L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 18. Mai
2004
2 BvR 2374/99 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 2374/99 -
hat das Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen
und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt
am 18. Mai 2004 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerden werden
zurückgewiesen.
1
Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen
die Einrichtung eines abgabenfinanzierten Entschädigungsfonds
für Schäden, die durch die landbauliche Verwertung von
Klärschlamm entstehen.
2
1. Klärschlamm ist der bei der
Abwasserbeseitigung in Abwasserbehandlungsanlagen anfallende
Schlamm. Wer Abwasserbehandlungsanlagen betreibt und
Klärschlamm zum Aufbringen auf landwirtschaftlich oder
gärtnerisch genutzten Böden abgibt oder abgeben will, und wer
Klärschlamm auf solche Böden aufbringt oder aufbringen will,
hat die Vorgaben der Klärschlammverordnung zu beachten
(§ 1 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 AbfKlärV, BGBl 1992 I
S. 912). Die Klärschlammverordnung dient der Vermeidung
von Gesundheits- und Umweltschäden beim Aufbringen des
Klärschlamms und einer ökologisch sinnvollen Rückführung der
im Klärschlamm enthaltenen Nährstoffe in den Naturkreislauf.
Das Gesetz über den Verkehr mit Düngemitteln
(Düngemittelgesetz - DMG) ordnet Klärschlamm den
Sekundärrohstoffdüngern zu (§ 1 Nr. 2a DMG). Das
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) ermächtigt
in § 8, durch Rechtsverordnung Anforderungen zur
Sicherung der ordnungsgemäßen Entsorgung und schadlosen
Verwertung für den Fall festzulegen, dass Abfälle zur
Verwertung als Sekundärrohstoffdünger im Sinne des § 1
DMG auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder
gärtnerisch genutzten Böden aufgebracht werden.
3
2. Zum Ausgleich von Schäden, die durch
landbauliche Klärschlammverwertung entstehen können, hat sich
der Gesetzgeber für ein Fondsmodell entschieden, das von den
Herstellern von Klärschlämmen finanziert werden soll.
4
a) Im Zuge der Reform des deutschen
Abfallrechts durch das Gesetz zur Vermeidung, Verwertung und
Beseitigung von Abfällen vom 27. September 1994 (BGBl I
S. 2705) wurde in das Düngemittelgesetz ein neuer
§ 9 eingefügt, der die Einrichtung eines
Entschädigungsfonds vorschreibt. Die Vorschrift lautet:
5
Einrichtung eines Entschädigungsfonds
6
(1) Es wird ein Entschädigungsfonds
eingerichtet. Der Entschädigungsfonds hat die durch die
landbauliche Verwertung von Klärschlämmen entstehenden
Schäden an Personen und Sachen sowie sich daraus ergebende
Folgeschäden zu ersetzen.
7
(2) Die Beiträge zu diesem Fonds sind von allen
Herstellern von Klärschlämmen zu leisten, soweit diese den
Klärschlamm zur landbaulichen Verwertung abgeben.
8
(3) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch
Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates Vorschriften
zu erlassen über
9
1. die Rechtsform des Entschädigungsfonds,
10
2. die Bildung und die weitere Ausgestaltung
des Entschädigungsfonds einschließlich der erforderlichen
finanziellen Ausstattung bis zu einer Höhe von
250 Millionen DM,
11
3. die Verwaltung des Entschädigungsfonds,
12
4. die Höhe und die Festlegung der Beiträge und
die Art ihrer Aufbringung unter Berücksichtigung der Art und
Menge des abgegebenen Klärschlamms sowie gegebenenfalls eine
Nachschußpflicht im Falle der Erschöpfung der gemäß Ziffer 2
gebildeten finanziellen Ausstattung,
13
5. einen angemessenen Selbstbehalt für
Sachschäden sowie einen angemessenen
Entschädigungshöchstbetrag insbesondere unter
Berücksichtigung des Umfanges der geschädigten Fläche,
14
6. den Übergang von Ansprüchen gegen sonstige
Ersatzpflichtige auf den Entschädigungsfonds, soweit dieser
die Ansprüche befriedigt hat, und deren Geltendmachung,
15
7. Verfahren und Befugnisse der für die
Aufsicht des Entschädigungsfonds zuständigen Behörde,
16
8. die Rechte und Pflichten des
Beitragspflichtigen gegenüber dem Entschädigungsfonds und der
in Nummer 7 genannten Behörde.
17
b) Von der Verordnungsermächtigung des
§ 9 Abs. 3 DMG machte die Bundesregierung mit der
Verordnung über den Klärschlamm-Entschädigungsfonds vom
20. Mai 1998 (Klärschlamm-Entschädigungsfondsverordnung
– KlärEV -, BGBl I S. 1048) Gebrauch, die am
1. Januar 1999 in Kraft trat. § 1 KlärEV
lautet:
18
Rechtsform, Verwaltung
19
(1) Die Entschädigungen nach § 9
Abs. 1 Satz 2 des Düngemittelgesetzes werden mit
Inkrafttreten dieser Verordnung aus einem nicht rechtsfähigen
Sondervermögen des Bundes mit dem Namen
"Klärschlamm-Entschädigungsfonds" erbracht. Das
Sondervermögen ist von den übrigen Vermögen des Bundes,
seinen Rechten und Pflichten getrennt zu halten. Es kann
unter seinem Namen im rechtsgeschäftlichen Verkehr handeln,
klagen oder verklagt werden.
20
(2) Die Bundesanstalt für Landwirtschaft und
Ernährung (Bundesanstalt) verwaltet den
Klärschlamm-Entschädigungsfonds, führt dessen Geschäfte und
vertritt ihn nach außen.
21
(3) Wird das Sondervermögen aufgelöst, so
werden die Fondsmittel im Verhältnis der geleisteten Beiträge
an die Beitragspflichtigen erstattet.
22
Entscheidungen über Entschädigungsanträge
bedürfen der Zustimmung des nach § 2 KlärEV zu bildenden
Beirats. Die Beitragspflicht der Klärschlammabgeber wird in
Höhe und Zahlungsweise durch § 4 und § 5 KlärEV
geregelt. Diese Vorschriften lauten:
23
§ 4
24
Beitragshöhe
25
Der Beitrag beträgt zwanzig Deutsche Mark pro
Tonne Klärschlamm bezogen auf dessen Trockenmasse, der zur
landbaulichen Verwertung abgegeben wird. Satz 1 gilt
auch für Klärschlämme, die für die Herstellung von
Sekundärrohstoffdünger im Sinne der Düngemittelverordnung
abgegeben werden.
26
§ 5
27
Beitragszahlung
28
(1) Die Beiträge nach § 9 Abs. 2 des
Düngemittelgesetzes werden jährlich erhoben.
29
(2) Der Beitragspflichtige hat der
Bundesanstalt die für die jährliche Beitragsschuld
maßgeblichen Mengen an Klärschlamm innerhalb von drei Monaten
nach Ablauf des Kalenderjahres zusammen mit einer Errechnung
des geschuldeten Beitrags mitzuteilen. Die Bundesanstalt gibt
im Bundesanzeiger ein Muster für die Mitteilung bekannt.
30
(3) Die Beitragsmitteilung nach Absatz 2
gilt als Beitragsbescheid, wenn der Beitragsbetrag darin
zutreffend angegeben worden ist. Ist dies nicht der Fall oder
ist die Mitteilung nach Absatz 2 bis zum
vorgeschriebenen Zeitpunkt unterblieben, so kann die
Bundesanstalt auf Grund eigener Ermittlung oder Schätzung der
für die Beitragsschuld maßgeblichen Mengen einen
Beitragsbescheid erteilen.
31
(4) Der Beitrag wird zum 30. April des
folgenden Jahres fällig und ist an die Bundesanstalt zu
zahlen. Sofern die Bundesanstalt einen Beitragsbescheid
erläßt, wird der Beitrag abweichend von Satz 1 zwei
Wochen nach Zugang des Bescheids fällig.
32
(5) Werden Beiträge nicht rechtzeitig gezahlt,
sind diese vom Fälligkeitstag an mit drei vom Hundert über
dem Diskontsatz der Deutschen Bundesbank zu verzinsen. Der am
Ersten eines Monats geltende Diskontsatz ist für jeden
Zinstag dieses Monats zu Grunde zu legen.
33
3. Bis zur Einrichtung des gesetzlichen
Klärschlamm-Entschädigungsfonds war das Problem der
Schadensrisiken aus der landwirtschaftlichen Verwertung von
Klärschlamm als Dünger durch ein vertragliches Fondsmodell
gelöst worden. Die kommunalen Spitzenverbände hatten unter
Mitwirkung der Abwassertechnischen Vereinigung und des
Deutschen Bauernverbandes im Jahr 1990 auf freiwilliger Basis
einen Klärschlammfonds gegründet, der von der
Bundesarbeitsgemeinschaft Deutscher Kommunalversicherer
(BADK) betrieben und aus Beiträgen der überwiegend kommunalen
Klärschlammabgeber gespeist wurde.
34
Dieser freiwillige Klärschlammfonds hat die
Aufgabe, den Landwirten, die Klärschlamm abnehmen,
Entschädigungen für Schäden zu leisten, die durch die
Aufbringung von Klärschlamm auf landwirtschaftlichen Böden
entstehen können. Über die Anerkennung und die Höhe der
Entschädigung entscheidet eine Regulierungskommission. Gegen
deren Entscheidung können der Landwirt und der
Klärschlammabgeber einen Widerspruchsausschuss anrufen. Der
Rechtsweg ist ausgeschlossen.
35
Die Verfassungsbeschwerden wenden sich gegen
§ 9 Düngemittelgesetz (DMG) in Verbindung mit der auf
Grund des § 9 Abs. 3 DMG erlassenen
Klärschlamm-Entschädigungsfondsverordnung.
36
1. Die Beschwerdeführerin zu 1., eine
eingetragene Genossenschaft, die eine eigene
Abwasserbehandlungsanlage betreibt, und die
Beschwerdeführerin zu 2., eine GmbH, deren Unternehmenszweck
auf die Abwasser- und Abfallentsorgung ausgerichtet ist,
rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2
Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG,
Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1
GG.
