BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 350/18 -
- Bevollmächtigte:
gegen
den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 26. Januar 2018 - 1 L 3/18 -
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Voßkuhle,
die Richterin Kessal-Wulf
und den Richter Maidowski
am 6. Juni 2018 einstimmig beschlossen:
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Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die Ablehnung eines Antrags auf Zulassung der Berufung, mit welcher der Beschwerdeführer einen höheren Familienzuschlag durchsetzen möchte.
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1. Der Beschwerdeführer steht als Beamter im Dienst des Landes Sachsen-Anhalt. Er ist der Auffassung, ihm stehe ab dem Jahr 2014 ein höherer Familienzuschlag für sein drittes Kind zu. Nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998 (BVerfGE 99, 300) sei bei der Berechnung des Familienzuschlags vom sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf auszugehen und deshalb der sozialhilferechtliche Regelsatz um einen pauschalen Zuschlag von 20 % zu erhöhen. Dieser Zuschlag sei bei der derzeitigen Ausgestaltung der Sozialhilfe (wieder) geboten, um nicht zuletzt die seit 2011 für Kinder und Jugendliche über den Regelsatz hinaus gewährten Bildungs- und Teilhabeleistungen (§§ 34 ff. SGB XII) zu erfassen. Dies habe der Besoldungsgesetzgeber verkannt.
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2. Nach erfolglosem Vorverfahren erhob der Beschwerdeführer Klage zum Verwaltungsgericht. Zuletzt beantragte er, das beklagte Land zur Zahlung eines amtsangemessenen Familienzuschlags für sein drittes Kind für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2014 zu verurteilen. Hilfsweise begehrte er festzustellen, dass der Familienzuschlag ab dem Jahr 2014 verfassungswidrig zu niedrig bemessen sei.
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Mit Teilurteil vom 8. November 2017 wies das Verwaltungsgericht die Klage hinsichtlich des Hauptantrags ab. Die insgesamt zulässige Klage sei nur hinsichtlich des Hauptantrags entscheidungsreif, insofern aber unbegründet. Dem Zahlungsanspruch fehle es an einer Anspruchsgrundlage. Auch auf Grund der Vollstreckungsanordnung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 99, 300 <304, 331 f.>) könne dem Beschwerdeführer kein höherer Familienzuschlag zugesprochen werden. Das Gericht sei zwar gehalten, nach Maßgabe der nach wie vor anwendbaren Vollstreckungsanordnung Berechnungen vorzunehmen, nicht aber zu einer Modifikation der Vorgaben befugt. Im Jahr 2005 seien die sozialhilferechtlichen Zusatzleistungen nahezu vollständig in die Regelsätze eingeflossen, weshalb der 20 %-Zuschlag entfallen sei. Bildungs- und Teilhabeleistungen könnten nur berücksichtigt werden, soweit sie der Gesetzgeber beziffert habe. Ausgehend davon ergebe sich nach Maßgabe der Vollstreckungsanordnung kein Fehlbetrag.
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Der Antrag des Beschwerdeführers, die Verfassungswidrigkeit seiner Alimentation festzustellen, sei hingegen nicht entscheidungsreif. Insofern sei ohne Bindungen an die Vollstreckungsanordnung zu ermitteln, ob die Fortentwicklung des Sozialrechts dazu geführt habe, dass der Familienzuschlag das verfassungsrechtlich gebotene Maß verfehle. Mit Beschluss vom 14. Dezember 2017 hat das Verwaltungsgericht das Verfahren, soweit es anhängig geblieben ist, mit Blick auf die Vorlagebeschlüsse des Verwaltungsgerichts Köln (2 BvL 6/17 u. a.) ausgesetzt.
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3. a) Der Beschwerdeführer beantragte daraufhin, die Berufung gegen das Teilurteil des Verwaltungsgerichts wegen ernstlicher Zweifel an dessen Richtigkeit zuzulassen. Zur Begründung führte er unter anderem aus: Das Verwaltungsgericht argumentiere widersprüchlich, wenn es die Einführung zusätzlicher Sozialhilfeleistungen anerkenne und dennoch den in der Vollstreckungsanordnung für diese Fälle vorgesehenen Zuschlag nicht anwende. Das Verwaltungsgericht erkläre zwar, zu Modifikationen der Vollstreckungsanordnung nicht befugt zu sein, nehme eine solche aber gerade vor, wenn es an Stelle des 20 %-Zuschlags diejenigen Bildungs- und Teilhabeleistungen in die Berechnung einführe, die der Gesetzgeber selbst beziffert habe. Mit dem Zuschlag sollten indes alle Leistungen berücksichtigt werden, die auf Antrag gewährt würden. Der durchschnittliche monatliche Umfang der Bildungs- und Teilhabeleistungen rechtfertige nach den verfügbaren statistischen Daten eine Wiederaufnahme in die Berechnungen. Danach ergebe sich ein Fehlbetrag von monatlich rund 37 Euro. Auch das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 7. Juni 2017 - 3 A 1061/15 -, juris) habe dargelegt, warum diese einmaligen Bedarfe über den 20 %-Zuschlag abzugelten seien. Die frühere Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt (Urteil vom 13. Dezember 2007 - 1 L 137/06 -, juris) sei überholt.
