L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 17.
September 2013
– 2 BvR 2436/10 –
– 2 BvE 6/08 –
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 2436/10 -
- 2 BvE 6/08 -
I. über die Verfassungsbeschwerde
des Herrn Bodo Ramelow,
...,
- 2 BvR 2436/10 -,
II. über den Antrag, im Organstreitverfahren
festzustellen:
- 2 BvE 6/08 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Voßkuhle,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns,
Müller,
Kessal-Wulf
am 17. September 2013 beschlossen:
1
Gegenstand der Verfahren des Organstreits und
der Verfassungsbeschwerde ist die Frage, ob die Beobachtung
von Abgeordneten durch das Bundesamt für Verfassungsschutz
mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
2
Das Bundesamt für Verfassungsschutz – das dem
Antragsgegner zu 1. untersteht – beobachtet einzelne
Mitglieder des Deutschen Bundestages, die der Fraktion DIE
LINKE angehören. Von den 53 Mitgliedern der Fraktion wurden
in der 16. Legislaturperiode 27 durch das Bundesamt für
Verfassungsschutz beobachtet (vgl. BTDrucks 16/14159, S. 5
und BTDrucks 17/372, S. 3), darunter der
Beschwerdeführer im Verfassungsbeschwerdeverfahren, der
zugleich der Antragsteller zu 1. im Organstreitverfahren
ist. Dieser war ab Oktober 1999 Mitglied des Thüringer
Landtags. Von Oktober 2005 bis September 2009 war er Mitglied
des Deutschen Bundestages und der Fraktion DIE LINKE sowie
deren stellvertretender Fraktionsvorsitzender. Seit Herbst
2009 ist er Vorsitzender der Fraktion DIE LINKE im Thüringer
Landtag.
3
Im Organstreitverfahren wendet er sich
gemeinsam mit der Bundestagsfraktion DIE LINKE gegen die
Weigerung des Bundesministers des Innern und der
Bundesregierung, das Bundesamt für Verfassungsschutz
anzuweisen, die Beobachtung zu beenden. Mit der
Verfassungsbeschwerde greift der Beschwerdeführer ein Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juli 2010 an, mit dem
die Sammlung personenbezogener Informationen über ihn durch
das Bundesamt für Verfassungsschutz in der Zeit ab der
Aufnahme seines Landtagsmandats im Oktober 1999 gebilligt
wurde.
4
Das Bundesamt für Verfassungsschutz führt seit
1986 über den Beschwerdeführer eine Personenakte, in der
Informationen gesammelt sind, die bis in die 1980er Jahre
zurückreichen. Die Informationen stammen nach den
Feststellungen der Fachgerichte aus allgemein zugänglichen
Quellen, wobei der Beschwerdeführer bezweifelt, dass auf die
Methoden heimlicher Informationsbeschaffung vollständig
verzichtet wurde. Die gesammelten Informationen betreffen die
Tätigkeit des Beschwerdeführers in der und für die Partei
sowie ab 1999 auch seine Abgeordnetentätigkeit, jedoch ohne
sein Abstimmungsverhalten und seine Äußerungen im Parlament
sowie in den Ausschüssen. Zugleich haben die Fachgerichte
festgestellt, dass parlamentarische Drucksachen ausgewertet
werden. Auch über sonstige politische Aktivitäten des
Beschwerdeführers gewinnt das Bundesamt für Verfassungsschutz
Informationen.
5
Nach den Feststellungen der Fachgerichte ist
der Beschwerdeführer individuell nicht verdächtig,
Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische
Grundordnung zu verfolgen. Seine Beobachtung wird
ausschließlich mit seiner Mitgliedschaft und seinen
Funktionen in der Partei DIE LINKE beziehungsweise zuvor der
PDS und der Linkspartei.PDS begründet.
6
Die Sammlung von Informationen über den
Beschwerdeführer stützt sich auf § 8 Abs. 1 Satz 1
in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Nr. 1 und
§ 4 Abs. 1 Buchstabe c, Abs. 2 des Gesetzes
über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in
Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das
Bundesamt für Verfassungsschutz
(Bundesverfassungsschutzgesetz – BVerfSchG, BGBl I 1990
S. 2954 ). Die maßgeblichen Vorschriften
dieses Gesetzes lauten wie folgt:
7
§ 2 Verfassungsschutzbehörden
(1) Für die Zusammenarbeit des Bundes mit den
Ländern unterhält der Bund ein Bundesamt für
Verfassungsschutz als Bundesoberbehörde. Es untersteht dem
Bundesministerium des Innern. […]
8
§ 3 Aufgaben der
Verfassungsschutzbehörden
(1) Aufgabe der Verfassungsschutzbehörden des
Bundes und der Länder ist die Sammlung und Auswertung von
Informationen, insbesondere von sach- und personenbezogenen
Auskünften, Nachrichten und Unterlagen, über
1. Bestrebungen, die gegen die freiheitliche
demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit
des Bundes oder eines Landes gerichtet sind oder eine
ungesetzliche Beeinträchtigung der Amtsführung der
Verfassungsorgane des Bundes oder eines Landes oder ihrer
Mitglieder zum Ziele haben,
[…]
(3) Die Verfassungsschutzbehörden sind an die
allgemeinen Rechtsvorschriften gebunden (Artikel 20 des
Grundgesetzes).
9
§ 4 Begriffsbestimmungen
(1) Im Sinne dieses Gesetzes sind […]
c) Bestrebungen gegen die freiheitliche
demokratische Grundordnung solche politisch bestimmten, ziel-
und zweckgerichteten Verhaltensweisen in einem oder für einen
Personenzusammenschluß, der darauf gerichtet ist, einen der
in Absatz 2 genannten Verfassungsgrundsätze zu beseitigen
oder außer Geltung zu setzen.
Für einen Personenzusammenschluß handelt, wer
ihn in seinen Bestrebungen nachdrücklich unterstützt.
Voraussetzung für die Sammlung und Auswertung von
Informationen im Sinne des § 3 Abs. 1 ist das
Vorliegen tatsächlicher Anhaltspunkte. Verhaltensweisen von
Einzelpersonen, die nicht in einem oder für einen
Personenzusammenschluß handeln, sind Bestrebungen im Sinne
dieses Gesetzes, wenn sie auf Anwendung von Gewalt gerichtet
sind oder aufgrund ihrer Wirkungsweise geeignet sind, ein
Schutzgut dieses Gesetzes erheblich zu beschädigen.
(2) Zur freiheitlichen demokratischen
Grundordnung im Sinne dieses Gesetzes zählen:
a) das Recht des Volkes, die Staatsgewalt in
Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der
Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung
auszuüben und die Volksvertretung in allgemeiner,
unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl zu
wählen,
b) die Bindung der Gesetzgebung an die
verfassungsmäßige Ordnung und die Bindung der vollziehenden
Gewalt und der Rechtsprechung an Gesetz und Recht,
c) das Recht auf Bildung und Ausübung einer
parlamentarischen Opposition,
d) die Ablösbarkeit der Regierung und ihre
Verantwortlichkeit gegenüber der Volksvertretung,
e) die Unabhängigkeit der Gerichte,
f) der Ausschluß jeder Gewalt- und
Willkürherrschaft und
g) die im Grundgesetz konkretisierten
Menschenrechte.
10
§ 8 Befugnisse des Bundesamtes für
Verfassungsschutz
(1) Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf
die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen
Informationen einschließlich personenbezogener Daten erheben,
verarbeiten und nutzen, soweit nicht die anzuwendenden
Bestimmungen des Bundesdatenschutzgesetzes oder besondere
Regelungen in diesem Gesetz entgegenstehen. […]
(2) Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf
Methoden, Gegenstände und Instrumente zur heimlichen
Informationsbeschaffung, wie den Einsatz von Vertrauensleuten
und Gewährspersonen, Observationen, Bild- und
Tonaufzeichnungen, Tarnpapiere und Tarnkennzeichen anwenden.
[…]
(3) Polizeiliche Befugnisse oder
Weisungsbefugnisse stehen dem Bundesamt für Verfassungsschutz
nicht zu; es darf die Polizei auch nicht im Wege der
Amtshilfe um Maßnahmen ersuchen, zu denen es selbst nicht
befugt ist. […]
(5) Von mehreren geeigneten Maßnahmen hat das
Bundesamt für Verfassungsschutz diejenige zu wählen, die den
Betroffenen voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt. Eine
Maßnahme darf keinen Nachteil herbeiführen, der erkennbar
außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg steht.
11
1. Mit der Beobachtung von Mitgliedern des
Deutschen Bundestages durch das Bundesamt für
Verfassungsschutz wurde der Deutsche Bundestag in der
16. Wahlperiode im Rahmen Kleiner Anfragen mehrfach
befasst (vgl. BTDrucks 16/1397; BTDrucks 16/1808; BTDrucks
16/2342; BTDrucks 16/3763 und BTDrucks 16/13886 sowie die
Antworten der Bundesregierung, BTDrucks 16/1590; BTDrucks
16/2098; BTDrucks 16/2412; BTDrucks 16/3964 und BTDrucks
16/13990).
12
Eine Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE und
ihr zugehöriger Abgeordneter, darunter der Beschwerdeführer,
betreffend die Beobachtung dieser Fraktion und ihrer
Mitglieder (BTDrucks 16/3763) beantwortete die
Bundesregierung am 21. Dezember 2006 (BTDrucks 16/3964) wie
folgt:
13
„1. Auf welcher Rechtsgrundlage und zu welchem
Zweck hat das Bundesamt für Verfassungsschutz eine Sachakte
über die Fraktion DIE LINKE. angelegt?
Rechtsgrundlage für die Beobachtungstätigkeit
des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV) ist § 3 Abs.
1 des Bundesverfassungsschutzgesetzes (BVerfSchG) […]. Die
Bundesregierung hat seit Jahren kontinuierlich dargelegt,
dass die ‚Linkspartei.PDS‘ – bis zu ihrer Umbenennung im Juli
2005 ‚Partei des Demokratischen Sozialismus‘ (PDS) –
insgesamt in ihren Aussagen und ihrer politischen Praxis
tatsächliche Anhaltspunkte für linksextremistische
Bestrebungen im Sinne der §§ 3, 4 BVerfSchG bietet.
[…]
Für die Bewertung der Gesamtpartei ist […]
deren gesamtes Auftreten in der Öffentlichkeit, insbesondere
deren programmatische Aussagen und politische Praxis,
maßgebend. In diesem Zusammenhang können auch die Einstellung
einer Partei zum Parlamentarismus oder deren Verhalten im
Parlament, gegebenenfalls dessen Instrumentalisierung, von
Bedeutung sein. Insofern unterliegt auch die Teilnahme der
‚Linkspartei.PDS‘ an parlamentarischen Wahlen der
Informationsauswertung. Soweit die parlamentarische Tätigkeit
oder parlamentarische Funktionen für die Bewertung der Partei
von Bedeutung sind, werden diese ebenfalls sach- und
personenbezogen in einer diesbezüglichen Sachakte
festgehalten. Das BVerfSchG sieht in Bezug auf den
gesetzlichen Auftrag des BfV keine privilegierende
Sonderbehandlung von Mitgliedern parlamentarischer
Körperschaften vor. Insoweit sind die gesetzlichen
Vorschriften ohne Ansehen der Person anzuwenden. Sofern
tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass Abgeordnete
in einem oder für einen extremistischen
Personenzusammenschluss aktiv sind, werden zu ihnen im Rahmen
der gesetzlichen Vorschriften Informationen gesammelt und
ausgewertet.
2. Welche Art von Daten beinhaltet die Sachakte
über die Fraktion DIE LINKE. beim Bundesamt für
Verfassungsschutz?
3. Enthält die Sachakte Informationen über
jedes Mitglied der Fraktion DIE LINKE., und wenn nein, über
welche Mitglieder enthält sie Informationen und nach welchen
Kriterien wurden die Fraktionsmitglieder ausgewählt? […]
7. Über wie viele Abgeordnete sind in der
Sachakte Informationen enthalten, die über die Angaben im
Amtlichen Handbuch des Deutschen Bundestages hinausgehen?
a) Um welche Angaben handelt es sich dabei?
b) Um welche Abgeordnete handelt es sich
dabei?
8. Über wie viele Abgeordnete der Fraktion DIE
LINKE. hat das Bundesamt für Verfassungsschutz vermeintliche
Erkenntnisse ‚über extremistische Aktivitäten‘? […]
Die Bundesregierung äußert sich zu den
geheimhaltungsbedürftigen Angelegenheiten der
Nachrichtendienste des Bundes, insbesondere zu deren
Arbeitsweise, Strategie und Erkenntnisstand in Bezug auf
bestimmte Personen oder Organisationen, grundsätzlich nur in
den dafür vorgesehenen besonderen Gremien des Deutschen
Bundestages.
Der Verweis auf diesen Umstand bedeutet nicht,
dass die in der Vorbemerkung der Fragesteller und den
diesbezüglichen Fragen enthaltenen Annahmen und
Feststellungen inhaltlich zutreffen.
Bei Offenlegung der gespeicherten Informationen
könnten vorliegend Rückschlüsse auf Erkenntnisstand und
Arbeitsweise des BfV in Bezug auf die ‚Linkspartei.PDS‘
gezogen werden. Dadurch könnte die künftige Aufgabenerfüllung
des BfV im Bereich der Beobachtung linksextremistischer
Bestrebungen der ‚Linkspartei.PDS‘ zumindest wesentlich
erschwert, ggf. sogar unmöglich gemacht werden.
Im Übrigen hat die Bundesregierung gegenüber
dem Parlamentarischen Kontrollgremium in der Sitzung vom 5.
April 2006 ausführlich und insbesondere zu den
Rechtsgrundlagen, zum Verfahren und der Praxis bei der
Beobachtung von Abgeordneten durch das BfV berichtet.
6. Hat das Bundesamt für Verfassungsschutz zur
Erstellung der Sachakte nachrichtendienstliche Mittel
angewandt, und wenn ja, welche, in welchem Zeitraum und gegen
welche Personen bzw. Gremien?
Das Bundesamt für Verfassungsschutz beobachtet
die PDS bzw. die ‚Linkspartei.PDS‘ ohne Einsatz
nachrichtendienstlicher Mittel. Dies gilt selbstverständlich
auch in Bezug auf die Abgeordneten der Partei. Die
gesammelten und ausgewerteten Informationen umfassen
insbesondere Publikationen und Veröffentlichungen der Partei
selbst oder zur Partei. Entsprechendes gilt für ihre
Untergliederungen und Funktionäre.
10. Glaubt die Bundesregierung ausschließen zu
können, dass eine Auswirkung auf die Ausübung des Mandats und
damit die Funktionsfähigkeit des Parlaments vorliegt, wenn
Abgeordnete des Deutschen Bundestages, Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter dieser Abgeordneten sowie Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter von Fraktionen befürchten müssen, im Rahmen einer
‚Sachakte‘ erfasst zu werden und sich dadurch möglicherweise
veranlasst sehen, ein Vermeidungsverhalten zu entwickeln
(bitte begründen)?
11. Berücksichtigen das Bundesamt für
Verfassungsschutz sowie andere Nachrichtendienste die
Ausführungen des Gutachtens des Wissenschaftlichen Dienstes
vom 8. Mai 2006 (‚Parlamentarische Kontrolle der Beobachtung
von Abgeordneten durch den Verfassungsschutz‘) auch
hinsichtlich der Anlage von Sachakten über Fraktionen des
Deutschen Bundestages, und wenn ja, in welchem Umfang?
Das vom Wissenschaftlichen Dienst des Deutschen
Bundestages für den Ältestenrat erstattete Gutachten vom 8.
Mai 2006 (‚Parlamentarische Kontrolle der Beobachtung von
Abgeordneten durch den Verfassungsschutz‘) kommt zu dem
Ergebnis, dass eine Beobachtung von Abgeordneten bzw. der
Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel nur dann unzulässig
ist, wenn die Funktionsfähigkeit des Parlaments bzw. die
innerparlamentarischen Statusrechte des Abgeordneten
beeinträchtigt werden (S. 11, 14 des Gutachtens). Dies wäre
nur dann der Fall, wenn die Tätigkeit der
Verfassungsschutzbehörden auf die parlamentarische
Willensbildung bzw. die parlamentarische Tätigkeit des
Abgeordneten als solche direkt oder indirekt Einfluss nehmen
würde (z.B. Beeinflussung des Abstimmungsverhaltens oder der
Redebeiträge). Vorbehaltlich solcher statusbeeinträchtigender
Rechtswirkungen auf die verfassungsmäßigen Rechte nach den
Artikeln 46 und 38 GG ist eine Beobachtung von Abgeordneten
grundsätzlich zulässig. Durch die in den Antworten zu den
Fragen 1 und 6 näher umschriebene Sammlung und Auswertung von
Informationen durch das BfV wird weder die Ausübung des
Mandats noch die Funktionsfähigkeit des Parlaments
beeinträchtigt.
12. Beabsichtigt die Bundesregierung, das
Bundesamt für Verfassungsschutz anzuweisen, die Sachakte zur
Fraktion DIE LINKE. umgehend zu schließen und den Betroffenen
die Inhalte mitzuteilen, und wenn nein, warum nicht?
Die Bundesregierung sieht für eine solche
Anweisung im Hinblick auf die oben dargestellte
Rechtmäßigkeit der Informationssammlung keine
Veranlassung.“
14
2. Die Antragstellerin zu 2. stellte am 27.
Mai 2007 den Antrag (BTDrucks 16/5455), der Deutsche
Bundestag möge feststellen, dass die Beobachtung von
Abgeordneten und die Anlage einer sogenannten Sachakte über
sie gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 sowie gegen
Art. 46 Abs. 1 GG verstoße und die Funktionsweise des
Parlaments gefährde. Weiter sollte festgestellt werden, dass
die Überwachung nicht vom Bundesverfassungsschutzgesetz
gedeckt sei, da die Antragstellerin zu 2. die Voraussetzungen
für eine Beobachtung nicht erfülle, dass dadurch gegen die in
Art. 21 GG garantierte Chancengleichheit von Parteien
verstoßen werde und dass das Bundesamt sowie die Landesämter
für Verfassungsschutz die ihnen zur Verfügung gestellten
steuerlichen Mittel entgegen Art. 104a ff. GG
verwendeten, wenn sie Abgeordnete der Fraktion DIE LINKE und
die Linkspartei.PDS überwachten. Zudem wurde beantragt, die
Bundesregierung aufzufordern, die Überwachung unverzüglich
einzustellen und die erhobenen Daten zu löschen sowie die
angelegten Akten zu vernichten. Darüber hinaus sollte sie
aufgefordert werden, auf die Landesregierungen einzuwirken,
entsprechend zu verfahren. Der Deutsche Bundestag lehnte den
Antrag in seiner 225. Sitzung am 29. Mai 2009
ab
(BT-Plenarprotokoll 16/225, S. 24908).