37
a) Die fondsgebundene Gefährdungshaftung nach
§ 9 Abs. 1 Satz 2 DMG sei verfassungswidrig.
Die durch den Entschädigungsfonds vermittelte indirekte
Haftung der Klärschlammabgeber widerspreche dem Grundprinzip
der Gefährdungshaftung, wonach derjenige für die Gefahrquelle
haften solle, der sie eröffne und beherrschen könne. Die
Zurechnungskette, welche die Betreiber von Abwasseranlagen
mit einem Schaden des Landwirts verbinde, sei durch das
eigennützige und eigenverantwortliche Handeln des den
Klärschlamm aufbringenden Landwirts unterbrochen. Die
Landwirte würden für Schäden aus der Verwendung des
Klärschlamms schadlos gestellt, obwohl deren Schadensrisiko
bereits bei Übernahme des Klärschlamms in Geld abgegolten
worden sei.
38
Die Gefährdungshaftung verletze das aus dem
Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Bestimmtheitsgebot. Der Kreis
der Anspruchsberechtigten sei völlig offen. Weder Gesetz noch
Rechtsverordnung böten brauchbare Kriterien für eine
Eingrenzung im Wege der Auslegung. Die gesetzliche
Umschreibung des ersatzfähigen Schadens gehe am Zweck der
Regelung vorbei, die landwirtschaftliche
Klärschlammverwertung zu sichern. Es werde kein
Schadensersatz geleistet, wenn der Landwirt seine
einwandfreien Produkte nicht verkaufen könne, weil sie auf
mit Klärschlamm gedüngtem Boden gewachsen seien. Die
Landwirtschaft fürchte aber gerade derartige Vermarktungs-
und Absatzschäden.
39
b) Im Hinblick auf den bestehenden
freiwilligen Klärschlammfonds verstoße die gesetzliche
Neuregelung gegen die Rechtsinstitute der Rechtssicherheit
und des Vertrauensschutzes. Durch den gesetzlich angeordneten
Klärschlamm-Entschädigungsfonds habe der Gesetz- und
Verordnunggeber das berechtigte Vertrauen der
Beschwerdeführerinnen in den Fortbestand der ursprünglichen
Rechtslage enttäuscht. Sie hätten seit Jahren in den
freiwilligen Klärschlammfonds eingezahlt und dadurch im
Vertrauen auf den gesetzlichen Zustand Vermögensdispositionen
getroffen, die durch den gesetzlichen Entschädigungsfonds
entwertet würden. Eine Auflösung des freiwilligen
Klärschlammfonds sei nicht möglich.
40
Die Haftungsregelung in § 9 Abs. 1
Satz 2 DMG entfalte echte Rückwirkung. Sie erfasse auch
Schäden, die sich aus vor Inkrafttreten der
Klärschlamm-Entschädigungsfondsverordnung aufgebrachten
Klärschlämmen entwickeln könnten. Die Entschädigungspflicht
knüpfe für solche Spätschäden an einen in der Vergangenheit
liegenden und vollständig abgeschlossenen Vorgang der
landbaulichen Verwertung an. Die Rückwirkung sei nicht durch
zwingende Gemeinwohlgründe oder anderweitig legitimiert, da
bereits der freiwillige Fonds zur Beherrschung der
Klärschlammrisiken auf Dauer beigetragen hätte.
41
Ihr berechtigtes Vertrauen habe vom
Gesetzgeber durch eine Übernahme des freiwilligen Fonds in
den gesetzlichen Fonds berücksichtigt werden können.
Modellhaftes Beispiel für eine derartige Lösung sei der im
Pflichtversicherungsgesetz vorgesehene Entschädigungsfonds
für Kraftfahrzeugunfälle, dessen Aufgaben der von den
Kraftfahr-Haftpflichtversicherern getragenen
"Verkehrsopferhilfe e.V." zugewiesen worden seien. Der
Gesetzgeber sei verpflichtet gewesen, bei einer vermeintlich
besseren Regelung zumindest auf diejenigen Klärschlammabgeber
Rücksicht zu nehmen, die zur Deckung der Klärschlammrisiken
bereits Leistungen für den freiwilligen Fonds erbracht
hätten.
42
c) Als Sonderabgabe verstoße die
Beitragspflicht zum Klärschlamm-Entschädigungsfonds gegen die
Finanzverfassung. Die Beiträge belasteten materiell nicht die
Klärschlammabgeber, sondern die Abwassergebührenschuldner.
Die kommunalen Beschwerdeführerinnen seien gesetzlich
gezwungen, kostendeckende Gebühren zu erheben, weshalb die
Beiträge auf die Abwassergebührenpflichtigen umgelegt werden
müssten. Gleiches geschehe aus wirtschaftlichen Gründen bei
den Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2.
43
d) Die Beschwerdeführerinnen zu 1. und 2.
seien durch das oktroyierte und unverhältnismäßige
Haftungsregime des Weiteren in ihrer Vertragsfreiheit
verletzt. Anders als die Landwirte könnten sie gegen die
Entscheidungen des einseitig zu Gunsten der Landwirtschaft
besetzten Entschädigungsfonds keinen gerichtlichen
Rechtsschutz in Anspruch nehmen.
44
2. Die Beschwerdeführerinnen zu 3. bis 6.
rügen eine Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts aus
Art. 28 Abs. 2 GG.
45
a) Die Klärschlammverwertung sei zwangsläufige
Folge der gemeindlichen Aufgabe der Abwasserbeseitigung und
Abfallentsorgung und unterfalle dem Schutzbereich des
Art. 28 Abs. 2 GG. Die Einrichtung des freiwilligen
kommunalen Klärschlammfonds habe der Förderung der
landbaulichen Verwertung des in gemeindlichen Klärwerken
anfallenden Klärschlamms gedient. Die kommunale
Abwasserbeseitigung sei untrennbar mit dieser Vertragslösung
verbunden. Jedenfalls sei jede einzelne Kommune am
freiwilligen Klärschlammfonds in Ausübung ihrer
Kooperationshoheit beteiligt; hierbei handele es sich um
einen Teil der Wahrnehmung ihrer verfassungsrechtlich
geschützten Aufgaben.
46
b) Der gesetzliche
Klärschlamm-Entschädigungsfonds greife willkürlich in die
Selbstverwaltungskompetenz der kommunalen Mitglieder des
freiwilligen Entschädigungsfonds ein. Sie seien einer
haftungs- und beitragsrechtlichen Doppelbelastung ausgesetzt.
Weder der Gesetz- noch der Verordnunggeber hätten den Versuch
unternommen, eine Brücke zwischen dem gesetzlichen und dem
freiwilligen Fonds zu schlagen. Die Vorleistungen der
Gemeinden seien unberücksichtigt geblieben.
47
Zu den Verfassungsbeschwerden haben die
Bundesregierung, die Bundesarbeitsgemeinschaft der deutschen
Kommunalversicherer und die Bundesvereinigung der kommunalen
Spitzenverbände Stellung genommen.
48
1. Die Bundesregierung hält die
Verfassungsbeschwerden für unzulässig, jedenfalls für
unbegründet.
49
a) Der Gesetzgeber habe mit dem
Klärschlamm-Entschädigungsfonds im Interesse der
Klärschlammerzeuger auf die sinkende Bereitschaft der
Landwirtschaft reagiert, Klärschlamm auf den Feldern
aufzubringen. Dessen landwirtschaftliche Verwertung sei für
die entsorgungspflichtigen Körperschaften gegenwärtig ein
unentbehrlicher Entsorgungsweg. Für die alternative
Entsorgung durch Verbrennung seien derzeit keine
ausreichenden Kapazitäten vorhanden. Eine thermische oder
biologisch-mechanische Behandlung von Klärschlämmen zum
Zwecke ihrer Ablagerung sei zudem investitions- und
kostenintensiv und hätte letztlich höhere Abwassergebühren
zur Folge. Demgegenüber könne die Landwirtschaft kurzfristig
auch ohne Klärschlamm als Düngemittel auskommen. Wenn
überhaupt, drohe ein Entsorgungsnotstand und nicht die Gefahr
einer Düngemittelverknappung.
50
Der gesetzliche
Klärschlamm-Entschädigungsfonds sei angesichts des
freiwilligen Fonds nicht entbehrlich. Dessen Vertragslösung
begründe keine gesetzlichen Ansprüche, sondern nur eine
Risikoübernahme auf dem Kulanzweg. Die Einrichtung eines
gesetzlichen Entschädigungsfonds sei notwendig gewesen, weil
die private Versicherungswirtschaft nicht bereit gewesen sei,
einen entsprechenden gesetzlichen Anspruch zu versichern.
51
b) Die Verfassungsbeschwerden seien
unzulässig. Die Beschwerdeführerin zu 2. sei nicht
beschwerdefähig. Sie handele zwar in der Rechtsform einer
privaten Kapitalgesellschaft, gehöre aber zu über 50 v.H. der
Freien Hansestadt Bremen und nehme öffentliche Aufgaben der
Daseinsvorsorge wahr.
52
Die Beschwerdeführerin zu 1. sei nicht
beschwerdebefugt, weil ihr ein fachgerichtliches Vorgehen
zumutbar sei. Die Verwaltungsgerichte könnten im Rahmen eines
Klageverfahrens die durch die Mengen- und
Beitragsmitteilungen der Klärschlammabgeber entstandene
Beitragspflicht und damit deren Rechtsgrundlagen prüfen.
53
c) Die Kommunalverfassungsbeschwerden seien
unzulässig, weil eine mögliche Verletzung des
Selbstverwaltungsrechts aus Art. 28 Abs. 2
Satz 1 GG nicht ersichtlich sei. Der
Klärschlamm-Entschädigungsfonds sei keine Angelegenheit der
örtlichen Gemeinschaft. Schon die überregionale Regelung des
freiwilligen Entschädigungsfonds habe gezeigt, dass es sich
hierbei nicht um eine Aufgabe mit örtlichem Charakter
handele. Die Beitragspflicht der Gemeinden schränke die
Selbstverwaltungsaufgaben Abwasserwirtschaft und
Abfallentsorgung nicht ein.
