2 BvR 2433/04 - Hartz IV-Arbeitsgemeinschaften mit Verfassung nicht vereinbarSiehe auchPressemitteilung Nr. 118/2007 vom 20. Dezember 2007

L e i t s a t z

zum Urteil des Zweiten Senats vom 20. Dezember
2007

- 2 BvR 2433/04 -

- 2 BvR 2434/04 -

Arbeitsgemeinschaften gemäß § 44b SGB II
widersprechen dem Grundsatz eigenverantwortlicher
Aufgabenwahrnehmung, der den zuständigen Verwaltungsträger
verpflichtet, seine Aufgaben grundsätzlich durch eigene
Verwaltungseinrichtungen, also mit eigenem Personal, eigenen
Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 2433/04 -



- 2 BvR 2434/04 -

Verkündet

am 20. Dezember 2007

Herr

Regierungsangestellte

als Urkundsbeamtin

der Geschäftsstelle

Im Namen des Volkes




In den Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerden

 

1) des Landkreises B...,

2) des Landkreises B...,

3) des Landkreises F...,

4) des Landkreises M...,

5) des Landkreises M...,

6) des Kreises S...

 

- Bevollmächtigter:


Prof. Dr. Hans-Günter Henneke,

Regensburger Straße 33 A, 10777 Berlin -

 

gegen

Art. 1 § 6,
§ 44b sowie Art. 2 Nr. 3 Viertes Gesetz
für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom
24. Dezember 2003 (BGBl I S. 2954) und
Art. 1 Nr. 4 und Nr. 21 Gesetz zur
optionalen Trägerschaft von Kommunen nach dem Zweiten
Buch Sozialgesetzbuch (Kommunales Optionsgesetz - KOG)
vom 30. Juli 2004 (BGBl I S. 2014) sowie
Art. 1 Nr. 22a, d KOG

 

- 2 BvR 2433/04 -,

 

1) des Landkreises A...,

2) des Kreises G...,

3) des Landkreises S...,

4) des Landkreises T...,

5) des Landkreises W...

 

- Bevollmächtigter:


Prof. Dr. Hans-Günter Henneke,

Regensburger Straße 33 A, 10777 Berlin -

 

gegen

Art. 1 § 6b sowie
Art. 2 Nr. 3 Viertes Gesetz für moderne
Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24. Dezember
2003 (BGBl I S. 2954) und Art. 1 Nr. 4
Gesetz zur optionalen Trägerschaft von Kommunen nach dem
Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (Kommunales Optionsgesetz -
KOG) vom 30. Juli 2004 (BGBl I S. 2014) sowie
Art. 1 Nr. 22a, d KOG

 

- 2 BvR 2434/04 -

 

hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Vizepräsident Hassemer,

Broß,

Osterloh,

Di Fabio,

Mellinghoff,

Lübbe-Wolff,

Gerhardt,

Landau

 

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom
24. Mai 2007

durch

 

Urteil

 

für Recht erkannt:

 

§ 44b SGB II ist mit Artikel 28
Absatz 2 Satz 1 und 2 in Verbindung mit
Artikel 83 des Grundgesetzes unvereinbar. Die Vorschrift
bleibt bis zum 31. Dezember 2010 anwendbar, wenn der
Gesetzgeber nicht zuvor eine andere Regelung trifft.

Im Übrigen werden die Verfassungsbeschwerden
zurückgewiesen.

Die Bundesrepublik Deutschland hat den
Beschwerdeführern in dem Verfahren 2 BvR 2433/04
die Hälfte der notwendigen Auslagen zu erstatten.

 

Gründe:




A.

1

Die Beschwerdeführer sind Kreise und
Landkreise. Sie wenden sich gegen die Zuweisung der
Zuständigkeit für einzelne Leistungen der Grundsicherung für
Arbeitsuchende („Hartz IV“) ohne vollständigen Ausgleich der
sich daraus ergebenden finanziellen Mehrbelastungen. Die
Beschwerdeführer im Verfahren 2 BvR 2433/04 beanstanden
zudem die Verpflichtung, Arbeitsgemeinschaften mit der
Bundesagentur für Arbeit zu bilden.

I.

2

1. Die Bundesregierung und die sie tragenden
Bundestagsfraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN legten
im Rahmen des „Zukunftsprogramms Agenda 2010“ gleichlautende
Entwürfe eines Gesetzes für moderne Dienstleistungen am
Arbeitsmarkt vor (BTDrucks 15/1516, S. 1638). Kern des
Regelungsanliegens war die Zusammenführung von Arbeitslosen-
und Sozialhilfe zu einer einheitlichen Leistung, der
Grundsicherung für Arbeitsuchende. Nach § 6
SGB II-E sollte die Bundesagentur für Arbeit für das
Erbringen der Leistungen zuständig sein. Damit sollten die
Verwaltungsleistungen der Hilfe bei der Arbeitsuche und der
Anspruchsprüfung und -gewährung unter einem Dach gebündelt
werden. Mitarbeiter der bisherigen Träger der Sozialhilfe
sollten durch einen gesetzlichen Auftrag (§ 93
SGB X) beteiligt werden (BTDrucks 15/1516, S. 45, 47,
48). Die Aufwendungen für die Grundsicherung für
Arbeitsuchende sollte der Bund tragen; sein Anteil am
Umsatzsteueraufkommen sollte dafür steigen (BTDrucks 15/1516,
S. 33 f.). Die finanzielle Entlastung der Kommunen
war ausdrückliches Ziel des Gesetzentwurfs (BTDrucks 15/1516,
S. 41).

3

Der Gesetzentwurf war in mehreren
Gesichtspunkten umstritten. Die Beschlussempfehlung des
federführenden Bundestagsausschusses für Wirtschaft und
Arbeit nahm einige der aus den Oppositionsfraktionen
vorgebrachten Bedenken auf. Dies führte etwa zu Änderungen
des Entwurfs in Bezug auf die Regelungen über die
Erwerbsfähigkeit, die Zumutbarkeit einer Beschäftigung oder
die Vermögensanrechnung. Die Regelungen über die
Zuständigkeit (§ 6 SGB II-E) und die Finanzierung
aus Bundesmitteln (§ 46 SGB II-E) blieben aber
unangetastet (BTDrucks 15/1728, S. 171, 191).

4

Insbesondere die Zuständigkeit für die
Grundsicherung für Arbeitsuchende war jedoch umstritten. Die
Opposition im Bundestag hielt die Kommunen, nicht die
Bundesagentur für Arbeit für die geeigneten Träger der
Betreuung von Arbeitslosen und der Arbeitsvermittlung
(BTDrucks 15/1749, S. 19). Sie lehnte den Regierungsentwurf
auch aus diesem Grunde ab.

5

Die Bundestagsfraktion der CDU/CSU hatte
eigene Gesetzentwürfe eingebracht, die identisch waren mit
Bundesratsentwürfen, die dort vom Land Hessen eingebracht
worden waren. Im Entwurf eines Existenzgrundlagengesetzes
waren die Kreise und kreisfreien Städte und nach
landesrechtlicher Bestimmung die kreisangehörigen Gemeinden
als Leistungsträger vorgesehen (BTDrucks 15/1523, S. 31;
§ 101 SGB XII-E). Die Zuweisung aller
Vermittlungs-, Beratungs- und Leistungsaufgaben an die
Kommunen sei unabdingbare Voraussetzung für ein effektives
Hilfesystem (BTDrucks 15/1523, S. 63). Außerdem sollte in das
Grundgesetz ein Art. 106b eingefügt werden, wonach den
Ländern die durch Arbeitslosigkeit verursachten Aufwendungen,
für die Leistungen der Arbeitslosenversicherung nicht
bereitstehen, aus dem Steueraufkommen des Bundes erstattet
werden; die Länder sollten verpflichtet werden, diese
Erstattung an die zuständigen Leistungsträger weiterzugeben
(BTDrucks 15/1527).

6

Der Bundestag nahm den Gesetzentwurf der
Mehrheitsfraktionen an und lehnte die Oppositionsentwürfe ab.
Die Bundesratsmehrheit beharrte auf einer kommunalen
Zuständigkeit für die Arbeitsvermittlung und für die
Leistungen an Arbeitslose. Der Bundesrat verlangte, den
Vermittlungsausschuss einzuberufen.

7

Der Vermittlungsausschuss empfahl eine
Änderung der Regelungen über die Zuständigkeit (BTDrucks
15/2259): Die Kreise und kreisfreien Städte sollten für
einzelne der Leistungen zuständig sein, nämlich für die
Betreuung von Kindern, die Pflege von Angehörigen, die
psychosoziale Betreuung, die Schuldnerberatung, die
Suchtberatung, die Leistungen für Unterkunft und Heizung, die
Leistungen für Erstausstattungen für die Wohnung und für
Bekleidung sowie für mehrtägige Klassenfahrten; im Übrigen
sollte die Bundesagentur zuständig bleiben (§ 6
Abs. 1 SGB II-E). Damit die Verwaltung der Leistung
dennoch aus einer Hand erfolgen könne, sah § 44b SGB
II-E nun die Bildung von Arbeitsgemeinschaften aus den
Agenturen für Arbeit und den kommunalen Trägern vor. Der Bund
sollte nur noch die Aufwendungen der von der Bundesagentur
für Arbeit zu erbringenden Leistungen tragen (§ 46
SGB II-E). Der Gesetzesbeschluss wurde auch in Bezug auf
die Umsatzsteuerverteilung geändert, und es wurde eine
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung an die neuen Länder
zum Ausgleich der Lasten aus struktureller Arbeitslosigkeit
vorgesehen (BTDrucks 15/2259, S. 8).

8

Der Bundestag nahm die Beschlussempfehlung an,
und der Bundesrat stimmte dem Gesetz zu. Das Vierte Gesetz
für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom
24. Dezember 2003 wurde am 29. Dezember 2003
verkündet (BGBl I S. 2954). Die hier umstrittenen Regelungen
traten am 1. Januar 2004 in Kraft (Art. 61
Abs. 2).

9

Sie lauteten im Einzelnen:

10

Sozialgesetzbuch (SGB) Erstes Buch (I)

- Allgemeiner Teil -

11

§ 19a Leistungen der Grundsicherung
für

12

Arbeitsuchende

13

(1) Nach dem Recht der Grundsicherung für
Arbeitsuchende können in Anspruch genommen werden

14

1. Leistungen zur Eingliederung in Arbeit,

15

2. Leistungen zur Sicherung des
Lebensunterhalts.

16

(2) Zuständig sind die Agenturen für Arbeit und
die sonstigen Dienststellen der Bundesagentur für Arbeit,
sowie die kreisfreien Städte und Kreise, soweit durch
Landesrecht nicht andere Träger bestimmt sind.

17

Sozialgesetzbuch (SGB) Zweites Buch (II)

18

- Grundsicherung für
Arbeitsuchende -

19

§ 6 Träger der Grundsicherung für
Arbeitsuchende

20

Träger der Leistungen nach diesem Buch
sind:

21

1. die Bundesagentur für Arbeit
(Bundesagentur),

22

soweit Nummer 2 nichts Anderes bestimmt,

23

2. die kreisfreien Städte und Kreise (kommunale
Träger) für die Leistungen nach § 16 Abs. 2
Satz 1, 2 Nr. 1 bis 4, § 22 und § 23 Abs. 3,
soweit durch Landesrecht nicht andere Träger bestimmt
sind.

24

Zu ihrer Unterstützung können sie Dritte mit
der Wahrnehmung von Aufgaben beauftragen.

25

§ 44b Arbeitsgemeinschaften

26

(1) Zur einheitlichen Wahrnehmung ihrer
Aufgaben nach diesem Buch errichten die Träger der Leistungen
nach diesem Buch im Bezirk jeder Agentur für Arbeit eine
Arbeitsgemeinschaft in den nach § 9 Abs. 1a des Dritten
Buches eingerichteten Job-Centern. Die Ausgestaltung und
Organisation der Arbeitsgemeinschaften soll die
Besonderheiten der beteiligten Träger, des regionalen
Arbeitsmarktes und der regionalen Wirtschaftsstruktur
berücksichtigen.

27

(2) Die Geschäfte der Arbeitsgemeinschaft führt
ein Geschäftsführer. Er vertritt die Arbeitsgemeinschaft
außergerichtlich und gerichtlich. Können die Agentur für
Arbeit und die Kommunen sich bei der Errichtung der
Arbeitsgemeinschaft nicht auf ein Verfahren zur Bestimmung
des Geschäftsführers einigen, wird er von der Agentur für
Arbeit und den Kommunen abwechselnd jeweils für ein Jahr
einseitig bestimmt. Das Los entscheidet, ob die erste
einseitige Bestimmung durch die Agentur für Arbeit oder die
Kommunen erfolgt.

28

(3) Die Arbeitsgemeinschaft nimmt die Aufgaben
der Agentur für Arbeit als Leistungsträger nach diesem Buch
wahr. Die kommunalen Träger sollen der Arbeitsgemeinschaft
die Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach diesem Buch übertragen;
§ 94 Abs. 4 in Verbindung mit § 88 Abs. 2 Satz 2
des Zehnten Buches gilt nicht. Die Arbeitsgemeinschaft ist
berechtigt, zur Erfüllung ihrer Aufgaben Verwaltungsakte und
Widerspruchsbescheide zu erlassen.

29

(4) Die Agentur für Arbeit teilt dem kommunalen
Träger alle Tatsachen mit, von denen sie Kenntnis erhält und
die für seine Leistungen erheblich sein können.

30

(5) In den Fällen des § 6a gelten die
Absätze 1 bis 4 nicht.

31

§ 46 Finanzierung aus Bundesmitteln

32

(1) Der Bund trägt die Aufwendungen der
Grundsicherung für Arbeitsuchende, soweit die Leistungen von
der Bundesagentur erbracht werden. Er erstattet der
Bundesagentur hierfür die Verwaltungskosten. In den Fällen
des § 6a regelt das Bundesgesetz nach § 6a eine
entsprechende Finanzierung; eine Pauschalierung ist zulässig.
Der Bund kann festlegen, nach welchen Maßstäben die Mittel
für Leistungen zur Eingliederung in Arbeit auf die Agenturen
für Arbeit zu verteilen sind, es sei denn, dass die Maßstäbe
in einer Zielvereinbarung (§ 48) geregelt sind.

33

(2) Die Bundesagentur erstattet dem Bund
jeweils zum 15. Februar, 15. Mai, 15. August und 15. November
einen Aussteuerungsbetrag, der dem Zwölffachen der
durchschnittlichen monatlichen Aufwendungen für
Arbeitslosengeld II, Sozialgeld und Beiträge zur
Sozialversicherung im vorangegangenen Kalendervierteljahr für
eine Bedarfsgemeinschaft, vervielfältigt mit der Zahl der
Personen, die im vorangegangenen Kalendervierteljahr
innerhalb von drei Monaten nach dem Bezug von
Arbeitslosengeld einen Anspruch auf Arbeitslosengeld II
erworben haben, entspricht.

34

2. Die Ausgestaltung der Option kommunaler
Trägerschaft der Aufgaben nach dem Sozialgesetzbuch
– Zweites Buch -, also des Verzichts auf die
Arbeitsgemeinschaften zu Gunsten der Alleinzuständigkeit der
Kreise oder kreisfreien Städte, konnte im
Vermittlungsverfahren nicht abschließend bestimmt werden. Sie
wurde einem weiteren Gesetzgebungsverfahren zugewiesen.

35

Dazu legten die Bundestagsfraktionen von SPD
und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN den Entwurf eines Kommunalen
Optionsgesetzes vor (BTDrucks 15/2816). Der Entwurf sah auch
die Änderung von Vorschriften vor, die die Option nicht
betrafen. Durch Landesrecht sollte bestimmt werden, dass die
Kreise ihre Gemeinden zur Aufgabenerfüllung heranziehen
können. Als Aufsichtsbehörde der Arbeitsgemeinschaften war
die oberste Landesbehörde im Benehmen mit dem
Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit vorgesehen.

36

Auch dieser Gesetzentwurf geriet nach dem
Beschluss des Bundestags auf Verlangen des Bundesrats in das
Vermittlungsverfahren. Neben der Ausgestaltung der Option
bemängelte die Bundesratsmehrheit vor allem eine nach ihrer
Auffassung durch das Sozialgesetzbuch – Zweites
Buch - bewirkte finanzielle Belastung der Kommunen,
insbesondere durch das Wohngeld (BRatPlPr 799, S. 196
A ff., 198 C f., 201 C f.).

37

Die Beschlussempfehlung des
Vermittlungsausschusses (BTDrucks 15/3495) sah dazu eine
Verpflichtung auf eine Entlastung der Kommunen um jährlich
2,5 Milliarden Euro vor. Der Bund sollte einen bestimmten
Anteil an den von den Kommunen zu erbringenden Leistungen für
Unterkunft und Heizung tragen. Der Bundestag nahm den
Vermittlungsvorschlag an, und der Bundesrat stimmte dem
Gesetz zu. Das Gesetz zur optionalen Trägerschaft von
Kommunen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (Kommunales
Optionsgesetz) vom 30. Juli 2004 wurde am 5. August
2004 verkündet (BGBl I S. 2014). Die Änderungen der hier
angegriffenen §§ 6 und 46 SGB II traten am Tag nach der
Verkündung in Kraft (Art. 17 Abs. 1).

38

Die Vorschriften lauteten nunmehr:

39

Sozialgesetzbuch (SGB) Erstes Buch (I)

40

- Allgemeiner Teil -

41

§ 19a Leistungen der Grundsicherung
für

42

Arbeitsuchende

43

(1) Nach dem Recht der Grundsicherung für
Arbeitsuchende können in Anspruch genommen werden

44

1. Leistungen zur Eingliederung in Arbeit,

45

2. Leistungen zur Sicherung des
Lebensunterhalts.

46

(2) Zuständig sind die Agenturen für Arbeit und
die sonstigen Dienststellen der Bundesagentur für Arbeit,
sowie die kreisfreien Städte und Kreise, soweit durch
Landesrecht nicht andere Träger bestimmt sind. In den Fällen
des § 6a des Zweiten Buches ist abweichend von Satz 1
der zugelassene kommunale Träger zuständig.

47

Sozialgesetzbuch (SGB) Zweites Buch (II)

- Grundsicherung für Arbeitsuchende -

48

§ 6 Träger der Grundsicherung für
Arbeitsuchende

49

(1) Träger der Leistungen nach diesem Buch
sind:

50

1. die Bundesagentur für Arbeit
(Bundesagentur), soweit Nummer 2 nichts Anderes
bestimmt,

51

2. die kreisfreien Städte und Kreise für die
Leistungen nach § 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1
bis 4, §§ 22 und 23 Abs. 3, soweit durch
Landesrecht nicht andere Träger bestimmt sind (kommunale
Träger).

52

Zu ihrer Unterstützung können sie Dritte mit
der Wahrnehmung von Aufgaben beauftragen.

53

(2) Die Länder können bestimmen, dass und
inwieweit die Kreise ihnen zugehörige Gemeinden oder
Gemeindeverbände zur Durchführung der in Absatz 1
Satz 1 Nr. 2 genannten Aufgaben nach diesem Gesetz
heranziehen und ihnen dabei Weisungen erteilen können; in
diesen Fällen erlassen die Kreise den Widerspruchsbescheid
nach dem Sozialgerichtsgesetz. § 44b Abs. 3
Satz 3 bleibt unberührt. Die Sätze 1 und 2 gelten
auch in den Fällen des § 6a.

54

(3) Die Länder Berlin, Bremen und Hamburg
werden ermächtigt, die Vorschriften dieses Gesetzes über die
Zuständigkeit von Behörden für die Grundsicherung für
Arbeitsuchende dem besonderen Verwaltungsaufbau ihrer Länder
anzupassen.

55

§ 44b Arbeitsgemeinschaften

56

(1) Zur einheitlichen Wahrnehmung ihrer
Aufgaben nach diesem Buch errichten die Träger der Leistungen
nach diesem Buch durch privatrechtliche oder
öffentlich-rechtliche Verträge Arbeitsgemeinschaften in den
nach § 9 Abs. 1a des Dritten Buches eingerichteten
Job-Centern. Befinden sich im Bereich eines kommunalen
Trägers mehrere Agenturen für Arbeit, ist eine Agentur als
federführend zu benennen. Die Ausgestaltung und Organisation
der Arbeitsgemeinschaften soll die Besonderheiten der
beteiligten Träger, des regionalen Arbeitsmarktes und der
regionalen Wirtschaftsstruktur berücksichtigen.

