BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 2408/06 -
des Herrn H...,
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richter Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 26. Januar 2007 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung.
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Übernahme der Altersgrenze von 65 Jahren für gewerbsmäßig
fliegende Verkehrspiloten aus dem unter deutscher Beteiligung
erarbeiteten Regelungswerk einer internationalen Institution,
den Joint Aviation Authorities (JAA) , in
eine deutsche Verordnung.
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Der Beschwerdeführer ist als Verkehrspilot bei
einem gewerbsmäßigen Flugunternehmen beschäftigt. Er ist
Inhaber einer bis zum 4. Februar 2007 gültigen
Verkehrspilotenlizenz und ferner derzeit im Besitz eines
Tauglichkeitszeugnisses für Verkehrspiloten. Seit der
Vollendung seines 65. Lebensjahres am 18. August 2006
darf er gemäß § 20 Abs. 2 LuftV-ZO in Verbindung
mit JAR-FCL 1.060/JAR-FCL 3.060 (JAR-FCL 1 ,
Bundesanzeiger Nr. 80 a, 29. April 2003; JAR-FCL 3
, Bundesanzeiger Nr. 81 a, 30. April
2003) von gewerbsmäßigen Flugunternehmen nicht mehr als
Verkehrspilot eingesetzt werden.
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1. Am 18. August 2006 - dem
65. Geburtstag des Beschwerdeführers - entschied
das Verwaltungsgericht Braunschweig über den Antrag des
Beschwerdeführers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
gemäß § 123 Abs. 1 VwGO und lehnte diesen ab. Der
Antrag sei zulässig, mangels eines Anordnungsgrundes aber
unbegründet. Die Kammer habe bereits in vorangegangenen
Entscheidungen - an denen für das vorliegende Verfahren
festgehalten werde - ausgeführt, dass die Geltung der
JAR-FCL vor dem Hintergrund des Verweises aus der Verordnung
und der Veröffentlichung der Regelungen im Bundesanzeiger
rechtsstaatlichen Anforderungen genüge. Es handele sich dabei
nicht um eine so genannte "dynamische Verweisung", weil auf
eine konkrete Fassung der JAR-FCL Bezug genommen werde.
Durchgreifende Bedenken gegen die Vorbereitung der Regelung
durch die Joint Aviation Authorities
bestünden nicht, weil diese keine Rechtsetzungebefugnisse
wahrnähmen. Die Einführung einer Altersgrenze verstoße auch
nicht gegen Art. 12 GG. Nach den einschlägigen
verfassungsrechtlichen Vorgaben gehe die Kammer nach
vorläufiger Prüfung davon aus, dass ein besonders wichtiges
Gemeinschaftsgut das Interesse des Einzelnen an der Zulassung
überwiege.
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2. Auf die Beschwerde des Beschwerdeführers
entschied das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht am
18. Oktober 2006, diese zurückzuweisen, weil sie
unbegründet sei. Nach der im Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes angezeigten summarischen Prüfung teile der
Senat die Bedenken des Beschwerdeführers bezüglich der
Verweisung aus der Luftverkehrszulassungsordnung auf die
Regelungen der JAR-FCL nicht. Es seien keine
Rechtsetzungsbefugnisse auf demokratisch nicht legitimierte
Stellen verlagert worden. Auch in materiell-rechtlicher
Hinsicht bestünden voraussichtlich keine durchgreifenden
Bedenken gegen die Altersgrenze. Subjektive
Zulassungsbeschränkungen dürften zum angestrebten Zweck nicht
außer Verhältnis stehen und keine übermäßigen, unzumutbaren
Belastungen enthalten. Die strittige Altersgrenze werde
diesen Anforderungen gerecht. Sie gehe auf medizinische
Erfahrungswerte zurück und diene nicht nur der
ordnungsgemäßen Berufsausübung, sondern auch dem Schutz von
Leben und Gesundheit der Besatzungsmitglieder und der
Passagiere. Der durchschnittlichen altersbedingten Abnahme
der Leistungsfähigkeit dürfe in solchen Fällen
generalisierend Rechnung getragen werden, in denen erhebliche
Sicherheitsrisiken auftreten können.