54
d) Die Verfassungsbeschwerden seien auch
unbegründet. Der Vorwurf einer doppelten Privilegierung der
Landwirtschaft durch den schadensersatzrechtlichen Schutz und
die monetäre Vergütung für das Aufbringen von Klärschlamm sei
unberechtigt. Der Zurechnungszusammenhang von Schadensursache
und Schaden werde durch das Aufbringen von Klärschlamm nicht
unterbrochen.
55
Die Regelung des § 9 Abs. 1
Satz 2 DMG in Verbindung mit der
Klärschlamm-Entschädigungsfondsverordnung genüge den
rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit von
Haftungsnormen. Der Umstand, dass jeder Geschädigte
anspruchsberechtigt sei, mache eine Haftungsnorm nicht
unbestimmt. Dies sei ein allgemeines Merkmal zivilrechtlicher
Haftungstatbestände und entspreche der Regelungstechnik des
bürgerlichen Rechts. Der ersatzfähige Schaden werde
hinreichend umschrieben und in rechtsstaatlich unbedenklicher
Weise begrenzt.
56
Die Beschwerdeführerinnen könnten kein
verfassungsrechtlich geschütztes Vertrauen in den Fortbestand
der ursprünglichen Rechtslage in Anspruch nehmen.
Entscheidend sei, ob der gesetzliche Entschädigungsfonds
rückwirkend einen vergangenen Sachverhalt entwerte. Das sei
nicht der Fall. Die bisherigen Einzahlungen in den
freiwilligen Entschädigungsfonds könnten zwar nicht jetzt,
aber zu einem späteren Zeitpunkt zurückgezahlt werden.
Verfassungsrechtlich unbedenklich sei auch, dass weder der
freiwillige Entschädigungsfonds in den gesetzlichen
inkorporiert worden sei noch beide Fonds kooperierten. Die
Überführung des freiwilligen in den gesetzlichen
Entschädigungsfonds sei nicht möglich gewesen. Ihre
unterschiedlichen Konzeptionen von Freiwilligkeit auf der
einen und verbindlichem Rechtsanspruch auf der anderen Seite
habe eine Umwidmung der Gelder verhindert.
57
Die Beschwerdeführerinnen seien weder
beitrags- noch haftungsrechtlich einer Doppelbelastung
ausgesetzt. Seit der Gründung des
Klärschlamm-Entschädigungsfonds am 1. Januar 1999 seien
keine Beiträge zum freiwilligen Entschädigungsfonds mehr
erforderlich. Ab diesem Zeitpunkt entstehende Haftungsfälle
würden vom gesetzlichen Entschädigungsfonds abgewickelt
werden.
58
Die Beiträge zum
Klärschlamm-Entschädigungsfonds seien als Sonderabgaben
sachlich gerechtfertigt. Sie sicherten im Interesse der
Klärschlammabgeber die landbauliche Verwertung von
Klärschlamm durch die Bereitstellung einer Haftungsmasse für
Schadensersatzansprüche. Der Sache nach handele es sich um
eine Versicherung. Die bundesstaatliche Verteilung der
Gesetzgebungs- und Ertragskompetenzen werde hierdurch nicht
umgangen. Die Beiträge für den Entschädigungsfonds dienten
der Sicherung von Schadensersatzansprüchen, die aus der
landbaulichen Verwertung von Klärschlamm entstehen könnten.
Die Versicherungskonstruktion ermögliche es, die Ansprüche
gegen den Fonds zu richten.
59
e) Die auf den Maßstab des Art. 28
Abs. 2 GG begrenzten Verfassungsbeschwerden nach
Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG
seien ebenfalls unbegründet. Die Einrichtung eines
Klärschlamm-Entschädigungsfonds führe nicht zu einer
Hochzonung der kommunalen Aufgabe der Abwasserbeseitigung.
Der Entsorgungsweg der landbaulichen Verwertung werde nicht
ausgeschlossen oder faktisch unmöglich gemacht. Die
Entschädigungsregelungen in § 9 DMG und ihre
Konkretisierung durch die
Klärschlamm-Entschädigungsfondsverordnung beträfen keine
Selbstverwaltungsaufgabe, auch wenn sich einzelne Kommunen
zuvor in einem freiwilligen Entschädigungsfonds
zusammengeschlossen hätten. Die verfassungsrechtlich
geschützte Kooperationshoheit beziehe sich nur auf
gemeindliche Aufgaben. Die Versicherung von Schadensrisiken
bei der landbaulichen Klärschlammverwertung sei kein
Hilfsgeschäft der Klärschlammentsorgung.
60
2. Die Bundesarbeitsgemeinschaft der deutschen
Kommunalversicherer (BADK) hat sich dem Vorbringen der
Beschwerdeführerinnen angeschlossen. Ergänzend bemerkt sie,
der von ihr verwaltete freiwillige Entschädigungsfonds sei
auf Druck der Landwirtschaft ins Leben gerufen worden. Nach
Einführung der Klärschlammverordnung und der hierdurch
bewirkten Sensibilisierung für die Risiken der
landwirtschaftlichen Klärschlammverwertung Anfang der
achtziger Jahre habe der Deutsche Bauernverband auf eine
Haftungsübernahme der kommunalen Klärschlammabgeber gedrängt.
Nachdem die damalige Bundesregierung die Einführung einer
Gefährdungshaftung und die deutschen Kommunalversicherer eine
Versicherung der Haftungsrisiken abgelehnt hätten, sei der
freiwillige Klärschlammfonds gegründet worden. Der Fonds
solle praktisch das Unternehmerrisiko der Landwirte
übernehmen, um im Interesse der Kommunen den Entsorgungspfad
der landwirtschaftlichen Verwertung aufrecht zu erhalten.
61
Aufgrund der freiwillig übernommenen, aber
vertraglich bindenden Risikoübernahme durch den
Entschädigungsfonds sei seine Rückabwicklung nicht möglich.
Der Entschädigungsfonds könne die eingezogenen Beiträge nicht
zurückerstatten, um eine Doppelbelastung seiner Mitglieder
durch den gesetzlichen Klärschlamm-Entschädigungsfonds zu
vermeiden. Der gesetzliche Klärschlamm-Entschädigungsfonds
bleibe inhaltlich und in seinem Leistungszeitraum hinter dem
freiwilligen Entschädigungsfonds zurück. Er ersetze keine
reinen Vermögensschäden, wie sie insbesondere entstünden,
wenn durch Klärschlammdüngung in Verdacht geratene
Nahrungsmittel nicht mehr am Markt abgesetzt werden können.
In zeitlicher Hinsicht ersetze der freiwillige
Entschädigungsfonds auch Schäden, deren Ursache vor dem
1. Januar 1999 gesetzt worden sei. Die durch den
freiwilligen Entschädigungsfonds vertraglich gesicherten
Landwirte könnten in solchen Fällen nicht auf den
gesetzlichen Klärschlamm-Entschädigungsfonds verwiesen
werden. Der freiwillige Entschädigungsfonds sei weiterhin
gezwungen, die einbezahlten Beiträge seiner Mitglieder als
Haftungsmasse zu erhalten.
62
3. Die Bundesvereinigung der kommunalen
Spitzenverbände hat sich die Stellungnahme der
Bundesarbeitsgemeinschaft Deutscher Kommunalversicherer zu
eigen gemacht.
63
Die Verfassungsbeschwerde der
Beschwerdeführerin zu 1. ist zulässig.
64
1. a) Die Beschwerdeführerin zu 1. ist
beschwerdefähig. Sie betreibt eine eigene
Abwasserbehandlungsanlage für ihre überwiegend Milch
erzeugenden Mitglieder. Sie wird durch das
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz zur Entsorgung des in
ihrer Abwasserbehandlungsanlage anfallenden Klärschlamms
verpflichtet, handelt dabei aber nicht als ein
öffentlich-rechtlicher Aufgabenträger.
65
b) Die Beschwerdeführerin zu 1. ist durch die
beanstandete Rechtsnorm selbst, gegenwärtig und unmittelbar
in ihren Grundrechten betroffen. Sie hat dargelegt, dass und
in welchem Umfang sie durch die Beitragspflicht finanziell
belastet wird.
66
Die unmittelbare Betroffenheit ist gegeben,
wenn das mit der Verfassungsbeschwerde angefochtene Gesetz in
Rechte des Beschwerdeführers eingreift, ohne dass zu seiner
Durchführung rechtsnotwendig oder auch nur nach der
tatsächlichen Verwaltungspraxis ein besonderer, selbständig
gerichtlich angreifbarer Vollziehungsakt erforderlich ist
(vgl. BVerfGE 53, 1 ; 68, 193 ;
81, 70 ; 90, 128 ; stRspr). Dies ist
insbesondere der Fall, wenn die angegriffene Vorschrift kraft
Gesetzes eine zeitlich und inhaltlich genau bestimmte
Verpflichtung begründet, die bereits bei Erlass des Gesetzes
spürbare Rechtsfolgen mit sich bringt (vgl. BVerfGE 53, 366
).
67
Die Durchführung der angegriffenen
Vorschriften setzt grundsätzlich keinen besonderen
Vollzugsakt voraus. Die Pflicht zur Beitragszahlung ergibt
sich dem Grund und der Höhe nach unmittelbar aus dem Gesetz
und der dieses konkretisierenden Rechtsverordnung. Eines
besonderen Verwaltungsverfahrens bedarf es für die Begründung
der Beitragspflicht nicht; sie wird durch Selbstveranlagung
festgestellt und in ihrer Höhe festgesetzt (vgl. § 5
Abs. 2 Satz 1 KlärEV). Die Beitragsmitteilung des
den Klärschlamm Abgebenden gilt als Beitragsbescheid, wenn
der Beitragsbetrag darin zutreffend genannt wurde (§ 5
Abs. 3 Satz 1 KlärEV). Der Erlass eines
Beitragsbescheids durch die Bundesanstalt ist nur vorgesehen,
wenn die Beitragsmitteilung unzutreffend oder unterblieben
ist (§ 5 Abs. 3 Satz 2 KlärEV).
68
Die Beschwerdeführerin zu 1. könnte zwar durch
bewusste Falschangaben oder die Nichterfüllung ihrer
Mitteilungspflicht einen Beitragsbescheid der Bundesanstalt
provozieren und gegen diesen fachgerichtlichen Rechtsschutz
in Anspruch nehmen. Ihr kann aber nicht angesonnen werden,
den Erlass unnötiger Vollzugsakte herauszufordern (vgl.