57

(2) Die Geschäfte der Arbeitsgemeinschaft führt
ein Geschäftsführer. Er vertritt die Arbeitsgemeinschaft
außergerichtlich und gerichtlich. Können die Agentur für
Arbeit und die Kommunen sich bei der Errichtung der
Arbeitsgemeinschaft nicht auf ein Verfahren zur Bestimmung
des Geschäftsführers einigen, wird er von der Agentur für
Arbeit und den Kommunen abwechselnd jeweils für ein Jahr
einseitig bestimmt. Das Los entscheidet, ob die erste
einseitige Bestimmung durch die Agentur für Arbeit oder die
Kommunen erfolgt.

58

(3) Die Arbeitsgemeinschaft nimmt die Aufgaben
der Agentur für Arbeit als Leistungsträger nach diesem Buch
wahr. Die kommunalen Träger sollen der Arbeitsgemeinschaft
die Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach diesem Buch übertragen;
§ 94 Abs. 4 in Verbindung mit § 88 Abs. 2
Satz 2 des Zehnten Buches gilt nicht. Die
Arbeitsgemeinschaft ist berechtigt, zur Erfüllung ihrer
Aufgaben Verwaltungsakte und Widerspruchsbescheide zu
erlassen. Die Aufsicht über die Arbeitsgemeinschaft führt die
zuständige oberste Landesbehörde im Benehmen mit dem
Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit.

59

(4) Die Agentur für Arbeit und der kommunale
Träger teilen sich alle Tatsachen mit, von denen sie Kenntnis
erhalten und die für die Leistungen des jeweils anderen
Trägers erheblich sein können.

60

(5) (weggefallen)

61

§ 46 Finanzierung aus Bundesmitteln

62

(1) Der Bund trägt die Aufwendungen der
Grundsicherung für Arbeitsuchende einschließlich der
Verwaltungskosten, soweit die Leistungen von der
Bundesagentur erbracht werden. Der Bundesrechnungshof prüft
die Leistungsgewährung. Dies gilt auch, soweit die Aufgaben
von Arbeitsgemeinschaften nach § 44b wahrgenommen
werden. Eine Pauschalierung von Eingliederungsleistungen und
Verwaltungskosten ist zulässig. Die Mittel für die Erbringung
von Eingliederungsleistungen und Verwaltungskosten werden in
einem Gesamtbudget veranschlagt.

63

(2) Der Bund kann festlegen, nach welchen
Maßstäben die Mittel nach Absatz 1 Satz 4 auf die
Agenturen für Arbeit zu verteilen sind. Bei der Zuweisung
wird die Zahl der erwerbsfähigen Bezieher von Leistungen zur
Grundsicherung zugrunde gelegt. Das Bundesministerium für
Wirtschaft und Arbeit kann im Einvernehmen mit dem
Bundesministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung ohne
Zustimmung des Bundesrates ergänzende andere Maßstäbe für die
Verteilung der Mittel für Leistungen zur Eingliederung in
Arbeit festlegen.

64

(3) Nicht verausgabte Mittel nach Absatz 1
Satz 5 sind zur Hälfte in das Folgejahr übertragbar. Die
übertragbaren Mittel dürfen einen Betrag von 10 vom Hundert
des Gesamtbudgets des laufenden Jahres nicht übersteigen.

65

(4) Die Bundesagentur erstattet dem Bund
jeweils zum 15. Februar, 15. Mai, 15. August
und 15. November einen Aussteuerungsbetrag, der dem
Zwölffachen der durchschnittlichen monatlichen Aufwendungen
für Arbeitslosengeld II, Sozialgeld und Beiträge zur
Sozialversicherung im vorangegangenen Kalendervierteljahr für
eine Bedarfsgemeinschaft, vervielfältigt mit der Zahl der
Personen, die im vorangegangenen Kalendervierteljahr
innerhalb von drei Monaten nach dem Bezug von
Arbeitslosengeld einen Anspruch auf Arbeitslosengeld II
erworben haben, entspricht.

66

(5) Der Bund beteiligt sich zweckgebunden an
den Leistungen für Unterkunft und Heizung nach § 22
Abs. 1, um sicherzustellen, dass die Kommunen durch das
Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt
unter Berücksichtigung der sich aus ihm ergebenden
Einsparungen der Länder um jährlich 2,5 Milliarden Euro
entlastet werden.

67

(6) Der Bund trägt im Jahre 2005 29,1 vom
Hundert der in Absatz 5 genannten Leistungen. Dieser Anteil
wird zum 1. März 2005 und zum 1. Oktober 2005
überprüft. Ergibt die Überprüfung, dass die Entlastung der
Kommunen den Betrag von 2,5 Milliarden Euro jährlich
übersteigt oder unterschreitet, ist der Anteil des Bundes
rückwirkend zum 1. Januar 2005 entsprechend anzupassen,
allerdings nicht mehr als auf eine Stelle hinter dem Komma
genau. Mit der Überprüfung zum 1. Oktober 2005 wird
darüber hinaus der Anteil des Bundes für das Jahr 2006
festgelegt.

68

(7) Die Überprüfung für die Jahre 2006 und 2007
ist jeweils zum 1. Oktober vorzunehmen. Ergibt sie, dass
die Entlastung der Kommunen den Betrag von 2,5 Milliarden
Euro jährlich übersteigt oder unterschreitet, ist der Anteil
des Bundes rückwirkend zum 1. Januar des jeweiligen
Jahres entsprechend anzupassen, allerdings nicht mehr als auf
eine Stelle hinter dem Komma genau. Mit der Überprüfung zum
1. Oktober 2006 wird darüber hinaus der Anteil des
Bundes für das Jahr 2007 und mit der Überprüfung zum 1.
Oktober 2007 der Anteil des Bundes ab dem Jahre 2008
festgelegt.

69

(8) Weitere Überprüfungen und Anpassungen sind
zum 1. Oktober 2009 und danach alle zwei Jahre
vorzunehmen.

70

(9) Für die Überprüfungen und Anpassungen des
in Absatz 5 genannten Anteils des Bundes nach den
Absätzen 6 bis 8 sind die in der Anlage genannten
Kriterien maßgebend.

71

(10) Der Anteil des Bundes an den in Absatz 5
genannten Leistungen wird den Ländern erstattet. Der Abruf
der Erstattungen ist zur Monatsmitte und zum Monatsende
zulässig. Wenn die Überprüfung des in Absatz 5 genannten
Anteils des Bundes nach den Absätzen 6 bis 8 ergibt, dass
dieser zu erhöhen ist, werden bis zur gesetzlichen
Festsetzung eines erhöhten Anteils des Bundes auf Antrag
eines Landes monatlich im Voraus Abschläge auf den bis dahin
geltenden Anteil des Bundes gezahlt. Die Abschläge können bis
zu einem Monat vorgezogen werden.

72

Die Finanzierungsregelungen des § 46
Abs. 6 bis 10 SGB II wurden im Dezember 2005 auf feste
Anteile des Bundes für die Jahre 2005 und 2006 umgestellt;
die zuvor geregelten Änderungsmechanismen entfielen (Erstes
Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch vom
22. Dezember 2005, BGBl I S. 3675).

73

3. Mit dem Gesetz zur Fortentwicklung der
Grundsicherung für Arbeitsuchende vom 20. Juli 2006 (BGBl I
S. 1706) wurde der neue Zuschnitt der Zuständigkeiten der
Bundesministerien nachvollzogen: Das Bundesministerium für
Arbeit und Soziales trat an die Stelle des Bundesministeriums
für Wirtschaft und Arbeit. Art. 1 Nr. 3 dieses Gesetzes
änderte § 6 SGB II; in Abs. 1 Satz 2 wurde
folgender Halbsatz eingefügt: „sie sollen einen Außendienst
zur Bekämpfung von Leistungsmissbrauch einrichten.“ Die
Änderung sollte für die Träger der Grundsicherung für
Arbeitsuchende die Aufgabe begründen, einen Außendienst zur
Bekämpfung des Leistungsmissbrauchs einzurichten, um zu
überprüfen, ob die Anspruchsvoraussetzungen von Personen, die
Leistungen der Grundsicherung beziehen oder bezogen,
vorliegen oder vorlagen (BTDrucks 16/1410, S. 18). In
§ 6 Abs. 2 Satz 3 SGB II wurden nach der
Angabe von „§ 6a“ die Wörter „mit der Maßgabe, dass eine
Heranziehung auch für die Aufgaben nach § 6b Abs. 1
Satz 1 erfolgen kann“ eingefügt. Durch diese Änderung
sollte klargestellt werden, dass die zugelassenen kommunalen
Träger Gemeinden und Gemeindeverbände im Rahmen einer
landesrechtlichen Regelung zur Erfüllung der Aufgaben als
zugelassener kommunaler Träger gemäß § 6b Abs. 1
SGB II heranziehen können (BTDrucks 16/1410,
S. 18).

74

Da sich die Verpflichtung der Agenturen für
Arbeit, gemäß § 9 Abs. 1a SGB III Job-Center
als einheitliches Organisationsmodell für alle einzurichten,
in der Praxis aufgrund der Um- und Neustrukturierung der
Agenturen für Arbeit und der heterogenen Struktur der
Arbeitsgemeinschaften und zugelassenen kommunalen Träger als
nicht umsetzbar erwies (BTDrucks 16/1410, S. 31), wurde
die Regelung des § 9 Abs. 1a SGB III wieder
aufgehoben. Dies führte dazu, dass auch die in § 44b
Abs. 1 Satz 1 SGB II geregelte Verpflichtung,
die Arbeitsgemeinschaften in den Job-Centern einzurichten,
aufgehoben wurde. Die Verpflichtung der kommunalen Träger,
mit den Agenturen für Arbeit durch privatrechtliche oder
öffentlich-rechtliche Verpflichtung Arbeitsgemeinschaften zu
bilden (§ 44b Abs. 1 Satz 1 SGB II) und
den Arbeitsgemeinschaften die Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu
übertragen (§ 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II),
blieb unberührt. Außerdem wurde § 44b Abs. 3
Satz 4 SGB II neu gefasst, um den zuständigen
obersten Landesbehörden die Möglichkeit zu geben, für die
Aufsichtsführung über die Arbeitsgemeinschaften eine andere
Stelle zu bestimmen. Satz 4 lautet nunmehr: „Die
Aufsicht über die Arbeitsgemeinschaft führt die zuständige
oberste Landesbehörde oder die von ihr bestimmte Stelle im
Benehmen mit dem Bundesministerium für Arbeit und
Soziales.“

75

4. Die letzte Änderung des Sozialgesetzbuchs
– Zweites Buch - durch das Gesetz zur Änderung des
Zweiten Buches Sozialgesetzbuch und des
Finanzausgleichsgesetzes vom 22. Dezember 2006 (BGBl I
S. 3376), das am 1. Januar 2007 in Kraft trat,
ließen § 6 und § 44b SGB II unberührt. Geändert
wurden hingegen die Finanzierungsregelungen des Bundes gemäß
§ 46 SGB II; der Bund erhöhte seine Beteiligung an
den Leistungen der kommunalen Träger für Unterkunft und
Heizung für 2007 von 29,1 vom Hundert auf 35,2 vom Hundert
für Baden-Württemberg, 41,2 vom Hundert für Rheinland-Pfalz
und für die übrigen Länder auf 31,2 vom Hundert. Ab 2008
bestimmt sich die Beteiligung nach einer Formel (BTDrucks
16/3269, S. 4).

II.

76

Die Beschwerdeführer meinen, die angegriffenen
Regelungen verletzten Art. 28 Abs. 2 GG.

77

1. Die Bestimmung der Zuständigkeit der Kreise
für einzelne Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende
durch § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II
und § 19a Abs. 2 SGB I sei ein unzulässiger
Durchgriff des Bundes auf die kommunale Ebene. Die
Kompetenzordnung nach Art. 83 und Art. 84
Abs. 1 GG sehe als Regelfall vor, dass die Länder in
eigener Verantwortung entscheiden, ob Bundesgesetze durch
unmittelbare oder mittelbare Landesverwaltung ausgeführt
werden sollen. Die Einbeziehung von Gemeinden und
Gemeindeverbänden richte sich dann nach dem Landesrecht. Das
führe bei einer Aufgabenzuweisung an die Kommunen zu
landesverfassungsrechtlichen Schutzmechanismen, nämlich
insbesondere dem in vielen Landesverfassungen geregelten
Konnexitätsprinzip: das Land müsse Kostenersatz für die mit
der Aufgabenzuweisung verbundenen Belastungen leisten. Weise
der Bund die Aufgabe zu, dann sei das Land nicht zum
Kostenersatz verpflichtet, und auch zwischen dem Bund und den
Kommunen gebe es direkte Finanzbeziehungen, die zum Ausgleich
genutzt werden könnten, nicht.

78

Wenn eine bundesgesetzliche Zuweisung von
Zuständigkeiten an die Kommunen überhaupt von Art. 84
Abs. 1 GG gedeckt sein könne, müsse sie jedenfalls an
enge Voraussetzungen gebunden bleiben. Es dürfe sich bei der
Aufgabenzuweisung nur um eine punktuelle Annexregelung
handeln, und diese Annexregelung müsse zum wirksamen Vollzug
der materiellen Bestimmungen notwendig sein. Beide
Voraussetzungen würden durch die angegriffenen Regelungen
nicht erfüllt. Die den Kommunen zugewiesenen Aufgaben seien
neu; sie seien nämlich durch die Neuregelung nicht nur
umbenannt, sondern neu konzipiert worden. Um eine
Annexregelung handele es sich nicht, weil die
Aufgabenzuweisung geradezu das organisationsrechtliche
Herzstück des neuen Sozialgesetzbuchs – Zweites
Buch - darstelle. Auch der erhebliche Umfang der
zugewiesenen Aufgaben spreche gegen eine bloße
Annexregelung.

79

Die Aufgabenzuweisung an die Kommunen sei zum
Gesetzesvollzug auch nicht notwendig, sondern sogar
hinderlich. Da es sich bei den den Kommunen zugewiesenen
Leistungen nicht um abgegrenzte Leistungen, sondern um
Elemente des einheitlichen Arbeitslosengeldes II
handele, sei es folgerichtig gewesen, dass der Gesetzentwurf
eine einheitliche Aufgabenträgerschaft vorgesehen habe. Nur
um den Kommunen finanzielle Lasten aufzubürden, sei im
Vermittlungsverfahren die Aufgabenverantwortung einerseits
aufgeteilt und andererseits in den Arbeitsgemeinschaften
wieder zusammengeführt worden. Der Landesrechtsvorbehalt
belege zudem, dass der Gesetzgeber selbst die Bestimmung der
Kommunen zu Aufgabenträgern nicht für notwendig halte.

80

Der Bund habe gegen das Verbot verstoßen, die
finanziellen Verhältnisse der Kommunen ohne Einschaltung der
Länder zu ordnen. Indem er die Ausgleichsleistungen für die
übertragenen Aufgaben begrenze, bestimme er selbst
unmittelbar, welche Lasten die Kommunen selbst tragen
müssten. Der Bund hätte, wenn er schon Aufgaben an die
Kommunen zuweise, einen vollständigen Mehrbelastungsausgleich
leisten müssen. Stattdessen könne er nicht einmal
sicherstellen, dass der gewährte unzureichende Ausgleich von
den Ländern an ihre Kommunen weitergeleitet werde.

81

2. Die Beschwerdeführer im Verfahren 2 BvR
2433/04 beanstanden zudem einen Verstoß gegen Art. 28
Abs. 2 GG durch die in § 44b SGB II geregelte
Verpflichtung, Arbeitsgemeinschaften mit den Agenturen für
Arbeit zu errichten und diesen die Aufgaben der kommunalen
Träger zu übertragen. Diese Konstruktion diene allein dem
Beibehalten einheitlicher Aufgabenwahrnehmung trotz der
Lastenzuweisung insbesondere für die Leistungen für
Unterkunft und Heizung an die Kommunen. Die Kommunen müssten
die Wahrnehmung der Aufgaben an die Arbeitsgemeinschaften
übertragen, obwohl sie Aufgabenträger und damit
finanzierungsverantwortlich blieben. Das widerspreche
Art. 104a Abs. 1 GG, der die Ausgabenlast an die
Wahrnehmung, nicht an die Trägerschaft knüpfe. Zudem sei eine
unzulässige Mischverwaltung entstanden.

82

3. Mit einem am 11. August 2006
eingereichten Schriftsatz haben die Beschwerdeführer erklärt,
ihre Verfassungsbeschwerden auch auf die geänderte Fassung
des § 46 SGB II zu erstrecken.

83

Ergänzend führen die Beschwerdeführer aus,
dass das in seinen materiellrechtlichen Bestimmungen zum
1. Januar 2005 in Kraft getretene Sozialgesetzbuch
– Zweites Buch - nicht lediglich die Fortführung
bestehender Aufgaben sei, sondern dass es sich um eine
bundesgesetzlich neu geregelte Aufgabe handele, die aufgrund
der neuen gesetzgeberischen Konzeption unter anderem zu einem
exorbitanten Anstieg der Anspruchsberechtigten geführt habe,
ohne dass die kommunalen Träger entsprechend entlastet worden
seien. Die Beschwerdeführer in dem Verfahren 2 BvR 2433/04
würden durch § 44b SGB II in Arbeitsgemeinschaften
hineingezwungen. Von einer völligen rechtlichen Trennung der
Stränge der Aufgabenerledigung könne keine Rede sein.

III.

84

Zu den Verfassungsbeschwerden haben die
Bundesregierung, das Bundessozialgericht, der Deutsche
Landkreistag und der Deutsche Verein für öffentliche und
private Fürsorge e.V. Stellung genommen. Außerdem haben sich
der Sächsische Datenschutzbeauftragte und der
Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die
Informationsfreiheit geäußert.

85

1. Die Bundesregierung verteidigt die
angegriffenen Regelungen. Sie beschreibt das
Gesetzgebungsverfahren, gerade in Bezug auf die Regelungen
über die Zuständigkeit, als eine schwierige Suche nach
Kompromissen. Das Ergebnis, auch die angegriffenen Normen,
habe deshalb ferner experimentellen Charakter. Das erweitere
den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers und enge die
Kontrollbefugnisse des Bundesverfassungsgerichts ein. Die
verfassungsgerichtliche Überprüfung müsse berücksichtigen,
dass die Steuerungsmöglichkeiten zur Bekämpfung der
Massenarbeitslosigkeit beschränkt seien. Auch und gerade
Organisationsregelungen seien Teil des Problemzugriffs und
daher von dem Prognose- und Beurteilungsspielraum umfasst,
der die Intensität der Normenkontrolle beschränke.

86

Über das Anliegen, die Arbeitslosen- und die
Sozialhilfe zu einer neuen, einheitlichen Leistung
zusammenzuführen, seien sich die am Gesetzgebungsverfahren
Beteiligten weitgehend einig gewesen. Im Mittelpunkt der
Auseinandersetzungen habe die Bestimmung des Leistungsträgers
gestanden. Schon früh habe sich die dann Gesetz gewordene
Lösung angedeutet. Sie stamme weder erst aus den Diskussionen
in den letzten Verfahrensabschnitten noch diene sie der
Verschiebung der Finanzverantwortung zu Lasten der Kommunen,
die im Ergebnis sogar entlastet würden. Für die
Aufgabenübertragung an die Kommunen hätten wesentliche
Sachgründe gesprochen: Die soziale und psychosoziale
Betreuung nähmen die Kommunen seit Jahrzehnten wahr; nur sie
kennten die Probleme vor Ort. Für die Leistung der
Unterkunftskosten sprächen die regional und lokal erheblichen
Unterschiede im Wohnungsmarkt und der häufige Zusammenhang
ungesicherter Wohnverhältnisse mit anderen persönlichen
Krisenlagen, für deren Bewältigung die Kommunen soziale
Betreuung anböten. Im Ergebnis seien den Kommunen damit nicht
neue Aufgaben zugewiesen, sondern ihnen sei ein Teil der
ihnen bislang nach dem Bundessozialhilfegesetz obliegenden
Zuständigkeiten belassen worden.

87

Mit den Arbeitsgemeinschaften werde der
Versuch unternommen, trotz der aufgeteilten Zuständigkeit
bürgerfreundlich eine einheitliche Verwaltungsleistung aus
einer Hand zu erbringen. Dem Bundesgesetzgeber sei bewusst
gewesen, dass er wegen der Garantie der kommunalen
Selbstverwaltung, die die eigenverantwortliche
Aufgabenwahrnehmung und Verantwortungsklarheit umfasse, die
Übertragung von kommunalen Aufgaben und die Beteiligung an
den Arbeitsgemeinschaften nicht erzwingen dürfe. Mit der
Formulierung „sollen“ in § 44b Abs. 3 Satz 2
SGB II sei daher nicht mehr als ein gesetzgeberischer
Appell geregelt worden. Beteilige sich eine Kommune an einer
Arbeitsgemeinschaft, so blieben beide Partner für die ihnen
jeweils obliegenden Leistungen verantwortlich. Die Anträge
würden in enger Abstimmung bearbeitet und in einem
gebündelten Bescheid beschieden, aber dabei handele es sich
bloß um die äußere Verbindung verschiedener einzelner
Verwaltungsakte in einer Sammelverfügung unter dem Namen der
Arbeitsgemeinschaft.

