L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Zweiten Senats vom
19. November 2002
- 2 BvR 329/97 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 329/97 -
hat das Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen
und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Sommer,
Jentsch,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff
am 19. November 2002 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerden werden
zurückgewiesen.
1
Die Beschwerdeführerinnen sind Gemeinden in
Sachsen-Anhalt. Sie wenden sich mit ihren
Kommunalverfassungsbeschwerden gegen eine Rechtsverordnung
des Landes, mit der sie zwangsweise Verwaltungsgemeinschaften
zugeordnet werden.
2
1. Im Zuge der Wiedervereinigung wurde die
Kommunalverwaltung in den neuen Ländern neu aufgebaut und
strukturiert. Bereits mit dem Gesetz über die
Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR vom
17. Mai 1990 (Kommunalverfassung - KomVerf, GBl DDR I
S. 255) war den Gemeinden die Erfüllung der
Selbstverwaltungsaufgaben übertragen worden. Die Gemeinden
hatten nunmehr das Recht und im Rahmen ihrer
Leistungsfähigkeit die Pflicht, alle Angelegenheiten der
örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln
(§ 2 Abs. 1 KomVerf). Um in Sachsen-Anhalt die
Verwaltungskraft der überwiegend kleinen Gemeinden zu
stärken, hatte der Landtag mit Beschluss vom 24. Mai
1991 die Landesregierung beauftragt, im Vorfeld einer
dringend notwendigen kommunalen Gebietsreform, freiwillige
Gemeindezusammenschlüsse oder Verwaltungsgemeinschaften zu
fördern (LTDrucks 1/16/442 B).
3
2. Mit dem Gesetz über kommunale
Gemeinschaftsarbeit vom 9. Oktober 1992 (GVBl LSA
S. 730, im Folgenden GKG-LSA) wurde das Recht der
Verwaltungsgemeinschaft umfassend neu geregelt und das
Übergangsrecht der DDR-Kommunalverfassung insoweit abgelöst.
Gemäß § 3 Abs. 1 GKG-LSA können benachbarte
Gemeinden zur Stärkung ihrer Verwaltungskraft eine
Verwaltungsgemeinschaft bilden, wenn diese die zur
Durchführung ihrer Aufgaben erforderliche Leistungsfähigkeit
aufweist (§ 4 Abs. 1 Satz 1 GKG-LSA). Hiervon
ist nach der gesetzlichen Regelung in § 4 Abs. 1
Satz 2 GKG-LSA regelmäßig auszugehen, wenn die
Einwohnerzahl der Mitgliedsgemeinden 5000 erreicht.
4
3. Dem damit statuierten Leitbild
leistungsfähiger Verwaltungseinheiten auf Gemeindeebene
entsprachen im Mai 1993 192 von insgesamt 211
Verwaltungsgemeinschaften in Sachsen-Anhalt. Daneben gab es
73 Gemeinden, die diese Vorgaben nicht erfüllten (vgl. LT
Sachsen-Anhalt, Plenarprotokoll 1/47 vom 13. Mai 1993,
S. 5449). Um den Gemeinden die Notwendigkeit einer
Gemeinschaftsbildung vor Augen zu halten, die dem politischen
Ziel entspricht, veröffentlichte der Innenausschuss des
Landtags Sachsen-Anhalt im Herbst 1993 eine Presseerklärung:
Um die flächendeckende Bildung von Verwaltungsgemeinschaften
in Sachsen-Anhalt bis zum Ende des Jahres 1993 abzuschließen,
soweit sie nicht auf freiwilligem Wege zustande gekommen
seien, solle dem Landtag vorgeschlagen werden, dem
Innenministerium eine entsprechende Ermächtigung zu erteilen
(vgl. LT Sachsen-Anhalt, Plenarprotokoll 1/56 vom
16. Dezember 1993, S. 6623).
5
a) Dementsprechend wurde durch Gesetz zur
Änderung des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom
3. Februar 1994 ein neuer § 4a GKG-LSA eingefügt
(GVBl LSA S. 164). Diese Vorschrift lautet:
6
"(1) Um die Leistungsfähigkeit der kommunalen
Verwaltung auf der Gemeindeebene sicherzustellen, wird das
Ministerium des Innern ermächtigt, aus Gründen des
öffentlichen Wohls durch Verordnung nach Maßgabe des § 3
Abs. 1 und 2 Satz 1 und § 4 Abs. 1 und 2
Gemeinden, die über eine hinreichende Verwaltungskraft nicht
verfügen, zu einer leistungsfähigen Verwaltungsgemeinschaft
zusammenzufassen oder sie einer solchen zuzuordnen, wenn
öffentlich-rechtliche Vereinbarungen bis zum
31. Dezember 1993 nicht zustandegekommen sind, und
dabei
7
1. das Ausscheiden eines Mitglieds aus einer
Verwaltungsgemeinschaft gegen den Willen der
Mitgliedsgemeinden bis zum 31. März 1994 anzuordnen
8
und
9
2. den Sitz der Verwaltungsgemeinschaft
festzulegen, wenn eine Vereinbarung hierüber nicht getroffen
worden ist,
10
oder
11
3. eine Gemeinde als Trägergemeinde im Sinne
von § 10 zu bestimmen, wenn diese Gemeinde im Verhältnis
zu den anderen Gemeinden über eine hinreichend
leistungsfähige Gemeindeverwaltung verfügt.
12
Die angrenzenden Gemeinden und
Verwaltungsgemeinschaften sowie die Landkreise, denen diese
angehören, sind vorher zu hören. Bei der Feststellung der
hinreichenden Leistungsfähigkeit im Sinne von § 4
Abs. 1 Satz 1, die insbesondere an der
Einwohnerzahl und an der wirtschaftlichen Entwicklung zu
messen ist, sind die Unterschiede zwischen
Verwaltungsgemeinschaften einerseits und Gemeinden, die
keiner Verwaltungsgemeinschaft angehören, andererseits zu
berücksichtigen.
13
(2) ..."
14
b) Das Innenministerium hat von der
Ermächtigung durch die Verordnung über die Zuordnung von
Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften vom 23. März 1994
Gebrauch gemacht (GVBl LSA S. 495). § 19
Abs. 1 und 2 dieser Verordnung betrifft die
Beschwerdeführerinnen und lautet:
15
"(1) Die Gemeinde Lagendorf wird der
Verwaltungsgemeinschaft Diesdorf-Dähre zugeordnet.
16
(2) Die Gemeinde Mechau wird der
Verwaltungsgemeinschaft Salzwedel-Land zugeordnet.
17
(3) ..."
18
c) Vor Erlass der Verordnung waren die
Beschwerdeführerinnen ebenso wie sämtliche Gemeinden und
Landkreise in Sachsen-Anhalt in einem Schreiben vom
16. Dezember 1993 über das Zuordnungsverfahren
informiert worden. Darin wurde darauf hingewiesen, der
Gesetzgeber habe beschlossen, das Innenministerium zu
ermächtigen, flächendeckend die Bildung von
Verwaltungsgemeinschaften abzuschließen und hierfür die
- nicht über hinreichende Verwaltungskraft
verfügenden - Gemeinden zuzuordnen, die bis zum
31. Dezember 1993 nicht Mitglied einer genehmigten
Verwaltungsgemeinschaft seien. Der im Landtag bereits
beschlossene Gesetzestext lag dem Schreiben bei. Gleichzeitig
wurde angekündigt, dass im Rahmen des Zuordnungsverfahrens
die beteiligten Gemeinden und Landkreise sowie alle
angrenzenden Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften angehört
würden. Wegen des engen Zeitrahmens, der unter anderem durch
die Wahltermine des Jahres 1994 beeinflusst werde, sei eine
entweder schriftliche oder mündliche Anhörung vorgesehen.
19
Dem Schreiben war ein Rücksendebogen
beigefügt. Aus ihm ging hervor, dass eine Anhörung über die
konkrete Zuordnung stattfinden solle. Beide
Beschwerdeführerinnen teilten dem Innenministerium
schriftlich mit, dass sie sich für eine mündliche Anhörung
entschieden hätten. Das Schreiben der Beschwerdeführerin zu
1. ging am 4. Januar 1994 beim Innenministerium ein, das
der Beschwerdeführerin zu 2. am 30. Dezember 1993. Beide
wurden per Telefax vom Donnerstag, den 13. Januar 1994,
zur mündlichen Anhörung am Dienstag, den 18. Januar
1994, geladen. Nach dem Protokoll über die mündliche Anhörung
haben sich die Beschwerdeführerinnen wie folgt geäußert:
20
"Die Gemeinde Lagendorf gehörte ehemals zur
Verwaltungsgemeinschaft Diesdorf. Nunmehr habe man aber den
Beschluß gefasst, keiner Verwaltungsgemeinschaft anzugehören.