BVerfGE 31, 314 ).
69
c) Die Jahresfrist des § 93 Abs. 3
BVerfGG für die Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen
ein Gesetz ist gewahrt. Maßgebender Zeitpunkt für die
Berechnung der Frist ist das Inkrafttreten der
Klärschlamm-Entschädigungsverordnung am 1. Januar 1999.
Erst ab diesem Zeitpunkt ist die Beschwerdeführerin zu 1.
beschwert. Die mit angegriffene Regelung des § 9 DMG
trat zwar schon 1996 in Kraft, bedurfte aber noch der
Konkretisierung durch die Rechtsverordnung, um
Rechtswirkungen zu entfalten (vgl. BVerfGE 64, 87
; 64, 323 ).
70
2. Ob die Verfassungsbeschwerde der
Beschwerdeführerin zu 2. - einer GmbH, die sich über
unmittelbare und mittelbare Beteiligungen mehrheitlich in
öffentlicher Hand befindet - zulässig ist, kann hier
offen bleiben. Die Verfassungsbeschwerde könnte aus denselben
Gründen wie die Verfassungsbeschwerden der anderen
Beschwerdeführerinnen (C.) keinen Erfolg haben.
71
Die Kommunalverfassungsbeschwerden der
Beschwerdeführerinnen zu 3. bis 6. sind zulässig. Sie wenden
sich fristgerecht gegen § 9 DMG sowie die
Klärschlamm-Entschädigungsfondsverordnung und haben damit
einen zulässigen Angriffsgegenstand; "Gesetze" im Sinne von
Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG
sind auch Rechtsverordnungen (vgl. BVerfGE 26, 228
; 56, 298 ; 71, 25 ; 76, 107
; 107, 1 ).
72
Die Verfassungsbeschwerden haben einen
Sachverhalt dargetan, auf Grund dessen der Schutzbereich des
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG betroffen sein
könnte. Die Abwasserbeseitigung sowie die abfallrechtliche
Entsorgung des dabei anfallenden Klärschlamms zählen zum
Umkreis der Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises der
Gemeinde (vgl. BVerfGE 38, 258 ; 79, 127
). Auch wenn in diesen Aufgabenkreis durch die
Regelungen in § 9 DMG und der
Klärschlamm-Entschädigungsfondsverordnung nicht unmittelbar
eingegriffen wird, knüpft die Beitragspflicht der Gemeinden
als Klärschlammerzeuger an deren abfallrechtlich vorrangige
Verwertungspflicht an und nimmt auf die Art und Weise ihrer
Aufgabenerfüllung Einfluss. Hierin liegt ein hinreichender
örtlicher Bezug, der die Ausgestaltungsbefugnis des
Gesetzgebers für Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
begrenzen könnte.
73
Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet.
Die Beitragspflicht für den Klärschlamm-Entschädigungsfonds
greift nicht in verfassungswidriger Weise in Grundrechte ein.
§ 9 DMG und die
Klärschlamm-Entschädigungsfondsverordnung verstoßen auch
nicht gegen die Gewährleistung der gemeindlichen
Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG.
74
1. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für
die Einrichtung eines abgabenfinanzierten
Klärschlamm-Entschädigungsfonds folgt aus Art. 74
Abs. 1 Nr. 24 in Verbindung mit Art. 72
Abs. 2 GG a.F.
75
a) Die Frage, ob dem Bund die Befugnis der
Gesetzgebung zusteht, knüpft an die abgabenrechtliche
Qualifizierung der Beiträge zum
Klärschlamm-Entschädigungsfonds an, ohne dass es auf die
Bezeichnung als "Beitrag" ankommt. Maßgeblich ist der
tatbestandlich bestimmte materielle Gehalt der Abgabe (vgl.
BVerfGE 108, 1 ; 108, 186 ).
76
Die Zahlungen der den Klärschlamm Abgebenden
an den Klärschlamm-Entschädigungsfonds sind nichtsteuerliche
Abgaben, denn sie werden nicht zur Deckung des allgemeinen
Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben,
sondern zur Finanzierung eines besonderen Finanzbedarfs.
Dieser Zusammenhang ist in der gesetzlichen Regelung des
Abgabentatbestandes hinreichend verankert. Der Gesetzgeber
hat den speziellen Finanzbedarf für die Bereitstellung einer
fondsgebundenen Haftungsmasse gesetzlich als Sonderlast
ausgewiesen und der besonderen Finanzierungsverantwortung der
Gruppe der den Klärschlamm Abgebenden zugeordnet (vgl.
§ 9 Abs. 2 DMG). Wird die Abgabepflicht dem Grunde
und der Höhe nach vom Gesetzgeber mit dem Anfall bestimmter
Kosten für die Erledigung einer speziellen Aufgabe
tatbestandlich verknüpft, liegt keine Steuer vor, die
voraussetzungslos auferlegt und geschuldet wird.
77
b) Die konkurrierende
Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die Einrichtung
eines abgabenfinanzierten Klärschlamm-Entschädigungsfonds
ergibt sich aus seiner in Art. 74 Abs. 1
Nr. 24 GG verliehenen Regelungsbefugnis für die
Abfallbeseitigung.
78
Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG ist
1972 in das Grundgesetz eingefügt worden, um den Bund mit
einer klaren Zuständigkeitsgrundlage für einen Teil der
Umweltgesetzgebung auszustatten (vgl. BTDrucks 6/2249,
S. 3 ff.). Die Zuständigkeit des Bundes soll eine
sachlich lückenlose Regelung über die Beseitigung des
gesamten umweltschädlichen Abfalls ermöglichen. Darüber
hinaus deckt die Kompetenznorm Regelungen der
Abfallverwertung (vgl. Oeter, in: v. Mangoldt/Klein/Starck,
GG, Band 2, 4. Aufl. 2000, Art. 74
Rn. 209; Stettner, in: Dreier, GG, Band II, 1998,
Art. 74 Rn. 109; Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG,
Band 3, 5. Aufl. 2003, Art. 74 Rn. 118;
Degenhart, in: Sachs, GG, 3. Aufl. 2003, Art. 74
Rn. 90).
79
Die Einrichtung eines
Klärschlamm-Entschädigungsfonds zum Zweck der Förderung der
abfallrechtlichen Klärschlammverwertung ist eine Regelung auf
dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung des Abfallrechts
im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG.
§ 9 DMG wurde durch das Gesetz zur Vermeidung,
Verwertung und Beseitigung von Abfällen eingeführt. Der
Gesetzgeber ging davon aus, dass die haftungsrechtliche
Absicherung der landbaulichen Verwertung von Klärschlamm als
Abfall mit dem neuen Gesamtkonzept des Kreislaufwirtschafts-
und Abfallgesetzes eine Einheit bildeten. Das Abgeben von
Klärschlamm zur landbaulichen Verwertung ist Abfallverwertung
im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG, für
die § 8 Abs. 2 KrW-/AbfG besondere Regelungen
vorsieht. Wer Abwasserbehandlungsanlagen betreibt und
Klärschlamm zum Aufbringen auf landwirtschaftlich oder
gärtnerisch genutzten Böden abgibt oder abgeben will, hat die
Vorgaben der Klärschlammverordnung zu beachten (§ 1
Abs. 1 Nr. 1 AbfKlärV).
80
Die Verzahnung der Abgabenpflicht mit einer
Haftungsregelung bewegt sich in den Grenzen der
Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1
Nr. 24 GG. Die Kompetenznorm gibt nicht vor, welcher
Mittel sich der Bundesgesetzgeber zur Verwirklichung seines
Regelungsziels bedienen darf. Neben dem Abgabenrecht kann er
auch haftungsrechtliche Instrumente einsetzen, solange die
eingesetzten Instrumente sich insgesamt als Ordnungselemente
des Abfallrechts darstellen. Dies ist der Fall. Der
abgabenfinanzierte Klärschlamm-Entschädigungsfonds ist
rechtlich und funktional in das Abfallrecht eingebettet. Er
steht in einem ermöglichenden, sichernden und fördernden
Zusammenhang mit dem Verwertungsziel des
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes.
81
Indem § 9 Abs. 2 DMG die Hersteller
von Klärschlamm verpflichtet, Beiträge an den
Klärschlamm-Entschädigungsfonds zu leisten, soweit sie den
Klärschlamm zur landbaulichen Verwertung abgeben, knüpft der
Gesetzgeber nicht lediglich an eine abfallrechtliche Pflicht
an. Der Gegenstand des § 9 DMG ist insgesamt auf die
Abfallverwertung ausgerichtet. Der
Klärschlamm-Entschädigungsfonds ist Mittel zum Zweck der
Förderung und Sicherung der landbaulichen
Klärschlammverwertung und dient damit dem Ziel einer
umweltverträglichen Abfallentsorgung (vgl. § 1
KrW-/AbfG).
82
c) Maßstab für die Prüfung des
Gesetzgebungsrechts zur Einrichtung eines
Klärschlamm-Entschädigungsfonds ist die bis 15. November
1994 geltende Fassung des Art. 72 Abs. 2 GG. Die
frühere Bedürfnisklausel gilt weiterhin für Bundesgesetze,
die vor der Änderung des Art. 72 Abs. 2 GG durch
Gesetz vom 27. Oktober 1994 erlassen worden waren. Der
verfassungsändernde Gesetzeber hat davon abgesehen, altes
Bundesrecht einer Kontrolle am Maßstab des Art. 72
Abs. 2 GG n.F. zu unterziehen. Nach Art. 125a
Abs. 2 Satz 1 GG gilt Recht, das auf Grund des
Art. 72 Abs. 2 GG in der bis zum 15. November
1994 geltenden Fassung erlassen worden ist, als Bundesrecht
fort.
83
§ 9 DMG ist als Teil des Gesetzes zur
Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen am
6. Oktober 1994 verkündet und damit vor der
Grundgesetzänderung erlassen worden. Es ist unerheblich, dass
§ 9 DMG teilweise erst nach der Änderung des
Art. 72 Abs. 2 GG in Kraft getreten ist und die
Klärschlamm-Entschädigungsfondsverordnung erst 1998 erlassen
wurde. Das Inkrafttreten des Gesetzes ist kein Teil des
Gesetzgebungsverfahrens mehr (vgl. BVerfGE 42, 263
); ein Gesetz ist daher nicht erst mit seinem
Inkrafttreten, sondern spätestens mit seiner Verkündung
"erlassen" im Sinne des Art. 125a Abs. 1 GG.