15
Der Verfassungsbeschwerde liegt folgender
Sachverhalt zugrunde:
16
1. Der Beschwerdeführer hatte zunächst
Auskunft beim Bundesamt für Verfassungsschutz über die
personenbezogenen Daten, die über ihn gespeichert worden
waren, begehrt. Die Auskunft wurde teilweise – mit Bescheid
vom 27. Mai 2003 – erteilt, im Übrigen wurde der Antrag
abgelehnt. Der Beschwerdeführer erhob daraufhin Klage zum
Verwaltungsgericht. Auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts
legte das Bundesamt für Verfassungsschutz die Personenakte
des Beschwerdeführers vor, die teilweise Auslassungen und
Schwärzungen enthielt. Hiergegen wandte sich der
Beschwerdeführer, blieb jedoch letztlich erfolglos: Mit
Beschluss vom 23. Juli 2010 – 20 F 8/10 – entschied das
Bundesverwaltungsgericht, dass der Antrag unbegründet und die
Unkenntlichmachungen rechtmäßig seien. Die Beteiligten
erklärten den Rechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht
daraufhin teilweise für erledigt. Den nicht von der
Erledigungserklärung umfassten Klageantrag des
Beschwerdeführers – die Bundesrepublik Deutschland zu
verpflichten, ihm Auskunft zu erteilen bezüglich aller seine
Person betreffenden Informationen, über die das Bundesamt für
Verfassungsschutz außerhalb seiner Personenakte verfügt –
wies das Verwaltungsgericht Köln mit Urteil vom 13. Dezember
2007 – 20 K 6242/03 – ab. Der Antrag des Beschwerdeführers
auf Zulassung der Berufung wurde abgelehnt. Der
Beschwerdeführer erhob Verfassungsbeschwerde, die von der 1.
Kammer des Ersten Senats mit Beschluss vom 17. Mai 2011
– 1 BvR 780/09 – ohne Begründung nicht zur Entscheidung
angenommen wurde.
17
2. In einem weiteren Verfahren stellte das
Verwaltungsgericht Köln – nach Abtrennung des auf den
Zeitraum ab 1999 bezogenen Antrags, welcher Ausgangspunkt des
Verfassungsbeschwerdeverfahrens ist – durch Urteil vom 23.
April 2009 – 20 K 5429/07 – fest, dass die Erhebung
personenbezogener Informationen über den Beschwerdeführer
durch das Bundesamt für Verfassungsschutz rechtswidrig
gewesen sei, soweit es sich um Informationen handle, die bis
zur Aufnahme des Landtagsmandats im Oktober 1999 erhoben
worden seien: Die Erhebung personenbezogener Informationen in
einer Personenakte „wegen seiner Nähe zur DKP“ stelle sich
jedenfalls als unverhältnismäßig dar. Der Beschwerdeführer
sei nie Mitglied der DKP gewesen und auch nicht für diese
Partei tätig geworden. Im Übrigen – soweit der
Beschwerdeführer eine Feststellung der Rechtswidrigkeit der
Sammlung von Informationen begehrt hatte, die sich außerhalb
der Personenakte, zum Beispiel in Sachakten befinden – wies
das Verwaltungsgericht die Klage als unzulässig ab. Das
Urteil wurde rechtskräftig.
18
3. a) In dem Verfahren, das der
Verfassungsbeschwerde zugrunde liegt, stellte das
Verwaltungsgericht Köln mit Urteil vom 13. Dezember 2007 – 20
K 3077/06 – fest, dass die Sammlung personenbezogener
Informationen über den Beschwerdeführer durch das Bundesamt
für Verfassungsschutz rechtswidrig sei, soweit es sich um
Informationen handle, die während des Zeitraums der
Wahrnehmung seines Landtagsmandats im Thüringer Landtag und
seiner Tätigkeit als Bundestagsabgeordneter erhoben worden
seien und noch erhoben würden.
19
b) Auf die Berufung der Bundesrepublik
Deutschland änderte das Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 13. Februar 2009
– 16 A 845/08 – das erstinstanzliche Urteil des
Verwaltungsgerichts Köln teilweise ab und stellte fest, dass
das Bundesamt für Verfassungsschutz rechtswidrig
Informationen über den Beschwerdeführer in der Zeit der
Wahrnehmung seines Landtagsmandats von Oktober 1999 bis
Oktober 2005 sowie in der Zeit von der Übernahme seines
Bundestagsmandats im Oktober 2005 bis zum 13. Februar 2009
aus allgemein zugänglichen Quellen erhoben habe. Ferner
verurteilte es die Bundesrepublik Deutschland, es zu
unterlassen, über den Beschwerdeführer künftig
personenbezogene Daten aus allgemein zugänglichen Quellen zu
erheben.
20
Im Übrigen – soweit der Beschwerdeführer dem
Bundesamt für Verfassungsschutz vorgeworfen hatte, ihn mit
nachrichtendienstlichen Mitteln zu beobachten – wies es die
Klage ab, da die Beweisaufnahme ergeben habe, dass solche
Mittel nicht eingesetzt worden seien und keine Anhaltspunkte
dafür vorlägen, dass ein solcher Einsatz konkret beabsichtigt
sei. Dass sich das Bundesamt für Verfassungsschutz solche
Maßnahmen grundsätzlich vorbehalten habe, stelle lediglich
einen allgemeinen Vorbehalt dar. Eine Veränderung der
rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse, die es dazu
veranlassen könne, nachrichtendienstliche Mittel einzusetzen,
sei nicht erkennbar.
21
Zwar bedürfe die offene Beobachtung von
Abgeordneten durch das Bundesamt für Verfassungsschutz – bei
der Informationen aus offenen Quellen gesammelt und
ausgewertet werden – keiner besonderen
Ermächtigungsgrundlage. Auch lägen die tatbestandlichen
Voraussetzungen für eine Beobachtung vor. Es handle sich bei
der Partei DIE LINKE um einen Personenzusammenschluss im
Sinne des § 4 Abs. 1 BVerfSchG. Die Auswertung der
vorliegenden Unterlagen habe in ausreichender Zahl gewichtige
Hinweise dafür ergeben, dass es noch immer
verfassungsfeindliche Strömungen gebe, die die Richtung der
Partei bestimmten. Gruppierungen, die eine mit zentralen
Verfassungswerten unvereinbare sozialistische Revolution und
eine sozialistisch-kommunistische Gesellschaftsordnung im
klassisch marxistisch-leninistischen Sinn anstrebten, seien
die Kommunistische Plattform, das Marxistische Forum und die
anerkannte Jugendorganisation Linksjugend ['solid]. Den
Äußerungen dieser Gruppierungen komme im Rahmen der
vorzunehmenden Gesamtschau maßgebliche Bedeutung zu, weil sie
nach ihrer satzungsmäßigen Stellung, der Zahl ihrer
Mitglieder, ihrem Rückhalt bei der Gesamtheit der
Parteimitglieder und dem sich hieraus ergebenden Einfluss
nennenswertes Gewicht innerhalb der Partei besäßen. Ferner
lägen dem Senat Dokumente der Gesamtpartei und Äußerungen
führender Parteimitglieder – die diesen Gruppierungen nicht
angehörten – vor, die Anhaltspunkte für Zweifel an der
Verfassungstreue der Partei begründeten. Die tatbestandlichen
Voraussetzungen für eine offene Beobachtung des
Beschwerdeführers seien allein schon wegen seiner politischen
Betätigung in der Partei gegeben. Das Fehlen hinreichender
eigener verdächtiger Verhaltensweisen führe nicht zur
Unzulässigkeit der Beobachtung.
22
Die Beobachtung des Beschwerdeführers sei aber
unverhältnismäßig. Sie diene zwar einem legitimen
öffentlichen Zweck, zu dem sie auch geeignet sei, denn bei
der Beurteilung der von einer Partei ausgehenden Gefahren
komme den Äußerungen der Spitzenfunktionäre erhebliche
Bedeutung zu. Sie sei auch erforderlich, denn das Ziel,
verfassungsfeindliche Bestrebungen innerhalb der Partei
aufzuklären, ließe sich ohne eine Beobachtung des
Beschwerdeführers nicht ebenso effektiv erreichen. Jedoch
stehe im Einzelfall des Beschwerdeführers das freie Mandat
einer offenen Beobachtung durch das Bundesamt für
Verfassungsschutz entgegen. Die sich aus der Beobachtung
ergebenden Beeinträchtigungen für seine Tätigkeit als
Abgeordneter und – als mittelbare Folge hiervon – der
Freiheit und Unabhängigkeit des Deutschen Bundestages seien
zwar gering. Er müsse sie jedoch nicht hinnehmen. Eine
unmittelbar drohende Gefahr für die freiheitliche
demokratische Grundordnung sei nicht gegeben. Die Partei habe
in ihrer parlamentarischen Arbeit und bei
Regierungsbeteiligungen bislang keine Aktivitäten
unternommen, die Ansätze für eine Überwindung der
herrschenden Staats- und Gesellschaftsordnung erkennen
ließen. Den Gruppierungen innerhalb der Partei, bei denen
Anhaltspunkte für gegen die freiheitliche demokratische
Grundordnung gerichtete Bestrebungen bestünden, komme zwar
nennenswerter, bislang aber nicht bestimmender Einfluss
zu.
23
Das Bundesamt für Verfassungsschutz sei ohne
die Beobachtung des Beschwerdeführers in seiner
Aufgabenwahrnehmung nicht unzumutbar beeinträchtigt. Die
möglichen zusätzlichen Erkenntnisse seien für die
Gefahrenabschätzung von verhältnismäßig geringer Bedeutung.
Das freie Mandat stehe einer offenen Beobachtung des
Beschwerdeführers insgesamt entgegen. Eine Differenzierung
zwischen Tätigkeiten, die er als Abgeordneter wahrnehme, und
Tätigkeiten in seiner Eigenschaft als Parteifunktionär
scheide aus. Der die Abgeordnetentätigkeit beeinträchtigende
Vertrauensverlust sei Folge der Beobachtung durch
Verfassungsschutzbehörden als solcher und entfalle nicht bei
Beschränkung der Beobachtung auf außerparlamentarische
Bereiche.
24
c) Das Bundesverwaltungsgericht hob mit dem
mit der Verfassungsbeschwerde angefochtenen Urteil vom
21. Juli 2010 die stattgebenden Urteile auf und wies die
Klage in vollem Umfang ab.
25
§ 8 Abs. 1 Satz 1 BVerfSchG decke die
Erhebung von Informationen über den Beschwerdeführer mit den
Mitteln der offenen Informationsbeschaffung, weil
Anhaltspunkte dafür bestünden, dass die Partei DIE LINKE
verfassungsfeindliche Bestrebungen verfolge, und die
Informationserhebung auf den Beschwerdeführer als eines ihrer
herausgehobenen Mitglieder erstreckt werden dürfe.
26
Bei den Parteien PDS, Linkspartei.PDS und DIE
LINKE handle es sich um Personenzusammenschlüsse im Sinne von
§ 4 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe c BVerfSchG, weil –
nach den bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts
– bei ihnen im streitigen Zeitraum tatsächliche Anhaltspunkte
für Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische
Grundordnung vorgelegen hätten. Unter den Begriff der
Personenzusammenschlüsse im Sinne dieser Vorschrift fielen
auch Parteien. Die Würdigung des Oberverwaltungsgerichts,
wonach „durchaus namhafte Teile der Partei“ eine politische
Umgestaltung der Bundesrepublik durch eine sozialistische
Revolution und die Diktatur des Proletariats im „klassisch
marxistisch-leninistischen Sinne einer
sozialistisch-kommunistischen Gesellschaftsordnung“
anstrebten, könne revisionsgerichtlich nicht beanstandet
werden.
27
Das Oberverwaltungsgericht habe bei seiner
Würdigung verfassungsfeindliche Bestrebungen nur bei
einzelnen Gruppierungen innerhalb der Partei DIE LINKE
festgestellt und damit den rechtlichen Rahmen nicht
verlassen, der ihm durch die Tatbestandsvoraussetzungen des
§ 4 Abs.1 Satz 1 Buchstabe c BVerfSchG gezogen gewesen
sei. Anhaltspunkte für Bestrebungen einer Partei, die gegen
die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtet seien,
seien nicht nur dann gegeben, wenn die Partei in ihrer
Gesamtheit solche Bestrebungen entfalte. Vielmehr sei es
ausreichend, wenn die innere Zerrissenheit einer Partei,
Flügelkämpfe und eine Annäherung an extremistische
Gruppierungen oder Parteien eine Beobachtung erforderten. Nur
so sei festzustellen, in welche Richtung sich die Partei
entwickeln könne.
28
Die verfassungsfeindlich ausgerichteten
Gruppierungen könnten sich mit ihren Bestrebungen auf
jedenfalls mehrdeutige und unklare Aussagen in dem Programm
der Gesamtpartei berufen, mit der Folge, dass sie nicht als
Außenseiter angesehen werden könnten, die für die Ausrichtung
der Partei gänzlich vernachlässigt werden müssten. Das
Oberverwaltungsgericht habe zutreffend eine Gesamtbetrachtung
angestellt, bei der die Bedeutung einzelner Umstände erst im
Lichte anderer hervortrete. Das Oberverwaltungsgericht habe
darüber hinaus festgestellt, dass die verfassungsfeindlichen
Bestrebungen in politisch bestimmte, ziel- und
zweckgerichtete Verhaltensweisen im Sinne des § 4 Abs. 1
Satz 1 Buchstabe c BVerfSchG eingemündet seien.
29
Dass der Einfluss der offen
verfassungsfeindlichen Gruppierungen nicht merklich gewachsen
sei – und diese seit langem bestünden, ohne dass es ihnen
gelungen sei, die Partei zu dominieren –, rechtfertige noch
nicht die Annahme, diese Gruppierungen und ihre Ziele hätten
nach so langer Zeit nicht mehr das notwendige Gewicht, um
Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche Bestrebungen der
Partei insgesamt zu liefern. Bestünden über die Jahre
unverändert Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche
Bestrebungen und ließen sich diese Anhaltspunkte trotz
mehrjähriger Beobachtung nicht ausräumen, rechtfertigten sie
nach wie vor die Beobachtung einer Partei. Es bestehe ein
berechtigtes öffentliches Interesse daran, die Entwicklung
der neu zusammengesetzten Partei DIE LINKE und ihrer
maßgeblichen Funktionäre zu beobachten. Insbesondere bedürfe
der Aufklärung, ob es den extremistischen Kräften gelinge,
die verbreiterte Basis der Partei für ihre Zwecke zu
nutzen.
30
Die Tätigkeit des Beschwerdeführers als eines
„herausgehobenen Mitglieds“ der Parteien PDS, Linkspartei.PDS
und heute DIE LINKE rechtfertige es, dass das Bundesamt für
Verfassungsschutz Informationen über ihn mit den Mitteln der
offenen Informationsbeschaffung erhebe. Diese Maßnahme sei
verhältnismäßig. § 4 Abs. 1 Buchstabe c BVerfSchG
erfordere lediglich eine Mitgliedschaft in dem
Personenzusammenschluss. Die Beobachtung des
Beschwerdeführers sei nicht deshalb ausgeschlossen, weil er
in eigener Person keine verfassungsfeindlichen Bestrebungen
verfolge.
31
§ 8 Abs. 1 Satz 1 und § 4 Abs. 1
Satz 1 Buchstabe c BVerfSchG seien auf Abgeordnete des
Deutschen Bundestages oder eines Landesparlaments anwendbar.
Die Vorschriften beschränkten zulässigerweise den Grundsatz
des freien Mandats aus Art. 38 Abs. 1 GG. Die Freiheit
des Mandats könne durch andere Rechtsgüter von
Verfassungsrang begrenzt werden. Hierzu gehöre das Prinzip
der streitbaren Demokratie. § 8 BVerfSchG konkretisiere
dieses einfachrechtlich. Für eine solche Beschränkung der
Mandatsfreiheit bedürfe es keiner besonderen
Ermächtigungsgrundlage. Die für die Verwirklichung des freien
Mandats wesentlichen Entscheidungen habe der Gesetzgeber mit
§ 3 Nr. 1, § 4 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe c,
§ 8 BVerfSchG getroffen. Es bestehe kein allgemeiner
verfassungsrechtlicher Grundsatz, wonach Maßnahmen gegen
Abgeordnete nur mit Zustimmung des Parlaments zulässig seien.
Die Tätigkeit des Beschwerdeführers in der Partei zum
Anknüpfungspunkt für Maßnahmen des Bundesamtes für
Verfassungsschutz zu machen, sei zudem mit dem
Parteienprivileg vereinbar.
32
Die Erhebung von Informationen über den
Beschwerdeführer mit den Mitteln der offenen
Informationsbeschaffung wahre den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit. Sie sei nicht deshalb ungeeignet, weil
sie sich über zehn Jahre erstrecke und fortdauere, ohne beim
Beschwerdeführer selbst verfassungsfeindliche Bestrebungen
aufgedeckt zu haben. Der Beschwerdeführer betätige sich nach
wie vor in einer Partei, bei der auch aktuell tatsächliche
Anhaltspunkte für gegen die freiheitliche demokratische
Grundordnung gerichtete Bestrebungen vorlägen. Das
Oberverwaltungsgericht stütze seine Einschätzung der Partei
auf Quellen, die auch aus jüngerer Zeit stammten. Es bestehe
mit Blick auf den Zusammenschluss der Linkspartei.PDS mit der
WASG zur Partei DIE LINKE ein berechtigtes öffentliches
Interesse daran, die Entwicklung der neu zusammengesetzten
Partei und ihrer maßgeblichen Funktionäre zu beobachten.