Dies sei für die Gemeinde erheblich kostengünstiger. Der
Bürgermeister bringt deutlich zum Ausdruck, dass er starke
Bedenken gegen die Bildung von Verwaltungsgemeinschaften
überhaupt habe. Seine Gemeinde wolle in jedem Falle alleine
bleiben.
21
Die Gemeinde Mechau hat ebenfalls den Beschluß
gefasst, alleine zu bleiben. Man werde eine Zuordnung, wohin
auch immer, nicht akzeptieren."
22
Nach Inkrafttreten der Verordnung am
31. März 1994 leiteten die Beschwerdeführerinnen
Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO beim
Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt ein. Das
Gericht lehnte die Anträge mit Beschlüssen vom
21. Dezember 1994 als unbegründet ab. Die zwangsweise
Einbindung in eine Verwaltungsgemeinschaft sei nicht unter
Verletzung der gemeindlichen Anhörungsrechte erfolgt und von
der Ermächtigungsgrundlage des § 4a GKG-LSA gedeckt. Die
Beschwerdeführerinnen hätten bereits lange vor ihrer
zwangsweisen Zuordnung wiederholt Gelegenheit gehabt, sich
dazu zu äußern, mit welchen Gemeinden sie eine
Verwaltungsgemeinschaft bilden wollten. Die Gemeinde- und
Gebietsreform sei seit Inkrafttreten des Gesetzes über
kommunale Gemeinschaftsarbeit im Jahr 1992 in der breiten
Öffentlichkeit diskutiert worden und in ihren Grundzügen
bekannt gewesen.
23
Die Zuordnung der Beschwerdeführerinnen zu den
Verwaltungsgemeinschaften sei auch aus Gründen des
öffentlichen Wohls i.S. von § 4a Abs. 1 Satz 1
GKG-LSA gerechtfertigt. Die Beschwerdeführerin zu 1. habe 223
und die Beschwerdeführerin zu 2. 360 Einwohner. Ihre
Zuordnung zu einer Verwaltungsgemeinschaft sei durch
überörtliche Gesichtspunkte veranlasst und wahre auch unter
Berücksichtigung der situationsgebundenen Besonderheiten den
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
24
Nach Abschluss des Normenkontrollverfahrens
erhoben die Beschwerdeführerinnen Verfassungsbeschwerden zum
Bundesverfassungsgericht (2 BvR 399/95 und 400/95). Die
1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts nahm mit Beschluss vom
24. März 1995 die Verfassungsbeschwerden nicht zur
Entscheidung an. Es sei nicht ausgeschlossen, dass die
Beschwerdeführerinnen gegen die angegriffenen Regelungen der
Rechtsverordnung Verfassungsbeschwerde zum
Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt erheben könnten. Dies
zu versuchen, könne ihnen nach dem Grundsatz der
Subsidiarität zugemutet werden. Halte das
Landesverfassungsgericht kommunale Verfassungsbeschwerden
gegen Rechtsverordnungen nach Landesrecht für unzulässig, so
stehe es den Beschwerdeführerinnen frei, sich binnen der
Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG nach Abschluss
des landesverfassungsgerichtlichen Verfahrens erneut an das
Bundesverfassungsgericht zu wenden.
25
Im Anschluss hieran erhoben die
Beschwerdeführerinnen Verfassungsbeschwerde beim
Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt, das mit Urteil vom
22. Februar 1996 die Verfassungsbeschwerde als
unzulässig verwarf. Die Kommunalverfassungsbeschwerde könne
nach Art. 75 Nr. 7 der Verfassung des Landes
Sachsen-Anhalt (VerfLSA) nur gegen förmliche Gesetze, nicht
gegen untergesetzliche Rechtsvorschriften erhoben werden. Die
Landesverfassung unterscheide für die in Art. 75
geregelten Verfahrensarten zwischen "Landesrecht" und
"Landesgesetzen". Die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts sei für die Auslegung der
landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen über die
Kommunalverfassungsbeschwerde nicht maßgeblich.
26
Nach der landesverfassungsgerichtlichen
Entscheidung haben die Beschwerdeführerinnen erneut beim
Bundesverfassungsgericht Kommunalverfassungsbeschwerde gegen
§ 19 Abs. 1 und Abs. 2 der Verordnung des
Innenministeriums über die Zuordnung von Gemeinden zu
Verwaltungsgemeinschaften eingelegt.
27
Zur Begründung tragen sie vor, sie seien durch
die Zuordnung zu einer Verwaltungsgemeinschaft gezwungen,
ihre Verwaltungen hinsichtlich der Aufgaben des eigenen
Wirkungskreises vollständig auf die Verwaltungsgemeinschaften
zu übertragen. Zwar sehe § 5 Abs. 7 GKG-LSA ein
Weisungsrecht zugunsten der Gemeinden vor. Ohne eigene
Verwaltung und ohne eigene Kassenführung hätten sie aber
faktisch nicht mehr die Möglichkeit, die originär
gemeindlichen Aufgaben mit örtlichem Bezug
eigenverantwortlich zu erfüllen.
28
Die Zuordnung zu den Verwaltungsgemeinschaften
verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 GG, denn sie diene
nicht dem öffentlichen Wohl. Der Verordnungsgeber habe nicht
geprüft, ob die Beschwerdeführerinnen die ihnen obliegenden
Verwaltungsaufgaben erfüllen könnten, sondern sich
schematisch und ohne weitere Differenzierung von der Vorgabe
leiten lassen, Gemeinden mit einer Einwohnerzahl von zusammen
unter 5000 müssten in jedem Fall einer
Verwaltungsgemeinschaft zugeordnet werden. Im Falle
leistungsstarker Gemeinden wie der Beschwerdeführerinnen
bewirke die Zuordnung zu einer Verwaltungsgemeinschaft eine
unzulässige Hochzonung gemeindlicher Aufgaben, die nicht mit
Zweckmäßigkeits- und Effektivitätserwägungen gerechtfertigt
werden könne.
29
Außerdem seien die Anhörungsrechte der
Beschwerdeführerinnen verletzt worden. Wegen der kurzfristig
angesetzten Anhörung seien sie nicht in der Lage gewesen, das
Anhörungsrecht wirksam zu nutzen. Auch vor dieser Anhörung
hätten die Beschwerdeführerinnen keine Gelegenheit gehabt, in
Kenntnis aller entscheidungserheblichen Umstände ihren
Rechtsstandpunkt geltend zu machen. Die öffentliche
Diskussion im Vorfeld sei an der Idee eines freiwilligen
Zusammenschlusses kommunaler Gebietskörperschaften zu
Verwaltungsgemeinschaften ausgerichtet gewesen. Erst mit
§ 4a GKG-LSA sei im Februar 1994 die gesetzliche
Ermächtigungsgrundlage für die zwangsweise Zuordnung von
Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften geschaffen worden.
Erst ab diesem Zeitpunkt hätten sie mit der zwangsweisen
Zuordnung rechnen müssen.
30
Der Deutsche Bundestag, der Bundesrat, die
Bundesregierung und die Landesregierungen hatten Gelegenheit
zur Stellungnahme.
31
Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.
32
Die Beschwerdeführerinnen wenden sich gegen
eine Rechtsverordnung und damit gegen ein "Gesetz" im Sinne
des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91
Satz 1 BVerfGG. Mit der Kommunalverfassungsbeschwerde
können nicht nur Gesetze im formellen Sinne, sondern auch
Rechtsverordnungen angegriffen werden (vgl. BVerfGE 26, 228
; 56, 298 ; 71, 25 ). Die
Beschwerdeführerinnen sind durch die angegriffene Rechtsnorm
selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Sie werden
durch § 19 Abs. 1 und 2 der Verordnung
Verwaltungsgemeinschaften zugeordnet. Mit ihren
Verfassungsbeschwerden haben sie auch einen Sachverhalt
dargelegt, aufgrund dessen der Schutzbereich des Art. 28
Abs. 2 GG betroffen sein könnte (vgl. BVerfGE 71, 25
; 76, 107 ).