Handelt es sich bei der vor Änderung des Art. 72
Abs. 2 GG erlassenen bundesgesetzlichen Regelung um eine
Verordnungsermächtigung, so bleibt die Reichweite der
kompetenzgerecht erteilten Ermächtigung von der später
erfolgten Einschränkung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes
unberührt.
84
Die Voraussetzungen des Art. 72
Abs. 2 GG a.F. sind gegeben. Das Vorliegen eines
Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung im Sinne von
Art. 72 GG a.F. hat das Bundesverfassungsgericht als
gerichtlich nur begrenzt überprüfbar angesehen (vgl. BVerfGE
2, 213 ; stRspr). Ein Bedürfnis nach
bundeseinheitlicher Regelung war nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts eine Frage pflichtgemäßen Ermessens
des Bundesgesetzgebers, das seiner Natur nach nicht
justitiabel und daher der Nachprüfung durch das
Bundesverfassungsgericht grundsätzlich entzogen war (vgl.
BVerfGE 2, 213 ). Für eine Überschreitung
oder missbräuchliche Ausübung dieses Ermessens bei Erlass des
§ 9 DMG fehlt es an Anhaltspunkten.
85
2. Erhebung und Bemessung der Beiträge zum
Klärschlamm-Entschädigungsfonds sind mit den
Zulässigkeitsvoraussetzungen vereinbar, die sich für
nichtsteuerliche Abgaben aus der Begrenzungs- und
Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung des
Grundgesetzes ergeben.
86
a) Das Grundgesetz enthält keinen
abschließenden Kanon zulässiger Abgabentypen (vgl. BVerfGE
108, 186 ). Im Rahmen der Finanzverfassung regelt
es neben den Zöllen und Finanzmonopolen im Wesentlichen die
bundesstaatliche Verteilung der Gesetzgebungs-, Ertrags- und
Verwaltungskompetenzen nur für das Finanzierungsmittel der
Steuer. Das schließt die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben
zwar nicht aus (vgl. BVerfGE 93, 319 ; 108, 1
). Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre
aber ihren Sinn und ihre Funktion, wenn der Gesetzgeber unter
Rückgriff auf seine Kompetenzen aus Art. 70 ff. GG
den Bürger unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen
Verteilungsregeln mit beliebigen nichtsteuerlichen Abgaben
belegen könnte (vgl. BVerfGE 93, 319 ;
108, 186 ).
87
Drei grundlegende Prinzipien der
Finanzverfassung begrenzen die Auferlegung nichtsteuerlicher
Abgaben:
88
aa) Nichtsteuerliche Abgaben bedürfen
- über die Einnahmeerzielung hinaus oder an deren
Stelle - einer besonderen sachlichen Rechtfertigung. Sie
müssen sich zudem ihrer Art nach von der Steuer, die
voraussetzungslos auferlegt und geschuldet wird, deutlich
unterscheiden.
89
bb) Die Erhebung einer nichtsteuerlichen
Abgabe muss der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen
Rechnung tragen. Der Schuldner einer nichtsteuerlichen Abgabe
ist regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger und wird als
solcher schon zur Finanzierung der die Gemeinschaft
treffenden Lasten herangezogen. Neben dieser steuerlichen
Inanspruchnahme bedürfen nichtsteuerliche Abgaben, die den
Einzelnen zu einer weiteren Finanzleistung heranziehen, einer
besonderen Rechtfertigung aus Sachgründen.
90
cc) Der Verfassungsgrundsatz der
Vollständigkeit des Haushaltsplans ist berührt (Art. 110
Abs. 1 GG), wenn der Gesetzgeber Einnahme- und
Ausgabekreisläufe außerhalb des Budgets organisiert. Der
Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans zielt darauf
ab, das gesamte staatliche Finanzvolumen der Budgetplanung
und -entscheidung von Parlament und Regierung zu
unterstellen. Dadurch soll gewährleistet werden, dass das
Parlament in regelmäßigen Abständen den vollen Überblick über
das dem Staat verfügbare Finanzvolumen und damit auch über
die dem Bürger auferlegte Abgabenlast erhält. Nur so können
Einnahmen und Ausgaben vollständig den dafür vorgesehenen
Planungs-, Kontroll- und Rechenschaftsverfahren unterworfen
werden.
91
b) Die vom Gesetzgeber als Beitrag bezeichnete
Abgabe zum Klärschlamm-Entschädigungsfonds ist weder Beitrag
noch Gebühr zum Ausgleich einer öffentlichen Leistung
(Vorzugslast).
92
aa) Gebühren sind öffentlich-rechtliche
Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer
öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine
öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme
auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an
diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken
(vgl. BVerfGE 50, 217 ; 97, 332 ). Das
gilt entsprechend für Beiträge, die für die potentielle
Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung oder Leistung
erhoben werden (vgl. BVerfGE 92, 91 ; 108, 1
).
93
bb) Die Abgabe zur Finanzierung des
Klärschlamm-Entschädigungsfonds gleicht keinen staatlichen
Aufwand aus und schöpft auch nicht staatlich gewährte
Vorteile ab. Der Staat schafft lediglich ein
Schadensausgleichssystem für die durch landbauliche
Klärschlammverwertung potentiell Geschädigten.
Belastungsgrund ist nicht eine den Klärschlamm Abgebenden
bevorzugt angebotene Staatsleistung, sondern die Förderung
der Klärschlammverwertung durch die bezweckte
Haftungsabsicherung der Landwirtschaft. Daran ändert nichts,
dass die den Klärschlamm Abgebenden in besonderer Weise an
einem insgesamt funktionierenden System der Abfallverwertung
interessiert sind. Die mittelbaren Vorteile einer erhöhten
Abnahmebereitschaft der Landwirtschaft durch den
Klärschlamm-Entschädigungsfonds stellen aber keine staatliche
Leistung dar, die als Gegenleistung eine Abgabenschuld des
Empfängers rechtfertigen könnte.
94
c) Unabhängig davon, wie die Beiträge zum
Klärschlamm-Entschädigungsfonds im Einzelnen zu qualifizieren
sind, erfüllen sie jedenfalls die verfassungsrechtlichen
Voraussetzungen einer Sonderabgabe.
95
aa) Das Bundesverfassungsgericht hat mit den
Kriterien der Verfolgung eines Sachzwecks und einer
gestaltenden Einflussnahme auf den geregelten Sachbereich,
der Inanspruchnahme einer homogenen Gruppe, der
Finanzierungsverantwortung, der gruppennützigen Verwendung
des Aufkommens sowie der periodischen Überprüfung der Abgaben
Grenzen benannt, in denen Sonderabgaben zulässig sind (vgl.
BVerfGE 55, 274 ; 67, 256
; 82, 159 ; 91, 186
; 101, 141 ). Diese Anforderungen hat
es um das Erfordernis erweitert, dass der Gesetzgeber die
erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig
dokumentieren muss (vgl. BVerfGE 108, 186 ).
96
bb) Den genannten inhaltlichen Anforderungen
genügt die Beitragsregelung zum
Klärschlamm-Entschädigungsfonds.
97
(1) Der Gesetzgeber hat sich der Abgabe zur
Verfolgung eines Sachzwecks bedient, der über die bloße
Mittelbeschaffung hinausgeht, und er hat gestaltend auf den
geregelten Sachbereich Einfluss genommen (vgl. BVerfGE 82,
159 ). Die Beiträge der den Klärschlamm Abgebenden
fließen in einen Haftungsfonds, mit dem die Bereitschaft
erhöht werden soll, Klärschlamm als Sekundärrohstoffdünger
einzusetzen. In der Förderung der landbaulichen
Klärschlammverwertung durch Unterstützung eines ihr günstigen
Haftungsumfelds liegt eine begleitende Gestaltung der
abfallrechtlichen Verwertung durch Umwelthaftungsrecht.
98
(2) Die Klärschlammhersteller, die Klärschlamm
zur landbaulichen Verwertung abgeben, sind eine homogene
Gruppe (vgl. BVerfGE 55, 274 ; 67, 256
; 82, 159 ; 92, 91 ). Sie
sind in der gesellschaftlichen Wirklichkeit durch annähernd
gemeinsame Gegebenheiten und Interessenlagen verbunden, die
sie von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar
machen.
99
Ob die Klärschlammabgeber letztlich auch
wirtschaftliche Träger der Abgabe sind, ist für die
Bestimmung der Homogenität unerheblich. Die marktabhängige
Möglichkeit der Abgabenschuldner, die Abgabenlast durch
Erhöhung der Abwassergebühren ganz oder teilweise
wirtschaftlich abzuwälzen, verändert die maßgebliche
Perspektive nicht. Sie hat auf das Merkmal der
Gruppenhomogenität in der Regel keinen Einfluss. Der
Ausnahmefall einer Überwälzung der Abgabe als rechtlich
vorbereitete und vorgesehene Regelfolge der Abgabenbelastung
(vgl. BVerfGE 91, 186 ) liegt nicht
vor.
100
(3) Die Sachnähe der Abgabenpflichtigen zur
Finanzierung des Klärschlamm-Entschädigungsfonds ist gegeben
(vgl. BVerfGE 55, 274 ; 67, 256
; 82, 159 ). Die mit den Beiträgen in
Anspruch genommene Gruppe der den Klärschlamm Abgebenden
steht zu dem Sachzweck der Abgabe - Förderung der
landbaulichen Klärschlammverwertung durch Erhöhung der
Bereitschaft der Landwirtschaft zum Einsatz des Klärschlamms
als Sekundärrohstoffdünger - in einer spezifischen
Beziehung. Die Entsorgung des Klärschlamms ist Aufgabe der
Klärschlammhersteller als Abfallerzeuger. § 5
Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG verpflichtet sie, den
Klärschlamm vorrangig zu verwerten. Ihrer Pflicht zur
Abfallverwertung kommen die Klärschlammhersteller nach, indem
sie den nach Maßgabe der Klärschlammverordnung geeigneten
Klärschlamm zur landbaulichen Verwertung abgeben (§ 1
Abs. 1 Nr. 1 AbfKlärV). Für diesen Verwertungsweg
sind die Klärschlammhersteller auf die Kooperation mit der
Landwirtschaft angewiesen, die sich bereit erklären muss, den
Klärschlamm als Sekundärrohstoffdünger einzusetzen;
verpflichtet sind die Landwirte hierzu nicht.