5
Der Beschwerdeführer rügt mit seiner
Verfassungsbeschwerde gegen die Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts die Verletzung seiner Rechte aus
Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG. Zur
Begründung führt er aus, durch die Einbeziehung der JAR-FCL
sei in unzulässiger Weise auf Regelungen verwiesen worden,
die im Rahmen eines völkerrechtlichen Vertrages unter
Beteiligung des Bundesministeriums für Verkehr ausgehandelt
worden seien. Dies trage den engen Grenzen der Kompetenzen
der Exekutive bei der Rechtsetzung nicht hinreichend
Rechnung. Auch Art. 59 Abs. 2 GG führe zu keiner
anderen Beurteilung, weil diese Regelung der Exekutive nicht
gestatte, Aufgaben an außerstaatliche Instanzen zu
übertragen. Das Abkommen über die Joint Aviation
Authorities stelle eine Einigung unter
Völkerrechtssubjekten dar, die die intergouvernementale
zwischenstaatliche Zusammenarbeit auf dem Gebiet der
Rechtsetzung zum Gegenstand habe. Maßgeblich dafür, ob ein
Vertrag ein Verwaltungsabkommen oder ein Staatsvertrag sei,
sei die innerstaatliche Kompetenz. Daraus ergebe sich, dass
auch Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG der Exekutive
nicht erlaube, Aufgaben an außerstaatliche Instanzen zu
übertragen, wenn ihr das Tätigwerden innerstaatlich durch
Art. 80 Abs. 1 GG versagt werde.
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Zur Altersgrenze trägt der Beschwerdeführer im
Wesentlichen vor, diese sei willkürlich und wegen ihrer
Pauschalität unverhältnismäßig. Zwar sei die Sicherheit des
Luftverkehrs ein wichtiges Gut, eine Gefährdung ließe sich
aber mittels der in kurzen Abständen geforderten
Tauglichkeitsuntersuchungen für Piloten wirksam ausschließen.
Es müsse daher auf der gesundheitlichen Tauglichkeit beruhend
im konkreten Einzelfall über ein Berufsverbot eines
Verkehrspiloten entschieden werden.
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Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen. Die Annahmevoraussetzungen im Sinne
des § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Weder
ist die Verfassungsbeschwerde von allgemeiner Bedeutung noch
ist die Annahme zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1
BVerfGG genannten Rechte des Beschwerdeführers angezeigt. Die
Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg.
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Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, aber
unbegründet.
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1. Nach dem Grundsatz der Subsidiarität der
Verfassungsbeschwerde können letztinstanzliche gerichtliche
Entscheidungen im Eilverfahren nur in Ausnahmefällen
zulässigerweise angegriffen werden. Zwar stellen Eilverfahren
gegenüber dem jeweiligen Hauptsacheverfahren eigenständige
Rechtswege dar (BVerfGE 35, 382 ; 53, 30
), der Beschwerdeführer muss sich aber dann auf den
in der Hauptsache zur Verfügung stehenden Rechtsweg verweisen
lassen, wenn ausschließlich Grundrechtsverletzungen gerügt
werden, die sich nicht auf das Eilverfahren, sondern auf die
Hauptsache als solche beziehen (BVerfGE 79, 275
; 86, 15 ).