33
Die Verfassungsbeschwerden sind schließlich
auch fristgerecht erhoben worden. Für die
Kommunalverfassungsbeschwerde gilt wie für alle
Rechtssatzverfassungsbeschwerden die Fristvorschrift des
§ 93 Abs. 3 BVerfGG. Die angegriffene
Rechtsverordnung ist zwar bereits am 31. März 1994 in
Kraft getreten. Die Jahresfrist des § 93 Abs. 3
BVerfGG beginnt bei Durchführung des nach § 90
Abs. 2 Satz 1 BVerfGG gebotenen
verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens nach
§ 47 VwGO aber erst mit dessen Abschluss zu laufen (vgl.
BVerfGE 76, 107 ). Entsprechendes gilt,
wenn die Kommune auf Veranlassung des
Bundesverfassungsgerichts eine Beschwerde beim
Landesverfassungsgericht erhebt (vgl. BVerfGE 79, 127
). Die Beschwerdeführerinnen haben nach Abschluss
des landesverfassungsgerichtlichen Verfahrens, auf das sie
das Bundesverfassungsgericht verwiesen hatte, erneut und
innerhalb der Jahresfrist Kommunalverfassungsbeschwerde
erhoben.
34
Die Kommunalverfassungsbeschwerden scheitern
nicht an der Subsidiaritätsklausel des Art. 93
Abs. 1 Nr. 4b letzter Halbsatz GG, § 91
Satz 2 BVerfGG.
35
1. Das Bundesverfassungsgericht entscheidet
über Verfassungsbeschwerden von Gemeinden und
Gemeindeverbänden, welche die Unvereinbarkeit eines
Landesgesetzes mit Art. 28 GG rügen, nach Art. 93
Abs. 1 Nr. 4b GG nur, soweit nicht Beschwerde beim
Landesverfassungsgericht erhoben werden kann. Die
Beschwerdeführerinnen können eine Verletzung ihres
Selbstverwaltungsrechts durch die angegriffene
Rechtsverordnung nicht vor dem Landesverfassungsgericht
Sachsen-Anhalt geltend machen. Dieses hat sich hinsichtlich
einer verfassungsgerichtlichen Prüfung untergesetzlicher
Rechtsnormen für unzuständig erklärt.
36
2. Soweit sich die Beschwerdeführerinnen wegen
einer Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts durch ein
formelles Landesgesetz an ihr Landesverfassungsgericht wenden
können, führt diese beschränkte Rechtsschutzmöglichkeit nicht
zum Ausschluss der bundesrechtlichen
Kommunalverfassungsbeschwerde gegen eine das Landesgesetz
konkretisierende Rechtsverordnung. Würde weder das
Landesverfassungsgericht noch das Bundesverfassungsgericht
geltend gemachte Verletzungen der kommunalen
Selbstverwaltungsgarantie durch untergesetzliches Landesrecht
prüfen, entstünde eine mit der Funktion des Art. 93
Abs. 1 Nr. 4b GG unvereinbare Lücke im
verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz.
37
a) Durch Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b
GG, § 91 BVerfGG soll eine möglichst umfassende
verfassungsgerichtliche Kontrolle von gesetzlichen
Gestaltungen des kommunalen Selbstverwaltungsrechts
gewährleistet werden. Eine Zuständigkeit des
Bundesverfassungsgerichts ist nicht nur gegeben, wenn das
Landesrecht für Streitigkeiten über die legislative
Ausgestaltung des Selbstverwaltungsrechts überhaupt keine
Beschwerde der Kommunen zum Landesverfassungsgericht
vorsieht, sondern auch soweit der zulässige
Verfahrensgegenstand durch das Landesrecht enger gefasst wird
als nach der die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts
begründenden und von ihm auszulegenden Vorschrift des
Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG.
Die Gemeinden und Gemeindeverbände können eine nach
Landesrecht nicht angreifbare Norm dem
Bundesverfassungsgericht zur Prüfung stellen, wenn sie nach
Bundesrecht ein Gesetz und damit zulässiger
Beschwerdegegenstand der bundesrechtlichen
Kommunalverfassungsbeschwerde ist. Da der Begriff des
Gesetzes i.S. von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG,
§ 91 Satz 1 BVerfGG auch untergesetzliche
Rechtsnormen umfasst, erweitert sich die
Entscheidungszuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts,
wenn und soweit die angegriffene Norm nicht Gegenstand
verfassungsgerichtlicher Prüfung im Rahmen einer
Kommunalverfassungsbeschwerde nach dem jeweiligen Landesrecht
sein kann. Die Kommunen könnten im Vergleich zum Rechtsschutz
durch das Bundesverfassungsgericht ansonsten einen
gleichwertigen Rechtsschutz nicht erlangen. Die Überprüfung
untergesetzlichen Landesrechts im Normenkontrollverfahren
nach § 47 VwGO kann die von Art. 93 Abs. 1
Nr. 4b GG geforderte verfassungsgerichtliche Kontrolle
nicht ersetzen.
38
b) Eine solche Auslegung der
Subsidiaritätsklausel beeinträchtigt nicht die
Verfassungsautonomie der Länder und ihrer
Verfassungsgerichtsbarkeit.
39
Bei der Abgrenzung der Zuständigkeit des
Bundesverfassungsgerichts von der Zuständigkeit der
Landesverfassungsgerichte ist davon auszugehen, dass im
Bundesstaat des Grundgesetzes die Verfassungsbereiche des
Bundes und der Länder grundsätzlich selbständig nebeneinander
stehen. Entsprechendes gilt für die
Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes und der Länder (vgl.
BVerfGE 4, 178 ; 6, 376 ; 22,
267 ; 41, 88 ; 60, 175 ; 96,
231 ). Daraus folgt, dass der Bereich der
Verfassungsgerichtsbarkeit der Länder vom
Bundesverfassungsgericht möglichst unangetastet bleiben soll
und die Landesverfassungsgerichtsbarkeit nicht in größere
Abhängigkeit gebracht werden darf, als es nach dem
Bundesverfassungsrecht unvermeidbar ist (vgl. BVerfGE 36, 342
; 41, 88 ; 60, 175 ; 96, 231
).
40
Die Subsidiaritätsklausel in Art. 93
Abs. 1 Nr. 4b GG weist den
Landesverfassungsgerichten einen prinzipiellen Vorrang beim
Rechtsschutz der Kommunen gegen Landesrecht zu. Der Vorrang
der Landesverfassungsgerichtsbarkeit reicht aber nur soweit
als die Kommunen im Land einen im Vergleich zur
bundesrechtlichen Kommunalverfassungsbeschwerde
gleichwertigen Rechtsschutz erlangen können. Insoweit ist
auch der von bundesverfassungsgerichtlicher Einflussnahme
geschützte Freiraum des Landes begrenzt.
41
Das Grundgesetz eröffnet den Kommunen bei
legislativen Eingriffen in ihr Selbstverwaltungsrecht mit
Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG den Weg zum
Bundesverfassungsgericht. Damit sichert das
Bundesverfassungsrecht zur Gewährleistung der Garantie des
Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden und
Gemeindeverbänden verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz auch
gegen untergesetzliches Landesrecht. Ein insoweit
eingeschränkter landesverfassungsgerichtlicher Rechtsschutz
begründet die Reservezuständigkeit des
Bundesverfassungsgerichts.
42
Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet.
Die zwangsweise Zuordnung der Beschwerdeführerinnen zu
Verwaltungsgemeinschaften verletzt Art. 28 Abs. 2
GG nicht.
43
1. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten
der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener
Verantwortung zu regeln. Die Gewährleistung kommunaler
Selbstverwaltung sichert den Gemeinden einen grundsätzlich
alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden
Aufgabenbereich sowie die Befugnis zu eigenverantwortlicher
Führung der Geschäfte in diesem Bereich (vgl. BVerfGE 21, 117
; 23, 353 ; 26, 228
; 50, 195 ; 56, 298
; 59, 216 ; 79, 127 ; 83,
363 ; 91, 228 ).
44
Der Gesetzgeber hat bei der Ausgestaltung und
Formung der Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung die
grundgesetzliche Entscheidung für eine dezentral organisierte
und bürgerschaftlich getragene Verwaltung zu berücksichtigen.
