BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 2582/12 -
des Herrn W …,
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Voßkuhle
und die Richter Gerhardt,
Huber
am 7. März 2013 einstimmig beschlossen:
Die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts des
Saarlandes vom 19. Juni 2012 - 2 L 294/12 - und des
Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 7. September 2012
- 1 B 213/12 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem
Grundrecht aus Artikel 33 Absatz 2 des Grundgesetzes.
Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des
Saarlandes vom 7. September 2012 - 1 B 213/12 - wird
aufgehoben. Die Sache wird an das Oberverwaltungsgericht des
Saarlandes zurückverwiesen.
Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung.
Das Saarland hat dem Beschwerdeführer seine
notwendigen Auslagen zu erstatten.
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Der Beschwerdeführer und Antragsteller (im
Folgenden: Beschwerdeführer), ein Steueramtsrat der
Besoldungsgruppe A 12 im Dienst des Saarlandes, wendet sich
gegen verwaltungsgerichtliche Eilentscheidungen in einem
Konkurrentenstreit um drei Beförderungen zum
Steueroberamtsrat der Besoldungsgruppe A 13.
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1. Nach der in der saarländischen
Finanzverwaltung praktizierten sogenannten Topfwirtschaft
wird auf die konkrete Zuordnung eines Dienstpostens zu einer
bestimmten Planstelle grundsätzlich verzichtet. Stattdessen
besteht ein Überhang von höher bewerteten Dienstposten
gegenüber vorhandenen Planstellen der entsprechenden
Wertigkeit. Außerdem sind die Mehrzahl der Dienstposten nicht
nur einem Statusamt, sondern „gebündelt“ zwei Statusämtern
zugeordnet. Beförderungen erfolgen in einem zweistufigen
Verfahren, bei dem zunächst Beförderungsdienstposten
ausgeschrieben und besetzt werden und sodann unter den
aufgrund des Überhangs in der Regel über einen langen
Zeitraum auf Beförderungsdienstposten bewährten Beamten
Statusämter vergeben werden. Die so ausgewählten Bewerber
üben sodann regelmäßig nach der Ernennung im (ohne
dazugehörigen Dienstposten vergebenen) höheren Statusamt ihre
bereits zuvor ausübten Funktionen weiter aus.
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2. Sowohl der Beschwerdeführer als auch die
drei ausgewählten Mitbewerber bekleiden seit Jahren
Dienstposten, die nach der Bewertung des
Dienstpostenbewertungskatalogs des Finanzministeriums mit „A
12 - A 13“ bewertet sind. Das Finanzministerium hatte seiner
Auswahlentscheidung die jeweiligen Gesamtnoten der letzten
beiden Regelbeurteilungen und als weiteres Kriterium die
Anforderung „Einweisungsdatum in Bes.Gr. A 12 zum 01.04.2003
oder früher“ zugrunde gelegt. Der Beschwerdeführer kam nicht
zum Zuge, weil er als einziger der vier Bewerber nicht
bereits zum 1. April 2003, sondern erst zum 1. April 2006 in
das Amt der Besoldungsgruppe A 12 eingewiesen worden war.
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3. Im Eilverfahren vor den
Verwaltungsgerichten machte der Beschwerdeführer geltend, die
Einstufung des von ihm seit längerem bekleideten
Dienstpostens als A 12 - A 13 sei rechtswidrig,
weil eine solche Bündelung nach der neueren Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts unzulässig sei und sein
Dienstposten in Abgrenzung zu den ihm als Sachgebietsleiter
untergeordneten, mit A 12 bewerteten Sachbearbeiterstellen
mit A 13 zu bewerten sei. Da er somit seit Jahren im
Statusamt A 12 einen mit A 13 zu bewertenden Dienstposten
bekleide, ergebe sich aus Art. 33 Abs. 5 GG ein
Ernennungsanspruch. Der Fall sei vergleichbar mit dem
Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts
vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - (BVerfGE 121, 205) über
die Unzulässigkeit von Führungspositionen auf Zeit. Wie dort
werde durch die Praxis der saarländischen Finanzverwaltung
eine Situation geschaffen, in der die Unabhängigkeit der
einzelnen Beamten nicht gewährleistet sei, weil diese ohne
statusrechtliche Absicherung ständig befürchten müssten, ihre
nicht ihrem Statusamt entsprechenden Dienstposten wieder zu
verlieren.