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Nach diesen Grundsätzen wäre die vorliegende
Verfassungsbeschwerde unzulässig, weil der Beschwerdeführer
keine eilrechtsschutzspezifische Rechtsverletzung rügt,
sondern sich neben der formellen völkerrechtsbezogenen
Argumentation im Wesentlichen auf Art. 12 Abs. 1 GG
beruft. Eine Verweisung auf das Hauptsacheverfahren kommt
allerdings auch dann nicht in Betracht, wenn im Verfahren der
einstweiligen Anordnung eine verwaltungsgerichtliche
Entscheidung in ihrer Wirkung die Hauptsache vorwegnimmt und
die vorläufigen und im Hauptsacheverfahren zu entscheidenden
Rechtsfragen die gleichen sind (BVerfGE 69, 257 ).
So verhält es sich bei der angegriffenen Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts, die insbesondere die
materiell-rechtliche Verfassungsmäßigkeit am Maßstab des
Art. 12 Abs. 1 GG misst und damit über die gleichen
Rechtsfragen entscheidet, die auch für die Hauptsache
entscheidungserheblich sind. Zudem käme vorliegend auch eine
Ausnahme vom Gebot der Rechtswegerschöpfung gemäß § 90
Abs. 2 Satz 2 BVerfGG in Betracht, weil nicht
auszuschließen ist, dass der Beschwerdeführer durch ein
Zuwarten auf die fachgerichtliche Hauptsacheentscheidung
einen schweren und unabwendbaren Nachteil erleidet. Er ist
zwar zunächst noch im Besitz einer gültigen
Tauglichkeitsbescheinigung und einer entsprechenden Lizenz,
er könnte also - abgesehen von dem auf der Altergrenze
beruhenden Einsatzverbot - als Verkehrspilot tätig sein,
diese Voraussetzungen sind aber nach Abschluss des
fachgerichtlichen Hauptsacheverfahrens durch Zeitablauf und
das noch höhere Lebensalter des Beschwerdeführers
möglicherweise nicht mehr erfüllt.
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2. Der angegriffene Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts, mit dem die Beschwerde des
Beschwerdeführers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts
im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zurückgewiesen
wurde, hält einer verfassungsgerichtlichen Überprüfung
stand.
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a) Die Rüge der Verfassungswidrigkeit des
angegriffenen Beschlusses wegen vermeintlicher
Kompetenzüberschreitungen der Exekutive wegen der Übernahme
des Textes bestimmter Regeln der Joint Aviation
Authorities in die Luftverkehrszulassungsordnung führt
nicht zum Erfolg. Der Verweis verstößt nicht gegen
Art. 80 Abs. 1 GG. Der deutsche Verordnungsgeber
hat sich den Inhalt der Regelung, auch wenn diese im Rahmen
einer internationalen Institution erarbeitet worden ist,
durch den Verweis zu eigen gemacht und hat die in Bezug
genommene Regelung im Bundesanzeiger veröffentlicht. Ein Fall
einer dynamischen Verweisung, die deshalb problematisch sein
kann, weil dem Verordnungsgeber ein Einfluss auf die
zukünftige Fortentwicklung bestimmter Regelungen verwehrt
sein könnte, Rechtsetzung also außerhalb des Einflussbereichs
des legitimierten Rechtsetzungsorgans stattfindet, liegt bei
dem hier einschlägigen Verweis auf die JAR-FCL nicht vor.
Vielmehr handelt es sich durch die Bezugnahme auf eine
bestimmte Fassung um einen Fall einer statischen Verweisung,
die als solche verfassungsrechtlich unbedenklich ist (BVerfGE
47, 285 ). Solche Verweisungen sind als übliche
und notwendige gesetzgeberische Methode anerkannt, sofern die
Verweisungsnorm - wie hier - hinreichend klar erkennen lässt,
welche Vorschriften im Einzelnen gelten sollen und wenn die
in Bezug genommenen Vorschriften dem Normadressaten durch
ordnungsgemäße Veröffentlichung zugänglich sind (vgl. nur
BVerfGE 47, 285 m.w.N.). Für eine
"Fremdbestimmtheit" des Verordnungsgebers unter Umgehung des
Parlaments durch eine völkerrechtliche Bindung ist wegen der
Aufnahme des Regelungsgehalts in den Willen des
Verordnungsgebers kein Raum.