33
Die Beobachtung des Beschwerdeführers sei
erforderlich. Ohne sie lasse sich das Ziel,
verfassungsfeindliche Bestrebungen innerhalb der Partei DIE
LINKE aufzuklären, nicht ebenso effektiv erreichen. Um ein
umfassendes Bild über die Partei zu gewinnen, verspreche die
Beobachtung von Spitzenfunktionären, die selbst keine eigenen
verfassungsfeindlichen Aktivitäten entfalteten, – wenn auch
vergleichsweise geringfügige – zusätzliche Erkenntnisse.
Welche Entfaltungsmöglichkeiten für verdächtige
Parteimitglieder bestünden, hänge entscheidend davon ab, wie
sich die Spitzenfunktionäre positionierten und welche
Freiräume sie anderen Strömungen gäben.
34
Die Erhebung von Informationen über den
Beschwerdeführer verstoße nicht gegen das Gebot des
geringsten Mittels aus § 8 Abs. 5 Satz 1 BVerfSchG. Das
Bundesamt für Verfassungsschutz verzichte auf den Einsatz der
Methoden, Gegenstände und Instrumente zur heimlichen
Informationsbeschaffung im Sinne des § 8 Abs. 2
BVerfSchG. Es erhebe in der hier in Rede stehenden Zeit
Informationen allein aus allgemein zugänglichen Quellen, wie
parlamentarischen Drucksachen, Berichten in den Medien und
Pressemitteilungen des Beschwerdeführers oder seiner Partei.
Es habe darüber hinaus den Kernbereich der parlamentarischen
Tätigkeit des Beschwerdeführers, nämlich sein
Abstimmungsverhalten sowie seine Äußerungen im Parlament und
dessen Ausschüssen, von der Beobachtung ausgenommen.
35
Die Beobachtung des Beschwerdeführers sei
verhältnismäßig im engeren Sinne (§ 8 Abs. 5 Satz 2
BVerfSchG). Auf der einen Seite erleide dieser durch die
Erhebung von Informationen über ihn Nachteile bei seiner
Tätigkeit als Abgeordneter, die Gewicht hätten. Zugleich
gingen Erkenntnisse verloren, die für den
Willensbildungsprozess des Parlaments in seiner Gesamtheit
von Bedeutung seien, denn nach den Feststellungen des
Oberverwaltungsgerichts sei die Erhebung von Informationen
für ihn mit einer Stigmatisierung verbunden, die ihm den
Zugang zu dem überwiegenden Teil der Bevölkerung erschweren
könne, der sich als verfassungstreu betrachte. Unabhängig von
ihren Auswirkungen auf das freie Mandat könne sich eine
Beobachtung auch nachteilig auf die politische Betätigung in
Parlament und Partei auswirken. Wer sich beobachtet wisse,
verhalte sich beispielsweise bei politischen Äußerungen oder
der Unterschrift unter Aufrufe möglicherweise zögerlich oder
ängstlich, könne sich jedenfalls in seiner politischen Arbeit
gehemmt fühlen.
36
Diese Nachteile würden aber dadurch erheblich
gemildert, dass sich das Bundesamt für Verfassungsschutz auf
die offene Informationsbeschaffung beschränke. Zudem bleibe
der Kernbereich der parlamentarischen Arbeit ausgenommen.
Ferner habe das Oberverwaltungsgericht keine Anhaltspunkte
dafür feststellen können, dass der Beschwerdeführer sich
durch die Beobachtung inhaltlich in seiner politischen Arbeit
beeinflussen lassen könnte. Eine solche Beeinflussung habe
der Beschwerdeführer ausdrücklich verneint. Zwar möge die
Informationsbeschaffung über den Beschwerdeführer im
Vergleich zu den Informationen über die Partei als solche und
die in ihr aktiven radikalen Kräfte nur einen begrenzten
zusätzlichen Erkenntnisgewinn bieten. Jedoch sei dieser nicht
zu vernachlässigen.
37
Dem Beschwerdeführer sei zuzumuten, die
verbleibenden Nachteile hinzunehmen. Er habe durch seine
herausgehobene politische Betätigung in einer Partei, bei der
Anhaltspunkte für Bestrebungen gegen die freiheitliche
demokratische Grundordnung bestünden, einen ihm zurechenbaren
Anlass für die Erhebung von Informationen über ihn durch das
Bundesamt für Verfassungsschutz geschaffen.
38
Mit seiner Verfassungsbeschwerde, die sich
gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
21. Juli 2010 richtet, rügt der Beschwerdeführer, sein
Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2
Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Willkürverbot
(Art. 3 Abs. 1 GG) und dem Rechtsstaatsprinzip
(Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 GG), das
Allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG sowie seine Rechte aus
Art. 38 Abs. 1 GG auf chancengleiche Teilnahme an
der Wahl und auf Gewährleistung seines passiven Wahlrechts
sowie sein freies Mandat gemäß Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG seien verletzt.
39
Im Wesentlichen trägt er vor, die Maßnahmen
des Bundesamtes für Verfassungsschutz verfolgten auch die
Intention, ihm die Ausübung seines Mandats zu erschweren. Der
Schutzbereich des Behinderungsverbots gemäß Art. 38
Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 2
GG sei daher berührt.
40
Es fehle an einer bereichsspezifischen und
hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage für seine
Beobachtung. Die §§ 8, 4 BVerfSchG seien tatbestandlich
nicht einschlägig, denn danach müsste er gerade in seiner
Eigenschaft als Abgeordneter in einem oder für einen
verfassungsfeindlichen „Personenverband“ tätig geworden sein
und diesen „in seinen Bestrebungen nachdrücklich unterstützt“
haben. Dass die Parlamente keinen derartigen Personenverband
bildeten, liege auf der Hand. Aber auch den Fraktionen werde
im angegriffenen Urteil nicht vorgeworfen,
verfassungsfeindliche Bestrebungen zu entfalten, die er
nachdrücklich unterstützt haben könnte.
41
Den Tatbeständen des § 8 Abs. 1 in
Verbindung mit § 3 Abs. 1 Nr. 1 und § 4 Abs. 1
Satz 1 Buchstabe c BVerfSchG fehlten die Normenklarheit und
Bestimmtheit; sie verstießen somit gegen das
Rechtsstaatsprinzip. Zudem sei die Rechtsanwendung des
Bundesverwaltungsgerichts willkürlich. Das Gericht gehe mit
keinem Wort auf die berechtigte Frage ein, wie jemand
lediglich aufgrund seiner Mitgliedschaft in einer Partei, die
ihrerseits nicht in ihrer Gesamtheit als verfassungsfeindlich
eingestuft werden könne, sondern in der jene
Personenzusammenschlüsse lediglich Untergliederungen oder
Nebenorganisationen darstellten, als Beobachtungsobjekt des
Verfassungsschutzes Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche
Bestrebungen liefern könne.
42
In Bezug auf den Zeitraum seines
Landtagsmandats von Oktober 1999 bis Oktober 2005 beruft er
sich auf seine Abgeordnetenrechte gemäß Art. 53 ff.
ThürVerf und macht hierzu im Wesentlichen geltend, auch
Bundesbehörden seien aufgrund des Legalitätsprinzips an die
Regelungen der Landesverfassung gebunden.
43
Ergänzend legt der Beschwerdeführer ein
Rechtsgutachten von Professor Dr. Dietrich Murswiek vom März
2011 vor. Darin wird unter anderem die Auffassung vertreten,
dass danach differenziert werden müsse, ob Verhaltensweisen
des Mitglieds oder Funktionsträgers beobachtet, oder ob
systematisch Informationen über das Mitglied oder den
Funktionsträger als Person gesammelt würden. Im ersteren
Falle sei die Partei – und nur diese – Beobachtungsobjekt.
Das Bundesverwaltungsgericht verkenne, dass die herangezogene
Ermächtigungsgrundlage nur zur Beobachtung von
Personenvereinigungen, nicht jedoch von Einzelpersonen
ermächtige. Der Beschwerdeführer werde nicht lediglich
insoweit vom Verfassungsschutz beobachtet, wie er als
Funktionsträger der Partei tätig sei, sondern das Bundesamt
führe eine besondere Personenakte über ihn. Damit sei er
selbständiges Beobachtungsobjekt.
44
1. Im Organstreitverfahren haben die
Antragsteller mit ihrer Antragsschrift vom 20. Juni
2007, die am selben Tag beim Bundesverfassungsgericht
eingegangen ist, zunächst die aus dem Rubrum ersichtlichen
Anträge gestellt.
45
Mit am 17. Dezember 2012 eingegangenem
Schriftsatz vom 14. Dezember 2012 haben sie ihre Anträge wie
folgt ergänzt:
46
Der Antrag zu 2 ist dahingehend erweitert
worden, dass die Feststellung der Verletzung der Rechte nicht
nur des Antragstellers zu 1., sondern auch „weiterer von der
Beobachtung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz
betroffener Abgeordneter des Deutschen Bundestages“ beantragt
wird. Festgestellt werden soll zudem nicht nur eine
Rechtsverletzung dadurch, dass die Antragsgegner es
unterlassen haben, das Bundesamt für Verfassungsschutz
anzuweisen, die Beobachtung des Antragstellers zu 1.
einzustellen, sondern auch eine Rechtsverletzung dadurch,
dass sie es unterlassen haben, das Bundesamt für
Verfassungsschutz anzuweisen, die Beobachtung „weiterer dem
Deutschen Bundestag angehörender Abgeordneter“
einzustellen.
47
Darüber hinaus ist der Antrag zu 2 dahingehend
erweitert worden, festzustellen, dass durch das Unterlassen
der begehrten Anweisung des Bundesamtes für Verfassungsschutz
nicht nur gegen Art. 46 Abs. 1 und Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG, sondern auch gegen Art. 38 Abs. 3 GG
verstoßen worden sei.
48
Der Antrag zu 3 ist ebenfalls dahingehend
erweitert worden, dass nicht nur die Feststellung eines
Verstoßes gegen den Grundsatz der Funktionsfähigkeit des
Deutschen Bundestages in Verbindung mit Art. 46 Abs. 1,
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und den Grundsatz der
Verfassungsorgantreue sowie gegen die Grundsätze der
Finanzverfassung gemäß Art. 104a ff. GG beantragt
wird, sondern nunmehr auch ein Verstoß gegen „die
Gesetzgebungskompetenz des Deutschen Bundestages aus
Art. 38 Abs. 3 GG“.
49
Darüber hinaus ist dem Antrag zu 3 ein
Hilfsantrag beigefügt worden, der wie folgt lautet:
50
„Der Deutsche Bundestag hat mit Erlass des
Bundesverfassungsschutzgesetzes und der hierzu ergangenen
Änderungsgesetze, soweit hierdurch die Beobachtung des
Antragstellers zu 1 und weiterer der Antragstellerin zu 2
angehörender Abgeordneter durch das Bundesamt für
Verfassungsschutz ermöglicht wird, gegen den Grundsatz der
Funktionsfähigkeit der Antragstellerin zu 2 in Verbindung mit
Art. 46 Abs. 1, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und dem
Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes verstoßen und dadurch
die Antragstellerin zu 2 in ihren Rechten aus diesen
Vorschriften verletzt.“
51
Als Antragsgegner des Hilfsantrags zu 3
benennen die Antragsteller den Deutschen Bundestag.
52
2. Die Antragsteller halten ihre Anträge für
zulässig und begründet.
53
a) Die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG sei
gewahrt. Sie habe am 22. Dezember 2006 zu laufen begonnen. Am
Vortag sei der Antragstellerin zu 2. die Antwort auf die
Kleine Anfrage (BTDrucks 16/3964) zugeleitet worden, aus der
sich ergebe, dass die Antragsgegner nicht gewillt seien,
einzuschreiten.
54
Den Antragstellern könne auch das
Rechtsschutzbedürfnis nicht abgesprochen werden. Insbesondere
könne die Antragstellerin zu 2. nicht auf den
Verwaltungsrechtsweg verwiesen werden, da es ihr auch und
gerade darauf ankomme, ihre mit dem Fraktionsstatus
verbundenen Rechte aus der Verfassung zu wahren. Die
Rechtswidrigkeit der nachrichtendienstlichen Überwachung sei
lediglich eine Vorfrage. Entscheidend sei der Grundsatz der
Verfassungsorgantreue, der vor den Fachgerichten nicht
geltend gemacht werden könne.
55
Beide Antragsteller verfolgten teils eigene
Rechte, teils Rechte des Deutschen Bundestages, letztere in
Prozessstandschaft. Die Antragstellerin zu 2. nehme keine
Rechte ihrer Mitglieder in Prozessstandschaft wahr. Sie
stelle alle drei Anträge als Prozessstandschafterin für den
Deutschen Bundestag.
56
b) Die Statusrechte einzelner Abgeordneter –
in erster Linie des Antragstellers zu 1. – aus
Art. 46 Abs. 1 und Art. 38 Abs. 1 GG seien
verletzt.
57
In der Beobachtung liege ein unzulässiger
Eingriff in das freie Mandat. Es fehle bereits an der
notwendigen Rechtsgrundlage. Ein auch für Abgeordnete
geltendes Verfassungsschutzgesetz müsse auf Abwägungen
basieren, die den statusrechtlichen Besonderheiten Rechnung
trügen. Bei Erlass des Verfassungsschutzgesetzes habe der
Gesetzgeber diese Problematik nicht gesehen. Zudem sei die
Maßnahme unverhältnismäßig. Es handle sich um eine
routinemäßige Anlage von Dossiers über Bundestagsabgeordnete
und damit um den Fall einer per se unzulässigen
Dauerbeobachtung ohne erkennbare Anknüpfungspunkte für eine
realistisch erscheinende Gefährdung der freiheitlichen
demokratischen Grundordnung.
58
c) Auch der Deutsche Bundestag sei in seinen
Rechten verletzt. Die Verletzung der Statusrechte der
Abgeordneten beeinträchtige zugleich die Funktionsfähigkeit
der parlamentarischen Willensbildung. In der repräsentativen
Demokratie im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG sei die
Repräsentationsfunktion gestört, wenn Mitglieder des
Deutschen Bundestages, deren Zahl und Namen noch nicht einmal
genau bekannt seien, in der Wahrnehmung ihrer Aufgaben durch
die Beobachtungstätigkeit der Verfassungsschutzbehörden
beeinträchtigt würden.
59
Die Maßnahmen des Bundesamtes für
Verfassungsschutz verstießen des Weiteren gegen die
Grundsätze der Finanzverfassung gemäß Art. 104a ff.
GG und verletzten dadurch die Rechte des Deutschen
Bundestages. Dieser habe einen Anspruch darauf, dass
Haushaltsmittel nach den von ihm gesetzten Vorgaben
ausgegeben würden.
60
Die Antragsgegner seien verpflichtet, gegen
die Rechtsverletzungen durch das Bundesamt für
Verfassungsschutz einzuschreiten und ihrer Aufsichtspflicht
nachzukommen. Da die Beobachtung durch das Bundesamt für
Verfassungsschutz verfassungswidrig sei, erwachse aus der
Aufsichtsbefugnis eine Verpflichtung der Antragsgegner, gegen
sie einzuschreiten. Eine Pflicht, die Beobachtung der
Antragsteller zu unterbinden, folge zudem aus dem Grundsatz
der Verfassungsorgantreue und des Interorganrespekts, der
unabhängig von der exakten dogmatischen Begründung jedenfalls
der Entschärfung des dem Prinzip der Gewaltenteilung
innewohnenden Konfliktpotentials diene. Die Antragsgegnerin
zu 2. sei verpflichtet, einzuschreiten, weil ihr die
Geheimdienste insgesamt unterstünden und sie entsprechende
Koordinierungsaufgaben innehabe.
61
d) Mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2012 haben
die Antragsteller ihre Ausführungen dahingehend ergänzt, dass
die Antragstellerin zu 2. den Antrag zu 3 auch aus
eigenem Recht stelle. Ebenso wie der Deutsche Bundestag
insgesamt sei auch die Antragstellerin in ihrer Handlungs-
und Funktionsfähigkeit als Fraktion bei der Wahrnehmung ihrer
Aufgaben nachhaltig beeinträchtigt, wenn sie davon ausgehen
müsse, dass einzelne ihrer Mitglieder in Kenntnis und mit
Billigung der Antragsgegner der Beobachtung durch das
Bundesamt für Verfassungsschutz unterlägen.
62
Zum Hilfsantrag zu 3 vertreten die
Antragsteller die Auffassung, der Streitgegenstand des
Organstreitverfahrens sei in Abhängigkeit von der Auslegung
des Bundesverfassungsschutzgesetzes unterschiedlich. Das
Bundesverfassungsschutzgesetz stelle keine ausreichende
Ermächtigungsgrundlage für eine Beobachtungstätigkeit der
Verfassungsschutzbehörden gegenüber Abgeordneten des
Deutschen Bundestages dar. Es gehe danach nicht um Inhalt und
Reichweite einer einfachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage,
sondern darum, dass das Gesetz zum fraglichen Gegenstand
überhaupt keine Regelung und damit keine
Eingriffsermächtigung enthalte.
63
Folge man dieser Auffassung, liege der
Streitgegenstand in der Verletzung der Gesetzgebungskompetenz
des Deutschen Bundestages aus Art. 38 Abs. 3 GG und der
verfassungsrechtlichen Einschreitenspflicht der Antragsgegner
gegenüber dem Bundesamt für Verfassungsschutz. Folge man
hingegen der Auffassung, dass das
Bundesverfassungsschutzgesetz eine hinreichende
Rechtsgrundlage enthalte, sei Streitgegenstand die Frage der
Vereinbarkeit des Gesetzes mit Art. 38 GG. Antragsgegner
sei in diesem Falle der Deutsche Bundestag als Gesetzgeber.
Die Antragstellerin zu 2. mache insoweit eigene Rechte im
Hinblick auf ihre Funktionsfähigkeit als Fraktion
geltend.
64
Auch hinsichtlich des Hilfsantrags zu 3 sei
die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG nicht verstrichen. Bei
normativen Maßnahmen stelle das Bundesverfassungsgericht auf
den Zeitpunkt ab, in dem die Norm eine aktuelle rechtliche
Betroffenheit auszulösen vermöge. Diese habe bei der
Antragstellerin zu 2. mit Kenntnisnahme von der Tatsache
eingesetzt, dass sie als Fraktion Gegenstand der
Beobachtungstätigkeit des Bundesamtes für Verfassungsschutz
sei, also mit der Kenntnis der Antwort der Bundesregierung
vom 22. Dezember 2006.
