bleibt (stRspr; vgl. BVerfGE 7, 198
; 101, 361 ). Bedeutung und
Tragweite der Grundrechte sind unter anderem dann verkannt,
wenn ein Fachgericht einer Norm durch ausweitende Auslegung
ihres Anwendungsbereichs einen Inhalt gibt, den auch der
Gesetzgeber nicht ohne Grundrechtsverstoß hätte bestimmen
dürfen, und die Anwendung der Vorschrift im konkreten Fall
auf einer solchen Auslegung beruht (vgl. BVerfGE 81, 29
; 82, 6 ; 115, 320
).
30
b) An diesen Maßstäben gemessen, begegnen die
angegriffenen Entscheidungen keinen verfassungsrechtlichen
Bedenken. Die Fachgerichte haben sich mit den von den
Beschwerdeführerinnen nunmehr erneut als verletzt gerügten
Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1, Art. 14
Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG zutreffend
auseinandergesetzt.
31
aa) Die Grundrechte des Grundgesetzes sind für
die verfassungsrechtliche Beurteilung des Windparks
maßgeblich. Dem steht nicht entgegen, dass hier die
Genehmigung eines Offshore-Windparks in der ausschließlichen
Wirtschaftszone der Bundesrepublik Deutschland in Rede steht.
Die ausschließliche Wirtschaftszone gehört zwar trotz der der
Bundesrepublik Deutschland dort gemäß Art. 56
Abs. 1 Seerechtsübereinkommen völkerrechtlich
zustehenden „souveränen Rechte“ und „Hoheitsbefugnisse“ nicht
zum deutschen Hoheitsgebiet (Graf Vitzthum, Raum und Umwelt
im Völkerrecht, in: ders. Völkerrecht,
4. Aufl. 2007, S. 387, 426; Proelß, in: Graf
Vitzthum , Handbuch des Seerechts, 2006, S. 228). Indes
binden die Grundrechte die von dem Grundgesetz verfasste
deutsche öffentliche Gewalt auch, soweit Wirkungen ihrer
Betätigung außerhalb des Hoheitsbereichs der Bundesrepublik
Deutschland eintreten (vgl. BVerfGE 6, 290 ;
57, 9 ).
32
bb) Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen
Bedenken, dass es die Verwaltungsgerichte ablehnen, aus der
Eigentumsgewährleistung des Art. 14 GG eine
Klagebefugnis herzuleiten. Beide Fachgerichte haben in nicht
zu beanstandender Weise ausgeführt, dass die Fanggründe und
der dortige Fischreichtum nicht zu dem von Art. 14 GG
geschützten Eigentum gehören. Die konkrete Reichweite des
Schutzes durch die Eigentumsgarantie ergibt sich erst aus der
Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die nach
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des
Gesetzgebers ist (vgl. BVerfGE 53, 257 ; 58, 81
; 72, 9 ; 122, 374 ).
Insoweit weisen die Beschwerdeführerinnen selbst zutreffend
darauf hin, dass die Rechtsordnung ein Institut wie das
Eigentum in der ausschließlichen Wirtschaftszone nicht kenne.
Auch eine - bloße - schwere Beeinträchtigung der
Fangmöglichkeiten beinhaltet noch keinen Eingriff in das
möglicherweise von Art. 14 GG geschützte Recht am
eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (offengehalten
in BVerfGE 105, 252 ). Die Fangmöglichkeiten sind
keine Eigentumspositionen, vielmehr handelt es sich um bloße
Chancen und tatsächliche Gegebenheiten, die nicht dem
geschützten Bestand zuzurechnen sind (vgl. BVerfGE 51, 193
).
33
cc) Die Verwaltungsgerichte sind zutreffend
davon ausgegangen, dass die Beschwerdeführerinnen mit ihrem
Vorbringen zu Art. 12 GG keinen Erfolg haben können.
Dabei kann vorliegend offenbleiben, ob Eingriffe in die von
Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit eine berufsregelnde
Tendenz voraussetzen (vgl. BVerfGE 95, 267 ;
stRspr; 97, 228 ; abw. Meinung BVerfGE 118, 29
). Jedenfalls haben die
Beschwerdeführerinnen - auch in ihrer
Verfassungsbeschwerdeschrift - nicht dargelegt, dass die
angegriffene Genehmigung ihnen die Grundlage für die Ausübung
ihres Berufes entziehen könnte, oder, dass die tatsächlichen
Auswirkungen der Genehmigung zu einer Beeinträchtigung der
freien Berufsausübung führen könnten. Die mit der
vorliegenden Genehmigung verbundene Sperrung eines Gebietes
in Relation zum räumlichen Geltungsbereich der den
Beschwerdeführerinnen erteilten Fischereierlaubnisse ist von
verschwindend geringem Umfang, sodass sie allenfalls
mittelbare Auswirkungen auf die Ausübung der beruflichen
Fischerei haben kann, indem sie den Beschwerdeführerinnen
einen marginalen Teil ihrer Fanggründe entzieht.