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Weder kann in diesem Zusammenhang von einer
Übertragung von Kompetenzen auf eine internationale
Organisation gesprochen werden noch von einer sonstigen
Kompetenzüberschreitung des Verordnungsgebers. Auf die Frage
einer Bindungswirkung der Entscheidungen der Joint Aviation Authorities und die Rechtsnatur des
Abkommens im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1
oder Satz 2 GG kommt es vorliegend nicht an, weil eine
ausdrückliche Einbeziehung bestimmter Regeln durch den
Verordnungsgeber erfolgt ist, um im Rahmen der Ermächtigung,
an deren Verfassungsmäßigkeit keine Zweifel bestehen,
deutsches Recht zu setzen. Wie der deutsche Verordnungsgeber
seine Regelungen vorbereitet, durch eine eigene Ausarbeitung
oder durch Bezugnahme auf eine bestehende Ausarbeitung, ist
nicht entscheidungserheblich, so lange feststeht, dass der
Inhalt dem Willen des Verordnungsgebers entspricht und sich
im Rahmen der formell gesetzlichen Grundlage - hier § 32
Abs. 1 Satz 1 LuftVG - hält. Nach § 32
Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LuftVG ist der
Verordnungsgeber ermächtigt, Anforderungen an die Befähigung
und Eignung von Personen festzulegen, die einer Erlaubnis
nach dem Luftverkehrsgesetz bedürfen.
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b) § 32 LuftVG entspricht den
Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG, weil in den
einzelnen Absätzen des § 32 LuftVG Ermächtigungen an den
Verordnungsgeber erteilt und sie dem Inhalt, Zweck und Ausmaß
nach beschrieben werden (Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz,
Band 1, 46. EGL, Stand November 2006, § 32 Rn. 5). Nach
§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LuftVG ist der
Verordnungsgeber ermächtigt, Anforderungen an die Befähigung
und Eignung von Personen festzulegen, die einer Erlaubnis
nach dem Luftverkehrsgesetz bedürfen. Neben Anforderungen an
die gesundheitliche Tauglichkeit stellt wegen des mit
fortschreitendem Lebensalter regelmäßig zu erwartenden
Nachlassens der körperlichen und geistigen Kräfte auch eine
Höchstaltersgrenze eine Anforderung der Eignung und
Befähigung dar. Die Ermächtigung des § 32 Abs. 1 Satz 1
Nr. 4 LuftVG hat die Regelung der Berufsausübung sowie
wegen des Verfahrens und der Voraussetzungen der Erlaubnisse
und Berechtigungen sowie deren Beschränkungen und
Entziehungen gerade auch die Zulassung zu einem Beruf zum
Gegenstand. Eine Berufszulassungsregelung, deren medizinische
und technische Voraussetzungen dem Verordnungsgeber
überlassen sind, wird damit vom parlamentarischen Gesetzgeber
selbst in den Blick genommen. Durch die Ermächtigung zur
Regelung der Befähigung und Eignung und des Verfahrens zur
Erlangung von Erlaubnissen wie auch deren Entziehung oder
Beschränkung hat der Gesetzgeber Eingriffe in Art. 12
Abs. 1 GG durch Gesetz zugelassen und damit dem
Parlamentsvorbehalt Genüge getan. Der Exekutive verbleibt ein
Ausgestaltungsspielraum bezüglich der konkreten
Anforderungen, den sie vorliegend in verfassungsgemäßer Weise
wahrgenommen hat. Die Frage, ob berufsspezifische
Altersgrenzen im Allgemeinen durch den Verordnungsgeber
erlassen werden dürfen, oder ob hierfür ein Gesetz im
formellen Sinne erforderlich ist, braucht vorliegend nicht
entschieden zu werden. Die Altersgrenze für Piloten knüpft in
erster Linie an medizinische Tatbestände und Erkenntnisse an
und ist - wie auch das Erfordernis einer medizinischen
Tauglichkeitsbescheinigung - dem besonderen Umstand
geschuldet, dass von der körperlichen und geistigen
Leistungsfähigkeit, die Kernbestand der Befähigung und
Eignung eines Verkehrspiloten ist, die Sicherheit und
körperliche Unversehrtheit einer Vielzahl von Personen -
Besatzung, Passagiere, Personen am Boden - abhängen. Die
Altersgrenze für Verkehrspiloten steht dadurch in engem
Zusammenhang mit den technischen und medizinischen Details
der Voraussetzung von Erlaubnissen und Berechtigungen, deren
Regelung und Anpassung an neue Erkenntnisse dem
Verordnungsgeber gerade auch wegen seiner Möglichkeiten zu
einer zügigen Reaktion - im Rahmen der parlamentarischen
Ermächtigung - obliegt.