65
Die Antragsgegner beantragen, die Anträge in
den Organstreitverfahren zu verwerfen.
66
Alle Anträge seien unzulässig, weil sie keine
im Organstreitverfahren zu entscheidende
verfassungsrechtliche Streitigkeit beträfen. Die
Antragsteller wendeten sich nicht gegen eine Beobachtung
durch die Antragsgegner, sondern gegen eine Beobachtung durch
das Bundesamt für Verfassungsschutz. Dieses sei jedoch kein
Verfassungsorgan. Es stehe auch nicht in einem
verfassungsrechtlichen Verhältnis zu Abgeordneten oder zum
Deutschen Bundestag. Andernfalls könnte jede nicht
verfassungsrechtliche Streitigkeit, sobald an ihr ein
Verfassungsorgan beteiligt sei, unter Verweis auf die
Weisungsbefugnisse zu einer verfassungsrechtlichen
Streitigkeit gemacht werden. Dies entspreche weder Wortlaut
noch Sinn und Zweck des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1
GG.
67
In Bezug auf die Anträge zu Nummer 1 und 2
fehle es an der Verfahrensführungsbefugnis der
Antragstellerin zu 2. Diese könne weder Rechte des
Antragstellers zu 1. noch eine mittelbare Beeinträchtigung
der Rechte des Deutschen Bundestages, die sich aus einer
Verletzung der Rechte einzelner Abgeordneter ergeben solle,
zulässig im Wege der Prozessstandschaft geltend machen.
Entsprechendes gelte für den Antrag zu Nummer 3.
68
Schließlich habe die Antragstellerin zu 2. den
Grundsatz der materiellen Subsidiarität nicht beachtet. Es
müsse abgewartet werden, bis die verwaltungsgerichtlichen
Verfahren der einzelnen Abgeordneten rechtskräftig
abgeschlossen seien.
69
Des Weiteren sei die Frist des § 64 Abs.
3 BVerfGG nicht gewahrt. Der Antragsteller zu 1. habe
spätestens seit einem auf seinen Antrag ergangenen Bescheid
des Bundesamtes für Verfassungsschutz vom 27. Mai 2003
gewusst, dass dieses Informationen über ihn erhoben habe.
Spätestens seit der Antwort der Bundesregierung vom 22. Mai
2006 (BTDrucks 16/1590 vom 23. Mai 2006, S. 2) auf die
Kleine Anfrage zum Thema „Überwachung von Mitgliedern des
Deutschen Bundestages durch den Verfassungsschutz“ (BTDrucks
16/1397) sei ihm bekannt gewesen, dass die Bundesregierung
die Maßnahmen des Verfassungsschutzes als rechtmäßig erachte.
Die Bundesregierung habe diese Position in ihrer Antwort auf
eine weitere Kleine Anfrage noch einmal bekräftigt (BTDrucks
16/2098 vom 30. Juni 2006, S. 2). Da die Bundesregierung von
der Rechtmäßigkeit der Beobachtung ausgegangen sei, sei
offensichtlich gewesen, dass sie Maßnahmen, wie sie der
Antragsteller begehre, nicht ergreifen würde. Der Lauf der
Frist des § 64 BVerfGG sei auch nicht dadurch wieder in
Gang gesetzt worden, dass die Antragsteller nach Ablauf
dieser Frist eine weitere Kleine Anfrage als Nachfrage
gestellt hätten (BTDrucks 16/3763, S. 3). Die Antwort der
Antragsgegnerin zu 2. hierauf sei erwartungsgemäß ausgefallen
(BTDrucks 16/3964 vom 22. Dezember 2006, S. 4).
70
Zudem fehle es an einem zulässigen
Angriffsgegenstand. Das Unterlassen einer Maßnahme im
Organstreit sei nur dann rechtserheblich, wenn eine
verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Vornahme der
unterlassenen Maßnahme nicht ausgeschlossen werden könne.
Dies sei hier indes der Fall. Die in § 2 Abs. 1
Satz 2 BVerfSchG normierte Dienst-, Rechts- und
Fachaufsicht begründe weder subjektive noch organschaftliche
Rechte auf ein Einschreiten des Antragsgegners zu 1.
71
Wären die Anträge zulässig, so wären sie
jedenfalls unbegründet. Die Erhebung von Informationen über
den Antragsteller zu 1. durch das Bundesamt für
Verfassungsschutz sei in dem gesamten relevanten Zeitraum
rechtmäßig gewesen.
72
In den Organstreitverfahren wurde dem
Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, dem Bundespräsidenten,
den Landesregierungen sowie allen Landesparlamenten
Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Von Stellungnahmen wurde
abgesehen.
73
Zur Verfassungsbeschwerde hat die
Bundesregierung Stellung genommen, zuletzt mit Schreiben vom
8. Juli 2013. Die übrigen Äußerungsberechtigten haben von der
Gelegenheit zur Äußerung keinen Gebrauch gemacht.
74
Die Bundesregierung ist der Auffassung, das
Bundesverfassungsschutzgesetz sei auf Abgeordnete anwendbar.
Anderes wäre vor dem Hintergrund der Erfahrungen in der
Weimarer Republik, in der Kommunisten wie Nationalsozialisten
im Reichstag ihre Parlamentstätigkeit zur Verfolgung ihrer
verfassungsfeindlichen Bestrebungen missbraucht hätten,
unverständlich. Ein verfassungsschutzfreier parlamentarischer
Raum bestehe nicht. Zwar statuiere das Grundgesetz
verschiedene Privilegien für Abgeordnete, insbesondere in
Art. 46 ff. GG. Der Anwendungsbereich dieser
Privilegien sei indes eng begrenzt. Keines davon schließe
eine verfassungsschutzbehördliche Beobachtung von
Abgeordneten aus.
75
Auch das freie Mandat gemäß Art. 38 Abs.
1 Satz 2 GG stehe einer Beobachtung nicht grundsätzlich
entgegen. Der Verfassungsgeber sei vor dem Hintergrund der
geschichtlichen Erfahrung davon ausgegangen, dass Gefahren
für die freiheitliche demokratische Grundordnung auch von
Abgeordneten ausgehen könnten, so dass der
verfassungsrechtlich verankerte Grundsatz der wehrhaften
Demokratie auch Eingriffe in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
rechtfertigen könne. Sofern eine Partei überhaupt Abgeordnete
stelle, entspreche es dem Regelfall, dass hierzu jedenfalls
die wichtigsten Parteifunktionäre gehörten. Es wäre deshalb
sinnwidrig, diese nicht beobachten zu dürfen.
76
Die einschlägigen Vorschriften seien zwar
auslegungsbedürftig, sie unterschritten dabei jedoch nicht
das verfassungsrechtlich gebotene Maß an Normenklarheit und
Bestimmtheit. Der Gesetzgeber habe die Entscheidung
getroffen, dass auch Abgeordnete der Beobachtung unterlägen.
Er habe nur für bestimmte besondere Fälle der Post- und
Telekommunikationsüberwachung Sonderregelungen getroffen, die
dem Status der Abgeordneten Rechnung trügen, und damit
bekundet, dass es ansonsten bei den allgemeinen Regelungen
bleibe.
77
Ob und inwieweit bei der Auslegung und
Anwendung des Bundesverfassungsschutzgesetzes dem besonderen
Status von Abgeordneten und dem durch Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG geschützten freien Mandat Rechnung zu tragen sei,
sei keine Frage, die einer eigenständigen gesetzlichen
Regelung spezifisch für Abgeordnete bedürfe. Es handle sich
um eine Auslegungsfrage. Abgeordnete seien nicht die einzigen
Personen, bei denen sich eine besondere Schutzbedürftigkeit
ergeben könne. Entsprechendes gelte etwa für Geistliche,
Rechtsanwälte, Ärzte, Angehörige der Heilberufe sowie
Journalisten.
78
Ob und inwieweit Mitglieder der Landtage
gegenüber bundesrechtlichen Eingriffen geschützt seien,
bestimme sich nicht nach Landesverfassungsrecht, sondern
anhand der materiellen Maßstäbe, wie sie in Art. 38 Abs.
1, Art. 46 und Art. 47 GG zum Ausdruck kämen und
über Art. 28 Abs. 1 GG sowie gemäß dem Prinzip der
Bundestreue auch gegenüber Mitgliedern der Landtage zu
beachten seien. Die Rücksichtnahmepflicht vermittle den
Landtagsabgeordneten jedenfalls keinen weitergehenden Schutz
als den Bundestagsabgeordneten.
79
1. Mit Schreiben vom 18. April 2013 haben in
dem Verfassungsbeschwerdeverfahren die Bundesregierung und in
dem Organstreitverfahren die Antragsgegner mitgeteilt, dass
seit Ende 2012 keine Beobachtung der Gesamtpartei DIE LINKE
durch das Bundesamt für Verfassungsschutz mehr stattfinde.
Die Beobachtungstätigkeit fokussiere sich seither auf
sogenannte offen extremistische Strukturen und
Zusammenschlüsse dieser Partei. Nachrichtendienstliche Mittel
kämen unverändert nicht zum Einsatz. Die Umstellung der
Beobachtungspraxis berühre nicht die Recht- und
Verfassungsmäßigkeit der bisherigen Beobachtung der
Gesamtpartei DIE LINKE einschließlich ihrer hochrangigen
Vertreter und Repräsentanten wie des Beschwerdeführers und
Antragstellers zu 1. In den Jahren der Beobachtung der
Gesamtpartei hätten tatsächliche Anhaltspunkte für gegen die
freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtete
Bestrebungen der Gesamtpartei festgestellt werden können, die
größtenteils von den offen extremistischen Zusammenschlüssen
der Partei ausgegangen seien und weiterhin ausgingen. Zur
Abschätzung des bestehenden Gefährdungspotentials für die
freiheitliche demokratische Grundordnung erscheine es
tragbar, in Zukunft nur mehr die offen
extremistischen Zusammenschlüsse der Partei DIE LINKE zu
beobachten und darin insbesondere auch deren Einfluss auf die
Gesamtpartei miteinzubeziehen.
80
2. Die Antragsteller im Organstreitverfahren
und der Beschwerdeführer im Verfassungsbeschwerdeverfahren
haben mit Schreiben vom 28. Mai 2013 beziehungsweise 29. Mai
2013 Stellung genommen. Sie vertreten die Auffassung, dass
eine Einstellung der Beobachtung der Gesamtpartei DIE LINKE
die Zulässigkeit der jeweiligen Verfahren nicht berühre.
81
Der Beschwerdeführer erklärt, dass sein
Rechtsschutzinteresse nicht entfallen sei. Die
Bundesregierung habe nicht dargelegt, dass auch er von der
Beobachtungstätigkeit ausgenommen werde. Ferner dürfe er aus
Rehabilitationsgründen eine Entscheidung über seine
Verfassungsbeschwerde erwarten.
82
Die Antragsteller tragen vor, eine Einstellung
auch ihrer Beobachtung hätten die Antragsgegner nicht
behauptet. Der Antragstellerin zu 2. gehörten zudem einzelne
Abgeordnete an, die zu einer der Untergliederungen gehörten,
deren Beobachtung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz
nach den Angaben der Antragsgegner fortgesetzt werde.
Unabhängig hiervon hätten die Antragsteller ein berechtigtes
Interesse an Rechtsklarheit auch für die Zukunft. Aus der
Einstellung einer Beobachtungstätigkeit ergebe sich nicht, ob
und unter welchen Voraussetzungen deren Wiederaufnahme
zulässig wäre.
83
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
Insbesondere ist der Beschwerdeführer auch insoweit
beschwerdefähig, als er sich – zunächst nur konkludent,
nunmehr auch ausdrücklich – auf seine Rechte als Abgeordneter
aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG beruft.
84
Nach der ständigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts kann ein Abgeordneter zwar nicht im
Wege der Verfassungsbeschwerde um seine Abgeordnetenrechte
mit einem Staatsorgan streiten (vgl. BVerfGE 32, 157
; 43, 142 <148, 150>; 64, 301 ;
99, 19 ). Die Verfassungsbeschwerde ist kein Mittel
zur Austragung von Meinungsverschiedenheiten zwischen
Staatsorganen (BVerfGE 15, 298 ; 43, 142
; 64, 301 ).
85
Art. 38 GG ist jedoch von § 90
Abs. 1 BVerfGG insoweit mitumfasst, als diese Norm in
ähnlicher Weise wie die übrigen Vorschriften des
Grundgesetzes, in die sie eingereiht ist, Individualrechte
garantiert. Dies geschieht nicht nur durch Art. 38 Abs.
1 Satz 1 GG, sondern unter Umständen auch durch Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 108, 251 ). Schon
der Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG
spricht nicht dafür, dass das Grundgesetz die Bedeutung der
Rechte des Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
durch Herausnahme dieser Vorschrift dadurch schmälern wollte,
dass es die verfassungsrechtliche Kontrolle auf deren Wahrung
nicht erstreckt (vgl. BVerfGE 108, 251 ).
86
Dies zugrundegelegt kann der Beschwerdeführer
sich nach dem Durchlaufen des Verwaltungsrechtswegs mit der
Verfassungsbeschwerde auf eine Verletzung seiner Rechte aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG berufen. Er behauptet im
Verfassungsbeschwerdeverfahren eine Rechtsverletzung durch
das von ihm angefochtene Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts. Dieses Urteil betrifft nicht sein
Verhältnis zu einem anderen Verfassungsorgan oder zu dessen
Teilen, sondern sein Verhältnis zum Bundesamt für
Verfassungsschutz als einer Bundesoberbehörde.
87
Das Rechtsschutzinteresse des
Beschwerdeführers für die Feststellung einer Verletzung
seiner Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG durch das
angefochtene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts besteht
ungeachtet dessen, dass er bereits im September 2009 aus dem
Deutschen Bundestag ausgeschieden ist und unabhängig davon,
ob seine Beobachtung gegenwärtig noch fortdauert. Eine
Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzinteresses (vgl.
dazu BVerfGE 103, 44 ; 104, 220
; 105, 239 ; 106, 210
) ist hierdurch nicht eingetreten, denn der
Verwaltungsrechtsstreit betraf von vornherein auch den in der
Vergangenheit liegenden Beobachtungszeitraum von Oktober 1999
bis zum 13. Februar 2009 (vgl. A.IV.3.b und c).
88
Die Verfassungsbeschwerde ist auch zulässig,
soweit das mit ihr angefochtene Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts den Zeitraum des Landtagsmandats
des Beschwerdeführers betrifft, weil nicht von vornherein
ausgeschlossen werden kann, dass der Beschwerdeführer in
seinem Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in Verbindung
mit Art. 28 Abs. 1 GG verletzt ist.
89
Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. Das
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juli 2010 – das
im Hinblick auf die Auslegung und Anwendung des
Verfassungsrechts uneingeschränkter Kontrolle durch das
Bundesverfassungsgericht unterliegt (vgl. BVerfGE 108, 282
) – verletzt das freie Mandat des
Beschwerdeführers aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, in
Bezug auf den Zeitraum des Landtagsmandats des
Beschwerdeführers in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1
GG.
90
In der Beobachtung eines Abgeordneten durch
Behörden des Verfassungsschutzes liegt ein Eingriff in das
freie Mandat gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, dessen
Rechtfertigung hohen Anforderungen unterliegt (I.). Diesen
Anforderungen trägt das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 21. Juli 2010 nicht hinreichend Rechnung. Es verkennt
damit Inhalt und Reichweite der Rechte des Beschwerdeführers
aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG (II.). Ob daneben weitere
Rechte des Beschwerdeführers verletzt sind, kann offen
bleiben (III.).
91
Das freie Mandat gemäß Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG gewährleistet die freie Willensbildung des
Abgeordneten und damit auch eine von staatlicher
Beeinflussung freie Kommunikationsbeziehung zwischen dem
Abgeordneten und den Wählerinnen und Wählern (1.) sowie die
Freiheit des Abgeordneten von exekutiver Beobachtung,
Beaufsichtigung und Kontrolle (2.). Dies gilt über
Art. 28 Abs. 1 GG auch für die Mitglieder der
Volksvertretungen der Länder (3.). In der Beobachtung eines
Abgeordneten durch Verfassungsschutzbehörden sowie der damit
verbundenen Sammlung und Speicherung personenbezogener Daten
liegt ein Eingriff in diesen Gewährleistungsgehalt (4.). Ein
solcher Eingriff kann im Einzelfall zum Schutz der
freiheitlichen demokratischen Grundordnung gerechtfertigt
sein, er unterliegt jedoch strengen
Verhältnismäßigkeitsanforderungen und bedarf einer
Rechtsgrundlage, die den Grundsätzen des Gesetzesvorbehalts
genügt (5.).
92
1. Das freie Mandat gewährleistet gemäß
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG die freie Willensbildung der
Abgeordneten und damit auch eine von staatlicher
Beeinflussung freie Kommunikationsbeziehung zwischen den
Abgeordneten und den Wählerinnen und Wählern.
93
a) Grundlage des freien Mandats ist
Art. 38 Abs. 1 GG. Diese Norm schützt nicht nur den
Bestand, sondern auch die tatsächliche Ausübung des Mandats
(vgl. BVerfGE 80, 188 ; 99, 19 ; 118,
277 ). Der Abgeordnete ist – vom Vertrauen
der Wähler berufen – Inhaber eines öffentlichen Amtes, Träger
eines freien Mandats und, gemeinsam mit der Gesamtheit der
Mitglieder des Parlaments (vgl. BVerfGE 56, 396 ;
118, 277 ), Vertreter des ganzen Volkes (vgl.
BVerfGE 112, 118 ; 118, 277 ). Er hat
einen repräsentativen Status inne, übt sein Mandat in
Unabhängigkeit, frei von jeder Bindung an Aufträge und
Weisungen, aus und ist nur seinem Gewissen unterworfen (vgl.
BVerfGE 40, 296 <314, 316>; 76, 256 ; 118,
277 ).