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Außerdem verstoße die Auswahlentscheidung
gegen Art. 33 Abs. 2 GG, weil entgegen der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts allein auf die
Gesamtnote der Beurteilungen und nicht auch auf die
Einzelbewertungen abgestellt worden sei und unzulässiger
Weise das Rangdienstalter als entscheidendes Kriterium
herangezogen worden sei.
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4. Die Verwaltungsgerichte lehnten den
Eilantrag des Beschwerdeführers ab. Das
Oberverwaltungsgericht führte zur Begründung aus, der
Beschwerdeführer habe aus Art. 33 Abs. 5 GG keinen
Anspruch auf Ernennung. Ein solcher bestehe nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur unter
besonderen Voraussetzungen, die hier nicht gegeben seien.
Weil Art. 33 Abs. 2 GG bei der Vergabe von
Beförderungsplanstellen absoluter Vorrang zukomme, dürfe es
kein „Vorab-Stellenkontingent“ für langjährig bewährte
Dienstposteninhaber geben. Auch habe der Beschwerdeführer
keinen Anspruch auf Bewertung seines Dienstpostens mit
A 13, weil dem Dienstherrn insoweit ein weiter
Beurteilungsspielraum zukomme.
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Das Auswahlverfahren verstoße auch nicht gegen
Art. 33 Abs. 2 GG. Eine Ausschöpfung der dienstlichen
Beurteilungen sei nicht erforderlich gewesen. Die eine solche
Ausschöpfung fordernde Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts greife nur, wenn mehrere Bewerber
um eine bestimmte Beförderungsstelle stritten. Dann lasse
sich für diese Stelle ein Anforderungsprofil und daraus die
Bedeutung bestimmter leistungsbezogener Kriterien ableiten,
deren besondere Ausprägung bei einzelnen Bewerbern eine
optimale Erfüllung der mit der Stelle verbundenen Aufgaben
erwarten ließen. Im vorliegenden Fall behielten die
ausgewählten Bewerber ihre bisherigen Dienstposten, auf denen
sie sich ausgezeichnet bewährt hätten. Wegen der
Verschiedenheiten der Beförderungsdienstposten gebe es bei
einer solchen Beförderungsauswahl keine einheitlichen,
besonders bedeutsamen einzelnen Gesichtspunkte, mittels deren
der Bestenauslesegrundsatz - über einen Vergleich der
Gesamturteile hinausgehend - zusätzlich durchgesetzt werden
könnte.
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5. Eine Anhörungsrüge des Beschwerdeführers
wurde vom Oberverwaltungsgericht wegen Verfristung
verworfen.
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Mit seiner gegen die verwaltungsgerichtlichen
Entscheidungen gerichteten Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Grundrechte aus
Art. 19 Abs. 4, Art. 33 Abs. 2 und Abs. 5 sowie
Art. 103 Abs. 1 GG und wiederholt und vertieft
seine Ausführungen aus dem verwaltungsgerichtlichen
Verfahren.
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Das Bundesverfassungsgericht hat dem
saarländischen Ministerium für Finanzen und Europa
Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben und die Akten des
Ausgangsverfahrens beigezogen.
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Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist zur
Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte
angezeigt im Sinne des § 93a Abs. 2
Buchstabe b BVerfGG. Soweit der Beschwerdeführer
eine Verletzung seines Grundrechts aus Art. 33 Abs. 2 GG
rügt, ist der Verfassungsbeschwerde von der Kammer
stattzugeben, da die maßgeblichen verfassungsrechtlichen
Fragen vom Bundesverfassungsgericht bereits entschieden sind
und die Verfassungsbeschwerde zulässig und offensichtlich
begründet ist (§ 93b Satz 1 i.V.m. § 93c Abs. 1
Satz 1 BVerfGG).
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Die Verfassungsbeschwerde ist, abgesehen von
der nicht den Anforderungen an eine hinreichende
Substantiierung (vgl. § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92
BVerfGG sowie BVerfGE 108, 370 )
genügenden Rüge des Art. 103 Abs. 1 GG,
zulässig.
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Die Erhebung einer unzulässigen Anhörungsrüge
berührt die Zulässigkeit der fristgerecht gegen die
verwaltungsgerichtlichen Eilentscheidungen erhobenen
Verfassungsbeschwerde nicht. Nur das Unterlassen einer
Anhörungsrüge, die nicht offensichtlich aussichtslos wäre,
hat zur Folge, dass die Verfassungsbeschwerde nicht nur in
Bezug auf die behauptete Verletzung des grundrechtsgleichen
Rechts aus Art. 103 Abs. 1 GG, sondern insgesamt
unzulässig ist (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des
Ersten Senats vom 25. April 2005 - 1 BvR 644/05 -, NJW 2005,
S. 3059). Dies ist hier aber nicht der Fall. Denn der
Beschwerdeführer hat in seiner Anhörungsrüge ausschließlich
beanstandet, dass das Oberverwaltungsgericht seinen
Rechtsansichten nicht gefolgt ist, und einen Gehörsverstoß
nicht einmal ansatzweise dargetan.
