BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 35/12 -
der Firma D… GmbH,
- Bevollmächtigte:
gegen
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 28. September 2011 - BVerwG 3 C 26/10 -
hat die 3. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Huber,
Müller,
Maidowski
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 8. April 2015 einstimmig beschlossen:
1
Die Beschwerdeführerin wendet sich mit ihrer Verfassungsbeschwerde gegen ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, das ihre Klage gegen ein Verbot, in den Niederlanden und in Frankreich hergestellte Futtermittel unter Verstoß gegen § 18 Abs. 1 Satz 1 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs (LFGB) für die Verfütterung an Kälber zu verwenden, in letzter Instanz abgewiesen hat, ohne die Sache dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen.
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1. Die Beschwerdeführerin ist Importeurin der streitgegenständlichen, für Kälber bestimmten Mischfuttermittel im Sinne des § 3 Nr. 13 LFGB. Sie klagte vor dem Verwaltungsgericht Münster mit dem Hauptantrag festzustellen, dass sie berechtigt sei, die in den Niederlanden und in Frankreich hergestellten - näher bezeichneten - Mischfuttermittel für Kälber auch dann in der Bundesrepublik Deutschland für die Verfütterung an Kälber zu verwenden, wenn in diesen Mischfuttermitteln tierische Fette enthalten seien. Mit dem zuletzt gestellten, auf „Wiederkäuerfette“ (d.h. tierische Fette, die von Wiederkäuern stammen) bezogenen Antrag hatte sie vor dem Verwaltungsgericht Münster teilweise Erfolg (Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 8. August 2007 - 6 K 1923/05 -), weil das Verwaltungsgericht in dem in § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB angeordneten Fettverfütterungsverbot einen Verstoß insbesondere gegen die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 sah. Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB ist das Verfüttern von Fetten aus Gewebe warmblütiger Landtiere und von Fischen sowie von Mischfuttermitteln, die diese Einzelfuttermittel enthalten, an Nutztiere, soweit es sich um Wiederkäuer handelt, verboten. Ziel dieser Vorschrift ist die Verhinderung der Infektion mit BSE/TSE, einer Rinderkrankheit der Gruppe der Wiederkäuerkrankheiten, welche nach den geltenden wissenschaftlichen Erkenntnissen mittels Verfütterung von Wiederkäuerproteinen an Wiederkäuer übertragen werden kann. Art. 7 Verordnung (EG) Nr. 999/2001 verbietet hingegen lediglich „die Verfütterung von aus Säugetieren gewonnenen Proteinen an Wiederkäuer“.
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2. Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hob die Entscheidung des Verwaltungsgerichts mit Urteil vom 24. Juni 2010 - 13 A 2775/07 - auf und wies die Klage vollumfänglich ab. In den Gründen legte das Oberverwaltungsgericht dar, dass das Verfütterungsverbot des § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB weder gegen Sekundärrecht noch gegen Art. 34 AEUV in Verbindung mit Art. 36 AEUV verstoße und auch unter sonstigen Aspekten nicht zu beanstanden sei.
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3. Die Beschwerdeführerin legte gegen das Urteil Revision beim Bundesverwaltungsgericht ein und regte - wie bereits in den Vorinstanzen - an, dem Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV folgende Fragen vorzulegen:
(1) Sei die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 vom 22. Mai 2001 dahin auszulegen, dass jedenfalls ab dem 1. September 2003 eine vollständige und abschließende Harmonisierung der BSE-Bekämpfungsmaßnahmen im Bereich der Tierfütterung bestehe, mit der Folge, dass es einzelnen Mitgliedstaaten nicht mehr gestattet sei, einseitig die Verfütterung von tierischen Fetten an Nutztiere, soweit es sich um Wiederkäuer handle, zu verbieten?
Falls diese Frage verneint werde (2):
(a) Sei Art. 34 AEUV dahin auszulegen, dass er die Ausdehnung des in Frage (1) umschriebenen nationalen Verfütterungsverbots auf eingeführte Mischfuttermittel mit tierischen Fetten, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig und entsprechend den Erfordernissen der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 hergestellt worden seien und dort für die Verfütterung an Wiederkäuer verwendet werden dürften, verbiete?