Art. 28 GG konstituiert die Gemeinden als einen
wesentlichen Bestandteil der staatlichen Gesamtorganisation;
sie sind selbst ein Teil des Staates, in dessen Aufbau sie
integriert und innerhalb dessen sie mit eigenen Rechten
ausgestattet sind. Indem der Verfassungsgeber die Institution
gemeindlicher Selbstverwaltung in den Aufbau des politischen
Gemeinwesens eingefügt hat, hat er ihr eine spezifische
Funktion beigemessen. Für die örtliche Ebene der Gemeinden
fordert Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG eine mit
wirklicher Verantwortlichkeit ausgestattete Einrichtung der
Selbstverwaltung, durch die den Bürgern eine wirksame
Teilnahme an den Angelegenheiten des Gemeinwesens ermöglicht
wird (vgl. BVerfGE 79, 127 ; 91, 228 ).
Hierfür gewährleistet Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
den Gemeinden einen eigenen Aufgabenbereich sowie die
Eigenverantwortlichkeit ihrer Aufgabenwahrnehmung und sichert
so die notwendigen Wirkungsbedingungen einer gemeindlichen
Selbstverwaltung.
45
Beide Garantieelemente des gemeindlichen
Selbstverwaltungsrechts unterliegen dem Gesetzesvorbehalt des
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 22, 180
; 23, 353 ; 50, 195
; 79, 127 ). Aufgabenkreis und
Organisationsbefugnisse, die den Gemeinden zustehen, werden
durch die Vorgaben des Gesetzgebers bestimmt. Die
Gewährleistungsbereiche des Art. 28 Abs. 2
Satz 1 und 3 GG stellen je nach Art und Umfang ihrer
gesetzlichen Gestaltung unterschiedliche Anforderungen an die
Verfassungsmäßigkeit staatlicher Regelungen.
46
a) Dabei setzt zunächst der Kernbereich des
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG dem Gesetzgeber eine
Grenze (vgl. BVerfGE 1, 167 ; 22, 180 ;
26, 172 ; 79, 127 ). Dieser darf die
identitätsbestimmenden Merkmale gemeindlicher
Selbstverwaltung weder faktisch noch rechtlich beseitigen
(vgl. BVerfGE 17, 172 ; 23, 353 ; 59,
216 ; 76, 107 ; 83, 363 ).
Zum Kernbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts in
seiner Ausprägung als Recht auf einen grundsätzlich alle
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden
Aufgabenbereich gehört kein gegenständlich bestimmter oder
nach feststehenden Merkmalen bestimmbarer Aufgabenkatalog. Zu
ihm gehört aber die Befugnis, sich aller Angelegenheiten der
örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits
anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne
besonderen Kompetenztitel anzunehmen (vgl. BVerfGE 79, 127
).
47
Das Recht zur eigenverantwortlichen Führung
der Geschäfte im gegebenen Aufgabenbereich bedeutet allgemein
die Freiheit vor staatlicher Reglementierung hinsichtlich der
Art und Weise der Aufgabenerledigung (vgl. BVerfGE 83, 363
). Die Gemeinden sind befugt, für die Wahrnehmung
ihrer Aufgaben Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten im
Einzelnen festzulegen. Zum Kernbereich dieser Befugnis gehört
allerdings nicht die grundsätzlich freie Bestimmung über die
Organisation der Gemeinden überhaupt. Insbesondere die
Entscheidung über die äußeren Grundbedingungen der
Gemeindeverwaltung wurde in allen Ländern stets als Sache des
Gesetzgebers angesehen. Art. 28 Abs. 2 GG
verpflichtet ihn, auch insoweit der verfassungsrechtlichen
Verbürgung einer mit wirklicher Verantwortlichkeit
ausgestatteten dezentralen Verwaltungsebene Rechnung zu
tragen und die Gemeinden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu
befähigen. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verbietet
daher Regelungen, die eine eigenständige organisatorische
Gestaltungsfähigkeit der Kommunen im Ergebnis ersticken
würden (vgl. BVerfGE 91, 228 ). Dies wäre
etwa der Fall bei einer Regelungsdichte, die den Gemeinden
die Möglichkeit nähme, eigenverantwortlich eine Hauptsatzung
zu erlassen. Eine umfassende Steuerung der kommunalen
Organisation durch staatliche Instanzen widerspräche der
durch Art. 28 Abs. 2 GG gesicherten dezentralen und
eigenverantwortlichen Wahrnehmung kommunaler Aufgaben.
48
b) Dem Gesetzgeber ist nicht nur durch den
Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie eine Grenze
gesetzt. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG enthält
hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
auch außerhalb seines Kernbereichs ein verfassungsrechtliches
Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden, das der
zuständigkeitsverteilende Gesetzgeber zu berücksichtigen hat
(vgl. BVerfGE 79, 127 ; 83, 363
). Der Vorrang einer dezentralen
Aufgabenverteilung verbürgt den Gemeinden einen
Aufgabenbereich, der grundsätzlich alle Angelegenheiten der
örtlichen Gemeinschaft umfasst (vgl. BVerfGE 26, 228
; 56, 298 ; 59, 216
; 79, 127 ). Eine Aufgabe mit
relevantem örtlichen Charakter darf der Gesetzgeber den
Gemeinden nur aus Gründen des Gemeininteresses entziehen
(vgl. BVerfGE 79, 127 ).
49
Auch hinsichtlich der Befugnis zu
eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte muss der
Gesetzgeber den prinzipiellen Vorrang einer dezentralen vor
einer zentralen und damit staatlich determinierten
Aufgabenwahrnehmung berücksichtigen (vgl. BVerfGE 83, 363
). Die Gemeinden sind keine beliebigen dezentralen
Verwaltungsuntergliederungen, sondern selbständige
Gemeinwesen, die auch in der Eigenverantwortlichkeit ihrer
Aufgabenerfüllung ihren Bürgern ein überzeugender Anlass für
ihre lokale politische Identifikation sein sollen. Für den
Umkreis der örtlichen Angelegenheiten schützt Art. 28
Abs. 2 Satz 1 GG die Gemeinden vor staatlichen
Reglementierungen, die die Art und Weise der
Aufgabenerledigung betreffen. Darüber hinaus gilt das Recht
zur Organisation der Gemeindeverwaltung nicht nur bezüglich
bestimmter Sachaufgaben, sondern für die gesamte Verwaltung
(vgl. BVerfGE 83, 363 ). Die Garantie der
Eigenverantwortlichkeit schützt die Gemeinden auch in einem
der Aufgabenerfüllung vorgelagerten gemeindeinternen
Bereich.
50
c) Die Befugnis zu eigenverantwortlicher
Führung der Geschäfte besteht nur nach Maßgabe der Gesetze,
wobei der Gesetzgeber durch Art. 28 Abs. 2
Satz 1 GG gebunden ist. Inhaltliche Vorgaben müssen
durch Gründe des gemeinen Wohls gerechtfertigt sein, etwa
durch das Ziel, eine ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung
sicherzustellen (vgl. BVerfGE 79, 127 ; 83, 363
). Sie sind auf dasjenige zu beschränken, was der
Gesetzgeber zur Wahrung des jeweiligen Gemeinwohlbelangs für
geboten halten darf. Dabei steht ihm ein weiter
Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 79,
127 ; 83, 363 ). Die
unterschiedliche Ausdehnung und Einwohnerzahl sowie
voneinander abweichende Sozial- und Wirtschaftsbedingungen
der Gemeinden können zu differenzierten Lösungen bei der
Gestaltung der für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung
notwendigen Strukturen führen. Insoweit darf der Gesetzgeber
typisieren. Er braucht nicht der spezifischen Situation jeder
einzelnen Gemeinde und grundsätzlich auch nicht der jeder
unbedeutenden Gruppe von Gemeinden Rechnung zu tragen. Dies
folgt schon aus dem notwendigerweise generellen Charakter
seiner Regelung (vgl. BVerfGE 79, 127 ; 83, 363
; 91, 228 ). Die
gesetzgeberische Entscheidung für einen bestimmten
Organisationstyp gemeindlicher Aufgabenwahrnehmung muss aber
eine vertretbare Ausfüllung des Rahmens darstellen, den das
in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG normierte Prinzip
einer eigenverantwortlichen gemeindlichen Verwaltungsebene
vorgibt. Indem Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden eine
eigenverantwortliche Aufgabenerledigung verbürgt,
verpflichtet er den Gesetzgeber, bei der Ausgestaltung des
Kommunalrechts den Gemeinden eine Mitverantwortung für die
organisatorische Bewältigung ihrer Aufgaben einzuräumen.