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Die Berufung sei ferner wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Die Frage, ob die Vollstreckungsanordnung noch anwendbar sei und, wenn ja, ob die Bildungs- und Teilhabeleistungen durch den 20 %-Zuschlag oder lediglich in Höhe der gesetzlich bezifferten Beträge zu berücksichtigen seien, werde unterschiedlich beantwortet. So gehe das Verwaltungsgericht Köln von der Erledigung der Vollstreckungsanordnung aus, während das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen sie mitsamt des 20 %-Zuschlags für anwendbar halte.
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b) Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt lehnte den Antrag auf Zulassung der Berufung mit dem angegriffenen Beschluss ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Ernstliche Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit seien nicht dargelegt worden. Insbesondere mache der Beschwerdeführer nicht plausibel, wie er auf Grundlage der Vollstreckungsanordnung einen höheren Familienzuschlag beanspruchen könne. Soweit er sich dagegen wende, dass das Verwaltungsgericht nur bezifferte Bildungs- und Teilhabeleistungen berücksichtigt habe, setze er sich mit dessen Erwägungen nicht auseinander. Er erläutere nicht, wie sich diese Leistungen innerhalb der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts einbeziehen ließen. Für die Wiederanwendung des 20 %-Zuschlags habe er auch keine inhaltlichen Argumente vorgebracht; allein der Umstand, dass der Gesetzgeber im Jahr 2011 weitere Bedarfe normiert habe, erlaube nicht die Folgerung, die Konsumtion des Zuschlags durch die Regelsätze sei wieder entfallen.
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Der Beschwerdeführer habe auch nicht die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt; insbesondere sei nicht dargetan, warum die Frage der Hinzurechnung des 20 %-Zuschlags zur Abgeltung einmaliger Leistungen der berufungsgerichtlichen Klärung bedürfe. Der Senat habe bereits im Jahr 2007 entschieden, dass dieser Zuschlag nach der Rechtsänderung 2005 wegen der erhöhten Regelsätze entfallen sei. Dass die Frage erneut klärungsbedürftig geworden sei, zeige der Zulassungsantrag nicht auf. Die allgemeine Berufung auf die Änderung des Sozialrechts im Jahr 2011, die Bezugnahme auf die – eine Hinzunahme des Zuschlags ablehnenden – Vorlagebeschlüsse des Verwaltungsgerichts Köln sowie die Wiedergabe von Passagen aus einem das Jahr 2009 betreffenden Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen genügten nicht.
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Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seines Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Werde ein Instanzenzug eröffnet, dürften die Gerichte das Prozessrecht nicht durch übermäßig strenge Handhabung leerlaufen lassen. Dies habe das Oberverwaltungsgericht jedoch getan. Er habe schlüssig dargelegt, dass ihm auf Grundlage der Vollstreckungsanordnung ein höherer Familienzuschlag zustünde, wenn die den Regelsatz ergänzenden sozialhilferechtlichen Leistungen wieder über den ursprünglich hierfür vorgesehenen 20 %-Zuschlag berücksichtigt würden. Auch habe er aufgezeigt, dass die Frage der Wiederanwendung des 20 %-Zuschlags unterschiedlich beantwortet werde und höchstrichterlich nicht geklärt sei.
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Die Akten des Ausgangsverfahrens haben dem Bundesverfassungsgericht vorgelegen. Das Land Sachsen-Anhalt hatte Gelegenheit zur Äußerung.
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Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung an und gibt ihr statt. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist zur Durchsetzung des Grundrechts des Beschwerdeführers aus Art. 19 Abs. 4 GG angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen hat das Bundesverfassungsgericht bereits geklärt, und die zulässige Verfassungsbeschwerde ist in einem die Entscheidungskompetenz der Kammer eröffnenden Sinn offensichtlich begründet (§ 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG).