101
Die für nichtsteuerliche Abgaben zentrale
Zulässigkeitsanforderung einer besonderen sachlichen
Rechtfertigung gilt nicht nur für die Abgabenerhebung dem
Grunde, sondern auch für die Bemessung der Sonderabgabe der
Höhe nach (vgl. für Gebühren als Erscheinungsform
nichtsteuerlicher Abgaben BVerfGE 108, 1 ). Die
Finanzierungsverantwortung kann nicht weiter reichen als der
voraussichtliche Mittelbedarf für die mit der Sonderabgabe
verfolgten Zwecke.
102
Die Verfassungsbeschwerden machen nicht
geltend, dass die Abgabenbelastung den gesetzlichen
Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung
des Eingriffsmaximums überschreite. Hierfür ist auch nichts
ersichtlich. Eine Überbelastung der Abgabenpflichtigen ist
weder durch die Abgabenhöhe selbst noch im Hinblick auf
mögliche Nachschusspflichten im Fall von
Entschädigungszahlungen zu erwarten. Die Behauptung einer
gleichsam ungezügelten Entschädigungspraxis zu Gunsten der
Landwirtschaft entbehrt der Grundlage. Schon die
verordnungsrechtliche Gestaltung der Beitrags- und
Nachschusspflichten schließt eine unzumutbare Belastung der
Klärschlammabgeber aus.
103
Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 KlärEV
ruht die Beitragspflicht, sobald die finanzielle Ausstattung
des Fonds den Betrag von 125 Millionen DM erreicht hat.
Die Beitragspflicht lebt erst wieder auf, wenn die
finanzielle Ausstattung des Fonds den Betrag von
100 Millionen DM unterschreitet (§ 6 Abs. 2
Satz 1 KlärEV). Eine Überausstattung des Fonds
verhindert auch § 6 Abs. 3 KlärEV. Danach werden
eingezahlte Beiträge unter Berücksichtigung des Anteils am
Gesamtaufkommen bis zum Sockelbetrag von 125 Millionen
DM zurückerstattet, wenn nach dem Ruhen der Beitragspflicht
die finanzielle Ausstattung des Fonds 250 Millionen DM
übersteigt und aufgrund der Schadensentwicklung absehbar ist,
dass diese Mittel nicht benötigt werden. Die
Nachschusspflicht der bisher beitragspflichtigen
Klärschlammabgeber ist selbst im Fall der Erschöpfung der
Fondsmittel begrenzt. Sie darf insgesamt den Betrag
von 250 Millionen DM nicht überschreiten (§ 7
Abs. 1 Satz 2 KlärEV).
104
(4) Die nichtsteuerliche Belastung von
Angehörigen einer Gruppe setzt weiterhin voraus, dass
zwischen den von der Sonderabgabe bewirkten Belastungen und
den mit ihr finanzierten Begünstigungen eine sachgerechte
Verknüpfung besteht. Diese Verknüpfung wird hergestellt, wenn
das Abgabenaufkommen überwiegend im Interesse der
Abgabepflichtigen verwendet wird (vgl. BVerfGE 55, 274
; 67, 256 ; 82, 159
; 93, 319 ).
105
Die generelle Verbesserung der Bedingungen für
eine landbauliche Verwertung des Klärschlamms ist insoweit
ausreichend. Der Klärschlamm-Entschädigungsfonds verbessert
die Rahmenbedingungen der Klärschlammverwertung und dient
damit der Aufrechterhaltung eines für die
Klärschlammhersteller rechtlich vorgegebenen und
wirtschaftlich sinnvollen Entsorgungswegs.
106
Das Beitragsaufkommen für den
Klärschlamm-Entschädigungsfonds fließt zwar nicht an die
Gruppe der Abgabenschuldner zurück. Unmittelbar finanziell
begünstigt ist von den Schadensersatzleistungen des
Klärschlamm-Entschädigungsfonds insbesondere die
Landwirtschaft. Eine mittelbare Verwendung des
Abgabenaufkommens im Interesse der Abgabenpflichtigen ist
aber grundsätzlich ausreichend (vgl. BVerfGE 55, 274
). Die Gruppennützigkeit der Aufkommensverwendung
ergibt sich auch daraus, dass der Fonds die Abgabepflichtigen
als potentielle Schadensverursacher von individuellen
Ersatzpflichten entlastet. Insofern kann von einer
versicherungsnahen Lösung gesprochen werden.
107
Soweit die Landwirte für das Aufbringen von
Klärschlamm bezahlt werden, steht dies der gruppennützigen
Verwendung des Beitragsaufkommens nicht entgegen, weil dieser
Umstand nicht mit der abgabenfinanzierten Haftung des
Klärschlamm-Entschädigungsfonds zusammenhängt. Ob die
Landwirte für das Aufbringen Geld erhalten, ist nicht
gesetzlich vorgegeben, sondern eine Frage der Marktmacht der
Beteiligten.
108
(5) Die verfassungsrechtliche Pflicht des
Gesetzgebers, in angemessenen Zeitabständen zu überprüfen, ob
seine Entscheidung für die Einrichtung eines
abgabenfinanzierten Klärschlamm-Entschädigungsfonds wegen
veränderter Umstände zu ändern oder aufzuheben ist (vgl.
BVerfGE 55, 274 ; 82, 159 ), ist nicht
verletzt. Die Angemessenheit der Zeitabstände, innerhalb
deren der Gesetzgeber die Fortdauer der sachlichen
Rechtfertigung einer nichtsteuerlichen Sonderabgabe zu
überprüfen hat, lässt sich nicht generell und abstrakt,
sondern nur nach den besonderen Umständen der konkreten
Sonderabgabe und den ihr zugrunde liegenden Verhältnissen
festlegen.
109
Bei den Beiträgen zur Finanzierung eines
Klärschlamm-Entschädigungsfonds ist eine rasche Änderung der
tatsächlichen Situation bei der landbaulichen
Klärschlammverwertung nicht zu erwarten. Die Verwertung von
Klärschlamm durch seinen Einsatz als Sekundärrohstoffdünger
ist seit Jahrzehnten üblich. Veränderte Umstände, in deren
Folge die Beiträge zum Klärschlamm-Entschädigungsfonds wegen
des Wegfalls des Finanzierungszwecks verfassungswidrig
geworden sein könnten, sind im
Verfassungsbeschwerde-Verfahren nicht vorgetragen worden und
auch nicht ersichtlich.
110
(6) Die vom Bundesverfassungsgericht zur
Zulässigkeit von Sonderabgaben geforderten und nach dem
31. Dezember 2003 zu erfüllenden haushaltsrechtlichen
Informationspflichten (vgl. BVerfGE 108, 186 )
gelten auch für die in ein Sondervermögen fließenden Beiträge
zum Klärschlamm-Entschädigungsfonds. Sonderabgaben sind
entsprechend den einfachgesetzlich vorhandenen Modellen
haushaltsrechtlicher Berichtspflichten in einer dem
Haushaltsplan beigefügten Anlage zu dokumentieren. In dieser
sind - unabhängig von der haushaltsrechtlichen
Behandlung im Übrigen - alle nichtsteuerlichen Abgaben
aufzunehmen, die weder Gebühr noch Beitrag sind und bei denen
mangels sonstiger spezieller Sach- und Zweckzusammenhänge
eine Konkurrenz zur Steuer nicht von vornherein
ausgeschlossen ist. Dem wird der Gesetzgeber Rechnung zu
tragen haben.
111
3. Die Einrichtung des
Klärschlamm-Entschädigungsfonds verletzt nicht die
Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1, Art. 14
Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG.
112
a) Abgaben sind an Art. 12 Abs. 1 GG
zu messen, wenn sie in engem Zusammenhang zur Ausübung eines
Berufes stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz
erkennen lassen. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG kann
grundsätzlich auch dann berührt sein, wenn eine Abgabe nicht
unmittelbar auf die Berufsfreiheit abzielt, sondern nur in
ihrer tatsächlichen Auswirkung geeignet ist, diese zu
beeinträchtigen (vgl. BVerfGE 81, 108 ).
Die betroffenen den Klärschlamm Abgebenden werden durch die
Abgabenpflicht in ihrer beruflichen Tätigkeit nicht
nennenswert behindert. Die Abgabe ist weder geeignet noch
dazu bestimmt, auf die Berufsausübung Einfluss zu nehmen. Sie
soll weder nach der Intention des Gesetzgebers den Entschluss
zur Wahl oder zur Art der Ausübung einer solchen Tätigkeit
motivierend steuern noch hat sie objektiv - schon wegen
ihrer geringen Höhe - eine solche berufsregelnde
Wirkung.
113
b) Die Einrichtung des
Klärschlamm-Entschädigungsfonds verletzt nicht die allgemeine
Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) gerade in
ihrer Ausprägung als persönliche Entfaltung im
vermögensrechtlichen Bereich (Art. 14 GG). Die
Verteilung der Kosten und Risiken der landbaulichen
Klärschlammverwertung genügt dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit.
114
aa) Mit der Förderung der landbaulichen
Klärschlammverwertung verfolgt der Gesetzgeber ein zulässiges
Ziel. Die fondsgebundene Haftungsregelung des § 9
Abs. 1 Satz 2 DMG steht nicht isoliert neben der
Abgabenpflicht aus § 9 Abs. 2 DMG. Die Haftung des
Fonds ist Anlass und rechtfertigender Grund der
Beitragspflicht der Klärschlammabgeber zu seiner
Finanzierung. Die individuelle Finanzierungslast der
Klärschlammabgeber ist mit ihrer kollektiven Haftung
rechtlich verknüpft. Die Beiträge der Klärschlammabgeber
schaffen erst die finanzielle Grundlage für die
fondsgebundene Haftung, mit der das gesetzliche Regelungsziel
einer Förderung der landbaulichen Klärschlammverwertung
erreicht werden soll.