Seine Vorgaben dürfen die Gemeinden aus der ihnen von der
Verfassung zugewiesenen Verantwortung nicht verdrängen (vgl.
BVerfGE 91, 228 ).
51
2. a) Der Begriff "Gesetze" in Art. 28
Abs. 2 Satz 1 GG umfasst nicht nur Gesetze im
förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen, die auf
einer mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
übereinstimmenden Ermächtigung beruhen (vgl. BVerfGE 26, 228
; 56, 298 ). Grundsätzlich scheidet
zwar eine unmittelbare Anwendung des Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG auf die Landesgesetzgebung aus. Die
Schutzfunktion des Art. 28 Abs. 2 GG gebietet aber
eine Ausdehnung der Anwendung des Begriffs "Gesetze" auch auf
Rechtsverordnungen, die auf einer dem Art. 80
Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Ermächtigung
beruhen. Die Landesgesetzgebung ist, soweit sie auf die
kommunale Selbstverwaltung einwirkt, an die Grundsätze des
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gebunden. Das
Bundesverfassungsgericht prüft im Rahmen der gegen eine
Rechtsverordnung gerichteten Verfassungsbeschwerde auch deren
gesetzliche Ermächtigungsgrundlage (vgl. BVerfGE 71, 25
).
52
b) Die landesverfassungsgerichtliche
Zuständigkeit für die Prüfung förmlicher Landesgesetze
begrenzt die Kontrollkompetenz des Bundesverfassungsgerichts
im Rahmen der Kommunalverfassungsbeschwerde nicht auf
untergesetzliches Landesrecht. Mit einer Kontrolle auch des
ermächtigenden Landesgesetzes missachtet das
Bundesverfassungsgericht nicht die Möglichkeit einer
landesverfassungsgerichtlichen Entscheidung zum selben
Prüfungsgegenstand.
53
Eine Entscheidung des
Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt zum selben
Prüfungsgegenstand kann es nicht geben, weil weder die
angegriffene Verordnung noch das ermächtigende Gesetz
Gegenstand einer landesverfassungsgerichtlichen Entscheidung
in einem kommunalen Beschwerdeverfahren sein können.
54
c) Die Notwendigkeit einer umfassenden Prüfung
ergibt sich vorliegend auch daraus, dass die vom
Bundesverfassungsgericht zu schließende Rechtsschutzlücke
nicht nur hinsichtlich der konkretisierenden Rechtsverordnung
besteht, sondern auch bezüglich des ermächtigenden Gesetzes.
Die Gemeinden und Gemeindeverbände können in Sachsen-Anhalt
gegen ein Gesetz, das noch der Konkretisierung durch eine
Rechtsverordnung bedarf, keine kommunale
Verfassungsbeschwerde erheben. Ihnen steht insoweit kein
verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz offen. Nach der
Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt
ist die kommunale Verfassungsbeschwerde nach Art. 75
Nr. 7 VerfLSA, § 51 LVerfGG LSA nur zulässig, wenn
die Gemeinde oder der Gemeindeverband durch das angegriffene
Landesgesetz selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen
sind (vgl. LVerfG LSA, LKV 1997, S. 411; LVerfGE 10, 413
).
55
1. Die zwangsweise Zuordnung der
Beschwerdeführerinnen zu Verwaltungsgemeinschaften auf der
Grundlage des § 4a GKG-LSA genügt den Anforderungen aus
Art. 28 Abs. 2 GG.
56
a) Die Vorschrift ermächtigt das
Innenministerium, aus Gründen des öffentlichen Wohls und nach
Maßgabe des § 3 Abs. 1 und 2 Satz 1 sowie
§ 4 Abs. 1 und 2 GKG-LSA, Verwaltungsgemeinschaften
zu gründen oder Gemeinden gegen ihren Willen
Verwaltungsgemeinschaften zuzuordnen. Die mit der Einbindung
der betroffenen Gemeinden in eine Verwaltungsgemeinschaft
einhergehende Beschränkung ihres Selbstverwaltungsrechts
ergibt sich nicht unmittelbar aus der gesetzlichen
Ermächtigungsgrundlage in § 4a GKG-LSA, sondern aus den
weiteren Vorschriften über Verwaltungsgemeinschaften. Art und
Intensität des durch § 4a GKG-LSA legitimierten
Eingriffs können daher nur anhand der landesrechtlichen
Ausgestaltung des Rechts der Verwaltungsgemeinschaften
festgestellt und geprüft werden. Maßgeblich sind die
Parallelbestimmungen der §§ 3 bis 13 GKG-LSA und
§§ 75 bis 85 Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt
(GO LSA) in ihrer Fassung durch das Gesetz zur Änderung des
Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit und anderer
kommunalrechtlicher Vorschriften vom 3. Februar
1994.
57
b) Die identitätsbestimmenden Merkmale
gemeindlicher Selbstverwaltung werden durch die Zuordnung der
Beschwerdeführerinnen zu Verwaltungsgemeinschaften nicht
beseitigt. Die Verwaltungsgemeinschaft ist keine der
Mitgliedsgemeinde übergeordnete Organisationsstufe im
Verwaltungsaufbau des Landes Sachsen-Anhalt mit eigenem
Aufgabenzugriffsrecht im Bereich der Angelegenheiten der
örtlichen Gemeinschaft. Die Mitgliedsgemeinden von
Verwaltungsgemeinschaften bleiben eigenständige
Gebietskörperschaften. Betroffen ist in erster Linie die
administrative, nicht die bürgerschaftlich-demokratische
Dimension kommunaler Selbstverwaltung. Die Universalität des
gemeindlichen Wirkungskreises bleibt den Mitgliedsgemeinden
einer Verwaltungsgemeinschaft erhalten. Der Gesetzgeber gibt
den Mitgliedsgemeinden für die Erfüllung ihrer
Verwaltungsaufgaben vielmehr einen neuen Rechtsrahmen
vor.
58
Die Verwaltungsgemeinschaften haben eine
wichtige eigenständige Funktion im Verwaltungsaufbau des
Landes Sachsen-Anhalt. Sie sind das strukturbestimmende
Merkmal der durchgeführten gemeindlichen Verwaltungsreform,
mit der das Land Sachsen-Anhalt die Existenz kleiner
Gemeinden erhalten wollte, um eine sonst notwendige
Gemeindegebietsreform mit größeren Einheitsgemeinden zu
vermeiden. Das Schwergewicht ihrer Zuständigkeiten liegt auf
verwaltungstechnischem Gebiet und auf den ihnen kraft
Gesetzes übertragenen staatlichen Aufgaben. Im Bereich der
Selbstverwaltungsangelegenheiten nehmen sie neben der
verwaltungstechnischen Abwicklung lediglich im Fall der
freiwilligen Übertragung durch die Mitgliedsgemeinden
Aufgaben des eigenen Wirkungskreises wahr.
59
aa) Die Gemeindeordnung von Sachsen-Anhalt
unterscheidet Aufgaben des eigenen und des übertragenen
Wirkungskreises und ordnet sie mit Blick auf die
Verwaltungsgemeinschaft den verschiedenen Wahrnehmungsformen
der "Erfüllung" und "Besorgung" zu. Zum eigenen Wirkungskreis
der Gemeinden (freiwillige Aufgaben und Pflichtaufgaben)
gehören alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sowie
die Aufgaben, die den Gemeinden als eigene zugewiesen sind
(§ 4 Abs. 1 Satz 1 GO LSA). Dieser
Aufgabenbereich wird von der Verwaltungsgemeinschaft
grundsätzlich nur besorgt (vgl. § 3 Abs. 3
Satz 1, § 5 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6
GKG-LSA und § 75 Abs. 2 Satz 1, § 77
Abs. 5 und 6 GO LSA). Die Verwaltungsgemeinschaft
handelt als "Dienstleister" im Namen und im Auftrag der
Mitgliedsgemeinden; sie ist dabei an die Beschlüsse und
Weisungen der Organe der Mitgliedsgemeinden gebunden
(§ 5 Abs. 7 Satz 2 GKG-LSA, § 77
Abs. 7 Satz 2 GO LSA).