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c) Die Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts zur gesetzlichen pauschalen
Altersgrenze für gewerbsmäßig fliegende Verkehrspiloten von
65 Jahren verstößt auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1
GG. Das Oberverwaltungsgericht hat sich mit den Gründen für
eine gesetzliche Altersbeschränkung und den dem
Individualinteresse an der Zulassung zur Berufsausübung
entgegenstehenden besonders wichtigen Gemeinwohlinteressen
insbesondere auch vor dem Hintergrund der Verhältnismäßigkeit
eingehend auseinandergesetzt.
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Das Oberverwaltungsgericht verweist zutreffend
auf die medizinischen Erkenntnisse bezüglich des
Alterungsprozesses und damit verbundenen,
sicherheitsrelevanten Einschränkungen der persönlichen
Leistungsfähigkeit und die besondere Bedeutung des Schutzes
von Leben und Gesundheit der Besatzung und der
Passagiere.
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Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger
Rechtsprechung ausgeführt, dass gesetzliche Altersgrenzen,
die die berufliche Betätigung betreffen, an Art. 12
Abs. 1 GG zu messen sind. Altersgrenzen sind subjektive
Zulassungsbeschränkungen (BVerfGE 9, 338 ; 64, 72
). Sie müssen zur ordnungsgemäßen Erfüllung des
Berufs oder zum Schutz eines besonders wichtigen
Gemeinschaftsguts, das der Freiheit des Einzelnen vorgeht,
erforderlich sein und dürfen zum angestrebten Zweck nicht
außer Verhältnis stehen sowie keine übermäßigen unzumutbaren
Belastungen enthalten (vgl. nur BVerfGE 64, 72 ;
69, 209 ).
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Unter Berufung auf wichtige
Gemeinwohlinteressen werden unter anderem die Altersgrenzen
für Notare (70 Jahre; Beschluss der 2. Kammer des Ersten
Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Oktober
1992 - 1 BvR 1581/91 -, NJW 1993,
S. 1575 ff.), Vertragsärzte (68 Jahre; Beschluss
der 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 31. März 1998
- 1 BvR 2167/93 und 1 BvR 2198/93 -, NJW
1998, S. 1776 ff.), für Vertragszahnärzte (68
Jahre; Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 4. Oktober 2001
- 1 BvR 1435/01 -, JURIS) sowie die tarifliche
Altersgrenze für Piloten, die sogar bei 60 Jahren liegt
(BVerfGK 4, 219 ff.), für mit Art. 12 Abs. 1
GG vereinbar gehalten. Der vorliegende Fall einer
Altersgrenze von 65 Jahren für gewerbsmäßig fliegende
Verkehrspiloten bietet angesichts der besonderen Interessen
und der Schutzbedürftigkeit der Allgemeinheit im Zusammenhang
mit der Sicherheit des gewerblichen Flugverkehrs keinen
Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
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3. Mit der Entscheidung über die
Verfassungsbeschwerde erledigt sich auch der Antrag auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.