94
b) Das Gebot freier Willensbildung des
Abgeordneten gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG steht in
engem Zusammenhang mit dem Grundsatz der parlamentarischen
Demokratie gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE
44, 125 ). Der von Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG bezweckte Schutz der Willens- und
Entscheidungsbildung der Mitglieder des Deutschen Bundestages
als Vertreter des Volkes setzt den Schutz der
Kommunikationsbeziehung zwischen den Abgeordneten und den
Wählerinnen und Wählern vor gezielter staatlicher
Beeinflussung und staatlicher Abschreckung voraus.
95
In der repräsentativen Demokratie des
Grundgesetzes vollziehen sich die Willensbildung des Volkes
und die Willensbildung in den Staatsorganen in einer
kontinuierlichen und vielfältigen Wechselwirkung: Politisches
Programm und Verhalten der Staatsorgane wirken unablässig auf
die Willensbildung des Volkes ein und sind selbst Gegenstand
der Meinungsbildung des Volkes; Meinungen aus dem Volk,
häufig vorgeformt und gestaltet vor allem in den politischen
Parteien, in Verbänden und über Massenmedien, wirken auf die
Willensbildung in den Staatsorganen ein. Regierung und
Opposition sowie die sie tragenden politischen Kräfte im
Parlament werden bei ihrem Verhalten stets auch die
Wählerinnen und Wähler im Blick haben. Dies alles ist Teil
des politischen Prozesses einer freiheitlichen Demokratie,
wie das Grundgesetz ihn versteht (vgl. BVerfGE 44, 125
).
96
In dem Wechselspiel zwischen
gesellschaftlicher und staatlicher Willensbildung hat der
Abgeordnete – in ähnlicher Weise wie die politischen Parteien
(vgl. BVerfGE 41, 399 ) – eine
Transformationsfunktion (Morlok, in: Dreier, GG, Bd. 2,
2. Aufl. 2006, Art. 38 Rn. 135): Er sammelt
und strukturiert die politischen Auffassungen und Interessen,
die an ihn herangetragen werden, und entscheidet, ob, wie und
mit welcher Priorität er sich bemüht, sie in staatliche
Entscheidungen umzusetzen. Seine Aufgabe ist es,
unterschiedliche politische Auffassungen und Interessen
aufzunehmen, auszugleichen und in die Willensbildung von
Partei, Fraktion und Parlament zu überführen, und umgekehrt
den Bürgern den guten Sinn der in Parlament getroffenen
politischen Entscheidungen zu vermitteln oder bessere
Alternativen aufzuzeigen und für sie zu werben. Er ist ein
Verbindungsglied zwischen Parlament und Bürger (vgl. auch
Härth, Die Rede- und Abstimmungsfreiheit der
Parlamentsabgeordneten in der Bundesrepublik Deutschland,
1983, S. 142). Repräsentation erfordert Vermittlung von
Informationsströmen in doppelter Richtung (Benda, ZParl 1978,
S. 510 ). Um diese in Gang zu halten, gehört es zu
den Hauptaufgaben des Mandats, engen Kontakt mit der Partei,
den Verbänden und nicht organisierten Bürgern, insbesondere
im eigenen Wahlkreis, zu halten (H. Meyer, VVDStRL 33
, S. 7 ff. ). Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG liegt das Bild eines Abgeordneten zugrunde,
der im Parlament durch Plenar- und Ausschusssitzungen, in der
Fraktion und Partei durch Sitzungen und inhaltliche Arbeit
sowie im Wahlkreis und der sonstigen Öffentlichkeit durch
Veranstaltungen der verschiedensten Art, nicht zuletzt durch
Wahlvorbereitungen und Wahlversammlungen in Anspruch genommen
wird (vgl. BVerfGE 40, 296 ).
97
c) Der kommunikative Prozess, bei dem der
Abgeordnete nicht nur Informationen weitergibt, sondern auch
Informationen empfängt, ist vom Schutz des Art. 38 Abs.
1 Satz 2 GG umfasst. Das freie Mandat schließt die
Rückkoppelung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk ein und
trägt dem Gedanken Rechnung, dass die parlamentarische
Demokratie auf dem Vertrauen des Volkes beruht (vgl. BVerfGE
118, 277 ). Sie schützt daher – neben dem
speziellen Schutz der vertraulichen Kommunikation des
Abgeordneten durch das in Art. 47 GG gewährte
Zeugnisverweigerungsrecht – die Kommunikationsbeziehungen des
Abgeordneten als Bedingung seiner freien Willensbildung und
gewährleistet dabei insbesondere, dass die von ihm zu
vertretenden, in die politische Willensbildung des Deutschen
Bundestages einzuspeisenden Meinungen und Interessen ihn
unverzerrt und ohne staatliche Beeinflussung erreichen
können. Die Vielzahl der Abgeordneten soll die Chance
eröffnen, dass die unterschiedlichen Ideen und Interessen in
der Bevölkerung in den parlamentarischen
Willensbildungsprozess eingebracht werden (vgl. Morlok, in:
Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 38 Rn.
134).
98
Bei alledem ist der Gewährleistungsgehalt des
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG auf das gesamte politische
Handeln des Abgeordneten bezogen und umfasst nicht nur dessen
Tätigkeit im parlamentarischen Bereich. Die Sphären des
Abgeordneten „als Mandatsträger“, „als Parteimitglied“ sowie
als politisch handelnder „Privatperson“ lassen sich nicht
strikt trennen; die parlamentarische Demokratie fordert
insoweit den Abgeordneten als ganzen Menschen (vgl. BVerfGE
40, 296 ; 118, 277 ).
99
d) Der Schutz der Kommunikationsbeziehungen
des Abgeordneten dient zugleich der in Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG verankerten
Repräsentationsfunktion des Deutschen Bundestages, die dem
Abgeordneten gemeinsam mit den anderen Mitgliedern des
Parlaments zukommt (vgl. BVerfGE 104, 310
; 130, 318 ). Auch wenn das
Grundgesetz den einzelnen Abgeordneten als „Vertreter des
ganzen Volkes“ bezeichnet, so kann er dieses doch nur
gemeinsam mit den anderen Parlamentsmitgliedern
repräsentieren. Wird das Volk bei parlamentarischen
Entscheidungen nur durch das Parlament als Ganzes, das heißt
durch die Gesamtheit seiner Mitglieder, angemessen
repräsentiert, so muss die Mitwirkung aller Abgeordneten bei
derartigen Entscheidungen nach Möglichkeit und im Rahmen des
im demokratisch-parlamentarischen System des Grundgesetzes
Vertretbaren sichergestellt sein (vgl. BVerfGE 44, 308
; s. ferner BVerfGE 80, 188 ;
84, 304 ; 104, 310 ). Das freie
Mandat stellt auch insoweit eine Vorkehrung zum Schutz der
Integrität des Zustandekommens und der Willens- und
Entscheidungsbildung der staatlichen Organe dar (vgl. BVerfGE
44, 125 ). Durch eine Behinderung der
parlamentarischen Arbeit des einzelnen Abgeordneten werden
die vom Volke festgelegten Mehrheitsverhältnisse verändert
(BVerfGE 104, 310 ). Wird die
Kommunikationsbeziehung zwischen Abgeordnetem und Bürgern
gestört, so ist folglich die parlamentarische Willensbildung
und infolgedessen die demokratische Repräsentationsfunktion
des Parlaments berührt.
100
2. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet
in diesem Zusammenhang die Freiheit der Abgeordneten von
exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und Kontrolle und
steht insoweit in engem Zusammenhang mit dem Grundsatz der
Gewaltenteilung gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG.
101
a) Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG etabliert
einen spezifischen Kontrollzusammenhang zwischen Bundestag
und Bundesregierung als zentrales Bindeglied zwischen
Gewaltenteilung und Demokratieprinzip (vgl. Möllers, JZ 2011,
S. 48 ; Gusy, ZRP 2008, S. 36). Dieser
Kontrollzusammenhang geht von den gewählten Abgeordneten aus;
er verläuft mit dem demokratischen Legitimationsstrang vom
Deutschen Bundestag hin zur Bundesregierung, nicht hingegen
umgekehrt von der Regierung zum Parlament. Während die
Kontrolle von Regierung und Verwaltung zum Kernbereich der
parlamentarischen Aufgaben gehört, das parlamentarische
Regierungssystem mithin grundlegend durch die
Kontrollfunktion des Parlaments geprägt ist (vgl. BVerfGE 67,
100 ), wird das Parlament seinerseits durch andere
Verfassungsorgane nicht in vergleichbarer Weise kontrolliert
(vgl. aber zur allgemeinen wechselseitigen Gewaltenkontrolle
BVerfGE 95, 1 m.w.N.). Eine demokratische
„Kontrolle“ des Parlaments erfolgt vor allem durch die
Wähler, die im Akt der Wahl gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 1
GG die Konsequenz aus ihrer Beurteilung der Tätigkeit von
regierender Mehrheit und Opposition ziehen.
102
b) Gleichwohl sind die einzelnen Abgeordneten
nicht von vornherein jeder exekutiven Kontrolle entzogen.
Diese ist jedoch in erster Linie eine eigene Angelegenheit
des Deutschen Bundestages, der dabei im Rahmen der
Parlamentsautonomie handelt. Das Grundgesetz statuiert
deshalb in den von ihm geregelten Fällen von Maßnahmen gegen
Abgeordnete ausdrücklich ein Genehmigungserfordernis für den
Zugriff der Exekutive auf einen Abgeordneten (vgl.
Art. 46 Abs. 2 bis 4 GG) und errichtet damit prozedurale
Hindernisse, die nicht nur dem Schutz des einzelnen
Abgeordneten, sondern, vermittelt durch diesen Schutz, in
erster Linie der Wahrung der Parlamentsautonomie dienen (vgl.
BVerfGE 102, 224 ; 104, 310 ).
Das Parlament entscheidet dabei grundsätzlich in eigener
Verantwortung, ob es die Genehmigung erteilt oder versagt.
Kern dieser politischen Entscheidung ist eine
Interessenabwägung zwischen den Belangen des Parlaments und
den anderen Hoheitsträgern aufgegebenen Gemeinwohlbelangen,
wobei dem Bundestag ein weiter Entscheidungsspielraum zukommt
(vgl. BVerfGE 80, 188 ; 84, 304 ; 104,
310 ). Auch die Überprüfung eines Abgeordneten auf
eine Tätigkeit für den Staatssicherheitsdienst der ehemaligen
Deutschen Demokratischen Republik erfolgt vor dem Hintergrund
der davon berührten Parlamentsautonomie ausschließlich durch
das Parlament selbst, und zwar im Rahmen einer
Kollegialenquete aufgrund einer speziellen Rechtsgrundlage im
Abgeordnetengesetz (§ 44c Abs. 2 AbgG; zum
inhaltsgleichen § 44b Abs. 2 AbgG a.F., vgl. BVerfGE 94,
351; 99, 19).
103
3. Die Freiheit des Abgeordneten von
exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und Kontrolle
gewährleistet Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vermittelt über
Art. 28 Abs. 1 GG auch für die Mitglieder der
Volksvertretungen in den Ländern (a) und kann im vorliegenden
Fall auch insoweit mit der Verfassungsbeschwerde geltend
gemacht werden (b).
104
a) Das Grundgesetz geht von der
grundsätzlichen Verfassungsautonomie der Länder aus (vgl.
BVerfGE 36, 342 ; 64, 301 ; 90, 60
); die Verfassungsbereiche des Bundes und der
Länder stehen im föderativ gestalteten Staatswesen der
Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich selbständig
nebeneinander (vgl. BVerfGE 103, 332 ; 107, 1
). Die Bedeutung der parlamentsrechtlichen
Regelungen des Grundgesetzes und der zu ihnen ergangenen
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beschränkt sich
darauf, den nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG zu
gewährleistenden Grundsätzen der verfassungsmäßigen Ordnung
in den Ländern in Bezug auf das Landesparlament Konturen zu
geben. Die Bestimmungen über den Status der
Bundestagsabgeordneten und die Stellung des Bundestages sind
dabei nicht in ihren konkreten Ausgestaltungen, sondern nur
in ihren essentiellen, den deutschen Parlamentarismus
prägenden Grundsätzen für die Verfasstheit der Länder von
Bedeutung (BVerfGE 102, 224 ).
105
Bei der Gewährleistung einer von staatlicher
Beeinflussung freien Kommunikationsbeziehung zwischen dem
Abgeordneten und den Wählerinnen und Wählern sowie der
Freiheit des Abgeordneten von exekutiver Beobachtung,
Beaufsichtigung und Kontrolle handelt es sich um
Grundbedingungen des freien Mandats, die im Demokratie- und
Gewaltenteilungsprinzip wurzeln. Diese Essentialien, die
wegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auch im
Verfassungsbereich der Länder Beachtung verlangen, können mit
Hilfe des Bundesverfassungsgerichts durchgesetzt werden,
sofern kein anderer gleichwertiger Rechtsschutz zur Verfügung
steht (vgl. für Art. 48 Abs. 3 GG bereits BVerfGE 40,
296 ).
106
b) Zwar sind Rechte, deren Geltung im Rahmen
der verfassungsmäßigen Ordnung der Länder durch Art. 28
Abs. 1 GG gewährleistet ist, darum nicht ohne Weiteres
auch vor dem Bundesverfassungsgericht einklagbar (vgl.
BVerfGE 99, 1 <8, 11 ff.>). Etwas anderes kann
aber jedenfalls insoweit gelten, als die Landesstaatsgewalt,
einschließlich des Landesverfassungsgerichts, zur
Gewährleistung eines effektiven Schutzes des betreffenden
Rechts aus prinzipiellen Gründen, die in der
bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes angelegt sind,
nicht in der Lage ist. Dies ist hier der Fall, weil eine
Verletzung des Rechts durch die Entscheidung eines
Bundesgerichts in Rede steht.
107
4. Gewährleistet Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
nach alledem die freie, von staatlicher Beeinflussung
unberührte Kommunikationsbeziehung des Abgeordneten mit den
Wählerinnen und Wählern und damit auch die Freiheit der
Abgeordneten von exekutiver Beaufsichtigung und Kontrolle, so
stellt bereits die systematische Sammlung und Auswertung
öffentlich zugänglicher – ohne den Einsatz von Methoden der
heimlichen Beschaffung erlangter – Informationen über den
Abgeordneten einen Eingriff in das freie Mandat dar (vgl.
BVerfGE 120, 378 m.w.N.). Das gilt auch
dann, wenn die gesammelten Informationen nicht digitalisiert
sind (vgl. zu dieser Konstellation BVerfGE 120, 378
m.w.N.).
108
Ferner beeinträchtigt die Sammlung von
Informationen über einen Abgeordneten dessen freie
Mandatsausübung, weil die hiermit verbundene Stigmatisierung
Wählerinnen und Wähler von einer Kontaktaufnahme und von
eigener inhaltlicher Auseinandersetzung mit seinen
politischen Tätigkeiten und denen seiner Partei und Fraktion
abhalten und damit die von Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG geschützte Kommunikationsbeziehung mit den
Bürgern nachteilig beeinflussen kann. Die bloße Möglichkeit
einer staatlichen Registrierung von Kontakten kann eine
abschreckende Wirkung entfalten und schon im Vorfeld zu
Kommunikationsstörungen und Verhaltensanpassungen führen
(vgl. entsprechend BVerfGE 65, 1 ; 93, 181
; 100, 313 ; 107, 299 ; 125,
260 ; s. auch, zum Eingriff in das Recht aus
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Erwähnung eines
Presseorgans im Verfassungsschutzbericht, BVerfGE 113, 63
). In dieser Möglichkeit eines Abschreckungseffekts
liegt ein Eingriff in das Recht aus Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 124, 161 ; anders
noch BVerfGE 40, 287 ).
109
Die Beobachtung eines Abgeordneten durch
Behörden des Verfassungsschutzes stellt schließlich auch
deshalb einen Eingriff in die Freiheit des
Abgeordnetenmandats dar, weil damit der im Grundgesetz
vorgesehene typische Kontrollzusammenhang zwischen
Legislative und Exekutive umgekehrt wird. Darin liegt eine
Beeinträchtigung des normativen Status des Abgeordneten, ohne
dass es dabei auf eine faktische Beeinflussung der
parlamentarischen Willens- und Entscheidungsbildung ankäme
(vgl. auch Möllers, JZ 2011, S. 48 ).
110
5. Der in der Beobachtung eines Abgeordneten
durch Behörden des Verfassungsschutzes und der damit
verbundenen Sammlung und Speicherung von Daten liegende
Eingriff in das freie Mandat kann im Einzelfall im Interesse
des Schutzes der freiheitlichen demokratischen Grundordnung
gerechtfertigt sein (a), er unterliegt jedoch strengen
Verhältnismäßigkeitsanforderungen (b) und bedarf einer
Rechtsgrundlage, die den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts
genügt (c).
111
a) aa) Die Freiheit des Mandats ist nicht
schrankenlos gewährleistet. Sie kann durch andere Rechtsgüter
von Verfassungsrang begrenzt werden. Anerkannte Rechtsgüter
in diesem Sinne sind insbesondere die Repräsentationsfunktion
und die Funktionsfähigkeit des Parlaments (vgl. BVerfGE 80,
188 ; 84, 304 ; 96, 264 ;
99, 19 ; 112, 118 ; 118, 277
; 130, 318 ).
112
bb) Der Schutz der freiheitlichen
demokratischen Grundordnung kann ein Grund für die zulässige
Beschränkung verfassungsrechtlich geschützter Güter sein. In
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist
anerkannt, dass eine Beschränkung von Freiheitsrechten zum
Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung
zulässig sein kann, weil das Grundgesetz sich für eine
streitbare Demokratie entschieden hat (vgl. BVerfGE 5, 85
; 13, 46 ; 28, 36
; 30, 1 ).
Verfassungsfeinde sollen nicht unter Berufung auf Freiheiten,
die das Grundgesetz gewährt, die Verfassungsordnung oder den
Bestand des Staates gefährden, beeinträchtigen oder zerstören
dürfen (vgl. Art. 9 Abs. 2, Art. 18,
Art. 21 GG).
113
Die Sammlung von Unterlagen zum Zwecke des
Verfassungsschutzes lässt das Grundgesetz ausdrücklich zu,
indem es die Gesetzgebungskompetenz hierfür regelt und die
Schaffung von Behörden ermöglicht, die diese Aufgabe
wahrnehmen (Art. 73 Nr. 10b i.V.m. Art. 70
Abs. 1 GG, Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG; vgl. BVerfGE 30, 1
).