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1. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Insbesondere muss sich der Beschwerdeführer nicht unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde (vgl. BVerfGE 107, 395 ; 112, 50 ) auf die beim Verwaltungsgericht weiterhin anhängige Feststellungsklage verweisen lassen. Die gerügte Verletzung des Rechts auf effektiven Rechtsschutz durch den angegriffenen Beschluss, mit dem das den Hauptantrag abweisende Teilurteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig wurde, könnte im Verfahren über den anhängig gebliebenen Hilfsantrag nicht geheilt werden (vgl. BVerfGE 79, 275 mit Blick auf das Verhältnis des Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes zum Hauptsacheverfahren).
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2. Die Verfassungsbeschwerde ist auch begründet. Der angegriffene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG.
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a) Das Gebot effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet keinen Anspruch auf die Einrichtung eines bestimmten Rechtszuges. Hat der Gesetzgeber jedoch mehrere Instanzen geschaffen, darf der Zugang zu ihnen nicht in unzumutbarer und durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert werden. Gibt das Prozessrecht den Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit, die Zulassung eines Rechtsmittels zu erstreiten, dürfen die Anforderungen an die Darlegung der Zulassungsgründe nicht derart erschwert werden, dass diese für den Rechtsmittelführer leerläuft. Dies gilt nicht nur hinsichtlich der Anforderungen an die Darlegung der Zulassungsgründe gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO, sondern in entsprechender Weise für die Auslegung und Anwendung der Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 VwGO selbst (vgl. BVerfGE 125, 104 m.w.N.).
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In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist vor diesem Hintergrund geklärt, dass ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht erst dann gegeben sind, wenn bei der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der Misserfolg; denn das Zulassungsverfahren hat nicht die Aufgabe, das Berufungsverfahren vorwegzunehmen. Ernstliche Zweifel sind vielmehr bereits dann begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfGE 110, 77 ; 125, 104 ).
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Von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist eine Rechtssache, wenn es maßgebend auf eine konkrete, über den Einzelfall hinausgehende Rechts- oder Tatsachenfrage ankommt, deren Klärung im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts oder seiner einheitlichen Auslegung und Anwendung geboten erscheint (vgl. BVerfGE 125, 104 ; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 14. November 2016 - 2 BvR 31/14 -, juris, Rn. 11), und die sich nicht ohne Weiteres unter Heranziehung der bisherigen Rechtsprechung und unter Anwendung der anerkannten Auslegungsmethoden beantworten lässt (BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 10. September 2009 - 1 BvR 814/09 -, juris, Rn. 24). Der Begriff der grundsätzlichen Bedeutung entspricht weitgehend demjenigen in § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (vgl. BVerfGK 10, 208 ). Klärungsbedürftig sind danach solche entscheidungserheblichen Fragen, deren Beantwortung zweifelhaft ist oder zu denen unterschiedliche Auffassungen vertreten werden und die noch nicht oder nicht hinreichend höchstrichterlich geklärt sind. Von einer grundsätzlichen Bedeutung ist regelmäßig auszugehen, wenn eine bundesrechtliche Rechtsfrage in der Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte uneinheitlich beurteilt wird und es an einer Klärung durch das Bundesverwaltungsgericht fehlt (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 14. November 2016 - 2 BvR 31/14 -, juris, Rn. 11). Ist eine Frage bereits geklärt worden, kann sich weiterer Klärungsbedarf ergeben, wenn neue Argumente ins Feld geführt werden, die zu einer Überprüfung dieser Auffassung veranlassen könnten (vgl. BVerfGK 18, 105 ).
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b) Der angegriffene Beschluss wird diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gerecht. Das Oberverwaltungsgericht hat in einer unzumutbaren und durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigenden Weise die Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO überspannt und das Vorliegen der geltend gemachten Zulassungsgründe verneint.
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aa) Die Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts, mit denen es den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO als nicht dargelegt erachtet, halten einer verfassungsrechtlichen Nachprüfung nicht stand.
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Das Oberverwaltungsgericht überspannt die Darlegungsanforderungen, wenn es bemängelt, der Beschwerdeführer habe sich mit den Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht hinreichend auseinandergesetzt und nicht schlüssig dargelegt, wie die Bildungs- und Teilhabeleistungen entsprechend der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts berücksichtigt werden könnten. Gleiches gilt für die Bewertung, der Beschwerdeführer habe für die Wiederanwendung des 20 %-Zuschlags keine inhaltlichen Argumente vorgebracht.