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Soweit sie zulässig ist, ist die
Verfassungsbeschwerde auch begründet. Die angegriffenen
Beschlüsse der Verwaltungsgerichte verletzen den
Beschwerdeführer in seinem Recht aus Art. 33 Abs. 2
GG.
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1. Gemäß Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder
Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen
Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Danach
sind öffentliche Ämter nach Maßgabe des
Bestenauslesegrundsatzes zu besetzen. Die Geltung dieses
Grundsatzes wird nach Art. 33 Abs. 2 GG unbeschränkt und
vorbehaltlos gewährleistet. Die von Art. 33 Abs. 2 GG
erfassten Auswahlentscheidungen können grundsätzlich nur auf
Gesichtspunkte gestützt werden, die unmittelbar Eignung,
Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber betreffen
(vgl. BVerfGK 12, 184 ; 12, 284 ;
BVerfG, Beschlüsse der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 26.
November 2010 - 2 BvR 2435/10 -, NVwZ 2011, S. 746
; vom 11. Mai 2011 - 2 BvR 764/11 -, NVwZ 2011, S.
1191).
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Die Ermittlung des gemessen an den Kriterien
der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung am besten
geeigneten Bewerbers hat stets in Bezug auf das konkret
angestrebte Amt zu erfolgen (vgl. BVerfGE 96, 205
; 108, 282 ; BVerfG, Beschlüsse der 1.
Kammer des Zweiten Senats vom 26. November 2010, a.a.O.; vom
4. Oktober 2012 - 2 BvR 1120/12 -, juris Rn. 11). Maßgeblich
ist insoweit der Aufgabenbereich des Amtes, auf den bezogen
die einzelnen Bewerber untereinander zu vergleichen sind und
anhand dessen die Auswahlentscheidung vorzunehmen ist. Die
Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung
können vom Dienstherrn in Bezug auf den Aufgabenbereich eines
konkreten Amtes durch die Festlegung eines
Anforderungsprofils bereits im Vorfeld der
Auswahlentscheidung konkretisiert werden (vgl. zuletzt
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom
4. Oktober 2012, a.a.O.).
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Auszuwählen ist der Bewerber, von dem der
Dienstherr im Rahmen einer Prognose erwarten darf, dass er in
der Zukunft den Anforderungen des konkret zu besetzenden
Amtes am besten entspricht. Der dabei in Ausfüllung der
Begriffe „Eignung, Befähigung und fachliche Leistung“ dem
Dienstherrn eröffnete Beurteilungsspielraum unterliegt schon
von Verfassungs wegen einer nur begrenzten gerichtlichen
Kontrolle (vgl. BVerfGE 39, 334 ; 108, 282
; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten
Senats vom 11. Mai 2011, a.a.O.).
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2. Gemessen hieran verletzen die angegriffenen
Entscheidungen das Recht des Beschwerdeführers aus
Art. 33 Abs. 2 GG.
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a) Der Dienstherr hat - soweit ersichtlich -
den von Art. 33 Abs. 2 GG geforderten Eignungs-,
Befähigungs- und Leistungsvergleich nicht durchgeführt, weil
kein Aufgabenbereich des ausgeschriebenen Statusamtes eines
Steueroberamtsrates erkennbar ist, in Bezug auf den die
Bewerber hinsichtlich ihrer Eignung, Befähigung und
fachlichen Leistung miteinander verglichen worden wären.
Damit erfolgte die Vergabe der ausgeschriebenen Statusämter
nicht an diejenigen Beamten, von denen im Wege einer Prognose
die zukünftig beste Erfüllung der einem Steueroberamtsrat
obliegenden Aufgaben erwartet werden konnte. Vielmehr wurden
der Sache nach solche Beamten befördert, die in der
Vergangenheit auf den von ihnen bekleideten Dienstposten
überdurchschnittliche Leistungen erbracht hatten und
mindestens in den letzten neun Jahren nicht befördert worden
waren.