114
Eingriffe in verfassungsrechtlich geschützte
Güter durch Behörden des Verfassungsschutzes sind allerdings
nur rechtfertigungsfähig, wenn und weil diese an Verfassung
und Gesetze gebunden sind und ihre Verfassungs- und
Gesetzesbindung parlamentarischer und richterlicher Kontrolle
unterliegt (vgl. Gusy, Grundrechte und Verfassungsschutz,
2011, S. IX und S. 11). Dabei darf das Prinzip der
streitbaren Demokratie nicht als unspezifische, pauschale
Eingriffsermächtigung missverstanden werden. Ob ein Eingriff
mit dem Zweck des Schutzes der freiheitlichen demokratischen
Grundordnung gerechtfertigt werden kann, ist vielmehr im
jeweiligen Einzelfall anhand der Auslegung der konkreten
„streitbaren“ Verfassungsbestimmungen zu klären.
115
cc) Missbraucht ein Abgeordneter sein Amt zum
Kampf gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung,
bestehen – soweit die diesbezüglichen Voraussetzungen
vorliegen – die Möglichkeiten eines Parteiverbotsverfahrens
gemäß Art. 21 Abs. 2 GG (vgl. auch BVerfGE 70, 324
) oder eines Verfahrens gemäß Art. 18 GG.
Dass letzteres gegen Abgeordnete zulässig ist, belegt
Art. 46 Abs. 3 GG, der diese Möglichkeit ausdrücklich
vorsieht und an eine Genehmigung des Deutschen Bundestages
knüpft.
116
Soweit der Schutz der freiheitlichen
demokratischen Grundordnung durch die Beobachtung von
Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes
sichergestellt werden soll, handelt es sich allerdings um
eine Einwirkung der Exekutive auf Teile der Legislative, die
die repräsentative demokratische Willensbildung berührt. Für
deren Rechtfertigung müssen zumindest ähnlich strenge
Anforderungen gelten wie für besonders schwere Eingriffe in
die Rechte der Abgeordneten durch das Parlament selbst.
117
Die Gefahr, dass die „streitbare Demokratie“
sich „gegen sich selbst“ wendet (vgl. BVerfGE 30, 33
), ist gerade im Hinblick auf die
Beobachtung von gewählten Abgeordneten durch Behörden des
Verfassungsschutzes besonders hoch. Denn in diesem Fall geht
es nicht nur um eine Beeinflussung der gesellschaftlichen
Meinungsbildung, sondern um eine Beeinflussung der Willens-
und Entscheidungsbildung des gewählten Repräsentationsorgans
des Volkes, dem in der Demokratie des Grundgesetzes die
wesentlichen Entscheidungen anvertraut sind.
118
b) Der Eingriff in Art. 38 Abs. 1 Satz 2
GG, der in der Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden
des Verfassungsschutzes liegt, unterliegt daher strengen
Verhältnismäßigkeitsanforderungen.
119
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
verlangt, dass nur das Notwendige zum Schutz eines von der
Verfassung anerkannten Rechtsgutes – hier: der freiheitlichen
demokratischen Grundordnung – im Gesetz vorgesehen und im
Einzelfall angeordnet werden darf (vgl. BVerfGE 7, 377
; 30, 1 ). Die Einschränkung
des freien Mandats darf nicht weiter reichen, als dies
erforderlich ist (vgl. BVerfGE 130, 318 ). Zudem
darf die Schwere des Eingriffs bei einer Gesamtabwägung nicht
außer Verhältnis zu dem Gewicht der ihn rechtfertigenden
Gründe stehen (vgl. BVerfGE 90, 145 ; 92, 277
; 109, 279 ; 115, 320
; 125, 260 ; 126, 112
).
120
Danach ist die Beobachtung eines Abgeordneten
durch Verfassungsschutzbehörden nur dann zulässig, wenn sie
erforderlich ist und die Abwägung im Einzelfall ergibt, dass
dem Interesse am Schutz der freiheitlichen demokratischen
Grundordnung Vorrang vor den Rechten des betroffenen
Abgeordneten gebührt. Erweist sich, dass die weitere
Beobachtung des Abgeordneten zum Schutz der freiheitlichen
Ordnung nicht notwendig ist, gebietet es der Grundsatz der
Erforderlichkeit, die Beobachtung umgehend zu beenden (vgl.
BVerfGE 113, 63 ).
121
Ein Überwiegen des Interesses am Schutz der
freiheitlichen demokratischen Grundordnung kommt insbesondere
dann in Betracht, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der
Abgeordnete sein Mandat zum Kampf gegen die freiheitliche
demokratische Grundordnung missbraucht oder diese aktiv und
aggressiv bekämpft.
122
Im Übrigen kommt es auf eine Abwägung aller
berührten Interessen und Umstände an. In deren Rahmen ist
eine Gesamtbeurteilung des Gewichts des Eingriffs, des Grades
der von dem Abgeordneten ausgehenden Gefährdung der
freiheitlichen demokratischen Grundordnung und des Gewichtes
der durch eine Beobachtung zu erwartenden Informationen für
den Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung
vorzunehmen. Dabei ist das Verhältnis des Abgeordneten zu
seiner Partei von Verfassungs wegen nicht jeder
Berücksichtigung entzogen, denn der Abgeordnete besitzt zwar
im Verhältnis zu Partei und Fraktion einen eigenständigen,
originären verfassungsrechtlichen Status (vgl. BVerfGE 2, 143
; 4, 144 ; 95, 335 ; 112,
118 ; 118, 277 ;
stRspr). Er bewegt sich dabei jedoch in einem besonderen
Spannungsverhältnis zwischen seinem freien und gleichen
Mandat und seiner Einordnung in die Fraktion. Dieses
Spannungsverhältnis liegt in seiner Doppelstellung als
Vertreter des gesamten Volkes und zugleich als Exponent einer
konkreten Parteiorganisation und wird in Art. 21 und
Art. 38 GG erkennbar (vgl. BVerfGE 2, 1
; 95, 335 ; 112, 118
; 118, 277 ).
123
Die Parteimitgliedschaft des Abgeordneten kann
daher ein Aspekt der gebotenen Gesamtbeurteilung sein. Dabei
ist nach der Wertung von Art. 21 GG – der den Parteien
eine wesentliche Rolle für die politische Willensbildung des
Volkes in der demokratischen Verfassungsordnung des
Grundgesetzes zuweist (vgl. BVerfGE 1, 208 ; 11,
239 ; 12, 276 ; 13, 54 ; 18,
34 ; 20, 56 ; 107, 339 ;
stRspr) – davon auszugehen, dass ein parteipolitisches
Engagement, welches seinerseits auf dem Boden der
freiheitlichen demokratischen Grundordnung steht, diese
stärkt. Für sich genommen vermag die
bloße Parteimitgliedschaft daher nur eine vorübergehende
Beobachtung zu rechtfertigen, die der Klärung der Funktionen
des Abgeordneten, seiner Bedeutung und Stellung in der
Partei, seines Verhältnisses zu verfassungsfeindlichen
Strömungen sowie der Beurteilung von deren Relevanz innerhalb
der Partei und für das Wirken des Abgeordneten dient. Von
entscheidender Bedeutung für die Beurteilung der von dem
Abgeordneten ausgehenden Gefährdung der freiheitlichen
demokratischen Grundordnung ist insoweit die Feststellung, ob
und gegebenenfalls in welchem Ausmaß das politische Verhalten
des Abgeordneten beeinflusst ist von den gegen die
freiheitliche demokratische Grundordnung gerichteten
Gruppierungen und Strömungen innerhalb der Partei.
124
Darüber hinaus muss die Sammlung von
Informationen über den betreffenden Abgeordneten in ihren
Mitteln verhältnismäßig sein. Insbesondere sind gemäß
Art. 46 Abs. 1 GG Äußerungen eines Abgeordneten der
Informationserhebung und -sammlung entzogen, wenn er diese im
Bundestag oder in einem seiner Ausschüsse getan hat. Gemäß
Art. 46 Abs. 1 Satz 1 GG darf ein Abgeordneter zu keiner
Zeit wegen seiner Abstimmung oder wegen einer Äußerung, die
er im Bundestag oder in einem seiner Ausschüsse getan hat,
gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb des
Bundestages „zur Verantwortung gezogen“ werden. Die
Vorschrift ist nach ihrem Wortlaut und ihrem Sinn und Zweck,
die Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Parlaments zu sichern
und den Abgeordneten zu schützen (vgl. BVerfGE 104, 310
), weit zu verstehen. Der Schutz des
Art. 46 Abs. 1 GG erstreckt sich damit auch auf
Maßnahmen der Verfassungsschutzbehörden (vgl. auch Magiera,
in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 8,
Art. 46 Rn. 69 ; H.-P. Schneider,
in: AK-GG, 3. Aufl. 2001, Art. 46 Rn. 8
6. Aufl. 2012, Art. 46 Rn. 17; Brenner,
in: Festschrift für Peter Badura, 2004, S. 25 ).
Der gegen ein weites Normverständnis gerichtete Einwand, die
Beobachtung durch Behörden des Verfassungsschutzes habe
keinen Sanktionscharakter, weil sie keine unmittelbaren
Folgen nach sich ziehe (vgl. Löwer, in: Bundesministerium des
Innern, Verfassungsschutz. Bestandsaufnahme und Perspektiven,
1998, S. 240 ), vermag nicht zu überzeugen. Auf
eine Unmittelbarkeit der Folgen kommt es für das Vorliegen
eines Eingriffs in ein verfassungsrechtlich geschütztes
Rechtsgut nicht an (vgl. oben C.I.4.).
125
c) Eine Beschränkung des freien Mandats durch
die Beobachtung von Abgeordneten bedarf darüber hinaus einer
gesetzlichen Grundlage, die den rechtsstaatlichen
Anforderungen der Bestimmtheit und Klarheit genügt.
126
Es kann offenbleiben, ob sich dieses
Erfordernis bereits aus dem Gesetzgebungsauftrag in
Art. 38 Abs. 3 GG ergibt, weil dieser sich auf den
gesamten Absatz 1 der Vorschrift bezieht und der Gesetzgeber
nicht nur in Bezug auf das Wahlrecht, sondern auch bezüglich
des Abgeordnetenstatus „das Nähere“ bestimmt. Die
verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer Regelung durch
Parlamentsgesetz folgt jedenfalls aus dem Vorbehalt des
Gesetzes, wie er durch die Wesentlichkeitsdoktrin des
Bundesverfassungsgerichts ausgeformt worden ist.
Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den
Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung
maßgeblichen Regelungen selbst zu treffen (vgl. BVerfGE 49,
89 ; 61, 260 ; 73, 280 <294,
296>; 82, 209 ; 83, 130
; 108, 282 ; 120, 378 ; 128,
282 ). Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit
des Eingriffs müssen hinreichend klar und bestimmt geregelt
sein (vgl. BVerfGE 128, 282 ). Der Gesetzgeber ist
gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies
nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit
Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfGE 49, 168
; 59, 104 ; 78, 205 ; 103,
332 ; 128, 282 ). Die Betroffenen
müssen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten daran
ausrichten können (vgl. BVerfGE 103, 332 ; 113,
348 ; 128, 282 ), und die
gesetzesausführende Verwaltung muss für ihr Verhalten
steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden (vgl.
BVerfGE 110, 33 ; 113, 348 ; 128, 282
).
127
Die notwendige Bestimmtheit fehlt aber nicht
schon deshalb, weil eine Norm auslegungsbedürftig ist (vgl.
BVerfGE 45, 400 ; 117, 71 ; 128, 282
; stRspr). Dem Bestimmtheitserfordernis ist
vielmehr genügt, wenn die Auslegungsprobleme mit
herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können
(vgl. BVerfGE 17, 67 ; 83, 130 ; 127,
335 ). Es ist in erster Linie Aufgabe der
Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären (vgl.
BVerfGE 31, 255 ; 127, 335 ) und
Auslegungsprobleme mit den herkömmlichen Mitteln juristischer
Methode zu bewältigen (vgl. BVerfGE 83, 130 ; 127,
335 m.w.N.).
128
Diese Grundsätze gelten auch für die
wesentlichen Regelungen über die Ausübung des Mandats durch
die gewählten Abgeordneten des Deutschen Bundestages und die
Bestimmung des Verhältnisses des freien Mandats der
demokratisch gewählten Abgeordneten einerseits und des
Schutzes der freiheitlichen demokratischen Grundordnung
andererseits. Die danach zu treffende Abwägung zwischen den
Interessen des Parlaments und des gewählten Abgeordneten
einerseits sowie der im Sinne der „streitbaren Demokratie“
agierenden Exekutive andererseits, die „Synthese aus
‚streitbarer Demokratie‘ und der Idee des auf gegenseitige
Toleranz angelegten parlamentarisch-demokratischen
Rechtsstaats“ (Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik
Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1984, S. 207 f.),
bedürfen, auch soweit es um die Beobachtung von Abgeordneten
durch Behörden des Verfassungsschutzes geht, einer
Entscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers. Das
Parlament muss selbst die wesentliche Entscheidung treffen,
ob es eine Beobachtung seiner Mitglieder – im Rahmen des
verfassungsrechtlich Erlaubten – zulässt oder nicht und unter
welchen Voraussetzungen dies der Fall sein soll.
129
Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
21. Juli 2010 (BVerwGE 137, 275) trägt diesen Maßstäben nicht
hinreichend Rechnung. Es verkennt damit Inhalt und Reichweite
des freien Mandats des Beschwerdeführers aus Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG. Die Beobachtung des Beschwerdeführers durch
das Bundesamt für Verfassungsschutz einschließlich der
Sammlung und Speicherung der dabei gewonnenen
personenbezogenen Informationen verletzt dessen Recht aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, denn die Voraussetzungen
für eine Rechtfertigung des Eingriffs in die freie
Mandatsausübung liegen nicht vor.
130
1. In der Beobachtung des Beschwerdeführers
durch das Bundesamt für Verfassungsschutz liegt nach den
vorstehenden Maßstäben (vgl. oben C.I.4.) ein Eingriff in
dessen freie Mandatsausübung. Der Senat geht dabei von der
Feststellung der Fachgerichte aus, dass die
Informationserhebung ohne den Einsatz von Methoden der
heimlichen Informationsbeschaffung erfolgt. Soweit der
Beschwerdeführer rügt, der Verfassungsschutz wende auch
Methoden der heimlichen Informationsbeschaffung an, hat er
verfassungsrechtlich relevante Verstöße der Fachgerichte bei
der gegenteiligen Feststellung nicht aufgezeigt.
131
Bei der Informationssammlung handelt es sich
um einen Eingriff, ohne dass es darauf ankäme, ob sie durch
die Exekutive dazu bestimmt ist, ein bestimmtes
parlamentarisches Verhalten des Beschwerdeführers
herbeizuführen, und ob das Verhalten des Beschwerdeführers
tatsächlich beeinflusst wird.
132
2. Dieser Eingriff in das freie Mandat des
Beschwerdeführers ist nicht gerechtfertigt. Zwar stellen die
maßgeblichen Normen im Bundesverfassungsschutzgesetz eine den
Anforderungen des Gesetzesvorbehalts genügende, hinreichend
bestimmte Rechtsgrundlage dar (a). Die Beobachtung des
Beschwerdeführers einschließlich der Sammlung und Speicherung
der gewonnenen Informationen wahrt jedoch nicht den Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit (b).
133
a) Die im Jahr 1990 mit dem Gesetz über die
Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten
des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für
Verfassungsschutz geschaffenen § 8 Abs. 1 Satz 1 und
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 4
Abs. 1 Satz 1 Buchstabe c BVerfSchG stellen eine dem
Vorbehalt des Gesetzes genügende Rechtsgrundlage für die
Beobachtung des Beschwerdeführers dar, auch wenn darin nicht
ausdrücklich auf die Rechte der Abgeordneten aus Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG Bezug genommen wird.
134
Die wesentliche Entscheidung, ob Mitglieder
des Deutschen Bundestages der Beobachtung durch das Bundesamt
für Verfassungsschutz unterzogen werden dürfen, hat der
Gesetzgeber mit diesen Vorschriften selbst getroffen und sie
bejaht. Zugleich hat er auch über die wesentlichen
Voraussetzungen einer solchen Beobachtung entschieden, und
zwar dahingehend, dass für die Beobachtung von Abgeordneten
die gleichen tatbestandlichen Voraussetzungen gelten wie für
die Beobachtung von Privatpersonen. Es war bei Erlass des
Bundesverfassungsschutzgesetzes im Jahr 1990 allgemein
bekannt, dass auch Abgeordnete beobachtet wurden (vgl. hierzu
nur BTDrucks 10/6584 vom 27. November 1986,
S. 126 ff., mit einer umfangreichen Auflistung von
beobachteten Landtags- und Bundestagsabgeordneten). Vor
diesem Hintergrund bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass
die Beobachtung von Abgeordneten von diesen 1990 geschaffenen
Vorschriften im Bundesverfassungsschutzgesetz nicht umfasst
sein sollte.
135
Der besonderen Schutzwürdigkeit von
Abgeordneten hat der Gesetzgeber ausreichend Rechnung
getragen, indem § 8 Abs. 5 BVerfSchG die
einfachgesetzliche Anordnung enthält, dass die Beobachtung
verhältnismäßig sein muss. Danach hat das Bundesamt von
mehreren geeigneten Maßnahmen diejenige zu wählen, die den
Betroffenen voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt. Eine
Maßnahme darf keinen Nachteil herbeiführen, der erkennbar
außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg steht. Die
Befugnisnorm in § 8 BVerfSchG ermöglicht und verlangt
folglich die Berücksichtigung aller betroffenen Belange und
damit auch der Tatsache, dass die Tätigkeit der beobachteten
Person dem besonderen Schutz des Art. 38 Abs. 1
Satz 2 GG unterliegt. Da Abgeordnete nach Maßgabe von
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht von vornherein
einer Beobachtung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz
entzogen sind, kommt es insoweit auf die konkreten Umstände
des Einzelfalles an, für deren Beurteilung die oben (C.I.5.b)
angeführten Aspekte heranzuziehen sind.