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Soweit die Beschwerdeführerinnen hierzu der
Meinung sind, bereits den ersten Genehmigungsbescheid für
einen Offshore-Windpark deswegen angreifen zu müssen, weil
anderenfalls auch für spätere Genehmigungsbescheide
unwiderbringlich Fakten geschaffen würden, geht dies fehl und
gebietet keine andere Beurteilung. Vielmehr haben beide
Fachgerichte bereits zutreffend darauf hingewiesen, dass in
dem vorliegenden Verfahren nur über die angegriffene
Teilgenehmigung vom 9. November 2001 in der Fassung der
Widerspruchsbescheide vom 10. Oktober 2002 zu entscheiden
ist. Aus der Genehmigung der Pilotphase mit 12
Windenergieanlagen folgt rechtlich nicht zwangsläufig, dass
auch der spätere, weitaus größere Windpark genehmigt werden
muss. Dies ergibt sich nunmehr auch daraus, dass seit dem 26.
September 2009 mögliche Nutzungskonflikte durch die
Verordnung über die Raumordnung in der deutschen
ausschließlichen Wirtschaftszone in der Nordsee ausgeglichen
werden (BGBl I S. 3107).
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dd) Schließlich ergibt sich auch aus dem
Vorbringen der Beschwerdeführerinnen zu Art. 19
Abs. 4 GG kein Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der
angegriffenen Entscheidungen. Die Verfassungsnorm des
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert den
Rechtsweg, wenn jemand behauptet, durch die öffentliche
Gewalt in eigenen Rechten verletzt zu sein (vgl. BVerfGE 13,
132 ). Ein Verstoß gegen diese
Grundrechtsbestimmung setzt eine im Interesse des Einzelnen
gewährte Rechtsposition voraus, deren Verletzung durch die
Exekutive vom Bürger geltend gemacht wird; denn zum Schutz
derartiger Rechtspositionen ist der Rechtsweg
verfassungsrechtlich garantiert (vgl. BVerfGE 27, 297
). Hingegen genügt weder die Verletzung nur
wirtschaftlicher Interessen noch die Verletzung von
Rechtssätzen, in denen der Einzelne nur aus Gründen des
Interesses der Allgemeinheit begünstigt wird, die also
Reflexwirkung haben (vgl. BVerfGE 31, 33 ).
Dabei gewährleistet Art. 19 Abs. 4 GG nicht selbst
den sachlichen Bestand oder den Inhalt einer als verletzt
behaupteten Rechtsstellung; diese richtet sich vielmehr nach
der Rechtsordnung im Übrigen (vgl. BVerfGE 61, 82
). Von den Fällen der Grundrechte und sonstiger
verfassungsmäßiger Rechte abgesehen, bestimmt der
Gesetzgeber, unter welchen Voraussetzungen dem Bürger ein
Recht zusteht und welchen Inhalt es hat (vgl. BVerfGE 78, 214
). Danach gewährt Art. 19 Abs. 4 GG den
Beschwerdeführerinnen lediglich effektiven Rechtsschutz
gegenüber Eingriffen der öffentlichen Gewalt in ihre eigenen
Rechte. Die Rechtsschutzgarantie verleiht ihnen aber keine
derartigen Rechte.
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Jedenfalls scheitert im vorliegenden Fall eine
Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG daran, dass das
Berufungsgericht insoweit ausdrücklich eine
Alternativbegründung annahm und sich nicht auf die Erwägungen
zur fehlenden Klagebefugnis beschränkte. Danach hätte auch
eine zulässige Klage in der Sache keinen Erfolg gehabt, weil
es an einer Verletzung der Rechte der Klägerinnen und einem
daraus folgenden Abwehr- beziehungsweise Aufhebungsanspruch
fehle. Die Klägerinnen sind mithin nicht dadurch beschwert,
dass das Verwaltungsgericht die Klage mangels Klagebefugnis
schon als unzulässig und nicht erst mangels Rechtsverletzung
als unbegründet abwies.
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Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.