88

Motiv für die vorgenommene Aufgabenverteilung
sei nicht die Neuverteilung der finanziellen Lasten gewesen.
Die angestrebten und zu erwartenden Einsparungen durch die
Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe sollten
zwischen Bund und Kommunen aufgeteilt werden. Der Bund habe
die Kommunen erheblich entlasten wollen. Dazu sehe das Gesetz
einen Garantie-Entlastungsbetrag von 2,5 Milliarden Euro vor,
der überschritten werden könne, wenn die geregelte
Berechnungsmethode eine Mehrbelastung der Kommunen ergäbe.
Die Weiterleitung dieser Sonderzuweisung des Bundes durch die
Länder dürfe der Bund nach der Kompetenzordnung des
Grundgesetzes nicht erzwingen. Sie falle in den
Zuständigkeits- und Verantwortungsbereich der Länder.

89

Dies berücksichtigt, sei schon die
Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden zweifelhaft. Die
angegriffenen Regelungen wiesen den Kommunen nicht neue
Aufgaben zu, sondern beließen es bei einer Aufgabenzuweisung
- derjenigen des Bundessozialhilfegesetzes -, die
das Bundesverfassungsgericht gebilligt habe. Die Regelungen
über die Bildung und Errichtung von Arbeitsgemeinschaften
beschwerten die Kommunen nicht, weil eine Verpflichtung nicht
begründet werde. Verweigerten die Kommunen die
Aufgabenübertragung, so gebe es kein rechtlich zulässiges
Mittel, diese Weigerung zu überwinden.

90

Auch gegen die Regelungen zur finanziellen
Beteiligung des Bundes könnten sich die Kommunen nicht mit
der Verfassungsbeschwerde wenden, weil sie gar nicht
Adressaten dieser Normen seien. Tatsächlich rügten sie auch
nicht die getroffene, sondern das Unterlassen einer ihnen
günstigeren Regelung. Die Kommunalverfassungsbeschwerde könne
sich indes nicht gegen gesetzgeberisches Unterlassen
wenden.

91

Jedenfalls seien die Verfassungsbeschwerden
unbegründet. Die angegriffene Aufgabenzuweisung gehe nicht
über das hinaus, was die Kommunen schon bislang als
Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft erledigt hätten.
Ihnen seien die zuvor durch das Bundessozialhilfegesetz
zugewiesenen Aufgaben verblieben; dies sei - anders als
ein Entzug dieser Aufgaben - verfassungsrechtlich nicht
rechtfertigungsbedürftig. Nur der rechtliche Rahmen sei nun
ein anderer. Die Kosten für Unterkünfte und Heizung seien
zuvor von der allgemeinen Hilfe zum Lebensunterhalt umfasst
gewesen; einmalige Leistungen für Wohnung, Bekleidung,
Schwangerschaft, Geburt und Klassenfahrten seien zuvor
ebenfalls nach dem Bundessozialhilfegesetz gewährt worden;
gleiches gelte schließlich für die Schuldnerberatung, die
psychosoziale Betreuung, die Suchtberatung und die auf
Ausbildung, Arbeitsplatz und Wohnung bezogenen Hilfen. Neue
Aufgaben seien mithin nicht geregelt worden, und die
Erweiterung des Kreises der Anspruchsberechtigten greife
nicht in Zuständigkeiten ein.

92

Eine Beeinträchtigung der
Selbstverwaltungsgarantie könne nur angenommen werden, wenn
diese auch vor einer Verknappung der finanziellen Mittel
schützte oder wenn sie ein Recht auf eine bestimmte
finanzielle Ausstattung umfasste. Das Grundgesetz garantiere
indes eine tatsächliche Finanzausstattung der Kommunen nicht.
Ansprüche auf eine Mindestausstattung oder einen Ausgleich
neuer Lasten, wie sie in Landesverfassungen vorgesehen seien,
kenne das Grundgesetz nicht.

93

Der Bund sei für die angegriffene Regelung der
Aufgabenzuweisung gesetzgebungsbefugt gewesen. Die
Sachregelungsbefugnis zur Zusammenlegung von Arbeitslosen-
und Sozialhilfe ergebe sich aus Art. 74 Abs. 1
Nr. 7 GG. Für die Organisations- und
Verfahrensregelungen bestehe entweder eine
Annexzuständigkeit, die der Sachregelungsbefugnis folge, oder
eine auf Art. 84 Abs. 1 Halbsatz 2 GG
beruhende Gesetzgebungszuständigkeit. Die sich aus dieser
Norm ergebende Kompetenz zur Aufgabenübertragung auch an die
Kommunen sei grundsätzlich unbegrenzt, unterliege
insbesondere keinen Beschränkungen aus Art. 72
Abs. 2 GG oder aus dem Übermaßverbot.

94

Die landesverfassungsrechtlichen
Konnexitätsregelungen beschränkten den Bund bei der
Aufgabenzuweisung nicht. Der Bund sei nicht verpflichtet, auf
Schutzvorkehrungen der Landesverfassungen Rücksicht zu
nehmen. Andernfalls würde Landesverfassungsrecht zum Maßstab
der Auslegung von Bundesverfassungsrecht. Die Öffnungsklausel
zu Gunsten einer landesrechtlichen Bestimmung anderer
Aufgabenträger vermindere den etwaigen Übergriff in die
Organisationsgewalt der Länder und könne deshalb nicht zur
Verfassungswidrigkeit der bundesgesetzlichen
Aufgabenzuweisung führen.

95

Ergänzend verweist die Bundesregierung für
ihren Rechtsstandpunkt auf ein Rollenpapier „Die
Arbeitsgemeinschaften und ihre Träger im SGB II“ vom
12. Januar 2007.

96

2. Das Bundessozialgericht sieht keinen Bezug
der Verfassungsbeschwerden zu seiner Rechtsprechung. Selbst
wenn mit der Errichtung der Arbeitsgemeinschaften auch deren
Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten verfassungswidrig
wäre, liege ein Nichtigkeitsgrund nach § 40 Abs. 2
SGB X nicht vor. Auch die Aufhebung eines von einer
Arbeitsgemeinschaft erlassenen Verwaltungsaktes werde nicht
beansprucht werden können.

97

3. Der Deutsche Landkreistag hält die
Verfassungsbeschwerden für zulässig und begründet.

98

Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für
eine Aufgabenzuweisung an die Kommunen durch Bundesgesetz
seien nicht eingehalten. Die Bestimmung der Landkreise und
kreisfreien Städte zu Aufgabenträgern sei für den wirksamen
Vollzug des Gesetzes nicht notwendig. Der
Landesrechtsvorbehalt spreche dagegen, und die Notwendigkeit
sei auch im Gesetzgebungsverfahren an keiner Stelle dargelegt
worden. Gegen eine bloß punktuelle Annexregelung sprächen
schon die finanzielle Dimension der Aufgabe und zudem der
erhebliche Verwaltungsaufwand, den diese größte Reform des
deutschen Sozialwesens erfordere. Die bundesgesetzliche
Regelung umgehe die landesverfassungsrechtlichen
Konnexitätsregelungen. Einen Anspruch gegen den Bund auf
Ausgleich der entstehenden Mehrausgaben hätten die Kommunen
nicht.

99

Die Soll-Regelung des § 44b Abs. 3
Satz 2 SGB II verpflichte die Kommunen zur
Aufgabenübertragung auf die Arbeitsgemeinschaften, wenn nicht
überwiegende Gründe für einen atypischen Fall sprächen. Die
durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützte
Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung sei dadurch
beeinträchtigt. Das Ob der Übertragung sei der
Entscheidungsbefugnis der Kommunen entzogen, und die etwa auf
die Führung der Geschäfte bezogenen Vorgaben schränkten auch
die Gestaltbarkeit der Aufgabenerledigung ein. Zudem sei mit
den Arbeitsgemeinschaften ohne sachlichen Grund eine
Mischverwaltung aus Bundes- und Landesbehörden gebildet
worden. Dies diene allein als finanzielles
Kompensationsmodell für den Bund. Die Experimentierklausel
(§ 6a SGB II) zeige, dass eine Mischverwaltung
nicht zwingend oder sachlich geboten sei.

100

4. Der Deutsche Verein für öffentliche und
private Fürsorge hält die angegriffenen Regelungen für
verfassungswidrig.

101

Die Aufgabenzuweisung berühre den
Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie
(Art. 28 Abs. 2 GG), verletze ihn aber nicht. Die
teilweise Wahrnehmung von Aufgaben der Grundsicherung für
Arbeitsuchende sei eine Angelegenheit der örtlichen
Gemeinschaft und gehöre zu den traditionellen Leistungen der
Kommunen. Eine Aufgabenneuzuweisung erfolge hier nicht. Die
Leistungen für Unterkunft und Heizung seien hingegen bislang
in Bundesauftragsverwaltung nach dem Wohngeldgesetz erledigt
worden. Die Verweisung in den Bereich der kommunalen
Selbstverwaltung sei jedoch durch eine Annexkompetenz zur
Kompetenznorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG
zulässig.

102

Verletzt sei aber die Organisationshoheit der
Kommunen. Die Organisationsbestimmungen des Sozialgesetzbuchs
– Zweites Buch - verletzten den Kernbereich der
kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. § 44b SGB II
bestimme die Art und Weise der Erledigung der Aufgaben der
Grundsicherung, indem die Bildung einer Arbeitsgemeinschaft
und die Übertragung von Aufgaben auf diese
Arbeitsgemeinschaft angeordnet werde. Dadurch werde den
Kommunen die Organisations- und Personalhoheit für diesen
Bereich entzogen. Die Steuerung und Überwachung der
Mitarbeiter und des Verwaltungsvollzugs würden eingeschränkt.
Die formale sachliche Zuständigkeit bleibe ohne die Kompetenz
zur organisatorischen Ausgestaltung eine leere Hülse. Das
Erbringen sozialer Leistungen sei für die Kommunen Teil der
politischen Gesamtsteuerung, die sie ohne die
Organisationsgewalt nicht mehr sinnvoll ausüben können.

103

Ohne einen adäquaten Finanzausgleich der
Mehrbelastung greife eine Aufgabenzuweisung in die
Finanzhoheit der Kommunen ein. Eine Ausgleichspflicht des
Bundes gegenüber den Kommunen sei zwar nicht explizit
normiert, finde aber einen Niederschlag in Art. 106
Abs. 8 GG. Eine pauschale, bundesweit wirkende
Ausgleichsleistung sei unzureichend. Eine
kommunal-individuell angepasste Ausgleichsleistung sei
unabdingbar.

104

Die geschaffene Form der Mischverwaltung
verletze wegen der unzureichenden aufsichtsrechtlichen
Durchformung das Demokratieprinzip. Die Arbeitsgemeinschaften
seien privatrechtlich organisierte Beliehene, für die eine
Fachaufsicht nicht ausreichend sichergestellt sei.

105

5. Der Sächsische Datenschutzbeauftragte und
der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die
Informationsfreiheit weisen auf die Schwierigkeiten hin, die
sich daraus ergäben, dass die Datenschutzkontrolle der
Tätigkeiten der Arbeitsgemeinschaften teilweise beim
Bundesbeauftragten für den Datenschutz und teilweise bei den
Landesdatenschutzbeauftragten liegt. Der Bundesbeauftragte
für den Datenschutz und die Informationsfreiheit weist darauf
hin, die bisherige Praxis zeige, dass sachgerechte Lösungen
im Umgang mit dem Konstrukt der Arbeitsgemeinschaften möglich
seien.

IV.

106

In der mündlichen Verhandlung am 24. Mai
2007 haben die Beschwerdeführer und die Bundesregierung ihre
schriftsätzlichen Äußerungen erläutert, vertieft und
ergänzt.

107

Das Bundesverfassungsgericht hat
sachverständige Einschätzungen von zwei Geschäftsführern von
Arbeitsgemeinschaften zu den tatsächlichen Abläufen innerhalb
von Arbeitsgemeinschaften gehört. Der Geschäftsführer der
Arbeitsgemeinschaft im Kreis Aachen, G., und der
Geschäftsführer der Arbeitsgemeinschaft SGB II Erfurt, R.,
haben sich zu den strukturellen und organisatorischen Fragen
bei der praktischen Umsetzung geäußert und sind insbesondere
auf die Entscheidungsstrukturen, Weisungsstränge, die
Aufsicht durch verschiedene Behörden, Personalfragen, die
Finanzausstattung und die technische Infrastruktur
eingegangen. Außerdem wurden Prof. Dr. H. und Prof.
Dr. R. als sachkundige Auskunftspersonen (§ 27a
BVerfGG) zur praktischen Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben,
zu den Entscheidungsstrukturen und zu möglichen Problemen des
gemeinsamen Aufgabenvollzugs von Gemeindeverbänden und der
Bundesagentur für Arbeit in den Arbeitsgemeinschaften
gehört.

B.

108

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.

109

Die Beschwerdeführer sind beschwerdebefugt.
Sie haben eine mögliche Verletzung ihres Rechts auf
Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) ausreichend
substantiiert behauptet.

110

Soweit die Bundesregierung meint, die
Beschwerdeführer könnten schon eine Beschwer durch die
Errichtung der Arbeitsgemeinschaften nicht ausreichend
darlegen, weil § 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II nur
einen Appell des Gesetzgebers enthalte und die kommunalen
Träger nicht verpflichte, Aufgaben zu übertragen, kann dem
nicht gefolgt werden.

111

§ 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II
enthält für den Regelfall eine Verpflichtung der kommunalen
Träger, ihre Aufgaben (§ 6 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 SGB II) der Arbeitsgemeinschaft zu
übertragen. Die Formulierung „sollen“ bedeutet in der
Gesetzessprache eine den Adressaten treffende
Verbindlichkeit, die Ausnahmen nur für atypische Fälle
zulässt. Ermessen soll durch eine solche Regelung nicht
eröffnet werden.

112

Ein Wille, dem Wort „sollen“ hier einen
anderen als den üblichen Sinn beizumessen, ist auch den
Gesetzgebungsmaterialien nicht zu entnehmen. Eine
Bedeutungsabweichung vom üblichen Gebrauch des Wortes
„sollen“ wird dort nicht erörtert. Das aus dem
Rechtsstaatsprinzip folgende Gebot der Verständlichkeit
geltender Normen steht einer Auslegung entgegen, die auf den
Willen derjenigen abstellen würde, die mit der Formulierung
„sollen“ einen unverbindlichen, deklaratorisch vorgetragenen
Wunsch ausdrücken wollten. Allein die Anweisung an die
Kommunen, ihre Aufgaben im Regelfall auf die
Arbeitsgemeinschaften zu übertragen, ist dem Gesetz zu
entnehmen. Die Tatsache, dass die gesetzlichen Regelungen
keine Sanktion oder anderweitige Maßnahmen regeln, um diese
Rechtsfolge durchzusetzen, ändert an diesem Befund
nichts.

C.

113

Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet,
soweit sie sich gegen die Aufgabenzuweisung in § 6
Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II und gegen die
Finanzierungsregelung in § 46 Abs. 1 und
Abs. 5 bis 10 SGB II richten. Soweit die
Beschwerdeführer in dem Verfahren 2 BvR 2433/04 die
Verfassungswidrigkeit der in § 44b SGB II
geregelten Arbeitsgemeinschaften rügen, hat die
Kommunalverfassungsbeschwerde Erfolg.

I.

114

Soweit sich die Verfassungsbeschwerden gegen
die Aufgabenzuweisung (§ 6 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 SGB II) richten, bleiben sie erfolglos und sind
zurückzuweisen. Die Bestimmung der Kreise und kreisfreien
Städte zu Trägern der Grundsicherung verletzt nicht das Recht
auf kommunale Selbstverwaltung. Eine Verletzung von
Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG durch
Aufgabenzuweisung ist nicht erkennbar (1.). Soweit die
Beschwerdeführer sich auf eine Verletzung von Art. 84
Abs. 1 GG berufen, haben ihre Verfassungsbeschwerden
ebenfalls keinen Erfolg (2.).

115

1. Der die Beschwerdeführer schützende
Garantiegehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG
wird durch die Aufgabenzuweisung des § 6 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 SGB II nicht verletzt.

116

a) Das Recht der Selbstverwaltung ist den
Gemeindeverbänden nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2
GG für die Ausgestaltung ihres Aufgabenbereichs nur
eingeschränkt gewährleistet. Anders als bei den Gemeinden
(Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) beschreibt die
Verfassung die Aufgaben der Kreise nicht selbst, sondern
überantwortet dies dem Gesetzgeber (vgl. BVerfGE 79, 127
; 83, 363 ; Dreier,
in: Dreier, Grundgesetz, Band II, 2. Aufl. 2006,
Art. 28 Rn. 174; Löwer, in: von Münch/Kunig, GG,
4./5. Aufl. 2001, Art. 28 Rn. 85; Stern, in:
Dolzer/Vogel/Graßhof, Bonner Kommentar , Losebl.
, Art. 28 Rn. 168; Waechter,
Kommunalrecht, 3. Aufl. 1997, Rn. 172). Dessen
Gestaltungsspielraum bei der Regelung des Aufgabenbereichs
der Kreise findet erst dort Grenzen, wo verfassungsrechtliche
Gewährleistungen des Selbstverwaltungsrechts der Kreise
entwertet würden. Der Gesetzgeber darf diese Gewährleistung
nicht unterlaufen, indem er keine Aufgaben zuweist, die in
der von der Verfassung selbst gewährten
Eigenverantwortlichkeit wahrgenommen werden könnten. Der
Gesetzgeber muss deshalb einen Mindestbestand an Aufgaben
zuweisen, die die Kreise unter vollkommener Ausschöpfung der
auch ihnen gewährten Eigenverantwortlichkeit erledigen
können.

117

Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG
spricht zwar nicht dagegen, den Kreisen auch staatliche
Aufgaben in den übertragenen Wirkungskreis zuzuweisen; aber
er garantiert daneben eine Zuweisung in den eigenen
Wirkungskreis, also einen Bestand an überörtlichen,
kreiskommunalen Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises
(vgl. BVerfGE 83, 363 ; Löwer, a.a.O.,
Art. 28 Rn. 85). Dieser Aufgabenbestand muss für
sich genommen und im Vergleich zu zugewiesenen staatlichen
Aufgaben ein Gewicht haben, das der institutionellen Garantie
der Kreise als Selbstverwaltungskörperschaften gerecht wird.
Würden ihnen neben einem Schwergewicht an Aufgaben im
übertragenen Wirkungskreis nur ganz randständige, in
Bedeutung und Umfang nebensächliche Selbstverwaltungsaufgaben
des eigenen Wirkungskreises zugewiesen, so wäre die Garantie
des Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG durch den
Gesetzgeber umgangen und entwertet (vgl. Schmidt-Aßmann/Röhl,
Kommunalrecht, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes
Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2005, Rn. 138). Hält
der Gesetzgeber diese Begrenzung ein, so bleibt ihm ein
weiter Spielraum, der die Gewährleistung des Art. 28
Abs. 2 Satz 2 GG nicht berührt (vgl.
Schmidt-Aßmann/Röhl, a.a.O.).

118

b) Nicht nur ein Entzug von Aufgaben (vgl.
BVerfGE 79, 127), sondern auch eine Aufgabenzuweisung kann in
das Recht auf Selbstverwaltung eingreifen, wenn dadurch die
Möglichkeit eingeschränkt wird, Selbstverwaltungsaufgaben
wahrzunehmen, die zum verfassungsrechtlich geschützten
Aufgabenbestand gehören (vgl. NWVerfGH, Urteil vom
22. September 1992 - VerfGH 3/91 -, NVwZ-RR
1993, S. 486 ; Urteil vom 12. Dezember
1995 - VerfGH 5/94 -, NVwZ 1996, S. 1100;
Urteil vom 9. Dezember 1996 - VerfGH 11, 12, 15, 34
u. 37/95 -, NVwZ 1997, S. 793 f.; RhPfVerfGH,
Urteil vom 16. März 2001 - VGH 88/00 -, NVwZ
2001, S. 912 ; SachsAnhVerfG, Urteil vom
8. Dezember 1998 - LVG 10-97 -, NVwZ-RR 1999,
S. 393 ; Stober, Kommunalrecht in der
Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. 1996, § 7 IV 1
b bb; Waechter, a.a.O., Rn. 149).