136
b) Die langjährige Beobachtung des
Beschwerdeführers einschließlich der Sammlung und Speicherung
der gewonnenen Informationen genügt den Anforderungen des
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht. Bei einer
Gesamtabwägung aller Umstände stehen die vom
Bundesverwaltungsgericht angenommenen geringfügigen
zusätzlichen Erkenntnisse für die Ermittlung eines
umfassenden Bildes über die Partei (vgl. BVerwGE 137, 275
<311, Rn. 88>) außer Verhältnis zu der Schwere des
Eingriffs in das freie Mandat des Beschwerdeführers.
137
Im fachgerichtlichen Verfahren wurden
tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht
verfassungsfeindlicher Bestrebungen lediglich in Bezug auf
einzelne Untergliederungen – namentlich die Kommunistische
Plattform, das Marxistische Forum und die anerkannte
Jugendorganisation Linksjugend [`solid] – festgestellt (vgl.
OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2009 – 16 A 845/08 –,
juris, Rn. 67 ff., vgl. auch BVerwGE 137, 275
S. 303, Rn. 63>).
138
Zugleich wurde ausdrücklich festgestellt, dass
der Beschwerdeführer individuell nicht verdächtig ist,
verfassungsfeindliche Bestrebungen zu verfolgen (vgl. OVG
NRW, Urteil vom 13. Februar 2009 – 16 A 845/08 –, juris, Rn.
104; vgl. auch BVerwGE 137, 275 <303,
Rn. 67 f.>). Der Beschwerdeführer hatte zwar
wichtige Parteiämter inne; unter anderem gehörte er ab
Oktober 2004 dem Parteivorstand an, war bis 2008
Bundeswahlkampfleiter der Partei und nahm ab Oktober 2005 die
Aufgabe eines Beauftragten für die Parteineubildung im Rahmen
des Zusammenschlusses der Linkspartei.PDS mit der WASG wahr.
Zudem war er im 16. Deutschen Bundestag
stellvertretender Vorsitzender der Fraktion DIE LINKE (vgl.
OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2009 – 16 A 845/08 –,
juris, Rn. 6 f.). Das Oberverwaltungsgericht hat dies
dahingehend gewürdigt, dass der Beschwerdeführer ein
„Spitzenfunktionär der Partei“ sei (OVG NRW a.a.O.,
Rn. 163); in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
wird von der Tätigkeit des Beschwerdeführers als eines
„herausgehobenen Mitglieds“ gesprochen (BVerwGE 137, 275
<302, Rn. 64>) sowie davon, dass der Beschwerdeführer
eine „führende Rolle“ in der Partei spiele (BVerwGE 137, 275
).
139
Der Beschwerdeführer gehört jedoch weder zu
den Angehörigen noch zu den Unterstützern der betreffenden
Untergliederungen innerhalb der Partei. Das
Oberverwaltungsgericht führt in seiner Entscheidung dazu aus,
dass der Beschwerdeführer keiner Gruppierung innerhalb der
Partei angehöre, bei welcher der Verdacht
verfassungsfeindlicher Bestrebungen bestehe. Auch im Übrigen
lägen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass er sich an gegen
die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichteten
Bestrebungen beteilige oder beteiligt habe (OVG NRW a.a.O.,
Rn. 104, 163).
140
Es bestehen daher keine Anhaltspunkte dafür,
dass das politische Verhalten des Beschwerdeführers als
Abgeordneter von den gegen die freiheitliche demokratische
Grundordnung gerichteten Anschauungen betreffenden
Gruppierungen beeinflusst worden wäre. Von dem
Beschwerdeführer selbst geht folglich auch unter Einbeziehung
seines Verhältnisses zu der Partei DIE LINKE und den dort
vorhandenen Strömungen kein relevanter Beitrag für eine
Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung
aus. Im Übrigen könnte das Verhalten des Beschwerdeführers –
insbesondere, ob er die radikalen Kräfte aktiv bekämpft –
seine Beobachtung allenfalls dann rechtfertigen, wenn diesen
Kräften bereits ein bestimmender Einfluss innerhalb der
Partei zukäme. Dafür ist im fachgerichtlichen Verfahren
nichts festgestellt.
141
Verfassungsrechtlich nicht haltbar ist nach
den obigen Maßstäben die Annahme des
Bundesverwaltungsgerichts, die Tätigkeit des
Beschwerdeführers sei dennoch objektiv geeignet, die
verfassungsfeindlichen Bestrebungen zu unterstützen;
gefährlich für die freiheitliche demokratische Grundordnung
könnten auch Personen sein, die selbst auf dem Boden der
freiheitlichen demokratischen Grundordnung stünden, jedoch
bei objektiver Betrachtung durch ihre Tätigkeit
verfassungsfeindliche Bestrebungen förderten, ohne dies zu
erkennen oder als hinreichenden Grund anzusehen, einen aus
anderen Beweggründen unterstützten Personenzusammenhang zu
verlassen (vgl. BVerwGE 137, 275 <304, Rn. 69>). Das
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts verkennt insoweit, dass
nach der Wertung von Art. 21 GG – der den Parteien eine
wesentliche Rolle für die politische Willensbildung des
Volkes in der demokratischen Verfassungsordnung des
Grundgesetzes zuweist (vgl. BVerfGE 1, 208 ; 11,
239 ; 12, 276 ; 13, 54 ; 18,
34 ; 20, 56 ; 107, 339 ;
stRspr) – ein parteipolitisches Engagement, das seinerseits
auf dem Boden der freiheitlichen demokratischen Grundordnung
steht, diese stärkt. Dies gilt auch und gerade dann, wenn es
in einer Partei stattfindet, in der unterschiedliche Kräfte
und Strömungen miteinander um Einfluss ringen.
142
Nach alledem stellt sich der vom
Bundesverwaltungsgericht angenommene Gewinn an geringfügigen
zusätzlichen Erkenntnissen für die Ermittlung eines
umfassenden Bildes über die Partei (vgl. BVerwGE 137, 275
<311, Rn. 88>) im Verhältnis zu der Schwere des
Eingriffs in das freie Mandat des Beschwerdeführers aus
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG als nachrangig dar.
143
Das Bundesverwaltungsgericht verkennt darüber
hinaus, dass auch die eingesetzten Mittel des Bundesamtes für
Verfassungsschutz unverhältnismäßig sind, soweit das
Verhalten des Beschwerdeführers im von Art. 46 Abs. 1 GG
besonders geschützten parlamentarischen Bereich betroffen
ist. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht einerseits
festgehalten, dass das Bundesamt für Verfassungsschutz „den
Kernbereich der parlamentarischen Tätigkeit“ des
Beschwerdeführers, „nämlich sein Abstimmungsverhalten sowie
seine Äußerungen im Parlament und in dessen Ausschüssen, von
der Beobachtung ausgenommen“ habe (vgl. BVerwGE 137, 275
<313, Rn. 92>). Zugleich wird aber ausgeführt,
dass unter anderem eine Sammlung und Auswertung
parlamentarischer Drucksachen erfolgt sei (vgl. BVerwGE 137,
275 <312, Rn. 91>, sowie die diesbezügliche
Feststellung durch das OVG NRW im Urteil vom 13. Februar
2009 – 16 A 845/08 –, juris, Rn. 135). Die insoweit
erforderliche Abwägung hat nicht stattgefunden.
144
Ob das angegriffene Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts darüber hinaus die vom
Beschwerdeführer ebenfalls als verletzt gerügten Grundrechte
und sonstigen Rechte, insbesondere das Recht auf freie
Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG
in Verbindung mit dem Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG)
und dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3,
Art. 28 Abs. 1 GG), das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 1 Abs. 1 GG sowie das Recht auf chancengleiche
Teilnahme an Parlamentswahlen verletzt, oder ob diese Rechte
bereits tatbestandlich nicht einschlägig sind, weil sie zu
den Abgeordnetenrechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in
einem Verhältnis wechselseitiger Ausschließlichkeit stehen
(vgl. dazu zuletzt BVerfGE 99, 19 ; 118, 277
), kann offenbleiben. Bereits die Verletzung von
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG führt zur Aufhebung der
angegriffenen Entscheidung (vgl. BVerfGE 128, 226
).
145
Die Anträge in den Organstreitverfahren gemäß
Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13
Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG sind unzulässig und
können durch Beschluss gemäß § 24 Satz 1 BVerfGG
verworfen werden.
146
Der Entscheidung sind die Anträge in der
ursprünglichen Fassung der Antragsschrift vom 20. Juni
2007 zugrundezulegen, die am selben Tag beim
Bundesverfassungsgericht eingegangenen ist. Die mit
Schriftsatz vom 14. Dezember 2012 erfolgten Erweiterungen der
Anträge zu 2 und 3 sind nicht innerhalb der Frist des
§ 64 Abs. 3 BVerfGG anhängig gemacht worden (I.). In der
hiernach maßgeblichen Fassung der Antragsschrift sind die
Anträge unzulässig, weil sie nicht statthaft beziehungsweise
die Antragsteller jeweils nicht antragsbefugt sind (II.). Die
im Schriftsatz vom 14. Dezember 2012 gestellten Hilfsanträge
zu 3 sind ebenfalls unzulässig, weil sie die Frist gemäß
§ 64 Abs. 3 BVerfGG nicht wahren (III.).
147
Der Entscheidung sind die Anträge in der
ursprünglichen Fassung der Antragsschrift zugrundezulegen.
Die mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2012 erfolgten
Erweiterungen der Anträge zu 2 und 3 sind beim
Bundesverfassungsgericht am 17. Dezember 2012 und damit
nicht innerhalb der Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG
anhängig gemacht worden. Die in § 64 Abs. 3 BVerfGG
normierte Frist findet auf die Erweiterungen der Anträge zu 2
und 3 Anwendung (1.). Sie lief am 21. Juni 2007 ab
(2.).
148
1. Die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG
findet auf die Änderungen der Anträge zu 2 und zu 3
Anwendung, denn hierbei handelt es sich um Erweiterungen des
Streitgegenstandes, die nicht mehr von dessen ursprünglicher
Fassung umfasst sind.
149
a) Der Streitgegenstand im
Organstreitverfahren wird durch das angegriffene Verhalten
des Antragsgegners und durch die Bestimmungen des
Grundgesetzes begrenzt, gegen die diese Maßnahme oder
Unterlassung verstoßen haben soll, § 64 Abs. 2 BVerfGG.
Auch wenn das Bundesverfassungsgericht nicht an die
Wortfassung eines Antrags gebunden ist, so bleibt doch die
verfassungsgerichtliche Prüfung auf den durch den Antrag
umschriebenen Verfahrensgegenstand beschränkt (vgl. BVerfGE
2, 347 ; 68, 1 ; 129, 356
). § 64 Abs. 2 BVerfGG ist eine
zwingende Verfahrensvorschrift (BVerfGE 2, 143 ;
68, 1 ). Einer nachträglichen Änderung des
Streitgegenstandes durch Änderung des Antrags kann daher die
Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG entgegenstehen (BVerfGE
68, 1 ).
150
b) Bei den Änderungen der Anträge zu 2 und zu
3 handelt es sich um Erweiterungen des Streitgegenstandes,
die nicht mehr von dessen ursprünglicher Fassung umfasst
sind.
151
Im Falle der Anträge zu 2 liegt eine
Erweiterung des Streitgegenstandes vor, weil die
Antragsteller damit die Feststellung der Rechtsverletzung
zusätzlicher selbständiger Rechtsträger, nämlich „weiterer“
Abgeordneter begehren. Auch die Ergänzung der als verletzt
angesehenen Rechtsnormen um eine weitere selbständige
Vorschrift – nämlich Art. 38 Abs. 3 GG – verlässt den
durch den bisherigen Antrag gezogenen Rahmen. Gleiches gilt
für die nunmehr mit den Anträgen zu 3 ebenfalls begehrte
Feststellung eines Verstoßes gegen „die
Gesetzgebungskompetenz des Deutschen Bundestages aus
Art. 38 Abs. 3 GG“. Soweit die Antragsteller in ihrem
Schriftsatz vom 14. Dezember 2012 ergänzend vorgetragen
haben, sie stellten den Antrag zu 3 (nunmehr) auch aus
eigenem Recht, liegt darin eine Ergänzung des
Streitgegenstandes um das Begehren der Feststellung einer
Rechtsverletzung einer Fraktion und damit eines
selbständigen, weiteren Trägers von Verfassungsrechten.
152
2. Die hiernach maßgebliche Frist gemäß
§ 64 Abs. 3 BVerfGG begann an dem auf den
21. Dezember 2006 – dem Zeitpunkt der Zuleitung der
Antwort auf die Kleine Anfrage (BTDrucks 16/3964) an die
Antragstellerin zu 2. – folgenden Tag und lief sechs Monate
später, am 21. Juni 2007, ab.
153
Maßgeblich für den Fristbeginn ist der
Zeitpunkt, von dem an eine Maßnahme beim jeweiligen
Antragsteller eine aktuelle rechtliche Betroffenheit
auszulösen vermag (vgl. BVerfGE 118, 277 ). Im
Falle eines Unterlassens beginnt die Frist daher erst dann,
wenn ein entsprechender Verstoß mit hinreichender Sicherheit
feststeht oder sich die Antragsgegnerin erkennbar weigert,
die Maßnahmen zu treffen, die der Antragsteller zur Wahrung
der Rechte aus seinem verfassungsrechtlichen Status für
erforderlich hält (BVerfGE 92, 80 ; 103, 164
; 107, 286 ; 114, 107
; 129, 356 ; 131, 152 ). Der
Lauf der Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG kann
jedenfalls nicht vor einer eindeutigen Weigerung des
zuständigen Ressortministers beginnen (vgl. BVerfGE 21, 312
; 131, 152 ). Diese
Weigerung kann grundsätzlich auch konkludent erfolgen (vgl.
BVerfGE 103, 164 ; 107, 286 ;
129, 356 ).
154
Diese Voraussetzung war im vorliegenden Fall
am 21. Dezember 2006 – dem Zeitpunkt der Zuleitung der
Antwort auf die Kleine Anfrage (BTDrucks 16/3964) an die
Antragstellerin zu 2. – erfüllt. In dieser Kleinen Anfrage
wurde ausdrücklich die Frage nach einer Anweisung der
Bundesregierung an das Bundesamt für Verfassungsschutz
gestellt, und die Bundesregierung hat mit ihrer Antwort eine
solche Anweisung abgelehnt.
155
Ein früherer Fristbeginn wird durch die
zeitlich davor liegenden Antworten der Antragsgegnerin zu 2.
auf die Kleinen Anfragen der Antragstellerin zu 2. sowie auf
die Kleinen Anfragen der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN nicht
begründet. Die betreffenden Fragen und Antworten waren zu
unspezifisch formuliert, als dass sie den Lauf der Frist für
Anträge des hier zu beurteilenden Inhalts hätten in Gang
setzen können.
156
Lief folglich die Frist gemäß § 64 Abs. 3
BVerfGG am 21. Juni 2007 ab, so ist zwar die
Antragsschrift am 20. Juni 2007 noch rechtzeitig
eingegangen. Die Erweiterungen der Anträge zu 2 und 3 im
Schriftsatz vom 14. Dezember 2012 sind jedoch zu spät
anhängig gemacht worden.
157
In der maßgeblichen Fassung der Antragsschrift
sind die Anträge unzulässig, weil sie nicht statthaft (1.)
beziehungsweise die Antragsteller nicht antragsbefugt sind
(2.).
158
1. Der Antrag zu 1 ist bereits deshalb
unstatthaft, weil mit ihm weder eine konkrete
rechtserhebliche Maßnahme noch ein solches Unterlassen
beanstandet wird (vgl. zu diesem Erfordernis BVerfGE 57, 1
; 68, 1 ; 80, 188 ; 96,
264 ; 97, 408 ; 103, 81
).
159
2. Die Anträge zu 2 und 3 sind unzulässig,
weil die Antragsteller jeweils aus unterschiedlichen Gründen
nicht antragsbefugt sind.
160
a) Ein Antrag ist gemäß § 64 Abs. 1
BVerfGG zulässig, wenn nicht von vornherein ausgeschlossen
werden kann, dass der Antragsgegner Rechte des
Antragstellers, die aus einem verfassungsrechtlichen
Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, durch
die beanstandete rechtserhebliche Maßnahme oder Unterlassung
verletzt oder unmittelbar gefährdet hat (vgl. BVerfGE 94, 351
; 99, 19 ; 104, 310 ;
108, 251 ; 118, 277 ). Das
Organstreitverfahren ist als kontradiktorische
Parteistreitigkeit ausgestaltet. Es dient maßgeblich der
gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von
Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem
Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten
Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines
bestimmten Organhandelns (vgl. BVerfGE 68, 1
; 73, 1 ; 80, 188
; 104, 151 ; 118, 244
; 126, 55 ). Lassen sich aus der
geltend gemachten Vorschrift keine eigenen Rechte oder
Zuständigkeiten herleiten, die durch die Maßnahme oder das
Unterlassen verletzt sein könnten, fehlt es an der
Antragsbefugnis (vgl. BVerfGE 93, 195 ).
161
Auch im Organstreitverfahren ist gemäß
§ 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG eine über die bloße
Bezeichnung der Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 64
Abs. 1 und Abs. 2 BVerfGG hinausgehende nähere
Substantiierung der Begründung der behaupteten
Rechtsverletzung erforderlich (vgl. BVerfGE 24, 252
). Die Verletzung der verfassungsmäßigen Rechte im
oben dargelegten Sinne muss sich aus dem Sachvortrag des
Antragstellers als mögliche Rechtsfolge ergeben
(BVerfGE 57, 1 ; 60, 374 ; 82, 322
; stRspr). Erforderlich, aber auch ausreichend ist
es, wenn diese schlüssig dargelegt wurde und nach dem Vortrag
möglich erscheint (BVerfGE 93, 195 ; 102, 224
).
162
b) Hieran gemessen fehlt den Antragstellern
jeweils die Antragsbefugnis für den Antrag zu 2: Im Falle des
Antragstellers zu 1. sind die verfassungsrechtlichen
Voraussetzungen für einen Anspruch auf Einschreiten durch die
Antragsgegner nicht dargetan (aa). Die Antragstellerin zu 2.
ist überdies schon deshalb nicht antragsbefugt, weil sie sich
lediglich auf die Verletzung fremder, nicht auf die
Verletzung eigener Rechte beruft (bb).