60
Der nur dienenden Zuständigkeit der
Verwaltungsgemeinschaft im Bereich des eigenen
Wirkungskreises der Gemeinden entspricht § 5 Abs. 7
Satz 3 GKG-LSA (§ 77 Abs. 7 Satz 3 GO
LSA), wonach der Verwaltungsgemeinschaft nicht die
Repräsentation der Mitgliedsgemeinden obliegt. Diese bleiben
eigenständige Rechtsträger, denen - anders als der
Verwaltungsgemeinschaft - das Recht der kommunalen
Selbstverwaltung zusteht. Nur soweit alle oder einzelne
Mitgliedsgemeinden Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der
Verwaltungsgemeinschaft zur Erfüllung übertragen (§ 5
Abs. 2 GKG-LSA, § 77 Abs. 2 GO LSA), besteht
eine eigene Zuständigkeit der Verwaltungsgemeinschaft.
61
Bei den Aufgaben des übertragenen
Wirkungskreises, d.h. den durch Gesetz den Gemeinden zur
Erfüllung nach Weisung übertragenen staatlichen Aufgaben
(§ 5 Abs. 1 GO LSA), handelt die
Verwaltungsgemeinschaft im eigenen Namen und aufgrund eigener
Zuständigkeit. Insoweit wird das Selbstverwaltungsrecht der
Gemeinden nicht berührt, weil sie einen Rechtsanspruch, diese
staatlichen Aufgaben wahrzunehmen, nicht aus Art. 28
Abs. 2 Satz 1 GG ableiten können.
62
bb) Die Zuordnung der Beschwerdeführerinnen zu
Verwaltungsgemeinschaften berührt nicht den Kernbereich ihrer
Eigenverantwortlichkeit. Die Beschwerdeführerinnen werden
durch ihre zwangsweise Eingliederung in eine
Verwaltungsgemeinschaft nicht zu einer staatlich
fremdgesteuerten Verwaltungseinheit ohne substantielle
Freiräume. Im Bereich der Aufgaben des eigenen
Wirkungskreises haben sie weiterhin das Entscheidungs- und
Weisungsrecht. Der Verwaltungsgemeinschaft sind nur im
Bereich der Finanzhoheit und bei der Vorbereitung von
Beschlüssen des Gemeinderats sowie seiner Ausschüsse
partielle Mitwirkungsrechte eingeräumt (§ 5 Abs. 5
und 6 GKG-LSA, § 77 Abs. 5 und 6 GO LSA). Die
Verwaltungsgemeinschaft ist dabei aber ebenso wie die
Gemeinde selbst Träger kommunaler Selbstverwaltung. Eine
umfassende Steuerung der Verwaltungsgemeinschaft und ihrer
Mitgliedsgemeinden durch übergeordnete staatliche Behörden
ist nach der gesetzlichen Regelung ausgeschlossen.
63
Die Übertragung der verwaltungsmäßigen
Besorgung gemeindlicher Aufgaben begründet für sich genommen
keine Verletzung des Kernbereichs eigenverantwortlicher
Aufgabenerledigung. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
berechtigt den Gesetzgeber, den Gemeinden Vorgaben zu ihrer
Organisation zu machen, und verschafft ihm daher mittelbar
auch Einfluss auf die Aufgabenerledigung. Dies ist mit der
Regelungskompetenz des Gesetzgebers zur Organisation der
Gemeinden unausweichlich verbunden und auch gewollt. Durch
die Möglichkeit organisatorischer Rahmensetzung soll der
Gesetzgeber auf eine effektive Aufgabenerledigung durch die
Gemeinden hinwirken können (vgl. BVerfGE 91, 228
).
64
Soweit den Beschwerdeführerinnen aufgrund
ihrer Einbindung in die Verwaltungsgemeinschaft das Vorhalten
einer eigenen hauptamtlichen Verwaltung verwehrt ist, liegt
hierin keine Aushöhlung des Selbstverwaltungsrechts, die in
ihren Auswirkungen einer von Art. 28 Abs. 2
Satz 1 GG untersagten staatlich gesteuerten Verwaltung
gleichkäme und die Gemeinden nur noch als bloße
Verwaltungseinheiten ohne substantielle Spielräume erscheinen
ließe. Eine eigene Gemeindeverwaltung ist nur ein Aspekt der
eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung unter vielen.
Gemindert ist in erster Linie die Kompetenz des nur noch
ehrenamtlichen Bürgermeisters (§ 57 Abs. 1
Satz 1 GO LSA), dessen umfassende Kontroll- und
Gestaltungsfunktion als Leiter der Gemeindeverwaltung im
engeren Sinne (§ 63 Abs. 1 GO LSA) durch ein
Stimmrecht im Gemeinschaftsausschuss - einem der beiden
Organe der Verwaltungsgemeinschaft (vgl. §§ 75
Abs. 2, 79 GO LSA) - ersetzt wird. Er hat jedoch
weiterhin das Recht und die Pflicht, seine Gemeinde nach
außen rechtlich wie repräsentativ zu vertreten (§ 57
Abs. 2 GO LSA) sowie die Sitzungen des Gemeinderats und
seiner Ausschüsse zu leiten (§§ 57 Abs. 1
Satz 1, 45 ff. GO LSA). Die Kompetenzen des
Gemeinderats nach § 44 GO LSA bleiben unberührt.
65
Ein Eingriff in den Kernbereich des kommunalen
Selbstverwaltungsrechts liegt in dieser Verlagerung der
Verwaltungsaufgaben im engeren Sinne auf
Verwaltungsgemeinschaften vor allem deshalb nicht, weil
gerade sie es ermöglicht, die politisch-demokratische
Eigenständigkeit und Identität kleiner Gemeinden im Übrigen
zu bewahren. Zudem wird der Verlust einer eigenständigen
Aufgabenerfüllung im Bereich der örtlichen Angelegenheiten
durch effektive Weisungs- und Mitwirkungsrechte der Gemeinden
auf der Ebene der Verwaltungsgemeinschaft kompensiert.
66
c) Die Zuordnung der Beschwerdeführerinnen
genügt auch den Anforderungen, die Art. 28 Abs. 2
Satz 1 GG an gesetzliche Gestaltungen im Vorfeld des
Kernbereichs stellt.
67
aa) Mit der Einbindung in eine
Verwaltungsgemeinschaft werden einer Gemeinde keine durch
Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Aufgaben im Bereich
der örtlichen Angelegenheiten entzogen. Eine eigene
Zuständigkeit der Verwaltungsgemeinschaft für Aufgaben des
eigenen Wirkungskreises kann nur durch gemeinsamen Beschluss
aller Mitgliedsgemeinden begründet werden (§ 5
Abs. 2 Satz 1 GKG-LSA, § 77 Abs. 2
Satz 1 GO LSA). Was zum eigenen Wirkungskreis (§ 4
Abs. 1 GO LSA) oder zu den staatlichen Aufgaben
(§ 5 Abs. 1 GO LSA) gehört, bestimmt der
Gesetzgeber außerhalb der Organisationsvorschriften über die
Verwaltungsgemeinschaft, mit denen lediglich über Art und
Umfang der Aufgabenwahrnehmung entschieden wird.
68
bb) Trotz der verbleibenden
Aufgabenzuständigkeit der Beschwerdeführerinnen für den
eigenen Wirkungskreis liegt in der Verlagerung der
Aufgabenwahrnehmung auf eine gemeinschaftliche Verwaltung ein
erheblicher Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der
Beschwerdeführerinnen. Die Mitgliedsgemeinde einer
Verwaltungsgemeinschaft ist nicht mehr uneingeschränkte
Herrin ihrer Selbstverwaltungsaufgaben. Der Gesetzgeber nimmt
den Gemeinden weitgehend die Möglichkeit, ihre Aufgaben durch
eine eigene Verwaltung zu erfüllen und die
Aufgabenwahrnehmung nach eigenen Vorstellungen zu
organisieren.
69
Der Zwang zur Gemeinschaft und die Trennung
von Aufgaben- und Vollzugszuständigkeit kann die gemeindliche
Selbstverwaltung in ihrer Umsetzungskraft schwächen. Ebenso
wie eine Eingemeindung führt auch die Bildung von
Verwaltungsgemeinschaften zu einer Konzentration von
Verwaltungstätigkeiten am Sitz der Verwaltungsgemeinschaft.
Sie kann eine bürgerschaftliche Teilhabe in entfernten
Gemeinden unter Umständen schwächen.