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Weder lässt sich im vorliegenden
Besetzungsverfahren ein konkreter, mit der Verleihung des
Amtes eines Steueroberamtsrates zu besetzender Dienstposten
benennen, hinsichtlich dessen die Bewerber miteinander hätten
verglichen werden können; die erfolgreichen Bewerber sollten
vielmehr nach der Beförderung ihre jeweiligen bisher
bekleideten Dienstposten weiter ausfüllen. Noch haben die
Verwaltungsgerichte festgestellt, dass der Dienstherr den
Vergleich der Bewerber anhand der abstrakten Anforderungen an
die Wahrnehmung der Aufgaben eines Steueroberamtsrates
vorgenommen hat. Hierzu hätte allerdings Anlass bestanden,
nachdem die Bewerber nicht um einen konkreten Dienstposten
konkurrierten und an der Möglichkeit der Bestimmung des
abstrakten Aufgabenbereichs eines Steueroberamtsrates
zumindest im Hinblick auf die gebündelte Bewertung der
meisten (auch) mit A 13 bewerteten Dienstposten erhebliche
Bedenken bestehen (vgl. dazu BVerwGE 140, 83
).
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b) Darüber hinaus hat der Dienstherr
vorschnell das nicht leistungsbezogene Hilfskriterium des
Rangdienstalters als maßgebliches Auswahlkriterium
herangezogen. Zwar ist nach der fachgerichtlichen
Rechtsprechung das ausnahmsweise Heranziehen nicht
leistungsbezogener Hilfskriterien bei der Vergabe von
Beförderungsämtern zulässig, soweit der Dienstherr annehmen
darf, die konkurrierenden Bewerber seien im Wesentlichen
gleich geeignet (vgl. nur BVerwGE 140, 83
). Dies setzt allerdings voraus, dass die
vom Dienstherrn zur Ermittlung des Leistungsstandes der
Bewerber herangezogenen Erkenntnismittel ausreichend
aussagekräftig sind und eine tragfähige, dem Gebot der
Bestenauslese entsprechende Grundlage für die
Auswahlentscheidung darstellen (vgl. BVerfGK 1, 292
). Dies war hier ersichtlich nicht der Fall,
nachdem die Qualifikation der Bewerber ausschließlich anhand
der Gesamtnoten der dienstlichen Beurteilungen ermittelt
wurde und - wie dem Bundesverfassungsgericht aus anderen
Konkurrentenstreitverfahren bekannt ist - das Rangdienstalter
in der saarländischen Finanzverwaltung nicht nur
ausnahmsweise, sondern regelmäßig das ausschlaggebende
Kriterium bei Beförderungsentscheidungen bildet.
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Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist
demgegenüber, dass das Oberverwaltungsgericht keinen
Ernennungsanspruch aus Art. 33 Abs. 5 GG hergeleitet
hat.
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Zwar ist dem Beschwerdeführer zuzustimmen,
dass das Auseinanderfallen von Statusamt und Dienstposten in
der saarländischen Finanzverwaltung Probleme hinsichtlich der
durch Art. 33 Abs. 5 GG im Interesse einer
rechtsstaatlichen Verwaltung garantierten - insbesondere
durch das Lebenszeitprinzip abgesicherten - Unabhängigkeit
der Beamten aufwerfen kann (vgl. dazu BVerfGE 121, 205
). Wie das Oberverwaltungsgericht
allerdings zutreffend darlegt, vermag aber auch der in
Art. 33 Abs. 5 GG verankerte Fürsorgegrundsatz
grundsätzlich keine Relativierung des
Bestenauslesegrundsatzes des Art. 33 Abs. 2 GG und die
vorrangige Beförderung des Beschwerdeführers vor besser
geeigneten Kandidaten zu rechtfertigen (vgl. nur BVerwG,
Beschluss vom 24. September 2008 - 2 B 117/07 -, juris Rn.
6 ff. m.w.N.). Dies gilt umso mehr, als ein dauerhafter
Überhang von Beförderungsdienstposten gegenüber
entsprechenden Statusämtern ein strukturelles Problem
darstellt, das nicht durch die Beförderung einzelner Beamter,
sondern nur durch die sukzessive Angleichung von Dienstposten
und Statusämtern in den Griff zu bekommen ist. Auf letzteres
dürfte der Beschwerdeführer zudem im Wege des
Verwaltungsrechtsschutzes hinwirken können, indem er etwa die
Feststellung beantragt, dass sein langjähriger Einsatz auf
einem über seinem Statusamt angesiedelten Dienstposten
rechtswidrig ist.
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Mit der Entscheidung über die
Verfassungsbeschwerde erledigt sich der Antrag auf Erlass
einer einstweiligen Anordnung. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung folgt aus § 34a Abs. 2 BVerfGG.