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Mit der Nichtanwendung des 20 %-Zuschlags hat der Beschwerdeführer einen tragenden Rechtssatz des Teilurteils mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt, ohne dass der angegriffene Beschluss erkennen ließe, dass sich das Teilurteil gleichwohl im Ergebnis aus anderen Gründen als richtig erweist. Der Beschwerdeführer hat in seinem Zulassungsantrag darauf hingewiesen, dass das Bundesverfassungsgericht in der Vollstreckungsanordnung den 20 %-Zuschlag in die Berechnung eingeführt habe, um den tatsächlichen sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf näherungsweise zu bestimmen, der sich seinerzeit aus den Regelsätzen und einmaligen Leistungen zum Lebensunterhalt zusammengesetzt habe. Er hat nachgezeichnet, dass das Oberverwaltungsgericht im Jahr 2007 selbst insofern eine Modifikation dieser Vollstreckungsanordnung als zulässig und den 20 %-Zuschlag unter Verweis auf die im Jahr 2005 erfolgte Integration aller sozialhilferechtlichen Leistungen in die Regelsätze für obsolet erachtet habe. Schließlich hat er ausgeführt, dass der sozialhilferechtliche Gesamtbedarf von Kindern in der Folge wieder durch das Zusammenspiel von Regelsätzen und auf Antrag gewährten einmaligen Leistungen gedeckt werde. Diese Ausführungen und die Schlussfolgerung, der in der Vollstreckungsanordnung zur Erfassung einmaliger Sozialhilfeleistungen dienende 20 %-Zuschlag sei (wieder) anzuwenden, gerade um den Vorgaben der Vollstreckungsanordnung gerecht zu werden, sind schlüssig. Hinzu kommt, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem Urteil vom 7. Juni 2017 (- 3 A 1061/15 -, juris) die Wiederanwendung des 20 %-Zuschlags gleichsinnig begründet und der Beschwerdeführer hierauf im Zulassungsantrag ausdrücklich Bezug genommen hat.
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bb) Auch soweit das Oberverwaltungsgericht annimmt, der Beschwerdeführer habe keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO dargelegt, verkennt es die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Handhabung der §§ 124, 124a Abs. 4 VwGO.
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Die vom Beschwerdeführer aufgeworfene und ausführlich erörterte Rechtsfrage, ob wegen der den Regelsatz ergänzenden Bildungs- und Teilhabeleistungen bei der Anwendung der Vollstreckungsanordnung der 20 %-Zuschlag (wieder) angewandt werden müsse, hat Bedeutung über den Einzelfall hinaus, weil sie die Besoldung aller kinderreichen Beamten betrifft. Sie war zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts auch nicht höchstrichterlich geklärt. Der Beschwerdeführer hat in seinem Zulassungsantrag die zentralen Passagen des Urteils des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 7. Juni 2017 (- 3 A 1061/15 -, juris) wiedergegeben, in denen ausgeführt wird, dass bereits im Jahr 2009 einmalige Leistungen gewährt worden seien, die den 20 %-Zuschlag rechtfertigen würden. Selbst wenn fachgerichtlich nach der Umgestaltung des Sozialhilferechts im Jahr 2005 geklärt gewesen sein sollte, dass diese den 20 %-Zuschlag hat obsolet werden lassen, ist diese Frage nach der Einführung zusätzlicher Leistungen in der Folgezeit wieder klärungsbedürftig geworden. Der Verweis des Oberverwaltungsgerichts auf sein Urteil aus dem Jahr 2007 greift daher zu kurz. Es verkennt zudem, dass bereits das Verwaltungsgericht von diesem Urteil abgewichen ist, indem es in seinem Teilurteil bei Anwendung der Vollstreckungsanordnung gesetzlich bezifferte Bildungs- und Teilhabeleistungen berücksichtigt hat.
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c) Ist der Verfassungsbeschwerde schon aus diesen Gründen stattzugeben, bedarf es keiner Auseinandersetzung mit den weiteren Rügen des Beschwerdeführers.
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3. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 26. Januar 2018, der auf der Verletzung des Grundrechts des Beschwerdeführers aus Art. 19 Abs. 4 GG beruht, ist aufzuheben; die Sache ist an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 93c Abs. 2 i.V.m. § 95 Abs. 2 BVerfGG).
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4. Die Entscheidung über die Auslagenerstattung folgt aus § 34a Abs. 2 BVerfGG. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 37 Abs. 2 Satz 2 RVG.