115
bb) Die Einrichtung eines abgabenfinanzierten
Klärschlamm-Entschädigungsfonds ist zur Förderung der
landbaulichen Klärschlammverwertung geeignet. Bei der
Feststellung der Eignung ist ein weiter prognostischer
Spielraum des Gesetzgebers zu beachten. Ihm obliegt die
Einschätzung der Lage und der zukünftigen Entwicklung sowie
der Zwecktauglichkeit des Mittels (vgl. BVerfGE 30, 250
; 50, 57 ; 105, 17
).
116
Die Einschätzung des Gesetzgebers, die
Verwertung von Klärschlamm als Sekundärrohstoffdünger könne
angesichts von Vorbehalten der Landwirtschaft durch einen
verbesserten Haftungsrahmen gefördert werden, ist nach diesem
Maßstab nicht zu beanstanden.
117
cc) Ein gleich wirksames und die Allgemeinheit
sowie Dritte weniger belastendes Mittel zur Erreichung des
verfolgten Zwecks ist nicht ersichtlich. Das Ordnungsrecht
bietet keine mildere Alternative zu der vom Gesetzgeber
gewählten Variante der Abgabenpflicht für einen
Entschädigungsfonds. Ein Zwang zur Düngung mit Klärschlamm
wäre im Vergleich zu der limitierten Geldleistungspflicht der
den Klärschlamm Abgebenden der schwerer wiegende
Eingriff.
118
Eine Haftungsregelung war bereits der zentrale
Gegenstand des freiwilligen Klärschlammfonds. Diese ist aber
nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden
gesetzgeberischen Konzeption kein gleich wirksames milderes
Mittel. Der Gesetzgeber wollte, dass den durch die
landbauliche Klärschlammverwertung Geschädigten ein
gesetzlicher, notfalls gerichtlich durchsetzbarer
Schadensersatzanspruch zusteht, weil nur dies die Gewähr für
die bezweckte Förderung der Klärschlammdüngung biete. Diese
Voraussetzung erfüllt der freiwillige Klärschlammfonds
nicht.
119
dd) Die Einrichtung eines abgabenfinanzierten
Klärschlamm-Entschädigungsfonds verstößt auch nicht gegen das
Übermaßverbot (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne). Die
Abgabenbelastung der Klärschlammhersteller ist im Verhältnis
zum verfolgten gesetzlichen Interesse nicht unangemessen. Sie
dient dem Umweltschutzgedanken des Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetzes, ohne die Klärschlammhersteller unzumutbar zu
belasten. Die zugrunde liegende Konzeption für die
Klärschlammentsorgung unterliegt keiner Bewertung durch das
Bundesverfassungsgericht; sie ist jedenfalls
verfassungsrechtlich vertretbar.
120
Eine besondere Dringlichkeit für die Sicherung
der Klärschlammverwertung ergab sich aus der Notwendigkeit,
einen Entsorgungsnotstand im Bereich der
Klärschlammentsorgung zu verhindern (vgl. Landsberg, Die
Haftung bei der Klärschlammaufbringung, Stadt und Gemeinde
1993, S. 167). Auch wenn die akute Dringlichkeit dieses
Gesichtspunkts Schwankungen unterworfen ist, bleibt er
grundsätzlich relevant.
121
Die Beitragspflichtigen werden nur maßvoll
belastet. Neben den Regelungen, die eine Über- und
Unterausstattung des Fonds verhindern und die
Nachschusspflicht durch einen Maximalbetrag begrenzen
(§ 6 und § 7 KlärEV), sorgt auch der
Entschädigungshöchstbetrag von fünf Millionen DM
(§ 11 KlärEV) für eine Limitierung der Haftungs- und
damit der Beitragsrisiken. Daneben bieten die Zusammensetzung
des Beirats und die Auswahl seiner Mitglieder die Gewähr für
eine sachliche und verantwortungsvolle Entschädigungspraxis
des Fonds. Die widerstreitenden Interessen sind im Beirat in
einem ausgewogenen Verhältnis vertreten.
122
Der Beirat, der die Bundesanstalt bei der
Erfüllung der Aufgaben des Klärschlamm-Entschädigungsfonds
berät und Anträgen auf Entschädigung zustimmen muss, besteht
aus zwölf Mitgliedern (§ 2 Abs. 3 KlärEV). Von
staatlicher Seite entsenden das Bundesministerium für
Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, das Bundesministerium
für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit und die Länder
je einen Vertreter. Die den Klärschlamm Abgebenden sind
ebenso wie der landwirtschaftliche Berufsstand mit je drei
Mitgliedern im Beirat vertreten, den drei neutrale
Sachverständige vervollständigen. Da sowohl die
Klärschlammabgeber als auch die Landwirtschaft mit je drei
Vertretern im Beirat vertreten sind und die übrigen
Mitglieder nicht den Verdacht der Parteilichkeit nahe legen,
ist die Behauptung der Verfassungsbeschwerde, die
Zusammensetzung des Beirats werde zu einer extensiven
Entschädigungspraxis zugunsten der Landwirtschaft führen,
nicht durch konkrete Anhaltspunkte belegt. Durch die
neutralen Sachverständigen ist auch gewährleistet, dass das
Gremium mit ausreichend Sachverstand ausgestattet ist, um die
Entschädigungsanträge in rechtlicher und tatsächlicher
Hinsicht sachgerecht zu beurteilen.
123
ee) Die Regelungen über die Verwendung des
Abgabenaufkommens genügen den rechtsstaatlichen Anforderungen
an die Normenklarheit und den Vertrauensschutz.
124
(1) Die Haftungsregelung in § 9
Abs. 1 Satz 2 DMG ist hinreichend bestimmt.
125
Das aus dem Rechtsstaatsgebot folgende
Bestimmtheitsgebot verlangt vom Gesetzgeber,
Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der
Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht
auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfGE 87, 234
; 93, 213 ). Haftungsregelungen genügen
dem Bestimmtheitsgebot, wenn der Gesetzgeber die wesentlichen
Bestimmungen über Entstehen und Umfang des Schadensersatzes
mit hinreichender Genauigkeit trifft. Er braucht nicht jede
einzelne Frage zu entscheiden und ist hierzu angesichts der
Vielgestaltigkeit der zu erfassenden Vorgänge oft nicht in
der Lage. Vielmehr ist es Sache der Behörden und Gerichte,
die bei der Gesetzesanwendung mangels ausdrücklicher
Regelungen auftauchenden Zweifelsfragen mit Hilfe der
anerkannten Auslegungsmethoden zu beantworten.
Auslegungsbedürftigkeit macht eine Norm nicht unbestimmt
(vgl. BVerfGE 21, 209 ; 79, 106 ; 89,
69 ).
126
Der Schadensersatztatbestand des § 9
Abs. 1 Satz 2 DMG ist in sachlicher und zeitlicher
Hinsicht nicht unbestimmt. Es verstößt nicht gegen das
Bestimmtheitsgebot, dass der Kreis der
Schadensersatzberechtigten nicht näher umschrieben ist.
Schadensersatzberechtigt ist der durch die landbauliche
Klärschlammverwertung Geschädigte, der damit hinreichend klar
gekennzeichnet ist. Gerade im Umwelthaftungsrecht liegt es in
der Natur der Sache, dass eine Schadensursache bei einer
Vielzahl von Personen zu Schäden führen kann. Die
Formulierung, der Entschädigungsfonds ersetze die durch die
landbauliche Verwertung von Klärschlamm entstehenden Schäden,
begrenzt den Schadensersatztatbestand auf Ereignisse, die
kausal auf die landbauliche Klärschlammverwertung
zurückzuführen sind. Art und Umfang des bei Verwirklichung
des Haftungstatbestandes zu leistenden Schadensersatzes
werden vom Gesetz näher gekennzeichnet. Neben unmittelbaren
Schäden an Personen und Sachen sind die sich hieraus
ergebenden Folgeschäden zu ersetzen. Besondere Probleme wie
das des richtigen Umgangs mit dem
- unwahrscheinlichen - Fall eines Hinauswachsens
der Summe der Entschädigungsansprüche über die Summe der
verfügbaren Fondsmittel lassen sich mit den üblichen Mitteln
juristischer Auslegung lösen.
127
In zeitlicher Hinsicht ist nach der
gesetzlichen Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 2
DMG wie auch nach dem Zweck der angegriffenen Regelungen,
anstelle des früheren freiwilligen Haftungsregimes ein neues,
gesetzliches zu begründen, davon auszugehen, dass der
Klärschlamm-Entschädigungsfonds nur für Schäden aus einem
Aufbringen von Klärschlamm nach dem 1. Januar 1999
haftet. Für die Richtigkeit der gegenteiligen Auslegung
spricht nicht, dass die Beschwerdeführerinnen hieraus
verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Haftungsregelung des
§ 9 Abs. 1 Satz 2 DMG ableiten. Damit besteht
keine verfassungsrechtlich bedenkliche Ungenauigkeit im
zeitlichen Haftungsumfang. Die Anwendung des § 9
Abs. 1 Satz 2 DMG kann allenfalls Beweisfragen
aufwerfen. Der Gesetzgeber hat insofern zu Recht auf die
allgemeinen Grundsätze der schadensrechtlichen
Beweislastverteilung hingewiesen (vgl. BTDrucks 13/9977,
S. 12).
128
Soweit die Verfassungsbeschwerde rügt, es
fehle an einer gesetzlichen Normierung, wie verschiedene
Verursachungsbeiträge zu gewichten seien, greift dieser
Vorwurf nicht durch. Feststellung und Gewichtung von
Verursachungsbeiträgen sind wegen der Vielgestaltigkeit der
in Betracht kommenden Konstellationen einer generellen
Regelung in Gesetzesform kaum zugänglich.
129
(2) Die Einrichtung des
Klärschlamm-Entschädigungsfonds verletzt den
rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht.