119

Bei Gemeinden wird die gemeindliche
Selbstverwaltung bereits dadurch berührt, dass eine
Aufgabenzuweisung ihnen erschwert, neue
Selbstverwaltungsaufgaben zu übernehmen; denn zur Garantie
der gemeindlichen Selbstverwaltung gehört das Zugriffsrecht
auf alle Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft, die nicht
anderen Verwaltungsträgern rechtmäßig zugewiesen sind.
Demgegenüber können sich Kreise nur unter besonderen
Umständen gegen eine Aufgabenzuweisung durch den Gesetzgeber
wehren. Einen Abwehranspruch gegen Veränderungen des
gesetzlichen Aufgabenbestands gewährt Art. 28
Abs. 2 Satz 2 GG den Gemeindeverbänden in der Regel
nicht (vgl. Waechter, a.a.O., Rn. 178).

120

Anders als bei den Gemeinden spricht bei den
Gemeindeverbänden die Vermutung zunächst gegen einen Eingriff
in das Selbstverwaltungsrecht; da diese auf einen gesetzlich
beschriebenen Aufgabenbestand verwiesen sind, bedeutet eine
Änderung in aller Regel nicht einen Eingriff in den
verfassungsrechtlich garantierten Aufgabenbestand, sondern
eine neue Umschreibung seines Umfangs. Ein Eingriff in das
verfassungsrechtlich garantierte Selbstverwaltungsrecht der
Gemeindeverbände kann erst angenommen werden, wenn die
Übertragung einer neuen Aufgabe ihre Verwaltungskapazitäten
so sehr in Anspruch nimmt, dass sie nicht mehr ausreichen, um
einen Mindestbestand an zugewiesenen
Selbstverwaltungsaufgaben des eigenen Wirkungskreises
wahrzunehmen, der für sich genommen und im Vergleich zu
zugewiesenen staatlichen Aufgaben ein Gewicht aufweist, das
der institutionellen Garantie der Kreise als
Selbstverwaltungskörperschaften gerecht wird.

121

Außerhalb eines solchen Mindestbestands an
echten Selbstverwaltungsaufgaben schützt Art. 28
Abs. 2 Satz 2 GG gegen Aufgabenentziehungen und
-zuweisungen nicht; den Gemeindeverbänden ist, anders als den
Gemeinden, kein bestimmter Aufgabenbereich unmittelbar durch
die Verfassung zugewiesen (vgl. BVerfGE 21, 117
; 23, 353 ; 79, 127
; 83, 363 ; Dreier, a.a.O.,
Art. 28 Rn. 178; Gern, Deutsches Kommunalrecht,
3. Aufl. 2003, Rn. 97; Stern, a.a.O., Art. 28
Rn. 169; Waechter, a.a.O., Rn. 178).

122

c) Eine Verletzung des Kernbereichs oder
Wesensgehalts der Selbstverwaltung durch die
Aufgabenzuweisung in § 6 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 SGB II haben die Beschwerdeführer nicht
dargetan. Die Beschwerdeführer bezeichnen die finanziellen
Folgen der Zuweisung der Aufgaben der Grundsicherung für
Arbeitsuchende als gravierend. Der Schutz des strikten
Konnexitätsprinzips nach dem Verfassungsrecht der Länder
werde umgangen, so dass ein vollständiger finanzieller
Ausgleich für die zu übernehmenden Aufgaben ausbleibe.

123

Auf diese Weise können Kreise eine Verletzung
des Wesensgehalts der Selbstverwaltung nicht mit Erfolg
geltend machen. Die Beschwerdeführer beklagen durch den
Hinweis auf finanzielle Belastungen mittelbar mangelnden
Spielraum zur Erfüllung freiwilliger
Selbstverwaltungsaufgaben. Da aber Art. 28 Abs. 2
Satz 2 GG die Wahrnehmung freiwilliger
Selbstverwaltungsaufgaben nicht garantiert, kann ein
Verfassungsverstoß nicht festgestellt werden. Über den
Bestand ihrer Pflichtaufgaben im eigenen Wirkungskreis und
über die Wahrnehmung dieser Aufgaben geben die
Beschwerdeführer keine Auskunft. Sie legen nicht dar, wie es
um die Aufgaben bestellt ist, die nach Landesrecht
üblicherweise den Kreisen als Pflichtaufgaben im eigenen
Wirkungskreis zugewiesen sind wie die Trägerschaft für
weiterführende Schulen, die Nahverkehrsträgerschaft, die
Abfallentsorgung oder etwa die Krankenhausversorgung. Es
kommt in Betracht, diesen Aufgabenkreis wenigstens als einen
Mindestbestand an „kreiskommunalen“ - also
überörtlichen - Aufgaben zu beurteilen, der das Bild der
Kreise als Selbstverwaltungskörperschaften und als nicht nur
staatliche Verwaltungsstellen ausreichend prägen kann.
Solange aber eine ernsthafte Beeinträchtigung der Erfüllung
solcher Aufgaben nicht nachprüfbar dargelegt ist, kann eine
Verletzung des Wesensgehalts der Selbstverwaltung der Kreise
durch Eingriffe in den Aufgabenbestand nicht angenommen
werden.

124

2. Soweit sich die Beschwerdeführer auf eine
Verletzung von Art. 84 Abs. 1 GG berufen, haben
ihre Verfassungsbeschwerden ebenfalls keinen Erfolg.

125

a) Gemeinden und Gemeindeverbände können sich
im Rahmen der Kommunalverfassungsbeschwerde nur eingeschränkt
darauf berufen, dass eine gesetzliche Regelung auch sonstiges
Verfassungsrecht verletzt; denn die
Kommunalverfassungsbeschwerde folgt, auch wenn sie
ausschließlich gegen Rechtsnormen gerichtet werden kann,
nicht den Regeln der abstrakten Normenkontrolle. Das
Bundesverfassungsgericht ist nicht befugt, im Gefolge einer
zulässigen Kommunalverfassungsbeschwerde die
Begründetheitsprüfung beliebig auf andere
Verfassungsbestimmungen auszuweiten (vgl. Bethge, in:
Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 91
Rn. 63).

126

Ist die Selbstverwaltungsgarantie durch eine
angegriffene Regelung nicht berührt, kann eine Überprüfung am
Maßstab der grundgesetzlichen Kompetenzordnung im Verfahren
der Kommunalverfassungsbeschwerde nicht erreicht werden (vgl.
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom
23. September 1994 - 2 BvR 1547/85 -, NVwZ 1995,
S. 370 ; Beschluss der 2. Kammer des
Zweiten Senats vom 7. Januar 1999 - 2 BvR 929/97 -, NVwZ
1999, S. 520 ; Beschluss der 3. Kammer
des Zweiten Senats vom 13. März 2000 - 2 BvR
860/95 -, BayVBl 2000, S. 721 ).

127

Im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde
können andere Verfassungsnormen als Art. 28 Abs. 2
GG nur insoweit als Prüfungsmaßstab herangezogen werden, als
sie ihrem Inhalt nach das verfassungsrechtliche Bild der
Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet sind (vgl. BVerfGE
1, 161 ; 56, 298 ; 71, 25 ;
91, 228 ). Die Rüge einer Verletzung von
Art. 84 Abs. 1 GG oder Vorschriften über die
Gesetzgebung des Bundes kann nur in dem Rahmen erhoben
werden, den der Garantiegehalt des Art. 28 Abs. 2
GG eröffnet; sie ist akzessorisch (vgl. Bethge, a.a.O.,
§ 91 Rn. 59 ff.; siehe auch Robra,
Organisation der SGB II-Leistungsträger im Schnittbereich
zwischen Staatsorganisations-, Finanzverfassungs- und
kommunalem Selbstverwaltungsrecht, 2007, S. 160).

128

Soweit eine andere Norm des Grundgesetzes
einen Bezug zur Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28
Abs. 2 GG aufweist, wird sie nicht in vollem Umfang zum
Prüfungsmaßstab im Rahmen einer kommunalen
Verfassungsbeschwerde, sondern nur insoweit, als sie sich als
Konkretisierung des Art. 28 Abs. 2 GG darstellt
(vgl. BVerfGE 71, 25 ). Nur soweit die
Verfassungsnorm in den Gewährleistungsumfang des Art. 28
Abs. 2 GG hineinwirkt, kann sie im Rahmen einer
Kommunalverfassungsbeschwerde als Prüfungsmaßstab
herangezogen werden.

129

Diese Einschränkungen der
Kommunalverfassungsbeschwerde auf den Gewährleistungsbereich
des Art. 28 Abs. 2 GG ergeben sich aus dem in der
Verfassung geregelten gegenständlich beschränkten
Antragsrecht der Gemeinden und Gemeindeverbände (vgl.
Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG) und lassen eine
Reihe von Konstellationen zu, in denen Verfassungsverstöße
nicht geltend gemacht werden können und daher - seien
sie noch so offensichtlich - nicht zu einer
verfassungsgerichtlichen Beanstandung führen können, wenn die
fragliche Norm nicht in einer anderen Verfahrensart
- etwa der abstrakten oder konkreten
Normenkontrolle - Prüfungsgegenstand wird.

130

b) Danach muss offen bleiben, ob der Bund
durch § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II
gegen Art. 84 Abs. 1 GG a.F. verstoßen hat; denn
die Beschwerdeführer können sich, soweit der Schutzbereich
der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2
Satz 2 GG nicht berührt ist, im Rahmen einer
Kommunalverfassungsbeschwerde nicht auf diese Norm des
Grundgesetzes berufen.

131

aa) Art. 84 Abs. 1 GG a.F. diente
nicht dazu, den Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung zu
erhalten, sondern sollte vor einem unzulässigen Eingriff des
Bundes in die Verwaltungszuständigkeit der Länder schützen
(vgl. auch BVerfGE 22, 180 ). Art. 84
GG a.F. betraf die Ausgestaltung der Landeseigenverwaltung
und ermöglichte einen wirksamen Vollzug von Bundesgesetzen.
Soweit es um die Aufgabenzuweisung an die Gemeinden und
Gemeindeverbände geht, konnte es nur darum gehen zu
verhindern, dass die Länder in der Gestaltung der von
landesorganisatorischen Besonderheiten abhängigen
Verwaltungsorganisation eingeschränkt werden, ohne dass dies
das Grundgesetz ausdrücklich bestimmt oder zulässt (vgl.
Henneke/Ruge, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum
Grundgesetz, 10. Aufl. 2004, Art. 84 Rn. 10).
Der Schutz eines Mindestbestands an Selbstverwaltungsaufgaben
der Gemeindeverbände wird damit nicht bezweckt.

132

Soweit sich die Beschwerdeführer darauf
berufen, dass landesrechtliche Konnexitätsvorschriften
umgangen würden, führt dies ebenfalls nicht dazu, dass sich
Gemeindeverbände im Rahmen einer
Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem
Bundesverfassungsgericht gegen die Zuweisung von Aufgaben auf
Art. 84 Abs. 1 GG a.F. berufen können.

133

Die Beschwerdeführer machen geltend, dass die
Kompetenzfrage im vorliegenden Zusammenhang nicht nur von
bundesstaatlicher Bedeutung sei. Die Zuständigkeitsabgrenzung
zwischen Bund und Ländern sei aus der Sicht der betroffenen
Kreise und kreisfreien Städte von herausragendem materiellen
Interesse, weil im Falle einer bundesgesetzlichen
Aufgabenzuweisung alle landesverfassungsrechtlichen
Schutzmechanismen unanwendbar würden. Damit wird aber
lediglich dargelegt, dass aus verfassungssystematischen
Gründen und im Hinblick auf die innerhalb der Länder
ausgelösten finanzverfassungsrechtlichen Folgen ein
Durchgriff des Bundes auf die kommunale Ebene
verfassungswidrig sei. Damit sich die Gemeindeverbände im
Rahmen der Kommunalverfassungsbeschwerde ohne weiteres auf
Art. 84 Abs. 1 GG a.F. berufen können, müsste diese
Vorschrift jedoch dazu dienen, die Gemeindeverbände vor einer
Aufgabenzuweisung in ihren Kernbereich zu schützen. Dies
lässt sich Art. 84 Abs. 1 GG a.F. nicht
entnehmen.

134

Schließlich können sich die Beschwerdeführer
auch nicht auf die bisherige Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts berufen. Danach erlaubte
Art. 84 Abs. 1 GG a.F. dem Bundesgesetzgeber
jedenfalls in Ausnahmefällen die Zuweisung von Aufgaben an
Gemeinden oder Gemeindeverbände als
Selbstverwaltungsaufgaben. Das Bundesverfassungsgericht hat
als einen solchen Ausnahmefall die Einschaltung von Gemeinden
in den Vollzug von Bundesgesetzen auch im Bereich des eigenen
Wirkungskreises für zulässig erachtet, wenn es sich um eine
punktuelle Annexregelung zu einer zur Zuständigkeit des
Bundesgesetzgebers gehörenden materiellen Regelung handelte
und wenn diese Annexregelung für den wirksamen Vollzug der
materiellen Bestimmungen des Gesetzes notwendig war (vgl.
BVerfGE 22, 180 ; 77, 288 ).
Grund für diese Einschränkung war nicht eine Konkretisierung
des Kernbereichs der Selbstverwaltungsgarantie der
Gemeindeverbände; vielmehr stellte das
Bundesverfassungsgericht darauf ab, dass das Grundgesetz die
Materie des Kommunalrechts nicht dem Bund zuweist, sondern
sie ausschließlich den Ländern belässt (Art. 30,
70 ff. GG). Eine Erweiterung des Schutzbereichs der
kommunalen Selbstverwaltung hat das Gericht in Art. 84
Abs. 1 GG a.F. nicht gesehen.

135

bb) Schließlich enthält Art. 84
Abs. 1 GG a.F. keine Konkretisierung des Art. 28
Abs. 2 Satz 2 GG. Anders als Art. 84
Abs. 1 Satz 7 GG in der Fassung des Gesetzes zur
Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl I
S. 2034) ließ sich der früheren Fassung des Art. 84
Abs. 1 GG kein absolutes Verbot der Aufgabenzuweisung
auf die kommunale Ebene entnehmen.

136

c) Soweit die Beschwerdeführer darauf
verweisen, dass die nach ihrer Auffassung verfassungswidrige
Aufgabenzuweisung nach § 6 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 SGB II in der Zukunft eine Erweiterung durch
Bundesgesetz ermögliche und die Beschwerdeführer dem
schutzlos ausgeliefert seien, werfen sie Fragen namentlich
des Übergangsrechts des Art. 125a GG auf, die in diesem
Verfahren zu klären kein Anlass besteht.

II.

137

Die Verfassungsbeschwerden sind auch
unbegründet, soweit die Beschwerdeführer sich gegen § 46
Abs. 1 und Abs. 5 bis 10 SGB II wenden. Die
Vorschrift ordnet eine Geldzahlung des Bundes an die Länder
an. Die Höhe des vom Bund an die Länder zu zahlenden Betrags
soll eine Entlastung der Kommunen in bestimmter Höhe
bewirken. Die Norm berechtigt und verpflichtet allein den
Bund und die Länder. Ansprüche oder Pflichten der Kommunen
werden nicht geregelt.

138

Eine Verletzung des Rechts aus Art. 28
Abs. 2 GG ist ausgeschlossen; denn § 46 SGB II
verstößt weder gegen Art. 28 Abs. 2 GG noch gegen
eine andere Norm der Verfassung.

139

1. Die Beschwerdeführer setzen voraus, der
Bund sei weder berechtigt noch verpflichtet, die finanziellen
Verhältnisse der Kommunen ohne Einschaltung der Länder zu
ordnen, und meinen, dagegen verstoße § 46 SGB II,
weil diese Norm verbindlich bestimme, welche
Ausgleichsleistungen die kommunalen Träger der Grundsicherung
aus dem Bundeshaushalt erhalten und welche Lasten sie
folglich selbst zu tragen hätten.

140

Dem widerspricht der Wortlaut des § 46
SGB II. Nach dessen Absatz 6 bis 8 hat der Bund
jedem Land einen bestimmten Anteil der von den Kommunen zu
erbringenden Leistungen zu erstatten. Einen Zahlungsanspruch
gegen den Bund erwerben aus § 46 SGB II mithin
allein die Länder. Die Ausgaben der Kreise und kreisfreien
Städte bestimmen die Höhe des Betrags, den jedes Land vom
Bund beanspruchen kann. § 46 SGB II bietet aber
keinen Anhaltspunkt für einen Anspruch der Kreise und
kreisfreien Städte, weder gegen den Bund noch gegen das
Land.

141

§ 46 Abs. 5 SGB II formuliert
die Absicht, die Kommunen in bestimmter Höhe durch die
Zahlung des Bundes zu entlasten. Aber ein Rechtsverhältnis
zwischen den Kommunen und dem Bund entsteht nicht. Die
Regelung gebietet auch dem Land nicht, den Betrag an die
Kreise und kreisfreien Städte weiterzugeben, noch beschränkt
sie eine nach etwaigem Landesrecht zu leistende Zahlung auf
den vom Bund erhaltenen Betrag.

142

2. Daher braucht auch aus Anlass dieses
Verfahrens nicht entschieden zu werden, ob Art. 28
Abs. 2 Satz 3 GG die Gewährleistung der
Selbstverwaltung sachlich erweitert oder wenigstens
materiellrechtlich verstärkt hat oder ob zu der durch
Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten kommunalen
Finanzhoheit über eine eigenverantwortliche Einnahmen- und
Ausgabenwirtschaft hinaus auch eine angemessene
Finanzausstattung oder jedenfalls eine finanzielle
Mindestausstattung gehört. Selbst wenn es Ausgleichsansprüche
der Gemeinden und Kreise gegen den Bund gäbe, die aus der
Übertragung von Zuständigkeiten folgten, könnte § 46
SGB II einen solchen Anspruch nicht verletzen.

143

Mit der Behauptung, sie hätten einen Anspruch,
während § 46 SGB II das Land berechtige, führen die
Beschwerdeführer einen untauglichen Angriff gegen die Norm.
Der Berechtigte eines Zahlungsanspruchs hat kein Abwehrrecht
gegen die Zahlung an den Nichtberechtigten, sondern allein
ein Recht auf Leistung an sich. Für die Beschwerdeführer
hätte allenfalls die Möglichkeit bestanden, ein
gesetzgeberisches Unterlassen zu rügen und zu beanstanden,
dass eine sie berechtigende Norm fehlt.

III.

144

Soweit die Beschwerdeführer in dem Verfahren 2
BvR 2433/04 die Verfassungswidrigkeit der in § 44b
SGB II geregelten Arbeitsgemeinschaften rügen, ist die
Verfassungsbeschwerde begründet. § 44b SGB II
verstößt gegen Art. 28 Abs. 2 GG in Verbindung mit
Art. 83 GG.

145

1. Die in § 44b SGB II geregelte
Pflicht der Kreise zur Aufgabenübertragung auf die
Arbeitsgemeinschaften und die gemeinsame Aufgabenwahrnehmung
in den Arbeitsgemeinschaften betrifft die Garantie der
eigenverantwortlichen Aufgabenerledigung, die den
Gemeindeverbänden in gleichem Umfange gewährt ist wie den
Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 Sätze 1 und 2
GG).

146

a) Das Recht zur eigenverantwortlichen Führung
der Geschäfte bedeutet allgemein die Freiheit von staatlicher
Reglementierung in Bezug auf die Art und Weise der
Aufgabenerledigung und die Organisation der
Gemeindeverwaltung einschließlich der Entscheidungen über die
Aufstellung des Haushalts und die Auswahl und Verwendung des
Personals (vgl. BVerfGE 83, 363 ; 91, 228
; 107, 1 ). Zur Befugnis
eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte gehört
insbesondere die Festlegung der Abläufe und
Entscheidungszuständigkeiten für die Wahrnehmung der Aufgaben
(vgl. BVerfGE 91, 228 ). Die Gemeinden und
Gemeindeverbände können grundsätzlich nach eigenem Ermessen
Behörden, Einrichtungen und Dienststellen errichten, ändern
und aufheben, diese ausstatten, beaufsichtigen und die
Steuerungsmechanismen festlegen (vgl. Löwer, a.a.O.,
Art. 28 Rn. 70). Eine Ausprägung der kommunalen
Selbstverwaltungsgarantie ist die Befugnis, darüber zu
befinden, ob eine bestimmte Aufgabe eigenständig oder
gemeinsam mit anderen Verwaltungsträgern wahrgenommen wird
und ob zu diesem Zweck gemeinsame Institutionen gegründet
werden (vgl. zur sog. Kooperationshoheit: Nierhaus, in: Sachs
, Grundgesetz, 4. Aufl. 2007, Art. 28
Rn. 53; Thorsten I. Schmidt, Kommunale Kooperation,
2005, S. 55 ff.; Mempel, Hartz IV-Organisation
auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand, 2007, S. 129).
Außerdem haben Gemeinden und Gemeindeverbände grundsätzlich
das Recht auf freie Auswahl, Anstellung, Beförderung und
Entlassung ihrer Mitarbeiter (vgl. BVerfGE 9, 268
; 17, 172 ; 91, 228
). Zum Kernbereich der kommunalen
Selbstverwaltungsgarantie gehören in diesem Zusammenhang die
Dienstherrenfähigkeit und die eigene Personalauswahl (vgl.
Löwer, a.a.O., Art. 28 Rn. 67).