70
Das Land Sachsen-Anhalt hat den Konflikt
zwischen dem Ziel einer möglichst bürgernahen und dem Ziel
einer möglichst wirtschaftlichen Selbstverwaltung zu Gunsten
einer Zwischenstufe in Form von Verwaltungsgemeinschaften
gelöst. Die damit einhergehende Beschränkung des
Selbstverwaltungsrechts der Beschwerdeführerinnen ist durch
Gemeinwohlgründe gerechtfertigt. Dabei kommt es nicht nur auf
die Verhältnisse in einer einzelnen Gemeinde an. Der
Gesetzgeber darf bei seinen organisatorischen Vorgaben
typisieren. Es ist daher verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden, wenn der Gesetzgeber bei der Bildung von
Verwaltungsgemeinschaften deren Leistungsfähigkeit bei einer
Einwohnerzahl von 5000 als gegeben angesehen hat. Mit der
Festlegung der Zahl von 5000 Einwohnern für die Größe
hinreichend leistungsfähiger Verwaltungsgemeinschaften wollte
der Gesetzgeber den Gemeinden die Verwaltungsgemeinschaft als
Alternative zu einer ansonsten unvermeidlichen
Gemeindegebietsreform mit Einheitsgemeinden eröffnen. Im Juni
1990 hatten von insgesamt 1345 Gemeinden in Sachsen-Anhalt
1288 Gemeinden weniger als 5000 Einwohner, davon 948
Gemeinden weniger als 1000 Einwohner. Ziel der Regierung war
es deshalb, bis zu den Kommunalwahlen im Juli 1994 eine
Gebiets- und Verwaltungsreform durchzuführen, welche auch die
Gemeindestruktur "durchgreifend verbessern" sollte (vgl. LT
LSA, Drucks 1/1107). Soweit es bei den kleinen Gemeinden
einerseits an der notwendigen Verwaltungskraft fehlte,
andererseits die Identifikation der Bürger mit ihrer
politisch funktionstüchtigen Heimatgemeinde erhalten bleiben
sollte, sollten die kleinen Gemeinden durch das
Verwaltungsamt einer Verwaltungsgemeinschaft von
Verwaltungsarbeiten entlastet werden. Hierbei handelt es sich
um eine vertretbare Ausfüllung des Rahmens, den das in
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG normierte Aufgaben-
und Verantwortungsverteilungsprinzip vorgibt.
71
d) Die Beschwerdeführerinnen sind ferner in
ihrer durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG
geschützten Finanzhoheit nicht verletzt. Das gilt auch,
soweit die Kassen- und Rechnungsführung von der
Verwaltungsgemeinschaft besorgt wird (§ 5 Abs. 5
Satz 1 GKG-LSA, § 77 Abs. 5 Satz 1 GO
LSA) und diese ein Mitwirkungsrecht bei der Vorbereitung,
Aufstellung und Durchführung der Haushaltspläne der
Mitgliedsgemeinden besitzt (§ 5 Abs. 5 Satz 3
GKG-LSA, § 77 Abs. 5 Satz 3 GO LSA). Hierdurch
wird die gemeindliche Selbstverwaltung zwar für einen
Teilbereich eingeschränkt, aber nicht substantiell geschwächt
oder gar ausgehöhlt. Die eigenverantwortliche Einnahmen- und
Ausgabenwirtschaft der Gemeinden bleibt bestehen (vgl.
BVerfGE 71, 25 ; 83, 363 ).
72
2. § 4a Abs. 1 GKG-LSA genügt den
Anforderungen, die aus den Grundsätzen des Art. 80
Abs. 1 Satz 2 GG abzuleiten sind. Die gesetzliche
Ermächtigung ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend
bestimmt.
73
a) Die Ermächtigung geht dahin, dass das
Innenministerium mehrere Gemeinden zu einer
Verwaltungsgemeinschaft zusammenfassen oder einer solchen
zuordnen kann. Wesen und Struktur einer
Verwaltungsgemeinschaft und damit auch die Bedeutung der
Zuordnung oder Zusammenfassung von Gemeinden zu einer
Verwaltungsgemeinschaft sind durch die §§ 3 bis 13
GKG-LSA (§§ 75 bis 85 GO LSA) festgelegt. Damit ist der
Inhalt der Ermächtigung genau bestimmt.
74
b) Die Ermächtigung soll die
Leistungsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung auf der
Gemeindeebene sicherstellen. Zu diesem Zweck sollen
Gemeinden, die über eine hinreichende Verwaltungskraft nicht
verfügen, zu einer leistungsfähigen Verwaltungsgemeinschaft
zusammengefasst oder einer solchen zugeordnet werden. Der
Begriff der hinreichenden Verwaltungskraft ist durch den
Sinnzusammenhang der Ermächtigungsnorm mit anderen
Vorschriften und durch das Ziel, das die gesetzliche Regelung
insgesamt verfolgt, näher bestimmt.
75
c) Das Ausmaß der Ermächtigung ist ebenfalls
hinreichend bestimmt. Die Regelungsgegenstände sind in der
Ermächtigung genannt. Die Exekutive ist in ihrer Befugnis
dadurch beschränkt, dass die Ermächtigungsgrundlage konkrete
normative Vorgaben macht. Nach § 4a Abs. 1
Satz 3 GKG-LSA sind bei der Feststellung der
hinreichenden Leistungsfähigkeit im Sinne von § 4
Abs. 1 Satz 1 GKG-LSA, die insbesondere an der
Einwohnerzahl und der wirtschaftlichen Entwicklung zu messen
ist, die Unterschiede zwischen Verwaltungsgemeinschaften
einerseits und Gemeinden, die keiner Verwaltungsgemeinschaft
angehören, andererseits zu berücksichtigen. Daneben sollen
bei Abgrenzung der Verwaltungsgemeinschaft Gesichtspunkte der
Raumordnung und Landesplanung sowie die örtlichen
Zusammenhänge, insbesondere die Schul-, Wirtschafts- und
Verkehrsverhältnisse, aber auch kirchliche, kulturelle und
geschichtliche Beziehungen berücksichtigt werden (§ 4
Abs. 2 GKG-LSA).
76
3. § 19 Abs. 1 und 2 der Verordnung
des Innenministeriums über die Zuordnung von Gemeinden zu
Verwaltungsgemeinschaften vom 23. März 1994 hält sich im
Rahmen der Verordnungsermächtigung und ist auch im Übrigen
mit der Selbstverwaltungsgarantie vereinbar.
77
a) Die Verordnung trägt den Bedürfnissen einer
Effektuierung der Verwaltungskraft Rechnung.
78
Die Beschwerdeführerin zu 1. hat 223 und die
Beschwerdeführerin zu 2. 360 Einwohner. Angesichts dieser
Zahlen, die nicht annähernd die vom Gesetzgeber typisierend
vorgegebene Sollgröße erreichen, durfte der Verordnungsgeber
annehmen, dass die Beschwerdeführerinnen nicht über
hinreichende Leistungsfähigkeit verfügen. Hat sich der
Gesetzgeber in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender
Weise für ein an objektiven Kriterien ausgerichtetes Leitbild
der kommunalen Organisation entschieden, so können sich die
örtlichen Gegebenheiten gegenüber einer generellen
gesetzlichen Regelung erst durchsetzen, wenn offenkundige und
gewichtige Gründe dafür sprechen, dass die gesetzliche
Leitvorstellung, wie sie in der delegierenden Norm Ausdruck
gefunden hat, im Einzelfall zurücktreten muss. Anhaltspunkte
hierfür sind nicht ersichtlich.
79
b) Die angegriffene Rechtsverordnung verletzt
die Beschwerdeführerinnen schließlich nicht in ihrem in
Art. 28 Abs. 2 GG verankerten Anhörungsrecht.
80
aa) Zum Schutz des Kernbereichs kommunaler
Selbstverwaltung gehört, dass Bestands- und Gebietsänderungen
nur aus Gründen des öffentlichen Wohls und nach Anhörung der
betroffenen Gebietskörperschaften zulässig sind (vgl. BVerfGE
50, 50 ; 50, 195 ; 86, 90 ).
Das Bundesverfassungsgericht überprüft die Entscheidung über
kommunale Neugliederungen darauf hin, ob der Gesetzgeber den
für seine Maßnahmen erheblichen Sachverhalt zutreffend und
vollständig ermittelt und dem Gesetz zu Grunde gelegt hat, ob
er alle Gemeinwohlgründe sowie die Vor- und Nachteile der
gesetzlichen Regelung in die vorzunehmende Abwägung
eingestellt hat und ob der gesetzgeberische Eingriff
geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sowie frei von
willkürlichen Erwägungen ist (vgl. BVerfGE 50, 50 ;
50, 195 ; 86, 90 ). Gleiches
gilt, wenn in das Selbstverwaltungsrecht einer einzelnen
Gemeinde eingegriffen und ihr hierdurch im Vergleich zu
anderen Gemeinden ein Sonderopfer auferlegt wird (vgl.