§ 9 DMG und die ihn ausfüllende
Klärschlamm-Entschädigungsfondsverordnung sind keine
rückwirkenden Normen. Sie erstrecken weder ihre Rechtsfolgen
noch ihren sachlichen Anwendungsbereich auf Rechtsgeschäfte
oder Lebenssachverhalte, die vor ihrem Inkrafttreten am
1. Januar 1999 liegen. Der gesetzliche Fonds wirkt auch
auf den Bestand der den freiwilligen Klärschlammfonds
begründenden privatrechtlichen Verträge nicht ein; sie
bleiben unberührt. Dass der freiwillige Fonds als mittelbare
Folge des gesetzlichen Fonds für die Zukunft seine
ursprüngliche Bedeutung verlieren wird, hat der Gesetzgeber
gesehen. Es verletzt kein verfassungsrechtlich geschütztes
Vertrauen, dass er sich gleichwohl entschieden hat, einen
gesetzlichen Fonds zu installieren. Der freiwillig begründete
Klärschlammfonds hat keinen Vertrauenstatbestand geschaffen,
der der Einrichtung eines öffentlich-rechtlich organisierten
Fonds entgegenstand. Die Gründung des freiwilligen
Klärschlammfonds beruhte auf privatautonomer Grundlage und
nicht auf speziellen Rechtsvorschriften, auf deren
Fortbestand die Vertragsbeteiligten vertraut haben.
130
4. Die Erhebung und Ausgestaltung der Beiträge
zum Klärschlamm-Entschädigungsfonds verstoßen schließlich
nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der Gleichheitssatz
verbietet, wesentlich Gleiches ungleich, und gebietet,
wesentlich Ungleiches entsprechend seiner Eigenart ungleich
zu behandeln. Dabei liegt es grundsätzlich in der
Zuständigkeit des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte
auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er
also im Rechtssinne als gleich ansehen will. Der Gesetzgeber
muss seine Auswahl allerdings sachgerecht treffen (vgl.
BVerfGE 93, 319 ; 105, 73 ).
131
Die Erhebung der Beiträge zum
Klärschlamm-Entschädigungsfonds verletzt nicht die
Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen; die Heranziehung
der Klärschlammabgeber ist wegen der spezifischen Sachnähe zu
der finanzierten Aufgabe gerechtfertigt. Auch die gesetzliche
Auswahl und Abgrenzung der Schuldner der Beiträge verstößt
nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Abgabepflicht
knüpft an eine bestimmte Handlung an, die nur
Klärschlammhersteller ausführen, die wiederum durch das
gemeinsame Interesse an einer möglichst hohen landbaulichen
Verwertungsquote der anfallenden Klärschlämme verbunden
sind.
132
Die Abgabenpflicht der Klärschlammabgeber
führt auch nicht zu einer ungerechtfertigen
Ungleichbehandlung gegenüber anderen Personengruppen. Als
andere Personengruppe kommen hier vor allem die Landwirte in
Betracht. Dass diese durch die vorgesehene Haftungsregelung
begünstigt, die den Klärschlamm Abgebenden dagegen durch die
Abgabe belastet werden, obwohl im Falle eines durch das
Aufbringen von Klärschlamm verursachten Schadens beide dazu
ursächlich beigetragen haben, rechtfertigt sich, wie oben im
Einzelnen dargelegt, aus dem mit milderen Mitteln nicht
erreichbaren Förderungsziel der angegriffenen Regelungen und
stellt daher auch keine sachwidrige Differenzierung dar.
133
Die Verfassungsbeschwerden nach Art. 93
Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG sind
unbegründet. § 9 DMG und die
Klärschlamm-Entschädigungsfondsverordnung verletzen die
Beschwerdeführerinnen zu 3. bis 6. nicht in ihrem
Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG.
134
1. a) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten
der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener
Verantwortung zu regeln. Die Gewährleistung kommunaler
Selbstverwaltung sichert ihnen einen grundsätzlich alle
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden
Aufgabenbereich sowie die Befugnis zu eigenverantwortlicher
Führung der Geschäfte in diesem Bereich zu (vgl. BVerfGE 21,
117 ; 23, 353 ; 26, 228
; 50, 195 ; 56, 298
; 59, 216 ; 79, 127 ; 83,
363 ; 91, 228 ). Der Aufgabenkreis und
die den Gemeinden zur Hand stehenden Organisationsbefugnisse
werden durch die Vorgaben des Gesetzgebers bestimmt. Er darf
die Institution gemeindlicher Selbstverwaltung regeln, hat
hierbei aber den Vorrang gemeindlicher Aufgabenerfüllung zu
berücksichtigen, den Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
für die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft den
Gemeinden gegenüber der Kreisebene und den höheren
staatlichen Verwaltungseinheiten einräumt. Der Gesetzgeber
ist dagegen in seiner Zuordnung frei, wenn die Aufgabe keinen
oder keinen relevanten örtlichen Charakter besitzt; sie fällt
dann aus dem Gewährleistungsbereich des Art. 28
Abs. 2 Satz 1 GG heraus (vgl. BVerfGE 79, 127
).
135
b) Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
sind diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der
örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen
spezifischen Bezug haben (vgl. BVerfGE 8, 122 ;
50, 195 ; 52, 95 ), die also den
Gemeindeeinwohnern als solchen gemeinsam sind; auf die
Verwaltungskraft der Gemeinde kommt es hierfür grundsätzlich
nicht an (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
136
c) Dem Gesetzgeber steht keine ungebundene
Gestaltungsfreiheit für die Bestimmung der Angelegenheiten
der örtlichen Gemeinschaft zu. Ansonsten stünde es in seinem
Ermessen, wie eng oder weit er den Gewährleistungsbereich des
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zieht. Bei der
Prüfung, ob und inwieweit sich eine Aufgabe als Angelegenheit
der örtlichen Gemeinschaft darstellt, steht dem Gesetzgeber
aber ein Einschätzungsspielraum zu. Dabei hat er zu
berücksichtigen, dass die gemeindliche Selbstverwaltung so
auszugestalten ist, dass sie dem Bürger eine möglichst
effektive Beteiligung an den Entscheidungen ermöglicht, die
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft betreffen (vgl.
BVerfGE 79, 127 ; 91, 228 ; 107, 1
). Verwaltungsaufgaben in diesem Bereich sind
grundsätzlich bei den Gemeinden und nicht auf einer höheren
Ebene anzusiedeln. Richtschnur der inhaltlichen Ausgestaltung
ist andererseits das Erfordernis einer ordnungsgemäßen
Aufgabenerfüllung (vgl. BVerfGE 79, 127 ). Die
Gemeinden sind Teil der staatlichen Verwaltungsgliederung und
dem Gemeinwohl verpflichtet. Unbedingten Vorrang vor den
Interessen des Gesamtstaates kann das Interesse an einer
möglichst weit gehenden Betroffenenpartizipation nicht
beanspruchen.
137
Die örtlichen Bezüge einer Aufgabe und deren
Gewicht lassen sich nicht an scharf konturierten Merkmalen
messen. Die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft bilden
keinen ein für alle Mal feststehenden Aufgabenkreis. Sie
können auch nicht für alle Gemeinden etwa unabhängig von
ihrer Einwohnerzahl, Ausdehnung und Struktur gleich sein
(vgl. BVerfGE 79, 127 ). Eine Aufgabe muss
sich nicht hinsichtlich aller ihrer Teilaspekte als eine
Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft darstellen. Sie kann
vielmehr auch nur teilweise als örtlich anzusehen sein, im
Übrigen aber als überörtlich erscheinen. Insoweit darf der
Gesetzgeber typisieren. Das Bundesverfassungsgericht prüft,
ob die gesetzgeberische Einschätzung von Maß und Gewicht der
örtlichen Bezüge einer Aufgabe in Ansehung des unbestimmten
Verfassungsbegriffs "Angelegenheiten der örtlichen
Gemeinschaft" vertretbar ist (vgl. BVerfGE 79, 127
). Die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers
ist dabei umso enger und die gerichtliche Kontrolle umso
intensiver, je mehr als Folge der gesetzlichen Regelung die
Selbstverwaltung der Gemeinden an Substanz verliert.
138
2. Die Verwertung des in der Gemeinde
anfallenden Klärschlamms ist eine Aufgabe mit örtlichen
Bezügen. Die Aufgabe der Abwasserbeseitigung, deren Zuordnung
nach § 18a Abs. 2 und 2a WHG durch Landesrecht zu
regeln ist, liegt regelmäßig bei den Gemeinden. Der hierbei
entstehende Klärschlamm ist nach Maßgabe des
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes von den Gemeinden zu
entsorgen (vgl. §§ 5 Abs. 2, 8 KrW-/AbfG). Die
Abfallentsorgung zählt grundsätzlich zu den Angelegenheiten
der örtlichen Gemeinschaft (vgl. BVerfGE 38, 258
; 79, 127 ).
139
Die haftungsrechtliche Absicherung dieses
Entsorgungswegs durch die Einrichtung eines
Klärschlamm-Entschädigungsfonds gemäß § 9 DMG knüpft an
die Abfallverwertung an. Die haftungsrechtliche Absicherung
der landbaulichen Klärschlammverwertung weist daher Bezüge zu
den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft auf. Sie
entspricht dem Interesse der Gemeindeeinwohner an einer
möglichst kostengünstigen Klärschlammentsorgung, die eng mit
der Abwasserbeseitigung verzahnt ist. Trotz der Anknüpfung
der Beitrags- und Haftungspflichten an die Erfüllung einer
Aufgabe mit örtlichen Bezügen bleiben indes die eigentlichen
auf die Abwasserbeseitigung und Abfallentsorgung gerichteten
Tätigkeiten der Gemeinden unberührt.
140
Indem der Gesetzgeber den überwiegend von
Gemeinden getragenen freiwilligen Klärschlammfonds durch den
Klärschlamm-Entschädigungsfonds in staatlicher Regie faktisch
seiner Funktion beraubt hat, berührt er zwar möglicherweise
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft und würde dann in
das Recht der Gemeinden eingreifen, diese Angelegenheiten
eigenverantwortlich zu regeln. Ein solcher Eingriff hielte
sich jedoch im Rahmen der Einwirkungsbefugnisse, die dem
Gesetzgeber mit dem Gesetzesvorbehalt des Art. 28
Abs. 2 Satz 1 GG eingeräumt sind. Er berührte den
Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung nicht und wäre
gerechtfertigt aus den Gründen, die die angegriffenen
Regelungen, soweit sie in Grundrechte Privater eingreifen,
auch unter diesem Gesichtspunkt legitimieren (vgl.
C.I.3.).