147

b) Die eigenverantwortliche
Aufgabenwahrnehmung wird den Gemeinden und Gemeindeverbänden
jedoch nur nach Maßgabe der Gesetze gewährleistet (vgl.
BVerfGE 91, 228 ). Sie unterliegt
normativer Prägung durch den Gesetzgeber, der sie inhaltlich
ausformen und begrenzen darf (vgl. BVerfGE 91, 228
). Die Übertragung der verwaltungsmäßigen
Besorgung gemeindlicher Aufgaben auf einen anderen Träger
begründet demnach für sich genommen noch keine Verletzung des
Kernbereichs eigenverantwortlicher Aufgabenerledigung. Denn
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG berechtigt den
Gesetzgeber, den Gemeinden Vorgaben zu ihrer Organisation zu
machen, und verschafft ihm daher mittelbar auch Einfluss auf
die Aufgabenerledigung. Dies ist mit der Regelungskompetenz
des Gesetzgebers zur Organisation der Gemeinden
unausweichlich verbunden und auch gewollt. Durch die
Möglichkeit organisatorischer Rahmensetzung soll der
Gesetzgeber auf eine effektive Aufgabenerledigung durch die
Gemeinden hinwirken können (BVerfGE 107, 1 ).

148

c) Der Gesetzgeber muss bei der Bestimmung der
Reichweite der Selbstverwaltungsgarantie aber nicht nur einen
Kernbereich unangetastet lassen, um den Wesensgehalt der
Selbstverwaltung vor Aushöhlung zu schützen. Vielmehr hat er
den verfassungsgewollten prinzipiellen Vorrang einer
dezentralen, also gemeindlichen, vor einer zentral und damit
staatlich determinierten Aufgabenwahrnehmung zu
berücksichtigen. Inhaltliche Vorgaben bedürfen damit eines
gemeinwohlorientierten rechtfertigenden Grundes, insbesondere
etwa durch das Ziel, eine ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung
sicherzustellen. Sie sind zu beschränken auf dasjenige, was
der Gesetzgeber zur Wahrung des jeweiligen Gemeinwohlbelangs
für erforderlich halten kann, wobei er angesichts der
unterschiedlichen Ausdehnung, Einwohnerzahl und Struktur der
Gemeinden typisieren darf und auch im Übrigen einen
grundsätzlich weiten Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum
hat (vgl. BVerfGE 83, 363 m.w.N.).

149

Die eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung
der Gemeinden und Gemeindeverbände wird aber beeinträchtigt,
wenn der Gesetzgeber ohne hinreichend rechtfertigenden Grund
die gleichzeitige Aufgabenwahrnehmung durch verschiedene
Verwaltungsbehörden verbindlich anordnet (vgl. Löwer, a.a.O.,
Art. 28 Rn. 72 f. m.w.N.).

150

d) Ordnet der Gesetzgeber – wie bei den
Arbeitsgemeinschaften nach § 44b SGB II – an,
dass die Aufgaben gemeinsam von Bund und Gemeinden oder
Gemeindeverbänden wahrgenommen werden, ist für die
verfassungsrechtliche Prüfung auch entscheidend, ob die
Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern gemäß
Art. 83 ff. GG eingehalten sind. Überschreitet der
Gesetzgeber die ihm dort gesetzten Grenzen des zulässigen
Zusammenwirkens von Bundes- und Landesbehörden, führt dies
gleichzeitig zu einer Verletzung der kommunalen
Selbstverwaltungsgarantie in ihrer Ausprägung als Garantie
eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung im Sinne des
Art. 28 Abs. 2 GG.

151

Die Kompetenzaufteilung nach Art. 83 GG
ist eine wichtige Ausformung des bundesstaatlichen Prinzips
des Grundgesetzes und dient dazu, die Länder vor einem
Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der
Verwaltung zu schützen (vgl. BVerfGE 108, 169
). Die Verwaltungszuständigkeiten von Bund
und Ländern sind grundsätzlich getrennt und können selbst mit
Zustimmung der Beteiligten nur in den vom Grundgesetz
vorgesehenen Fällen zusammengeführt werden. Zugewiesene
Zuständigkeiten sind mit eigenem Personal, eigenen
Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen. Ausnahmen
hiervon sind nur in seltenen Fällen und unter engen
Voraussetzungen zulässig. Diese Grundsätze gelten auch für
das Verhältnis von Bund und Kommunen. Die Gemeinden und
Gemeindeverbände sind staatsorganisationsrechtlich und
finanzverfassungsrechtlich den Ländern zugeordnet (vgl.
BVerfGE 39, 96 ). Sie können sich zwar auf die
Selbstverwaltungsgarantie in Art. 28 Abs. 2 GG
stützen, bleiben jedoch hinsichtlich der grundgesetzlichen
Verteilung der Verwaltungskompetenzen stets Bestandteil der
Länder (vgl. auch Mempel, a.a.O., S. 36).

152

aa) Die Verwaltung des Bundes und die
Verwaltung der Länder, zu denen auch die Kommunen gehören,
sind organisatorisch und funktionell im Sinne von in sich
geschlossenen Einheiten prinzipiell voneinander getrennt
(vgl. BVerfGE 108, 169 ). Die
Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern sind in den
Art. 83 ff. GG erschöpfend geregelt und
grundsätzlich nicht abdingbares Recht (vgl. BVerfGE 32, 145
; 41, 291 ; 63, 1 ). Bund und
Länder dürfen von der in diesen Bestimmungen vorgeschriebenen
„Verwaltungsordnung“ nicht abweichen. Es gilt der allgemeine
Verfassungssatz (vgl. BVerfGE 4, 115 ), dass weder
der Bund noch die Länder über ihre im Grundgesetz
festgelegten Kompetenzen verfügen können;
Kompetenzverschiebungen zwischen Bund und Ländern sind selbst
mit Zustimmung der Beteiligten nicht zulässig (vgl. BVerfGE
32, 145 ).

153

Der Spielraum bei der organisatorischen
Ausgestaltung der Verwaltung findet in den Kompetenz- und
Organisationsnormen der Art. 83 ff. GG seine
Grenzen (BVerfGE 63, 1 ). Aus dem Normgefüge der
Art. 83 ff. GG folgt, dass Mitplanungs-,
Mitverwaltungs- und Mitentscheidungsbefugnisse gleich welcher
Art im Aufgabenbereich der Länder, wenn die Verfassung dem
Bund entsprechende Sachkompetenzen nicht übertragen hat,
durch das Grundgesetz ausgeschlossen sind (vgl. BVerfGE 32,
145 ; 108, 169 ). Das Grundgesetz
schließt, von begrenzten Ausnahmen abgesehen, auch eine
sogenannte Mischverwaltung aus (vgl. BVerfGE 63, 1
; 108, 169 m.w.N.).

154

Die Regelungen der Art. 83 ff. GG
gehen damit grundsätzlich von der Unterscheidung zwischen
Bundes- und Landesverwaltung aus. Sie lassen freilich auch
erkennen, dass die Verwaltungsbereiche von Bund und Ländern
in der Verfassung nicht starr voneinander geschieden sind.
Ein Zusammenwirken von Bund und Ländern bei der Verwaltung
ist in vielfältiger Form vorgesehen (vgl. nur die bei der
Auftragsverwaltung und im Rahmen der Ausführung der
Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit
möglichen Einwirkungen des Bundes GG>). Innerhalb des durch die Art. 83 ff. GG
gezogenen Rahmens ist eine zwischen Bund und Ländern
aufgeteilte Verwaltung deshalb zulässig (vgl. BVerfGE 63, 1
; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des
Ersten Senats vom 14. Mai 2007 - 1 BvR
2036/05 -, NVwZ 2007, S. 942 ). Damit
wird dem Bedürfnis der öffentlichen Gewalt, in ihrem Streben
nach angemessenen Antworten auf neue staatliche
Herausforderungen nicht durch eine zu strikte Trennung der
Verwaltungsräume gebunden zu werden, Rechnung getragen.

155

bb) Die grundsätzliche Trennung der
Verwaltungsräume von Bund und Ländern gewährleistet durch
eine klare und auf Vollständigkeit angelegte Zuordnung von
Kompetenzen die Verantwortlichkeit der handelnden
Staatsorgane.

156

Vor diesem Hintergrund hat der Gesetzgeber
auch bei der Bestimmung von Verwaltungszuständigkeiten die
rechtsstaatlichen Grundsätze der Normenklarheit und
Widerspruchsfreiheit (vgl. BVerfGE 21, 73 ; 78, 214
; 98, 106 ; 108, 169
) zu beachten, um die Länder vor einem
Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der
Verwaltung zu schützen und eine Aushöhlung des Grundsatzes
des Art. 30 GG zu verhindern (vgl. BVerfGE 108, 169
).

157

Aus Sicht des Bürgers bedeutet
rechtsstaatliche Verwaltungsorganisation ebenfalls
zuallererst Klarheit der Kompetenzordnung; denn nur so wird
die Verwaltung in ihren Zuständigkeiten und
Verantwortlichkeiten für den einzelnen „greifbar“ (vgl.
Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: HStR, 3. Aufl.,
§ 26 Rn. 79; vgl. auch Robra, a.a.O.,
S. 188).

158

Eine hinreichend klare Zuordnung von
Verwaltungszuständigkeiten ist vor allem im Hinblick auf das
Demokratieprinzip erforderlich, das eine ununterbrochene
Legitimationskette vom Volk zu den mit staatlichen Aufgaben
betrauten Organen und Amtswaltern fordert und auf diese Weise
demokratische Verantwortlichkeit ermöglicht (vgl. BVerfGE 47,
253 ; 52, 95 ; 77, 1 ; 83, 60
; 93, 37 ). Demokratische
Legitimation kann in einem föderal verfassten Staat
grundsätzlich nur durch das Bundes- oder Landesvolk für
seinen jeweiligen Bereich vermittelt werden (vgl. Trute, in:
Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle ,
Grundlagen des Verwaltungsrechts, 1. Aufl. 2006,
Bd. 1, § 6 Rn. 5). Aus verfassungsrechtlicher
Sicht ist zwar nicht die Form der demokratischen Legitimation
staatlichen Handelns entscheidend, sondern deren
Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes
Legitimationsniveau (vgl. BVerfGE 83, 60 ; 93, 37
). Daran fehlt es aber, wenn die Aufgaben
durch Organe oder Amtswalter unter Bedingungen wahrgenommen
werden, die eine klare Verantwortungszuordnung nicht
ermöglichen. Der Bürger muss wissen können, wen er wofür
- auch durch Vergabe oder Entzug seiner
Wählerstimme - verantwortlich machen kann.

159

cc) Der Verwaltungsträger, dem durch eine
Kompetenznorm des Grundgesetzes Verwaltungsaufgaben
zugewiesen worden sind, hat diese Aufgaben grundsätzlich
durch eigene Verwaltungseinrichtungen, also mit eigenem
Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation
wahrzunehmen. Der Grundsatz eigenverantwortlicher
Aufgabenwahrnehmung schließt zwar die Inanspruchnahme der
„Hilfe“ - auch soweit sie sich nicht auf eine bloße
Amtshilfe im Einzelfall beschränkt - nicht zuständiger
Verwaltungsträger durch den zuständigen Verwaltungsträger
nicht schlechthin aus, setzt ihr aber Grenzen: Von dem Gebot,
die Aufgaben eigenverantwortlich wahrzunehmen, darf nur wegen
eines besonderen sachlichen Grundes abgewichen werden. Dem
Grundgedanken einer Kompetenznorm (wie auch der finanziellen
Lastenaufteilung zwischen Bund und Ländern) widerspräche es,
wenn in weitem Umfang Einrichtungen der Landesverwaltung für
Zwecke der Bundesverwaltung herangezogen würden (vgl. BVerfGE
63, 1 ).

160

Daher kann die Heranziehung an sich
unzuständiger Verwaltungseinrichtungen nur hinsichtlich einer
eng umgrenzten Verwaltungsmaterie in Betracht kommen (vgl.
BVerfGE 63, 1 ) und ist an besondere
Voraussetzungen gebunden.

161

2. Danach verletzt § 44b SGB II die
Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden; das in dieser
Vorschrift geregelte Zusammenwirken von Bundes- und
Landesbehörden überschreitet die Grenzen des
verfassungsrechtlich Zulässigen.

162

a) § 44b SGB II ordnet an, dass die
Agenturen für Arbeit und die kommunalen Träger zur
einheitlichen Wahrnehmung ihrer Aufgaben
Arbeitsgemeinschaften bilden. Die Arbeitsgemeinschaften
nehmen kraft Gesetzes die Aufgaben der Agentur für Arbeit als
Leistungsträger wahr; die kommunalen Träger sollen ihre
Aufgaben den Arbeitsgemeinschaften übertragen. Ziel der
Regelung ist es danach, die Aufgaben grundsätzlich gemeinsam
in den und durch die Arbeitsgemeinschaften zu vollziehen.

163

Zwar überlässt der Gesetzgeber den Trägern der
Leistung die Entscheidung darüber, in welcher Form die
Arbeitsgemeinschaften errichtet und wie sie im Einzelnen
organisatorisch ausgestaltet werden. Das ändert jedoch nichts
daran, dass es sich um eine gemeinschaftliche Einrichtung
einerseits der dem Bund zuzuordnenden Agenturen für Arbeit
und andererseits der kommunalen Träger handelt. Auch wenn die
Arbeitsgemeinschaften nicht als Träger für die Leistungen
nach § 6 Abs. 1 SGB II bestimmt worden sind,
wird ihnen in § 44b SGB II eine eigene
Aufgabenzuständigkeit eingeräumt. Bei den
Arbeitsgemeinschaften handelt es sich nicht lediglich um eine
räumliche Zusammenfassung verschiedener Behörden; denn die
beiden Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende
übertragen die Aufgabenwahrnehmung auf die
Arbeitsgemeinschaften (vgl. § 44 Abs. 3
SGB II). Die Arbeitsgemeinschaften sollen sich nicht auf
eine bloße Zusammenfassung selbständiger Einheiten
beschränken, sondern die gesamten operativen Aufgaben einer
hoheitlichen Leistungsverwaltung wahrnehmen (vgl. Mempel,
a.a.O., S. 122). § 44b SGB II sieht eine
selbständige, sowohl von der Sozial- als auch von der
Arbeitsverwaltung getrennte Organisationseinheit vor, die
sich nicht auf koordinierende und informierende Tätigkeiten
beschränkt, sondern die gesamten Aufgaben einer hoheitlichen
Leistungsverwaltung im Bereich der Grundsicherung für
Arbeitsuchende umfasst (vgl. Berlit, in: LPK-SGB II,
§ 44b Rn. 3).

164

Die Arbeitsgemeinschaft ist nach § 44b
Abs. 3 Satz 3 SGB II berechtigt, zur Erfüllung
ihrer Aufgaben Verwaltungsakte und Widerspruchsbescheide zu
erlassen. Die Leistungen der Grundsicherung sollen trotz
geteilter Leistungsträgerschaft „aus einer Hand“ gewährt
werden (vgl. Ruge/Vorholz, DVBl 2005, S. 403
; Kersten, ZfPR 2005, S. 130; Rixen, in:
Eicher/Spellbrink, SGB II, 1. Aufl. 2005, § 44b
Rn. 1; Gröschel-Gundermann, in: Jehle/Linhart/Adolph,
Sozialgesetzbuch II, Sozialgesetzbuch XII,
Asylbewerberleistungsgesetz, Ordner I, Stand: Januar
2005, § 44b Rn. 1; Luthe, in: Hauck/Noftz,
Sozialgesetzbuch II, Stand: Dezember 2006, § 44b
Rn. 2; Brosius-Gersdorf, VSSR 2005, S. 335
).

165

Die Arbeitsgemeinschaften sind damit
gemeinschaftliche Verwaltungseinrichtungen der Bundesagentur
und der kommunalen Träger zum Vollzug der Grundsicherung für
Arbeitsuchende. An dieser Einordnung ändert sich auch nichts
dadurch, dass die Finanzierungs- und
Gewährleistungsverantwortung bei der Bundesagentur und den
kommunalen Trägern verbleiben soll. Die Rechtsprechung stellt
insoweit zwar teilweise darauf ab, dass die
Arbeitsgemeinschaften nicht die Befugnis zur Erfüllung der
Aufgaben erhalten hätten, sondern dass in ihnen nur die
Kompetenz zur Wahrnehmung der Aufgaben gebündelt werde (vgl.
Bundessozialgericht, Urteil des 7b. Senats vom
7. November 2006 – B 7b AS 6/06 R –, FEVS 58, 347
; Urteil des 11b. Senats vom 23. November
2006 – B 11b AS 1/06 R –, FEVS 58, 353 ).
Auch bei einer fortbestehenden Unabhängigkeit und
Eigenständigkeit der Träger der Grundsicherung findet in den
Arbeitsgemeinschaften aber ein gemeinschaftlicher Vollzug von
Aufgaben des Bundes und der kommunalen Träger statt. Ob die
mit der Aufgabenerbringung betrauten Verwaltungsstellen
zugleich Träger der Aufgabe sind, ist für die Zuordnung der
Verwaltungskompetenzen nach Art. 83 ff. GG
irrelevant (vgl. Brosius-Gersdorf, a.a.O., S. 335
).

166

b) Die Arbeitsgemeinschaften sind als
Gemeinschaftseinrichtung von Bundesagentur und kommunalen
Trägern nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes nicht
vorgesehen (aa). Besondere Gründe, die ausnahmsweise die
gemeinschaftliche Aufgabenwahrnehmung in den
Arbeitsgemeinschaften rechtfertigen könnten, existieren nicht
(bb).

167

aa) Das Grundgesetz enthält keine Vorschrift,
die eine Gemeinschaftseinrichtung von Bund und Ländern zur
gemeinsamen Aufgabenwahrnehmung der Leistungen nach dem
Sozialgesetzbuch (Zweites Buch) vorsieht. Nach der Systematik
des Grundgesetzes wird der Vollzug von Bundesgesetzen
entweder von den Ländern oder vom Bund, nicht hingegen
zugleich von Bund und Land oder einer von beiden geschaffenen
dritten Institution wahrgenommen.

168

Nach Art. 83 ff. GG führen die
Länder, zu denen die Kommunen gehören, die Bundesgesetze aus,
soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt.
Zwar enthält Art. 87 Abs. 2 GG für soziale
Versicherungsträger eine von der Grundregel des Art. 83
GG abweichende Regelung, und Art. 87 Abs. 3 GG
ermöglicht dem Bund, selbständige Bundesoberbehörden und neue
bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des
öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz zu errichten. Es kann
offenbleiben, ob der Bund nach diesen Vorschriften die
Verwaltungszuständigkeit für die Grundsicherung für
Arbeitsuchende nach dem Sozialgesetzbuch – Zweites
Buch – an sich ziehen kann, denn bei den
Arbeitsgemeinschaften nach § 44b SGB II handelt es
sich nicht um Bundesverwaltung gemäß Art. 87 Abs. 2
oder Abs. 3 GG (vgl. Brosius-Gersdorf, a.a.O.,
S. 335 ), sondern um gemeinsame
Einrichtungen von bundesunmittelbaren Körperschaften des
öffentlichen Rechts und Verwaltungseinrichtungen der Kommunen
(Länder).

169

bb) Zwar bedarf das Zusammenwirken von Bund
und Ländern im Bereich der Verwaltung nicht in jedem Fall
einer besonderen verfassungsrechtlichen Ermächtigung (vgl.
BVerfGE 63, 1 ). Allerdings widerspricht es der
Kompetenzordnung des Grundgesetzes, wenn in weitem Umfang
Mitverwaltungs- und Mitentscheidungsbefugnisse des Bundes im
Aufgabenbereich der Länder ohne entsprechende
verfassungsrechtliche Ermächtigung vorgesehen werden. Eine
Ausnahme von den Kompetenz- und Organisationsnormen der
Art. 83 ff. GG bedarf daher eines besonderen
sachlichen Grundes und kann nur hinsichtlich einer eng
umgrenzten Verwaltungsmaterie in Betracht kommen (s. oben C.
III. 1. d) cc).