BVerfGE 56, 298 <313, 319 ff.>; 76, 107 <119,
122 f.>).
81
Die Anhörung dient der prozeduralen
Absicherung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts. Sie
soll eine umfassende Ermittlung des Sachverhalts
gewährleisten und ist geboten, weil die Gemeinden nicht zum
bloßen Objekt staatlichen Handelns werden dürfen (vgl.
BVerfGE 50, 195 ; 59, 216 ).
Sie ermöglicht den Gemeinden, vor einer Entscheidung, die
ihre Rechte betrifft, zu Wort zu kommen, um Einfluss auf das
Verfahren und dessen Ergebnis nehmen zu können, und dient
damit der bestmöglichen Verwirklichung ihrer
materiell-rechtlichen Rechtsposition.
82
Die Anhörung von Gemeinden entfaltet ihren
verfahrenssichernden Schutz auch dort, wo das Gesetz dem
Verordnungsgeber zur Ausfüllung der beschlossenen
Leitvorstellung noch Spielräume lässt. Sie soll es den
Gemeinden ermöglichen, durch ihren Vortrag die beabsichtigte
Maßnahme in eine ihre Interessen wahrende Richtung zu lenken
oder durch eigene Initiative selbst dafür Sorge zu tragen,
dem gesetzlichen Leitbild zu entsprechen. Sie muss es den
Gemeinden daher ermöglichen, ihre Vorstellungen sachgerecht
zu äußern.
83
Die Anhörung ist zwar von Verfassungs wegen
nicht an eine bestimmte Form gebunden; sie kann bis zum
Abschluss des Rechtssetzungsverfahrens erfolgen. Doch setzt
eine ordnungsgemäße Anhörung der Gemeinden voraus, dass diese
von Art und Umfang sowie den wesentlichen Grundlagen des
Gesetzesvorhabens so rechtzeitig Kenntnis erhalten, dass sie
ihre Einwendungen als amtliche Stellungnahme vortragen
können. Die Erörterung der allgemeinen Konzeption einer
Kommunalreform ersetzt die konkrete Anhörung der betroffenen
Gemeinden nicht.
84
bb) Die Anhörung der Beschwerdeführerinnen
genügt noch den Anforderungen des Art. 28 Abs. 2 GG
an eine effektive Anhörung. Zwar war der Zeitraum von der
Benachrichtigung über die Anhörung bis zu deren Durchführung
für sich betrachtet zu kurz, um den Beschwerdeführerinnen
eine sachgerechte Stellungnahme unter Beteiligung des
Gemeinderats zu ermöglichen. Die Prüfung der Frage, ob die
Anhörung einer Gemeinde die verfassungsrechtlichen
Anforderungen erfüllt, kann jedoch nicht allein auf die
Anhörungsfrist abstellen. Die Anhörung der Gemeinden ist kein
streng formalisiertes Verfahren. Der Gesetz- und
Verordnungsgeber kann die Modalitäten der Anhörung nach
seinem Ermessen frei gestalten, solange das
Anhörungsverfahren insgesamt geeignet ist, den gemeindlichen
Belangen angemessen Rechnung zu tragen. Das ist hier der
Fall.
85
Die Beschwerdeführerinnen waren ebenso wie
sämtliche Gemeinden und Landkreise in Sachsen-Anhalt mit
Schreiben vom 16. Dezember 1993 über das
Zuordnungsverfahren informiert worden. Darin wurde darauf
hingewiesen, dass der Gesetzgeber beschlossen habe, das
Innenministerium zu ermächtigen, flächendeckend die Bildung
von Verwaltungsgemeinschaften abzuschließen und hierfür die
Zuordnung nicht hinreichend verwaltungskräftiger Gemeinden
durchzuführen, die bis zum 31. Dezember 1993 nicht
Mitglied einer genehmigten Verwaltungsgemeinschaft seien.
Gleichzeitig wurde angekündigt, dass im Rahmen des
Zuordnungsverfahrens die beteiligten Gemeinden und Landkreise
sowie alle angrenzenden Gemeinden und
Verwaltungsgemeinschaften angehört würden. Wegen des engen
Zeitrahmens, der unter anderem durch die Wahltermine des
Jahres 1994 beeinflusst werde, sei eine schriftliche oder
mündliche Anhörung vorgesehen.
86
Aufgrund dieses Schreibens mussten die
Beschwerdeführerinnen damit rechnen, dass auch ihre Zuordnung
geplant war. Dem Schreiben war ein individueller
Rücksendebogen beigefügt, aus dem hervorging, dass eine
Anhörung über ihre konkrete Zuordnung stattfinden solle.
Beide Beschwerdeführerinnen haben sich für eine mündliche
Anhörung entschieden, bei der sie erklärten, keiner
Verwaltungsgemeinschaft angehören zu wollen. Zu diesem
Zeitpunkt war ihre Willensbildung bereits abgeschlossen; sie
wurde nicht durch die Kürze der Anhörungsfrist verhindert
oder gestört. Die Beschwerdeführerinnen waren sich über ihre
konkrete Interessenlage ebenso wie über den Inhalt der
geplanten Verwaltungsreform im Klaren.
87
Sie können sich nicht darauf berufen,
§ 4a GKG-LSA sei erst im Februar 1994 in Kraft getreten,
weshalb sie erst ab diesem Zeitpunkt ernsthaft mit einer
zwangsweisen Zuordnung hätten rechnen müssen. Angesichts der
schon im Vorfeld bekannten politischen Gestaltungsabsichten,
die mit der individuellen Bekanntgabe des vom Landesparlament
bereits beschlossenen Normtextes bestätigt wurde, hatten die
Beschwerdeführerinnen genügend Anlass und Gelegenheit, sich
bereits im Dezember 1993 und Anfang Januar 1994 ernsthaft mit
der Frage ihrer zwangsweisen Zuordnung zu beschäftigen und
eine Position zu entwickeln.
88
Eine Verletzung des Anhörungsrechts in seiner
Ausprägung als Ermittlungspflicht liegt ebenfalls nicht vor.
Die Anhörung dient insofern dazu, dem gestaltenden Normgeber
die notwendige Sach- und Rechtskenntnis für seine
Entscheidung zu verschaffen. Für eine Verletzung der
Ermittlungspflicht fehlen aber konkrete Anhaltspunkte. Zur
Vorbereitung der angegriffenen Verordnung wurden alle
betroffenen Landkreise vom Innenministerium im Dezember 1993
angeschrieben. Die Landkreise sollten unter anderem
mitteilen, welche Gemeinden unter 5000 Einwohnern aus ihrer
Sicht aufgrund der vorhandenen Verwaltungs- und
Veranstaltungskraft selbständig bleiben könnten. Neben den
Beschwerdeführerinnen wurden im Januar 1994 auch die
betroffenen Verwaltungsträger gehört. Der Landkreis Salzwedel
vertrat die Auffassung, dass die Beschwerdeführerin zu 1. der
Verwaltungsgemeinschaft Salzwedel-Land und die
Beschwerdeführerin zu 2. der Verwaltungsgemeinschaft
Diesdorf-Dähre zugeordnet werden sollte. In diesem Sinne
wurde vom Verordnungsgeber dann auch verfahren.
89
Welche konkreten Umstände der
Sachverhaltsermittlung die Beschwerdeführerinnen vermissen,
ist weder vorgetragen noch erkennbar. Außer dem Wunsch,
hauptamtliche Gemeinde zu bleiben, haben die
Beschwerdeführerinnen keine substantiellen Einwendungen gegen
ihre Zuordnungen vorgebracht. Angesichts ihrer geringen
Einwohnerzahl hätte es besonderer Gründe bedurft, warum sie
gleichwohl und entgegen der gesetzlichen Vermutung, die von
einer hinreichenden Verwaltungskraft erst ab einer
Einwohnerzahl von 5000 ausgeht, in der Lage sein sollten,
ihre gesamten Verwaltungsaufgaben eigenständig zu erfüllen.
Anhaltspunkte dafür, dass die Zuordnung der
Beschwerdeführerinnen zur Umsetzung der gesetzlichen
Zielvorstellung ungeeignet, nicht erforderlich oder
unverhältnismäßig sein könnte, bestehen nicht.