163
aa) Dem Antragsteller zu 1. fehlt die
Antragsbefugnis für den Antrag zu 2, weil die Möglichkeit
einer Verletzung seiner Rechte durch die Ablehnung der
Antragsgegner, gegen die Beobachtung durch das Bundesamt für
Verfassungsschutz einzuschreiten, nicht hinreichend dargetan
ist. Hierfür hätten die Voraussetzungen eines
verfassungsrechtlich begründeten Anspruchs auf Einschreiten
dargelegt werden müssen. Daran fehlt es.
164
Zwar hat der Antragsteller zu 1. die
Möglichkeit einer Verletzung seiner Rechte aus Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG durch das Bundesamt für
Verfassungsschutz aufgezeigt (vgl. dazu oben C.I.). Auch
besteht gemäß dem in Art. 65 Satz 2 GG verankerten
Prinzip der Ministerialaufsicht, dem § 2 Abs. 1 Satz 2
BVerfSchG Rechnung trägt, eine umfassende Dienst-, Rechts-
und Fachaufsicht des Antragsgegners zu 1. über das
Bundesamt für Verfassungsschutz, die bis hin zur Möglichkeit
des Selbsteintritts reicht. Rechtsverstöße einer
nachgelagerten Behörde können einer Aufsichtsbehörde jedoch
nicht ohne Weiteres „als eigene“ zugerechnet werden. Zudem
besitzen aufsichtsrechtliche Vorschriften nicht ohne Weiteres
einen subjektiv-rechtlichen Gehalt zugunsten des Einzelnen,
sondern dienen regelmäßig dem öffentlichen Interesse an der
Gesetzmäßigkeit und demokratischen Legitimation der
Verwaltung (vgl. entsprechend zur Bundesaufsicht BVerwG,
Beschluss vom 1. September 1976 – VII B 101.75 –, NJW 1977,
S. 118 f.; Gröpl, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 90 Rn.
69
GG, 6. Aufl. 2010, Art. 90 Rn. 62; Schoch,
Jura 2006, S. 188 ). Auch die Ministerialaufsicht
ist ein Fall der Behördenaufsicht. Durch sie kann der
Minister die Einhaltung der hierarchischen Ordnung innerhalb
der Verwaltung steuern und so seiner Verantwortlichkeit
gegenüber dem Parlament (Art. 65 Satz 2 GG) nachkommen
(vgl. Schiedermair, Selbstkontrolle der Verwaltung, in:
Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des
Verwaltungsrechts, Band III, 2009, § 48,
Rn. 23).
165
Vor diesem Hintergrund hätte es einer
eingehenderen Begründung bedurft, dass und weshalb die
Ministerialaufsicht gemäß Art. 65 Satz 2 GG in
Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG
auch Individualinteressen des Antragstellers zu 1.
schützt. Diese Darlegungsanforderungen sind hier nicht
erfüllt.
166
Der Antragsteller zu 1. verweist lediglich
pauschal auf die Besonderheit eingeschränkten Rechtsschutzes
gegen das Bundesamt für Verfassungsschutz, so dass dessen
Unterordnung unter einen verantwortlichen Minister direkt aus
dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip folge, legt jedoch
nicht näher dar, weshalb hieraus ein subjektives Recht auf
Ausübung der Aufsicht folgen sollte.
167
Des Weiteren bezieht der Antragsteller zu 1.
sich auf den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der
Verfassungsorgantreue. Dabei kann dahinstehen, ob der
Grundsatz der Verfassungsorgantreue (vgl. entsprechend zur
Bundestreue BVerfGE 8, 122 ) einen
Anspruch auf Einschreiten zu vermitteln vermag. Denn
jedenfalls hat der Antragsteller zu 1. das Vorliegen der
engen Voraussetzungen eines solchen Anspruchs nicht
hinreichend dargetan. Legt man die Anforderungen zugrunde,
die das Bundesverfassungsgericht aufgestellt hat, um eine aus
dem Grundsatz der Bundestreue entwickelte Pflicht der
Landesaufsichtsbehörden zum Einschreiten gegen eine Gemeinde
zu begründen, dann können Handlungspflichten eines anderen
Verfassungsorgans nur dann ausgelöst werden, wenn eine
„empfindliche, schwerwiegende Störung der grundgesetzlichen
Ordnung“ vorliegt und das davon betroffene Verfassungsorgan
zu einer Beseitigung dieser Störung selbst nicht imstande ist
(vgl. entsprechend BVerfGE 8, 122 ).
168
Es ist bereits zweifelhaft, ob die Verletzung
von Rechten eines einzelnen Abgeordneten eine solche
schwerwiegende Störung auszulösen vermag, zumal sich nach
Ansicht des Antragstellers zu 1. eine generell bestehende
Gefahr des Missbrauchs geheimdienstlicher Beobachtung zum
Zwecke der Beeinflussung von Abgeordneten im Sinne der
Regierung im vorliegenden Fall nicht verwirklicht hat.
Jedenfalls aber hat der Antragsteller zu 1. angesichts
dessen, dass ihm der Verwaltungsrechtsweg sowie hieran
anschließend die Verfassungsbeschwerde offenstand, um die
Beendigung der Beobachtung selbst herbeizuführen, die engen
Voraussetzungen für eine Aktivierung des Grundsatzes der
Verfassungsorgantreue nicht hinreichend dargetan. Damit fehlt
ihm zugleich das statusspezifische Rechtsschutzinteresse für
das Organstreitverfahren (vgl. BVerfGE 123, 267
).
169
bb) Die Antragstellerin zu 2. ist für den
Antrag zu 2 – mit dem eine Verletzung der Rechte des
Antragstellers zu 1. aus Art. 46 Abs. 1 und
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG geltend gemacht wird – nicht
antragsbefugt, weil es ihr damit nicht um eigene, sondern um
fremde Rechte geht, nämlich um die des Antragstellers zu
1.
170
Über den in § 64 Abs. 1 BVerfGG
gesetzlich geregelten Sonderfall hinaus kommt lediglich eine
Geltendmachung eigener Rechte in eigenem Namen in Betracht
(vgl. BVerfGE 13, 54 ; 90, 286 ; 123,
267 ). Die Geltendmachung der Rechte eines
einzelnen Abgeordneten durch den Deutschen Bundestag oder
durch die Fraktion, der er angehört, ist nicht vorgesehen.
Hierfür besteht auch kein Bedürfnis, denn Abgeordnete können
diese Rechte im Organstreitverfahren selbst geltend machen,
auch wenn sie aus dem Bundestag ausgeschieden sind (BVerfGE
4, 144 ; 102, 224 ).
171
c) Auch die (Haupt-)Anträge zu 3 – mit denen
die Feststellung einer Verletzung der Rechte des Deutschen
Bundestages beantragt wird – scheitern an der jeweils
fehlenden Antragsbefugnis der Antragsteller.
172
aa) Der Antragsteller zu 1. ist insoweit nicht
antragsbefugt, weil er keine eigene Rechtsverletzung geltend
macht. Einem einzelnen Abgeordneten ist es nicht möglich,
Rechte des Deutschen Bundestages als Prozessstandschafter
(§ 64 Abs. 1 BVerfGG) geltend zu machen (vgl.
BVerfGE 117, 359 ; 123, 267 ).
173
bb) Die Antragstellerin zu 2. ist ebenfalls
für den (Haupt-)Antrag zu 3 nicht antragsbefugt. Bezüglich
der geltend gemachten Verletzung der Grundsätze der
Finanzverfassung in Art. 104a ff. GG besteht
bereits deshalb keine Antragsbefugnis, weil es sich hierbei
nicht um Rechte des Deutschen Bundestages handelt, sondern um
objektives Verfassungsrecht (1). Die von ihr des Weiteren
geltend gemachte Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages
ist zwar grundsätzlich ein rügefähiges Recht; die Möglichkeit
einer Verletzung dieses Rechts ist aber im vorliegenden Fall
– da eine über die Verletzung einzelner Rechte von
Abgeordneten hinausgehende Beeinträchtigung nicht
substantiiert vorgetragen ist – nicht hinreichend dargetan
(2). Schließlich folgt auch aus dem Grundsatz der
Verfassungsorgantreue keine Antragsbefugnis der
Antragstellerin zu 2. für den (Haupt-)Antrag
zu 3 (3).
174
(1) Im Hinblick auf die geltend gemachte
Verletzung der Grundsätze der Finanzverfassung in
Art. 104a ff. GG besteht bereits deshalb keine
Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 2., weil es sich
hierbei nicht um organschaftliche Rechte des Deutschen
Bundestages handelt.
175
Der Organstreit dient, wie oben ausgeführt,
keiner allgemeinen Rechts- oder Verfassungsaufsicht (BVerfGE
103, 81 ; 118, 277 ; 126, 55
). Mit Rechten im Sinne des § 64
Abs. 1 BVerfGG sind allein diejenigen Rechte gemeint,
die dem Antragsteller zur ausschließlich eigenen Wahrnehmung
oder zur Mitwirkung übertragen sind oder deren Beachtung
erforderlich ist, um die Wahrnehmung seiner Kompetenzen und
die Gültigkeit seiner Akte zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 68,
1 ; 126, 55 ).
176
Soweit die Antragstellerin zu 2. sich auf eine
Verletzung der Art. 104a ff. GG beruft, bezieht sie
sich im Ergebnis auf das Gebot sparsamen und effektiven
Umgangs mit staatlichen Haushaltsmitteln; dass die Grenzen
der haushaltsrechtlichen Ermächtigungen in anderer Weise
überschritten worden seien, macht sie dagegen nicht geltend.
Damit vermag sie eine Antragsbefugnis nicht zu begründen,
denn ihre Argumentation liefe auf eine allgemeine, von ihren
Rechten oder denen des Deutschen Bundestages gelöste
Kontrolle von Regierungs- und Verwaltungshandeln hinaus, für
die im Organstreitverfahren kein Raum ist (vgl. oben
D.II.2.a). Mit dieser Begründung ließe sich über
Rechtsverstöße hinaus selbst ineffizientes Verhalten von
Bundesbehörden wegen des damit verbundenen ineffizienten
Verbrauchs von Haushaltsmitteln rügen.
177
(2) Auch die geltend gemachte Verletzung der
Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages begründet keine
Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 2. Zwar ist die
Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Deutschen
Bundestages im Rahmen des Organstreitverfahrens grundsätzlich
– auch durch eine einzelne Fraktion – rügefähig (a). Eine
Verletzung der Funktionsfähigkeit ist jedoch nicht bereits
dargetan, wenn die Verletzung der Rechte einzelner
Abgeordneter geltend gemacht wird. Vielmehr ist eine
Funktionsbeeinträchtigung des Bundestages als solche
darzulegen. Diesen Anforderungen genügt der Vortrag der
Antragstellerin zu 2. nicht (b).
178
(a) Die Funktionsfähigkeit des Deutschen
Bundestages stellt ein Rechtsgut von Verfassungsrang dar
(vgl. BVerfGE 51, 222 ; 95, 408 ; 99,
19 ; 112, 118 ; 118, 277 ;
130, 318 ), auf das sich dieser im
Organstreitverfahren berufen kann. Entsprechendes gilt für
eine Fraktion, die die Rechte des Deutschen Bundestages im
Organstreitverfahren geltend zu machen befugt ist (§ 64
Abs. 1 BVerfGG). Wie bereits ausgeführt wurde, berührt die
Beobachtung eines Mitglieds des Deutschen Bundestages durch
Behörden des Verfassungsschutzes die demokratische
Repräsentationsfunktion des Deutschen Bundestages (vgl.
C.I.1.d) und dessen Parlamentsautonomie (vgl. C.I.2.). Es
besteht insoweit grundsätzlich ein Zusammenhang zwischen dem
verfassungsrechtlichen Status des einzelnen Abgeordneten und
der Funktionsfähigkeit des Gesamtorgans Deutscher Bundestag,
der seine Aufgaben und Befugnisse in der Gesamtheit seiner
Mitglieder wahrnimmt (vgl. BVerfGE 80, 188
; 104, 310 ; 130, 318
). Wenngleich das Grundgesetz den
einzelnen Abgeordneten als „Vertreter des ganzen Volkes“
bezeichnet, repräsentiert er dieses nur gemeinsam mit den
anderen Parlamentsmitgliedern (vgl. BVerfGE 44, 308
; 56, 396 ; 80, 188 ; 130,
318 ).
179
(b) Die Antragstellerin zu 2. hat keinen
Sachverhalt vorgetragen, der eine Verletzung der
Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages als möglich
erscheinen lässt.
180
Was „Funktionsfähigkeit“ bedeutet, ergibt sich
aus dem jeweiligen Zusammenhang. Es spricht zwar einiges
dafür, dass die Garantie der Funktionsfähigkeit des Deutschen
Bundestages nicht nur vor einer Funktionsunfähigkeit schützt
(vgl. dazu BVerfGE 1, 208 ; 6, 84 <92,
93 f.>; 51, 222 ; 82, 322
; 95, 408 ), sondern im Sinne des
schonenden Ausgleichs kollidierender Verfassungsgüter als
Optimierungsgebot zu verstehen ist (vgl. Lerche, BayVBl 1991,
S. 517 ; Schwarz, BayVBl 1998, S. 710
; vgl. auch BVerfGE 120, 82 ;
129, 300 <321; 323>). Für die Antragsbefugnis genügt
infolgedessen die Darlegung der Möglichkeit einer ernsthaften
Funktionsbeeinträchtigung (vgl. BVerfGE 129, 300 <321;
323>).
181
Eine solche Funktionsbeeinträchtigung ist aber
nicht dargetan. Auch wenn bereits die Darlegung einer
Funktionsbeeinträchtigung ausreicht und keine
Funktionsunfähigkeit dargetan werden muss, schließt doch
nicht jede Verletzung der Rechte eines Abgeordneten ohne
Weiteres eine Verletzung der Rechte des Deutschen Bundestages
ein. Andernfalls würden im Ergebnis Klagerechte in einem
Umfang eröffnet, der dem bei einer – dem Grundgesetz wie auch
dem Bundesverfassungsgerichtsgesetz fremden – umfassenden
Prozessstandschaft des Deutschen Bundestages für die Rechte
seiner Mitglieder entspräche (vgl. auch die Ausführungen
unter D.II.2.b)bb) zur fehlenden Prozessstandschaft der
Antragstellerin zu 2. für die Rechte des Antragstellers
zu 1.). Zugleich wäre eine Fraktion, die gemäß § 64
Abs. 1 BVerfGG ihrerseits in Prozessstandschaft Rechte des
Deutschen Bundestages geltend machen kann, im Ergebnis in der
Lage, die Rechte ihrer einzelnen Mitglieder vor dem
Bundesverfassungsgericht einzuklagen, wenn diese an den
Abgeordnetenstatus anknüpfen. Ein Bedürfnis für eine
derartige Ausweitung der Antragsbefugnis besteht nicht.
Insbesondere entsteht keine Rechtsschutzlücke, da es dem
einzelnen Abgeordneten unbenommen ist, seine Rechte selbst
einzuklagen.
182
Nach alledem hätte die Antragstellerin zu 2.
eine über die Verletzung der Rechte des Antragstellers zu 1.
hinausgehende Funktionsbeeinträchtigung darlegen müssen. Ihr
pauschaler Hinweis auf die Beobachtung weiterer Abgeordneter
verleiht der Behauptung einer Funktionsbeeinträchtigung des
Deutschen Bundestages schon deshalb keine zusätzliche
Substanz, weil die Rechtmäßigkeit der Beobachtung eines
Abgeordneten von den jeweiligen Umständen des Einzelfalles
abhängt (vgl. oben C.I.4.) und diese nicht näher dargetan
wurden.
183
(3) Auch aus dem Grundsatz der
Verfassungsorgantreue ergibt sich keine Antragsbefugnis der
Antragstellerin zu 2. Da es nach den vorstehenden
Ausführungen an der Darlegung einer Verletzung der Rechte des
Deutschen Bundestages fehlt, ist kein Anknüpfungspunkt für
die Heranziehung des Grundsatzes der Verfassungsorgantreue
ersichtlich. Dieser Grundsatz vermag für sich genommen keine
Rechte zu begründen; vielmehr bedarf er, um seine Wirkung
entfalten zu können, eines bereits bestehenden
(Verfassungs-)Rechtsverhältnisses (vgl. entsprechend zum
Grundsatz der Bundestreue BVerfGE 103, 81 ; 104,
238 ); er ist insoweit akzessorischer Natur und
kann ein vorhandenes Verfassungsrechtsverhältnis
ausgestalten, aber nicht neu begründen.
184
Die Hilfsanträge zu 3 sind bereits deshalb
unzulässig, weil sie die Frist des § 64 Abs. 3
BVerfGG nicht wahren, innerhalb deren eine Organklage erhoben
werden muss. Die Antragsteller wenden sich insoweit
unmittelbar gegen das Bundesverfassungsschutzgesetz. Da sie
damit ein Gesetz als Maßnahme im Sinne des § 64
Abs. 1 BVerfGG angreifen (vgl. BVerfGE 1, 208
; 82, 322 ; 114, 107 ;
stRspr), beginnt die Sechsmonatsfrist des § 64 Abs. 3
BVerfGG grundsätzlich mit dessen Verkündung. Mit dieser gilt
das Gesetz als allgemein bekannt geworden (vgl. BVerfGE 13, 1
; 24, 252 ; 27, 294 ; 64, 301
; 67, 65 ; 92, 80 ; 103, 164
; 114, 107 ). Das
Bundesverfassungsschutzgesetz wurde im Bundesgesetzblatt vom
29. Dezember 1990 (BGBl I 1990 S. 2954
) verkündet, so dass die Frist des § 64 Abs.
3 BVerfGG bereits im Jahr 1991 ablief. Dafür, dass die
seitdem erfolgten Gesetzesänderungen die Antragsteller
erstmals oder in gesteigertem Maße beschwert hätten (vgl.
BVerfGE 111, 382 ; 114, 107 ), ist
nichts dargetan oder ersichtlich.
185
Die Entscheidung über die Auslagenerstattung
im Verfassungsbeschwerdeverfahren folgt aus § 34a Abs. 2
und Abs. 3 BVerfGG.