170

(1) Bei den Regelungen über die Grundsicherung
für Arbeitsuchende handelt es sich nicht um eine eng
umgrenzte Verwaltungsmaterie, die ausnahmsweise ein Abweichen
vom Grundsatz der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung
rechtfertigen könnte. Bei der Grundsicherung für
Arbeitsuchende handelt es sich um einen der größten
Sozialverwaltungsbereiche, der einen beträchtlichen Teil der
Sozialleistungen des Staates umfasst. Sowohl nach der Anzahl
der von den Regelungen betroffenen Personen als auch nach dem
Finanzvolumen handelt es sich um eine besonders bedeutsame
Verwaltungsmaterie. Die Regelungen im Sozialgesetzbuch
– Zweites Buch -, die sowohl staatliche
Transferleistungen als auch die Beratung und Betreuung von
bedürftigen Erwerbsfähigen zum Gegenstand haben, betreffen
nach seriösen Schätzungen etwa 6 bis 7 Millionen Menschen
(vgl. Lühmann, DöV 2004, S. 677; Pressemitteilung des
Deutschen Landkreistags vom 27. September 2007). Die
Zuständigkeiten der Leistungsträger nach § 6 Abs. 1
Satz 1 SGB II machen jeweils einen erheblichen Teil
der Sachaufgaben von Bundesagentur und kommunalen Trägern aus
(vgl. Mempel, a.a.O., S. 127). Die sozialen und
finanziellen Dimensionen der Grundsicherung für
Arbeitsuchende sprechen klar gegen das Vorliegen einer eng
umgrenzten Verwaltungsmaterie.

171

(2) Unabhängig davon, dass ein Abweichen von
der Kompetenzordnung des Grundgesetzes schon wegen Bedeutung
und Umfang der Grundsicherung für Arbeitsuchende ausscheidet,
fehlt es auch an einem hinreichenden sachlichen Grund, der
eine gemeinschaftliche Aufgabenwahrnehmung in den
Arbeitsgemeinschaften rechtfertigen könnte.

172

Das Anliegen, die Grundsicherung für
Arbeitsuchende „aus einer Hand“ zu gewähren, ist zwar ein
sinnvolles Regelungsziel. Dieses kann aber sowohl dadurch
erreicht werden, dass der Bund für die Ausführung den Weg des
Art. 87 GG wählt, als auch dadurch, dass der
Gesamtvollzug nach der Grundregel des Art. 83 GG
insgesamt den Ländern als eigene Angelegenheit überlassen
wird.

173

Ein sachlicher Grund zur Vermischung beider
Möglichkeiten besteht nicht. Schon die unterschiedlichen
Vorschläge im Gesetzgebungsverfahren zeigen, dass es nicht
erforderlich ist, zunächst zwei Träger für die Grundsicherung
für Arbeitsuchende zu bestimmen, um diese sodann zur
gemeinschaftlichen Aufgabenwahrnehmung in den
Arbeitsgemeinschaften zu verpflichten. So sah der
ursprüngliche Entwurf eines Gesetzes für moderne
Dienstleistungen am Arbeitsmarkt der Bundesregierung vor,
dass allein die Bundesagentur für Arbeit für das Erbringen
der Leistungen zuständig sein sollte. Demgegenüber waren nach
dem Entwurf eines Existenzgrundlagengesetzes der damaligen
Opposition die Kreise und kreisfreien Städte und nach
landesrechtlicher Bestimmung die kreisangehörigen Gemeinden
als alleinige Leistungsträger vorgesehen. Die Regelung des
§ 6a SGB II zeigt, dass der Bundesgesetzgeber
selbst eine in der Natur der Aufgabe begründete Notwendigkeit
für die gemäß § 44b SGB II organisierte
Aufgabenwahrnehmung von Bundesagentur und kommunalen Trägern
nicht gesehen hat. Denn diese Regelung sieht ohne weitere
Voraussetzungen vor, dass anstelle der Arbeitsgemeinschaften
Kreise und kreisfreie Städte - in beschränkter
Anzahl - die Leistungen der Grundsicherung für
Arbeitsuchende außerhalb der Regellösung des § 44b
SGB II vollziehen können. Weshalb dies nicht auch ohne
die in § 6a Abs. 3 Satz 1 SGB II vorgesehene
zahlenmäßige Beschränkung möglich sein sollte, ist nicht
ersichtlich.

174

Als sachlicher Grund für die
Arbeitsgemeinschaften kann auch nicht angeführt werden, dass
sich die politisch Handelnden nicht auf eine alleinige
Aufgabenwahrnehmung entweder durch die Bundesagentur oder
durch die kommunale Ebene einigen konnten. Mangelnde
politische Einigungsfähigkeit kann keinen Kompromiss
rechtfertigen, der mit der Verfassung nicht vereinbar
ist.

175

Schließlich rechtfertigt auch das historisch
gewachsene Nebeneinander von kommunal verwalteter Sozialhilfe
und von gesamtstaatlich verwalteter Arbeitslosenhilfe nicht
die auf Dauer angelegte gemeinschaftliche Aufgabenwahrnehmung
in den Arbeitsgemeinschaften. Zwar hatte sich seit
Jahrzehnten und lange vor Bestehen der Bundesrepublik die
getrennte Gewährung dieser Sozialleistungen entwickelt, und
der Gesetzgeber verfolgt mit der Zusammenlegung der
Arbeitslosenhilfe und der Sozialhilfe für Erwerbsfähige, als
deren Folge die hier angegriffene Regelung erlassen wurde,
ein Ziel, das in der Wissenschaft ebenso wie im politischen
Willensbildungsprozess von der weit überwiegenden Meinung als
notwendig erachtet worden ist. In dieser Situation muss er
sich aber für eine Lösung entscheiden, die mit der
Kompetenzordnung des Grundgesetzes vereinbar ist.

176

c) Die Einrichtung der Arbeitsgemeinschaft in
§ 44b SGB II widerspricht dem Grundsatz
eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung, der den
zuständigen Verwaltungsträger verpflichtet, diese Aufgaben
grundsätzlich durch eigene Verwaltungseinrichtungen, also mit
eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener
Organisation wahrzunehmen (vgl. oben C. III. 1. d) cc). Den
Gemeinden und Gemeindeverbänden ist in Art. 28
Abs. 2 GG die eigenverantwortliche Führung der Geschäfte
garantiert, zu der auch die Festlegung der Abläufe und
Entscheidungszuständigkeiten für die Wahrnehmung der Aufgaben
gehört (vgl. oben C. III. 1. a).

177

aa) Eine eigenverantwortliche
Aufgabenwahrnehmung ist in den Arbeitsgemeinschaften weder
für die Agenturen für Arbeit noch für die kommunalen Träger
gewährleistet. Die von § 44b Abs. 1 Satz 1
SGB II geforderte einheitliche Aufgabenwahrnehmung führt
dazu, dass die Aufgaben nur dann nach den Vorstellungen des
jeweiligen Verwaltungsträgers vollzogen werden können, wenn
diese sich mit denjenigen des anderen Trägers decken.

178

(1) In den Arbeitsgemeinschaften sind
unabhängige und eigenständige Entscheidungen über die
Aufgabenwahrnehmung durch den jeweiligen Verwaltungsträger in
weitem Umfang weder vorgesehen noch möglich. § 44b
Abs. 1 Satz 1 SGB II bestimmt, dass die
Aufgaben in den Arbeitsgemeinschaften einheitlich
wahrgenommen werden. Diese einheitliche Aufgabenwahrnehmung
zwingt die beiden Träger der Grundsicherung für
Arbeitsuchende, sich in wesentlichen Fragen der Organisation
und der Leistungserbringung zu einigen. Innerhalb der
Arbeitsgemeinschaften sind die Aufgaben der Arbeitsagenturen
und der kommunalen Träger untrennbar verbunden und werden
integriert und ganzheitlich wahrgenommen; gerade dies ist der
Sinn der Regelung. Organisatorische, personelle und
rechtliche Maßnahmen, die einer der beiden Leistungsträger
ergreift, haben Einfluss auf den Aufgabenvollzug des jeweils
anderen Leistungsträgers.

179

Die Mitarbeiter der Arbeitsgemeinschaften
entscheiden einheitlich über die von beiden Trägern zu
gewährenden Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende.
Hierbei handelt es sich nicht lediglich um zusammengesetzte
- und dementsprechend in Teile, die jeweils einem der
beteiligten Leistungsträger zuzuordnen sind,
zerlegbare - Verwaltungsakte oder Widerspruchsbescheide;
vielmehr wird über zentrale Fragen wie die Erwerbsfähigkeit
und Hilfebedürftigkeit einheitlich entschieden (vgl. auch
§§ 44a, 45 SGB II). Weisungen oder Anordnungen
eines der beiden Leistungsträger haben damit unmittelbaren
Einfluss auf die Leistung des jeweils anderen.

180

Die Bündelung von Wahrnehmungskompetenzen mit
dem Ziel, für den Bürger Leistungen aus einer Hand anbieten
zu können, fordert darüber hinaus eine Zusammenführung von
Daten sowie deren gemeinsame Verwaltung und Verarbeitung. Der
Vortrag der Beschwerdeführer zu den zwingenden Vorgaben der
Bundesagentur hinsichtlich der dazu einzusetzenden Software
(insbesondere A2LL, VerBIS, FINAS) wurde durch die
Ausführungen des Geschäftsführers der Arbeitsgemeinschaft im
Kreis Aachen in der mündlichen Verhandlung bestätigt. Den
kommunalen Trägern der Grundsicherung bleibt hinsichtlich der
Organisation der elektronischen Datenverarbeitung keine
Wahlmöglichkeit. Dadurch werden, wie die sachverständige
Auskunftsperson G. in der mündlichen Verhandlung bestätigt
hat (vgl. auch Graaf, Der Landkreis 2007, S. 344
), verfahrens- und inhaltliche
Entscheidungsmöglichkeiten mit Wirkung für beide
Leistungsträger auf die mit der vorgegebenen Software
verarbeitbaren Lösungen begrenzt. Durch die softwarebedingten
Vorgaben verlieren die an den Arbeitsgemeinschaften
beteiligten Landkreise und Kreise Entscheidungsspielräume,
die ihnen im Rahmen eigenverantwortlicher Aufgabenerfüllung
zustünden.

181

(2) Die Organisationsstruktur der
Arbeitsgemeinschaften widerspricht ebenfalls der
eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung. Schon aus dem
Gesetz ergibt sich, dass die Personalauswahl insbesondere
hinsichtlich der Behördenleitung erheblich eingeschränkt
wird. Gemäß § 44b Abs. 2 SGB II werden die
Geschäfte der Arbeitsgemeinschaft von einem Geschäftsführer
geführt. Können sich die beiden Träger der Grundsicherung für
Arbeitsuchende nicht einigen, kommt es gemäß § 44b
Abs. 2 Satz 3 SGB II zu einer wechselnden,
jeweils auf ein Jahr befristeten Geschäftsführung einer der
beiden Verwaltungsträger.

182

Neben dem in § 44b SGB II geregelten
Geschäftsführer sehen die ARGE-Musterverträge bei den
privatrechtlichen Rechtsformen die Gesellschafterversammlung
und im Übrigen die Trägerversammlung vor, die sich
paritätisch aus den Vertretern der Gesellschafter der
Arbeitsgemeinschaft oder den Vertretern der Vertragspartner
zusammensetzen. Wesentliche Entscheidungen über die
Aufgabenwahrnehmung werden in diesen Gremien getroffen. Dabei
kommt es zu einer Verschränkung von Bundesagentur und
kommunalen Trägern und zu einer Vergemeinschaftung der
Willensbildung. Die Folge ist einerseits die unumgängliche
Mitentscheidung des jeweils anderen Verwaltungsträgers bei
der Aufgabenwahrnehmung. Andererseits ergeben sich aus dieser
Organisationsform systemimmanente Blockademöglichkeiten und
Kompromisszwänge (vgl. Berlit, a.a.O., § 44b
Rn. 11; Mempel, a.a.O., S. 123).

183

Eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung setzt
voraus, dass der jeweils zuständige Verwaltungsträger auf den
Aufgabenvollzug hinreichend nach seinen eigenen Vorstellungen
einwirken kann. Daran fehlt es in der Regel, wenn
Entscheidungen über Organisation, Personal und
Aufgabenerfüllung nur in Abstimmung mit einem anderen Träger
getroffen werden können. Besteht, wie bei den
Arbeitsgemeinschaften nach § 44b SGB II, keine
Letztentscheidungsmöglichkeit im Rahmen der
Aufgabenwahrnehmung, kann keiner der beteiligten
Verwaltungsträger seinen eigenen Aufgabenbereich
eigenverantwortlich wahrnehmen.

184

(3) Um die damit verbundenen Probleme zu
lösen, ist die Bundesagentur für Arbeit z.B. in der
Rahmenvereinbarung zur „Weiterentwicklung der Grundsätze der
Zusammenarbeit der Träger der Grundsicherung in den
Arbeitsgemeinschaften gemäß § 44b SGB II“ vom
1. August 2005 eine Selbstbeschränkung eingegangen, nach
der unter bestimmten Voraussetzungen auf Weisungen zur
operativen Umsetzung der Grundsicherung für Arbeitsuchende
verzichtet wird. Werden von den Arbeitsgemeinschaften
jährlich abgeschlossene Zielvereinbarungen sowie die
Controlling-Berichterstattung, das Benchmarking und die
Mindeststandards bei der Leistungserbringung als verbindlich
anerkannt, wird sowohl auf Weisungen bei der Umsetzung des
gesetzlichen Auftrags als auch auf eine Rechenschaft der
Arbeitsgemeinschaften über das auftragsgemäße Handeln
verzichtet. In dem vom Bundesministerium für Arbeit und
Soziales und der Bundesagentur für Arbeit erstellten so
genannten Rollenpapier „Die Arbeitsgemeinschaften und ihre
Träger im SGB II“ vom 12. Januar 2007 wird festgestellt,
dass einseitige Eingriffe der Leistungsträger als
Auftraggeber der Arbeitsgemeinschaften für ihren jeweiligen
Aufgabenbereich die Ausnahme sein sollen, „aber wegen der
Verantwortung als Leistungsträger grundsätzlich nicht
ausgeschlossen werden“ könnten. In der mündlichen Verhandlung
ist deutlich geworden, dass bei gegensätzlicher Auffassung
der jeweiligen Träger die Leistungen nur erbracht werden
können, wenn einer der beiden – in der Praxis zumeist
der kommunale Träger – auf sein Weisungsrecht und damit
auf seine Einwirkungsmöglichkeiten verzichtet.

185

Selbstbeschränkungen eines der beiden
Verwaltungsträger erweitern zwar die Möglichkeiten des
anderen Verwaltungsträgers, seine eigenen Vorstellungen
durchzusetzen. Die Selbstbeschränkung eines der
Aufgabenträger ist aber jedenfalls hier gleichzeitig mit der
Nichtwahrnehmung der eigenen Verantwortung verbunden. Soweit
etwa nach der Rahmenvereinbarung vom 1. August 2005 die
Kommunen auf die Ausführung von Bundesaufgaben einwirken und
diese operativ steuern (vgl. Mempel, a.a.O., S. 152),
kann dies nur auf der Grundlage entsprechend zurückgenommener
Steuerungsansprüche auf Seiten des Bundes funktionieren.
Entsprechendes gilt in umgekehrter Richtung. In diesen Fällen
kann jedenfalls bei einem der beiden Verwaltungsträger nicht
mehr von einer eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung
gesprochen werden.

186

Daher ist es folgerichtig, dass etwa der
Bundesrechnungshof in seinem Bericht vom 19. Mai 2006
zur Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende (GZ.:
VI 6/VI 2 – 2006 -1219, Ziff. 6.1.1.2) die vertragliche
Beschränkung der Bundesagentur auf die
Gewährleistungsverantwortung und in dem Verzicht auf
verbindliche Weisungen eine unzulässige Einengung ihrer
gesetzlichen Rolle als Leistungsträgerin sieht. Um ihrer
Verantwortung für die rechtmäßige und wirtschaftliche
Aufgabenerledigung durch die Arbeitsgemeinschaften
nachzukommen, dürfe die Bundesagentur in ihren unmittelbaren
Einflussmöglichkeiten nicht beschränkt werden.

187

Ebenso wenig wie die Bundesagentur auf ihre
eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung verzichten darf,
besteht diese Möglichkeit für die kommunalen Träger, denn
auch in diesem Fall würden die zugewiesenen Kompetenzen nicht
in verfassungsgemäßer Weise wahrgenommen. Das Grundproblem
lässt sich daher nicht durch eine Verschiebung der
Einwirkungsmöglichkeiten zur einen oder anderen Seite hin
bewirken; vielmehr fehlt es an einer eindeutigen Aufgaben-
und Verantwortlichkeitszuordnung, die der Kompetenzordnung
des Grundgesetzes entspricht.

188

(4) Die Aufsichtsregelungen belegen den Mangel
eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung.

189

Nach § 44b Abs. 3 Satz 4
SGB II führt die Aufsicht über die Arbeitsgemeinschaft
die zuständige oberste Landesbehörde oder die von ihr
bestimmte Stelle im Benehmen mit dem Bundesministerium für
Arbeit und Soziales. Dies betrifft die Aufsicht über die
Arbeitsgemeinschaft hinsichtlich ihrer organisatorischen
Ausgestaltung (vgl. BTDrucks 16/1410, S. 17; vgl.
Ehrhardt, in: Mergler/Zink, Sozialgesetzbuch II, Stand: Juli
2004, § 47 Rn. 4: Aufsicht über die
Arbeitsgemeinschaften als solche). Für die von den jeweiligen
Leistungsträgern zu verantwortenden Bereiche bestehen zwar
eigenständige Aufsichtsregelungen. So unterliegt die
Bundesagentur für Arbeit, soweit sie Leistungen nach § 6
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB II erbringt, der
Rechts- und Fachaufsicht durch das Bundesministerium für
Arbeit und Soziales (§ 47 Abs. 1 Satz 1
SGB II). Soweit die kreisfreien Städte und Kreise
Leistungen nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
SGB II erbringen, unterliegen sie der allgemeinen
landesrechtlichen Kommunalaufsicht (BTDrucks 15/2816,
S. 13; O'Sullivan, in: Estelmann, Sozialgesetzbuch
Zweites Buch, Stand: Dezember 2006, § 47 Rn. 14;
Hoehl, in: Schlegel/Voelzke, SGB II, 2005, § 44b
Rn. 55). Die mehrfache Aufsicht über die
Arbeitsgemeinschaften spiegelt jedoch die problematische
Zwischenstellung der Arbeitsgemeinschaften als
Mischverwaltung einer Bundesbehörde und einer
staatsorganisationsrechtlich den Ländern zuzuordnenden
kommunalen Behörde wider (vgl. Berlit, a.a.O., § 44
Rn. 54).

190

Die Ausgestaltung der Aufsicht über die
Arbeitsgemeinschaften als solche widerspricht der
eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung. Die in § 44b
Abs. 3 SGB II vorgesehene Rechtsaufsicht umfasst
unter anderem eine Überprüfung der Einhaltung von
Rechtsvorschriften etwa im Hinblick auf die Geschäfts- und
Rechnungsführung der Arbeitsgemeinschaften, Fragen der
Rechtsform oder des Datenschutzes (vgl. BTDrucks 16/1410,
S. 28). Es erscheint schon fraglich, ob das Fehlen einer
Fachaufsicht in diesem Bereich nicht zu unzureichender
Aufsicht und Kontrolle führt (vgl. Luthe, a.a.O., § 44b
Rn. 7). Jedenfalls erhalten durch § 44b Abs. 3
Satz 4 SGB II die Länder Aufsichtsbefugnisse auch
gegenüber den Mitarbeitern der Bundesagentur für Arbeit in
den Arbeitsgemeinschaften. Entsprechende Probleme ergeben
sich, soweit nach anderen Vorschriften (z.B. § 89
Abs. 5 SGB X; s. zur Reichweite der Anwendbarkeit der
Auftragsregelungen der §§ 94, 88, 89 SGB X i.V.m.
§ 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II
Gröschel-Gundermann, a.a.O., § 44b Rn. 1; Hoehl,
a.a.O., § 44b Rn. 46) der Bundesagentur für Arbeit
und mittelbar dem dieser gegenüber aufsichtführenden
Bundesministerium für Arbeit und Soziales (§ 47
Abs. 1 Sätze 1 und 2 SGB II) Aufsichts- und
Weisungsrechte gegenüber den Arbeitsgemeinschaften zustehen.
Die mit § 44b Abs. 3 Satz 4 SGB II
vorgenommene Zuweisung der Aufsicht an die zuständige oberste
Landesbehörde, die diese im Benehmen mit dem
Bundesministerium für Arbeit und Soziales zu führen hat,
führt zudem gleichsam zu einer „Mischaufsicht“ ohne wirksame
Vorkehrungen für den Fall, dass Einvernehmen nicht erzielt
werden kann (vgl. Brosius-Gersdorf, a.a.O., S. 335
; Berlit, a.a.O., § 44b Rn. 53; Graaf,
a.a.O., S. 345; Gröschel-Gundermann, a.a.O., § 44b
Rn. 2).

191

bb) Das Grundgesetz fordert nicht nur die
eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung des jeweils
zuständigen Verwaltungsträgers; vielmehr hat der Gesetzgeber
auch bei der Bestimmung von Verwaltungszuständigkeiten die
rechtsstaatlichen Grundsätze der Normenklarheit und
Widerspruchsfreiheit zu beachten. Selbst wenn man davon
ausginge, dass die gemeinschaftliche Aufgabenwahrnehmung in
den Arbeitsgemeinschaften von der Kompetenzordnung des
Grundgesetzes gedeckt wäre, würde § 44b SGB II
gegen den Grundsatz der Verantwortungsklarheit verstoßen.

192

(1) Zwar ließe sich noch bestimmen, welcher
der beiden Träger der Grundsicherung für die jeweilige
Leistung zuständig ist. Die organisatorische und personelle
Verflechtung bei der Aufgabenwahrnehmung behindert aber eine
klare Zurechnung staatlichen Handelns zu einem der beiden
Leistungsträger. Die trägerübergreifende gemeinschaftliche
Aufbau- und Ablauforganisation, die einheitliche
Geschäftsführung und die gemeinsame Steuerung der
Arbeitsgemeinschaften über die Trägerversammlung erschweren
eine klare Abgrenzung von Verantwortungsbereichen der
Bundesagentur für Arbeit und der kommunalen Träger (vgl.
Mempel, a.a.O., S. 124; Lühmann, a.a.O., S. 677
).

193

(2) Ausdruck der mangelhaften Zuordnung von
Verantwortlichkeiten, die mit der unklaren Zuordnung der
Arbeitsgemeinschaften zur Bundes- oder zur kommunalen Ebene
zusammenhängt, sind auch Unsicherheiten hinsichtlich der
Anwendbarkeit von Bundes- und Landesrecht, wie sie etwa im
Vollstreckungsrecht und beim Datenschutz aufgetreten
sind.

194

Unsicherheiten über die Zuordnung von
Zuständigkeiten tauchen bei der Verwaltungsvollstreckung auf,
wenn gewährte Leistungen zurückgefordert und entsprechende
Bescheide zwangsweise durchgesetzt werden müssen. So ist
umstritten, ob für Leistungen, für welche die Bundesagentur
für Arbeit als Träger verantwortlich ist,
Bundesverwaltungsvollstreckungsrecht anzuwenden sei (dies
offen lassend: Beschluss des 28. Senats des
Landessozialgerichts Berlin-Brandenburg vom 7. März 2007
- L 28 B 134/07 AS, L 28 B 119/07 AS PKH -, zitiert nach
JURIS) oder ob ausgehend von der Einordnung der
Arbeitsgemeinschaft als landesrechtliches Subjekt (vgl.
§ 44b Abs. 3 Satz 4 SGB II) umfassend
Landesverwaltungsvollstreckungsrecht zur Anwendung zu bringen
sei. Folgte man dem erstgenannten Ansatz, könnte dies Anlass
für unterschiedliche Vollstreckungsverfahren bieten, nämlich
dann, wenn, wie häufig, die gesamte gewährte Leistung
zurückgefordert wird und damit teilweise Leistungen in der
Trägerschaft der Bundesagentur und teilweise solche in
kommunaler Trägerschaft berührt sind.

195

(3) Die Übertragung der Wahrnehmungskompetenz
auf die Arbeitsgemeinschaften, an denen Bund und kommunale
Träger beteiligt sind, führt auch zu Rechtsunsicherheiten bei
der Anwendung des sozialrechtlichen Datenschutzes.
Grundsätzlich wird die Zuständigkeit im Bereich des
sozialrechtlichen Datenschutzes (§§ 67 ff.
SGB X) auf den Bund zurückgeführt, soweit Stellen des
Bundes beteiligt sind (vgl. § 81 Abs. 1 Nr. 1
SGB X), und auf das Land, soweit Stellen des Landes
beteiligt sind (vgl. § 81 Abs. 1 Nr. 2
SGB X). Gegenwärtig bestehen für dieselben
Prüfungsgebiete sowohl Anknüpfungen für die Zuständigkeit des
Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die
Informationsfreiheit, wenn nach § 50 Abs. 2
SGB II die Bundesagentur für Arbeit zur verantwortlichen
Stelle im Sinne des § 67 Abs. 9 SGB X für die
Aufgabenwahrnehmung in den Arbeitsgemeinschaften bestimmt
wird, als auch für die Landesdatenschutzbeauftragten, wenn
Anknüpfungspunkt für die Abgrenzung der Zuständigkeit und
damit auch der Verantwortlichkeit die Arbeitsgemeinschaft als
solche ist, welche nicht über den Bereich eines Landes hinaus
tätig wird (vgl. § 81 Abs. 3 Satz 1
SGB X). Diese Unklarheiten wirken sich als Hindernisse
für eine wirksame Kontrolle insbesondere dann aus, wenn die
mit der Kontrolle beauftragten Behörden des Bundes und der
Länder eine Tatsachen- oder Rechtsfrage unterschiedlich
beurteilen.

196

cc) Die Unklarheiten in Bezug auf
Einwirkungsmöglichkeiten und Verantwortungszurechnung führen
zu Freiräumen in den Arbeitsgemeinschaften, die die Gefahr
einer Verselbständigung ohne hinreichende Kontrolle durch
einen verantwortlichen Träger mit sich bringen. Ohne klare
Zuständigkeiten besteht kein effektives Weisungs- und
Aufsichtsrecht der zuständigen Aufsichtsbehörde. Es kann dann
einerseits zu Kompetenzkonflikten von Aufsichtsorganen
kommen; andererseits besteht die Gefahr, dass zur Vermeidung
solcher Konflikte auf notwendige Steuerungs- und
Kontrollmaßnahmen überhaupt verzichtet wird.

197

Die Möglichkeit einer solchen Entwicklung
wurde in der mündlichen Verhandlung insbesondere von der
sachkundigen Auskunftsperson Professor H. hervorgehoben, der
auf die Verselbständigungstendenzen aufgrund unklarer
Aufsichts-, Kontroll- und Steuerungsformen hinwies. Es gebe
zwar vielfältige Prüfungen durch die Bundesagentur, kommunale
Prüfungsämter, Bundes- und Landesrechnungshöfe, jedoch keine
wirklichen Konsequenzen für den örtlichen Vollzug.

198

dd) Die gemeinschaftliche Aufgabenwahrnehmung
in den Arbeitsgemeinschaften beeinträchtigt auch die
Personalhoheit der Gemeindeverbände.

199

Nach den rechtlichen Vorgaben aus den
Gründungsvereinbarungen der Arbeitsgemeinschaften bleibt die
Verantwortung für das zur Verfügung gestellte Personal zwar
bei dem jeweiligen Mitglied der Arbeitsgemeinschaft (vgl.
§ 9 Abs. 1 Mustervereinbarung
Öffentlich-rechtlicher Vertrag und GbR-Gründungsvertrag;
§ 4 Abs. 1 Mustervereinbarung GmbH). Jedoch ist zu
berücksichtigen, dass wesentliche Elemente der tatsächlichen
Personalführung in der Praxis nur in den Händen des
Geschäftsführers der Arbeitsgemeinschaft liegen können, der
als Vermittler für die Anstellungskörperschaft wirken muss.
Damit ist die Personalführung in einem unaufhebbaren Dilemma
zwischen faktischer Entleerung der kommunalen Personalhoheit
und sachwidrig verkürzter Einflussmöglichkeit des
Geschäftsführers gefangen.

200

Durch die Ausgliederung des der
Arbeitsgemeinschaft zur Verfügung gestellten Personals aus
den sonstigen kommunalen Beschäftigungsstrukturen werden den
Gemeindeverbänden gezielte Personalentwicklungsmaßnahmen
erschwert, da sich die bei den Arbeitsgemeinschaften
Beschäftigten regelmäßig nur noch sehr begrenzt im
tatsächlichen Einflussbereich des Gemeindeverbandes befinden
und bereits die Bewertung von Stärken und Schwächen über den
Umweg des Geschäftsführers der Arbeitsgemeinschaft erfolgen
muss. Mit dem Verlust der direkten Kenntnis vom
Entwicklungsstand eines Teils des Personals verlieren die
kommunalen Träger die Möglichkeit einer einheitlichen,
eigenbestimmten und auf den Bedarf des Personals abgestimmten
Personalentwicklung.

201

ee) Schließlich berühren Vorgaben des
SGB II über das Zusammenwirken von kommunalen Trägern
der Grundsicherung und der Bundesagentur auch die kommunale
Finanzhoheit (vgl. dazu BVerfG, Beschluss der 2. Kammer
des Zweiten Senats vom 7. Januar 1999 - 2 BvR 929/97 -,
NVwZ 1999, S. 520).

202

Gerade im Bereich der aktiven Leistungen nach
dem SGB II, also der regulären Eingliederungsleistungen
und der flankierenden Maßnahmen (§§ 14 ff.
SGB II), hängen Art und Umfang der zu erbringenden
Leistungen in erheblichem Maße von gemeinsamen Planungen der
Grundsicherungsträger und im Einzelfall von einer
einvernehmlichen Eingliederungsvereinbarung mit dem
Hilfebedürftigen ab (vgl. § 15 Abs. 1 SGB II).
Damit wird über Ausgabenumfang und -art zwischen den Trägern
der Grundsicherung konsensual entschieden; insoweit ist eine
finanzielle Eigenverantwortung nur noch eingeschränkt
gegeben. Es besteht vielmehr, wie dies auch vom
Sachverständigen Professor H. in der mündlichen
Verhandlung dargelegt und in den danach von ihm vorgelegten
schriftlichen Ausführungen vertieft worden ist, eine starke
wechselseitige Beeinflussung der Finanzierungsverantwortung
im Vollzug der Leistungen.

203

3. § 44b SGB II verletzt danach
Art. 28 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GG in Verbindung
mit Art. 83 GG. Verstößt eine Norm gegen das
Grundgesetz, führt dies in der Regel zur Nichtigkeit der
angegriffenen Norm. Im Hinblick auf einen geordneten
Gesetzesvollzug im Bereich der Grundsicherung für
Arbeitsuchende ist § 44b SGB II jedoch nur für
unvereinbar mit dem Grundgesetz zu erklären und kann
längstens bis zum 31. Dezember 2010 weiter angewendet
werden.

204

a) Die bloße Unvereinbarerklärung, verbunden
mit der Anordnung befristeter Fortgeltung der
verfassungswidrigen Regelung, kommt statt der gesetzlich
vorgesehenen Nichtigkeit als Rechtsfolge dann in Betracht,
wenn es aus verfassungsrechtlichen Gründen unabdingbar ist,
eine verfassungswidrige Vorschrift für eine Übergangszeit
fortbestehen zu lassen, damit in dieser Zeit nicht ein
Zustand besteht, der von der verfassungsmäßigen Ordnung noch
weiter entfernt ist als der bisherige (vgl. BVerfGE 33, 303
; 61, 319 ; 92, 53 ; 111, 191
). Neben den Grundrechten (vgl. BVerfGE 83, 130
; 92, 158 ) wird vor allem das
Rechtsstaatsprinzip in der Ausprägung des Prinzips der
Rechtssicherheit (vgl. BVerfGE 37, 217 ; 73, 40
) als ein Rechtsgut anerkannt, zu dessen
Schutz die befristete Weitergeltung einer nicht
verfassungskonformen Regelung gerechtfertigt und geboten sein
kann. Dieses ist dann betroffen, wenn mit der
Nichtigerklärung der angegriffenen Regelung ein rechtliches
Vakuum aufträte und sowohl bei den Behörden als auch bei den
Rechtsunterworfenen Unsicherheit über die Rechtslage
entstünde (vgl. BVerfGE 37, 217 ; 73, 40
; 92, 53 ). Die Feststellung der
Unvereinbarkeit einer Rechtslage mit dem Grundgesetz darf
auch nicht dazu führen, dass der Verwaltung zeitweilig die
Erfüllung verfassungsrechtlicher Pflichtaufgaben mangels
hinreichender gesetzlicher Grundlage unmöglich gemacht wird
(vgl. BVerfGE 83, 130 ; auch 51, 268
); dies gilt auch für die tatsächliche
Wahrnehmung der ihr übertragenen Aufgaben.

205

b) Danach ist § 44b SGB II lediglich
für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären, um zu
verhindern, dass durch die Nichtigerklärung der angegriffenen
Regelung bei den betroffenen Behörden und Rechtsunterworfenen
Unsicherheit über die Rechtslage besteht, und um eine
wirkungsvolle, durch das Sozialstaatsprinzip gebotene
Aufgabenwahrnehmung zu ermöglichen.

206

Die durch die Grundsicherung für
Arbeitsuchende gewährten Leistungen decken weite Bereiche der
Sozialleistungen des Staates ab. Bei einer Nichtigerklärung
könnten die Aufgaben ab sofort nicht mehr einheitlich durch
die nach § 44b SGB II gegründeten
Arbeitsgemeinschaften wahrgenommen werden. Hiervon wären eine
hohe Zahl von Leistungsempfängern und die Mitarbeiter in den
Arbeitsgemeinschaften betroffen. Ohne eine hinreichende
Übergangszeit ist es nicht möglich, eine geordnete
Sozialverwaltung sicherzustellen.

207

Die weitere Anwendung der angegriffenen Norm
ist bis zu einer gesetzlichen Neuregelung, längstens bis zum
31. Dezember 2010 zuzulassen. Dieser Zeitraum ist dem
Gesetzgeber zur Schaffung einer Neuregelung im Rahmen der
hier betroffenen besonders komplexen Regelungsmaterie
zuzubilligen. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass
der Gesetzgeber mit den hier angegriffenen Regelungen, die
Teil der Zusammenlegung der Arbeitslosenhilfe und der
Sozialhilfe für Erwerbsfähige sind, ein Ziel verfolgt, das in
der Wissenschaft ebenso wie im politischen
Willensbildungsprozess von der weit überwiegenden Meinung als
notwendig erachtet worden ist, dass zugleich aber die
bisherige Zuordnung der getrennt wahrgenommenen jeweils
bedeutenden Aufgabenkomplexe teils zum Bund, teils zur den
Ländern zugehörigen Kommunalebene zur Erreichung dieses Ziels
Umstellungen von ungewöhnlichem Ausmaß erfordert.

208

Mit der Zusammenlegung der Sozialleistungen
der Sozial- und der Arbeitslosenhilfe hat sich der
Gesetzgeber einer historisch einmaligen Aufgabe gestellt, die
unterschiedliche Lösungen zulässt. Dies zeigt sich auch an
den im Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens gemachten
verschiedenartigen Vorschlägen aus Politik und Wissenschaft
(vgl. Kommission zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur
Umstrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit, Moderne
Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, 2002, S. 67 ff.,
S. 125 ff.; zu den Vorschlägen im
Gesetzgebungsverfahren vgl. oben A. I. 1.). Zum Zeitpunkt des
Gesetzgebungsverfahrens, aus dem die hier angegriffenen
Normen hervorgingen, sah sich der Gesetzgeber einem
historisch gewachsenen Nebeneinander von kommunal verwalteter
Sozialhilfe und gesamtstaatlich verwalteter Arbeitslosenhilfe
gegenüber. Seit Jahrzehnten und lange vor Bestehen der
Bundesrepublik hatte sich die getrennte Leistungsgewährung
dieser Sozialleistungen entwickelt (vgl. Sachße/Tennstedt,
Geschichte der Armenfürsorge in Deutschland, Band 2,
1988, S. 98 f., S. 146 f.). Diese
historisch bedingte Aufteilung des Sachverstands auf den
Gebieten der Fürsorge und der Arbeitsvermittlung auf die
Kommunen als öffentliche Träger der Sozialhilfe nach dem
Bundessozialhilfegesetz einerseits und die
Bundesarbeitsverwaltung andererseits einer einheitlichen
Aufgabenwahrnehmung zuzuführen, wird allgemein als sinnvoll
und notwendig angesehen.

209

Namentlich die im Februar 2002 durch die
Bundesregierung beauftragte Kommission zum Abbau der
Arbeitslosigkeit und zur Umstrukturierung der Bundesanstalt
für Arbeit schlug in ihrem Bericht „Moderne Dienstleistungen
am Arbeitsmarkt“ vom 16. August 2002 vor,
Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zusammenzuführen. Jeder,
der Sozialleistungen beziehe, solle von einer einzigen Stelle
betreut werden und eine einzige Leistung erhalten. Durch die
Zusammenführung werde nach den Ausführungen der Kommission
eine entscheidende Schwachstelle der bisherigen Systeme
beseitigt, nämlich die aus den jeweiligen Eigeninteressen der
Leistungsträger resultierenden „Verschiebebahnhöfe“
bestimmter Zielgruppen (Kommission zum Abbau der
Arbeitslosigkeit und zur Umstrukturierung der Bundesanstalt
für Arbeit, Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, 2002,
S. 67 ff. und S. 125 ff.).

210

Dem Gesetzgeber muss für eine Neuregelung, die
das Ziel einer Bündelung des Vollzugs der Grundsicherung für
Arbeitsuchende verfolgt, ein der Größe der
Umstrukturierungsaufgabe angemessener Zeitraum belassen
werden. Dabei muss ihm die Möglichkeit gegeben werden, die
Erfahrungen der einheitlichen Aufgabenwahrnehmung in den so
genannten Optionskommunen des § 6a SGB II und die
Ergebnisse der gemäß § 6c SGB II vorgesehenen
Wirkungsforschung zu den Auswirkungen der Neuregelung des
Sozialgesetzbuchs – Zweites Buch - zu
berücksichtigen.

IV.

211

Die Verfassungsbeschwerden im Verfahren 2 BvR
2434/04 haben keinen Erfolg. Die Verfassungsbeschwerden im
Verfahren 2 BvR 2433/04 sind begründet, soweit sie sich gegen
§ 44b SGB II wenden; soweit sie §§ 6 und 46
SGB II angreifen, sind sie unbegründet. Die erfolglose
Beanstandung der Aufgabenzuweisung hatte wesentliches Gewicht
im Vortrag der Beschwerdeführer. Der nur teilweise Erfolg
lässt es gerechtfertigt erscheinen, dass den
Beschwerdeführern in diesem Verfahren gemäß § 34a
Abs. 2 BVerfGG die Hälfte ihrer notwendigen Auslagen
erstattet wird.

 

Hassemer
Broß
Osterloh


Di Fabio
Mellinghoff
Lübbe-Wolff


Gerhardt
Landau






Abweichende Meinung

des Richters Broß, der Richterin Osterloh und

des Richters Gerhardt

zum Urteil des Zweiten Senats vom 20. Dezember
2007

- 2 BvR 2433/04 -

- 2 BvR 2434/04 –

212

Der Entscheidung der Mehrheit des Senats
können wir nicht folgen. § 44b SGB II begegnet im Rahmen
einer verfassungskonformen Auslegung keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken.

213

Lassen der Wortlaut, die
Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang einer Regelung
sowie deren Sinn und Zweck mehrere Deutungen zu, von denen
eine zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt, so ist
allein diese zulässig und geboten (vgl. BVerfGE 69, 1
; 83, 201 ; 86, 288
; 88, 145 ; 95, 64 <81,
93>).

214

Hiervon ausgehend ist Folgendes
festzustellen:

215

1. § 44b SGB II ermöglicht, wie letztlich
auch die Senatsmehrheit unter ausdrücklicher Bezugnahme auf
die einschlägige Rechtsprechung der zuständigen Fachgerichte
(vgl. Umdruck S. 55) nicht bestreitet, eine Auslegung,
nach der die Sachkompetenz bei dem jeweiligen Träger
verbleibt und die Arbeitsgemeinschaft nur mit der
Durchführung der Aufgaben betraut wird. Diese werden von den
Arbeitsgemeinschaften lediglich aus Gründen der Optimierung
der Verwaltungsabläufe wahrgenommen (so namentlich Rixen, in:
Eicher/Spellbrink, SGB II, 1. Aufl. 2005, § 44b Rn. 7
und 19; ders., in: Rolfs/Giesen/Kreikebohm/Udsching,
Beck’scher Online-Kommentar Sozialrecht, Stand:
1. September 2007, § 44b SGB II Rn. 6; Berlit,
in: LPK-SGB II, 2. Aufl. 2007, § 44b Rn. 42; Weiß, in:
Estelmann, Sozialgesetzbuch Zweites Buch, Stand: Dezember
2005, § 44b Rn. 1, 23; Hoehl, in: Schlegel/Voelzke, SGB
II, 2005, § 44b Rn. 10; Quaas, SGb 2004, S. 723
; Breitkreuz, SGb 2005, S. 141
; Kersten, ZfPR 2005, S. 130 <131,
136>; Adolph, in: Linhart/Adolph, Sozialgesetzbuch II,
Sozialgesetzbuch XII, Asylbewerberleistungsgesetz, Ordner I,
Stand: April 2007, § 44b Rn. 1; vgl. auch BTDrucks
15/4709, S. 4). Die Aufgabe der Arbeitsgemeinschaft besteht
danach allein in der einheitlichen Durchführung der Aufgaben
der Träger der Leistungen. Die Arbeitsgemeinschaft wird
dadurch nicht selbst zum Träger der Aufgaben; deren Erfüllung
obliegt vielmehr weiterhin den nach § 6 SGB II
zuständigen Agenturen für Arbeit und den kommunalen Trägern.
Diese verlieren durch die Wahrnehmung der Aufgaben in der
Arbeitsgemeinschaft auch nicht ihre Eigenständigkeit als
Träger der jeweiligen Aufgabenzuständigkeit (vgl. näher
Kersten, a.a.O., S. 130 ).

216

Unterstrichen wird die fortbestehende
Unabhängigkeit und Eigenständigkeit der Träger in der
Arbeitsgemeinschaft unter anderem auch durch die
Informationspflicht nach § 44b Abs. 4 SGB II (vgl.
BTDrucks 15/4709, S. 4), nach der sich die Agentur für Arbeit
und die kommunalen Träger alle Tatsachen mitteilen, von denen
sie Kenntnis erhalten und die für die Leistungen des jeweils
anderen Trägers erheblich sein können. Die
Arbeitsgemeinschaften selbst erhalten danach keine Befugnis
zur Erfüllung der den beiden Trägern der Grundsicherung für
Arbeitsuchende obliegenden Aufgaben. Vielmehr wird in ihnen
nur die Kompetenz zur Wahrnehmung dieser Aufgaben gebündelt
(so auch die eingangs erwähnte Rechtsprechung der
Sozialgerichte: Bundessozialgericht, Urteil des 7b. Senats
vom 7. November 2006 – B 7b AS 6/06 R -, FEVS 58, 347
; Urteil des 11b. Senats vom 23. November
2006 – B 11b AS 1/06 R -, FEVS 58, 353 ;
Urteil des Landessozialgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 22. August 2006 – L 1 AS 4/06 -,
JURIS Rn. 19; Urteil des Landessozialgerichts
Baden-Württemberg vom 30. Juni 2005 – L 8 AS 2374/05 ER
– B -, FEVS 57, 40 f.; Beschluss des Sozialgerichts
Leipzig vom 2. August 2006 - S 1 AS 411/05 ER -, JURIS
Rn. 21; Beschluss des Sozialgerichts Hannover vom
25. Januar 2005 – S 5 AL 32/05 ER -, NVwZ 2005, S.
976).

217

Ebenso wenig steht die Ermächtigung der
Arbeitsgemeinschaften zum Erlass von Verwaltungsakten und
Widerspruchsbescheiden in § 44b Abs. 3 Satz 3 SGB
II der vorgenannten Einordnung entgegen. Die
Arbeitsgemeinschaft erhält insoweit lediglich die Befugnis,
als Ausgangsbehörde mit Wirkung für den Leistungsträger,
dessen Aufgabenzuständigkeit wahrgenommen wird,
Einzelfallregelungen im Sinne des § 31 Satz 1 SGB X zu
treffen und als Widerspruchsbehörde Widerspruchsbescheide zu
erlassen (§§ 78 SGG ff. i.V.m. § 62 f.
SGB X). Verantwortlich für die Entscheidungen bleiben stets
die jeweils zuständigen Verwaltungsträger in der
Arbeitsgemeinschaft, die der Arbeitsgemeinschaft auch im
Einzelfall verbindlich eine Entscheidung vorgeben können
(vgl. auch Rixen, in: Rolfs/Giesen/Kreikebohm/Udsching,
a.a.O., § 44b SGB II Rn. 21).

218

Die den Landkreisen in Art. 28 Abs. 2 GG
garantierte eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung wird
auch durch die Regelungen über eine einheitliche Entscheidung
(§§ 44a ff. SGB II) nicht beeinträchtigt. Das
Verfahren bei unterschiedlicher Bewertung der
Erwerbsfähigkeit (§ 8 SGB II) und der Hilfebedürftigkeit
des Arbeitsuchenden (§ 9 SGB II) führt zwar zu einer
einheitlichen Entscheidung der Träger der Grundsicherung über
die Anspruchsvoraussetzungen und unterwirft sie der
Mehrheitsentscheidung der gemeinsamen Einigungsstelle
(§ 45 Abs. 2 Satz 2 SGB II). Jedoch handelt die
Verwaltung insoweit in voller Rechtsbindung. Die Einigung
über die Anspruchsvoraussetzungen zwischen den
Leistungsträgern stellt sich nicht als Verständigung mit
Kompromisscharakter dar, sondern als Entscheidung zwischen
rechtmäßigem und rechtswidrigem Verwaltungshandeln, über die
letztlich die Sozialgerichte befinden. Somit nimmt nicht ein
Träger der Grundsicherung unmittelbar Einfluss auf die
Leistungsgewährung des anderen, vielmehr erleichtert das
Einigungsverfahren es lediglich, die gesetzlich determinierte
Entscheidung zu finden.

219

Auch die Vorschriften über die Aufsicht über
die in den Arbeitsgemeinschaften tätigen Verwaltungsträger
zwingen zu keiner anderen Beurteilung. Nach § 44b Abs. 3
Satz 4 SGB II führt die Aufsicht über die Arbeitsgemeinschaft
die zuständige oberste Landesbehörde im Benehmen mit dem
Bundesministerium für Arbeit und Soziales. § 44b Abs. 3
Satz 4 SGB II betrifft jedoch nur die Aufsicht über die
Arbeitsgemeinschaft als solche. Diese tritt neben die
Aufsicht über die einzelnen Leistungsträger (vgl. Ehrhardt,
in: Mergler/Zink, Sozialgesetzbuch II, Stand: Juli 2004,
§ 47 Rn. 4; Weiß, a.a.O., § 44b Rn. 54). Den
jeweiligen Leistungsträgern verbleiben somit die Aufsicht und
die Weisungsbefugnis für den jeweils von ihnen zu
verantwortenden Bereich. Die Weisungsbefugnis besteht für den
jeweiligen Verwaltungsträger grundsätzlich auch in den
Fällen, in denen die Arbeitsgemeinschaften Verwaltungsakte
oder Widerspruchsbescheide erlassen. Verantwortlich für diese
Entscheidungen bleiben die jeweils zuständigen Mitglieder der
Arbeitsgemeinschaft, die der Arbeitsgemeinschaft auch im
Einzelfall verbindlich eine Entscheidung vorgeben können. Die
Möglichkeit verbindlicher Weisungen im Einzelfall folgt aus
§ 94 Abs. 4 SGB X in Verbindung mit § 88 Abs.
2 Satz 1, § 89 Abs. 5 SGB X (vgl. hierzu näher
Breitkreuz, in: LPK-SGB X, 2. Aufl. 2007, § 94 Rn. 15).
Damit ist – entgegen der Auffassung der Senatsmehrheit (vgl.
Umdruck S. 64) – die Letztentscheidungskompetenz und
Letztverantwortlichkeit der beteiligten Träger für den
jeweils eigenen Aufgabenbereich gewahrt. Eine freiwillige
Selbstbeschränkung im Einzelfall darf mit der
Nichtwahrnehmung der eigenen Verantwortung nicht
gleichgesetzt werden (so aber die Mehrheitsmeinung, vgl.
Umdruck S. 65; s. dazu auch unten 3.). Vielmehr zeigt sich
gerade in einer partiellen Zurückstellung eigener
Vorstellungen und der darin zum Ausdruck kommenden Fähigkeit
zum Kompromiss die Übernahme von Verantwortung für das
Ganze.

220

Nach allem bestehen in jeder Hinsicht
ausreichende Regelungen, die eine Zuordnung der
Verantwortlichkeit zu dem jeweiligen Leistungsträger
ermöglichen. Die Arbeitsgemeinschaft nimmt die Aufgaben der
Leistungsträger nur im Sinne einer gebündelten
Komplementärzuständigkeit wahr. Die einzelnen Träger bleiben
Zurechnungssubjekte der ihnen gesetzlich zugewiesenen
Aufgaben, ihre Finanzierungs- und
Gewährleistungsverantwortung wird nicht tangiert, lediglich
die Wahrnehmungszuständigkeit und Durchführungsverantwortung,
nicht aber die sachliche Zuständigkeit geht auf die
Arbeitsgemeinschaften über. Eine Einräumung von
Mitwirkungsrechten in Kompetenzbereichen des jeweils anderen
Trägers findet von vornherein nicht statt. Die
Arbeitsgemeinschaften handeln, dem Tätigwerden z.B. einer
bayerischen Verwaltungsgemeinschaft bei der Wahrnehmung von
Aufgaben des eigenen Wirkungskreises ihrer Mitgliedsgemeinden
(vgl. hierzu näher Lissack, Bayerisches Kommunalrecht, 2.
Aufl. 2001, § 9 Rn. 11 m.w.N.) nicht unähnlich und den
Antragstellern damit aus dem eigenen Rechtskreis durchaus
vertraut, lediglich „als Büro“ beider Träger. Sie sind nicht
mehr und nicht weniger als der „Mantel“, in den die
Leistungsträger gemeinsam schlüpfen, ohne sich dadurch ihrer
Eigenständigkeit als Träger der jeweiligen Aufgabe zu
entkleiden (so treffend Weiß, a.a.O., § 44b Rn. 23).

221

Mangels eigener Sachkompetenz der
Arbeitsgemeinschaften kann entgegen der Senatsmehrheit von
einer Abweichung vom Grundsatz eigenverantwortlicher
Aufgabenwahrnehmung oder einer Verwischung von
Verantwortlichkeiten - jedenfalls nach der vom Grundgesetz
gebotenen und auch in Literatur (vgl. näher Rixen, in:
Rolfs/Giesen/Kreikebohm/Udsching, a.a.O., § 44b SGB II
Rn. 26; Weiß, a.a.O., § 44b Rn. 25; Quaas, a.a.O.,
S. 723 ; Breitkreuz, a.a.O., S. 141
; Kersten, a.a.O., S. 130
) und Rechtsprechung (siehe nur
Bundessozialgericht, Urteil des 7b. Senats vom
7. November 2006 – B 7b AS 6/06 R -, FEVS 58, 347
sowie Urteil des 11b. Senats vom 23. November
2006 – B 11b AS 1/06 R -, FEVS 58, 353 )
überwiegend befürworteten verfassungskonformen Auslegung -
keine Rede sein.

222

Die Senatsmehrheit verhält sich zur Frage
einer verfassungskonformen Auslegung nicht. Mit den in
Literatur und Rechtsprechung insoweit zahlreich vorgebrachten
Argumenten (vgl. statt aller Kersten, a.a.O., S. 130
; Breitkreuz, a.a.O., S. 141
; Quaas, a.a.O., S. 723
jeweils m.w.N.) befasst sie sich nicht,
sondern hält sie ohne weitere Begründung für „irrelevant“
(vgl. näher Umdruck S. 55). Stattdessen erörtert die
Senatsmehrheit einfachrechtliche Fragen unter anderem des
Vollstreckungs- und des Datenschutzrechts (vgl. Umdruck S.
69 ff.), die vorrangig der Beantwortung durch die
Fachgerichte vorbehalten sind (vgl. BVerfGE 18, 85
; 99, 361 ) und hier allenfalls
dann erheblich wären, wenn feststünde, dass sie einer
verfassungskonformen Lösung nicht zugänglich wären. Dafür
allerdings bringt die Senatsmehrheit nichts vor.

223

Lässt sich, wie die Mehrheitsmeinung einräumt,
nach alledem bestimmen, welcher der beiden Träger der
Grundsicherung für die jeweilige Leistung zuständig sei (so
ausdrücklich Umdruck S. 69), genügt dies für eine Zurechnung
der Verwaltungsverantwortung (so zutreffend Weiß, a.a.O.,
§ 44b Rn. 25). Das entzieht allen weiteren
Überlegungen, namentlich solchen nicht ausreichend
gewährleisteter Verantwortungszuordnung unter dem
Gesichtspunkt des Demokratieprinzips (siehe Umdruck
S. 52 und 69) die Grundlage.

224

2. Anders als die Mehrheit der
Senatsmitglieder meint, muss § 44b Abs. 3
Satz 2 SGB II auch keine Verpflichtung der Kommunen
entnommen werden, ihre Aufgaben auf die Arbeitsgemeinschaften
zu übertragen. Die Gesetzesformulierung „sollen“ postuliert
kein zwingendes Gebot; sie bringt lediglich eine in
rechtlicher Hinsicht nicht strikt verbindliche Erwartung des
Normgebers zum Ausdruck (so im Ergebnis auch Münder, NJW
2004, S. 3209 ; Rixen, in: Eicher/Spellbrink,
a.a.O., § 44b Rn. 21). Das Wort „sollen“ ist vom
Gesetzgeber bewusst gewählt worden, um eine ansonsten
absehbare verfassungsrechtliche Konfliktlage mit der
Selbstverwaltungsgarantie der Kommunen (Art. 28 Abs. 2
GG) zu vermeiden. Das Ob, der Zeitpunkt, der Umfang und die
Dauer der Übertragung stehen deshalb im pflichtgemäßen
Ermessen der kommunalen Träger (so zutreffend Berlit, a.a.O.,
§ 44b Rn. 50). § 44b SGB II hätte jedenfalls
im Wege verfassungskonformer Auslegung (siehe hierzu Berlit,
a.a.O., § 44b Rn. 13 u. 50; Kersten, a.a.O., S. 130
m.w.N.) unter der Maßgabe, dass die Kommunen zu
einer Übertragung ihrer Aufgaben nicht verpflichtet sind, für
mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt werden müssen, sofern
man die Verfassungsbeschwerden nicht bereits wegen Fehlens
der Beschwerdebefugnis für unzulässig hält. Damit hätte sich
dem Senat die – im Grunde unbeantwortet gebliebene – Frage
nicht gestellt, in welchem Verhältnis die Gewährleistungen
des Art. 28 Abs. 2 GG zu denen der Art. 83 ff.
GG stehen und inwieweit letztere Prüfungsmaßstab in einem
Verfahren der Kommunalverfassungsbeschwerde sein können. In
den Ausführungen der Senatsmehrheit ist angelegt, dass die
Kommunalverfassungsbeschwerde entgegen ihrer Intention zur
abstrakten Normenkontrolle wird (vgl. hierzu näher Bethge,
in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 91
Rn. 62 f. m.w.N.). Auch gerät die Auffassung der
Senatsmehrheit in Widerspruch zu Art. 83 GG, der im
zweigliedrigen Bundesstaat des Grundgesetzes (vgl. BVerfGE
13, 54 ) ausschließlich das Verhältnis von
Bund und Ländern betrifft und bereits allein deshalb
ungeeignet ist, das verfassungsrechtliche Bild der kommunalen
Selbstverwaltung (siehe hierzu näher BVerfGE 1, 167
; 56, 298 ; 71, 25 ; 91, 228
) mitzubestimmen.

225

3. Die Senatsmehrheit fordert für das
Zusammenwirken von Körperschaften des Bundes und der Länder
mit dem Ziel, außerordentlich bedeutsame sozialstaatliche
Leistungen aus einer Hand zu erbringen, eine rechtliche
Durchnormierung, die unserer Ansicht nach
verfassungsrechtlich nicht geboten, der vom Gesetzgeber zu
lösenden Aufgabe unangemessen und der Weiterentwicklung eines
lebendigen Föderalismus abträglich ist.

226

Die Senatsmehrheit entwickelt keine
subsumtionsfähigen verfassungsrechtlichen Maßstäbe, an denen
die Organisationsform der Arbeitsgemeinschaft, um die es hier
ungeachtet aller Besonderheiten geht, gemessen werden könnte.
Sie orientiert sich im Wesentlichen an einem Präjudiz zur
geschäftsführenden Wahrnehmung von Bundesaufgaben durch eine
bestimmte Landesbehörde (BVerfGE 63, 1), dessen Aussagen
offensichtlich nicht ohne weiteres zur Beurteilung von
Kooperationsformen wie Arbeitsgemeinschaften gemäß § 44b
Abs. 2 SGB II herangezogen werden können. Insbesondere fehlt
es an einer Maßstabsbildung für die Frage, inwiefern rein
tatsächliche Risiken des Zusammenarbeitens verschiedener
Träger öffentlicher Verwaltung in einer Arbeitsgemeinschaft
für eine effektive und transparente Wahrnehmung der
jeweiligen Verantwortlichkeiten verfassungsrechtlich
bedeutsam sind. Die Senatsmehrheit lässt sich von
vermeintlich drohenden Gefahren für eine rechtsstaatliche und
demokratisch legitimierte Aufgabenwahrnehmung leiten, ohne
sich auch nur ansatzweise mit der Leistungsfähigkeit der
- namentlich von der Bundesagentur für Arbeit
eingesetzten - neueren Steuerungsinstrumente zu
befassen. Die Möglichkeiten demokratischer Legitimation
moderner Verwaltungsstrukturen werden schlicht durch den
Rückgriff auf das Bild der Legitimationskette ausgeblendet,
was dem komplexen Konzept des hinreichenden
Legitimationsniveaus (vgl. dazu Trute, in:
Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle ,
Grundlagen des Verwaltungsrechts, 1. Aufl. 2006, Bd. 1,
§ 6 Rn. 14), das die Senatsmehrheit auch heranzieht
(Umdruck S. 51 f.), nicht gerecht wird. Die Forderung
nach detaillierter gesetzlicher Durchnormierung im Bereich
der Verwaltungsorganisation führt nicht weiter und beruht auf
der verfehlten Prämisse, die Träger der vollziehenden Gewalt
seien angesichts praktischer Schwierigkeiten nicht in der
Lage, die ihnen zugewiesenen Aufgaben in verfassungskonformer
Weise zu erfüllen.

227

Wie die Senatsmehrheit bei der Erörterung des
Rechtsfolgenausspruchs zutreffend darstellt, stand der
Gesetzgeber bei der Hartz IV-Gesetzgebung vor der äußerst
schwierigen Aufgabe, gewachsene Sozialsysteme im Interesse
der Arbeitsuchenden zusammenzuführen. Er hat – auch, um ein
von allen Seiten für notwendig erachtetes Reformwerk
politisch realisieren zu können – verwaltungsorganisatorisch
Neuland beschritten und dafür einen rechtlichen Rahmen
festgelegt, der auf Ausfüllung durch die beteiligten
Körperschaften angelegt ist. Das Gesetzgebungswerk ist, wie
namentlich die Option kommunaler Trägerschaft belegt, darauf
angelegt, Erfahrungen zu sammeln und diese zu gegebener Zeit
in der gebotenen Weise zu berücksichtigen, was die
Möglichkeit ergänzender Gesetzgebung einschließt. Die
verfassungsgerichtliche Kontrolle darf diesen Aspekt nicht
ausklammern. An der grundsätzlichen Zulässigkeit der
Zusammenarbeit von Trägern öffentlicher Gewalt des Bundes mit
solchen der Länder kann nicht gezweifelt werden. Vor diesem
Hintergrund hat das Bundesverfassungsgericht zwar die
bundesstaatlichen Grenzen einer solchen Zusammenarbeit
aufzuzeigen. Das Gebot, die Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers zu respektieren, steht aber der Verwerfung einer
Regelung entgegen, die vordergründig fragmentarisch, in der
Sache wegen des Fehlens belastbarer Entscheidungsgrundlagen
und im Hinblick auf die plausible Erwartung angemessenen
Zusammenwirkens der beteiligten Stellen hingegen zu Recht
entwicklungsoffen formuliert und, soweit geboten,
verfassungskonform auslegbar ist.

228

Die Zusammenlegung von Sozial- und
Arbeitslosenhilfe ist wesentlicher Teil einer groß angelegten
und allgemein befürworteten Reform, die naturgemäß nicht alle
Fragen mit jener Akribie beantworten kann, die in anderen,
etablierten Rechtsgebieten zum rechtsstaatlichen Maßstab
geworden ist. Allein in dem Fehlen gesetzlicher
Detailvorgaben für die verwaltungsorganisatorische
Ausgestaltung der Arbeitsgemeinschaften gemäß § 44b SGB
II als Regelverwaltungsform eine Verletzung der
Selbstverwaltungsgarantie der an abweichenden Gestaltungen
interessierten Landkreise zu sehen, läuft dem Anliegen des
Verfassungsgesetzgebers zuwider, den Föderalismus zu stärken:
Die Haltung der Senatsmehrheit hat absehbar zur Folge, dass
die Bereitschaft der gesetzgebenden Körperschaften schwindet,
neue Formen der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern
unter Inkaufnahme vorübergehender Unschärfen und Phasen des
Experimentierens zu entwickeln.

 

Broß
Osterloh
Gerhardt







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