(b) Sei bei der Beantwortung dieser Vorlagefrage danach zu unterscheiden, ob es sich um tierische Fette handle, die von Wiederkäuern stammten, oder um tierische Fette, die von anderen Tieren als Wiederkäuern stammten?
(3) Falls die Vorlagefrage (1) und/oder die Vorlagefrage (2) bejaht würde(n): Sei ein Mitgliedstaat berechtigt, die Verfütterung eines Futtermittels wegen des Vorliegens divergierender wissenschaftlicher Gutachten zu verbieten, solange ein Verfahren nach Art. 30 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 vom 28. Januar 2002 (ABl. L 31/1 vom 1. Februar 2002) durchgeführt werde bzw. nicht endgültig abgeschlossen sei?
(4) Sei die Beantwortung der Vorlagefrage (3) davon abhängig, ob das in Rede stehende Futtermittel nach den Maßstäben des Art. 15 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 als „sicher“ zu gelten habe?
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4. Mit dem hier angegriffenen Urteil vom 28. September 2011 wies das Bundesverwaltungsgericht die Revision zurück, ohne eine Vorabentscheidung gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV einzuholen. Zur Begründung führte es aus, dass Art. 7 Verordnung (EG) Nr. 999/2001 ein Verbot der Verfütterung tierischer Fette an Wiederkäuer zwar nicht vorsehe, dies den deutschen Gesetzgeber jedoch nicht daran hindere, ein solches Verbot auf nationaler Ebene anzuordnen. Dies gelte selbst dann, wenn die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 im Bereich der Verfütterungsverbote eine vollständige Harmonisierung bewirkt haben sollte und weiterreichenden Verfütterungsverboten der Mitgliedstaaten entgegenstünde. In diesem Falle sei das Verbot in § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB aus Gründen des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt, weil es als zulässige Schutzmaßnahme nach Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 999/2001 in Verbindung mit Art. 10 Abs. 1 UAbs. 4 Richtlinie 90/425/EWG des Rates vom 26. Juni 1990 zur Regelung der veterinärrechtlichen und tierzüchterischen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Tieren und Erzeugnissen im Hinblick auf den Binnenmarkt zu qualifizieren sei. Seien die unionsrechtlichen Verfütterungsvorschriften demgegenüber nicht abschließend, erweise sich die Verbotsregelung in § 18 Abs. 1 LFGB als ein nach Art. 36 AEUV gerechtfertigter Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit.
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Einer Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV bedürfe es nicht. Die von der Beschwerdeführerin als klärungsbedürftig angesehene Frage der Vollharmonisierung der Verfütterungsverbote sei nicht entscheidungserheblich. Die Voraussetzungen für die Anforderungen für eine nationale Schutzmaßnahme im Sinne von Art. 10 Richtlinie 90/425/EWG seien in der Rechtsprechung des Gerichtshofs geklärt. Ihre Erfüllung im konkreten Fall obliege der Beurteilung des nationalen Gerichts. Es sei nicht zweifelhaft, dass der Anwendungsbereich von Art. 10 der genannten Richtlinie eröffnet sei; auch die Voraussetzungen einer Rechtfertigung nach Art. 36 AEUV seien in der Rechtsprechung des Gerichtshofs geklärt.
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Schließlich verletze die Verbotsregelung des § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB die Beschwerdeführerin auch nicht in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG oder Art. 2 Abs. 1 GG.
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Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG.
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1. Das Bundesverwaltungsgericht habe Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt, indem es von der Einholung einer Vorabentscheidung gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV in unvertretbarer Weise abgesehen habe. Die von der Beschwerdeführerin im Rahmen des Rechtsstreits gestellten gemeinschaftsrechtlichen Auslegungsfragen seien sowohl entscheidungserheblich gewesen, als auch durch den Gerichtshof der Europäischen Union bislang nicht abschließend entschieden worden.
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Die Richtigkeit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts über die Vereinbarkeit des deutschen Fettverfütterungsverbots mit der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 könne bereits auf den ersten Blick nicht als offenkundig im Sinne der in der Rechtsprechung des Gerichtshofs entwickelten Kriterien angesehen werden, da das Verwaltungsgericht Münster, das sich eingehend mit der in Rede stehenden Problematik befasst habe, wie auch die Europäische Kommission zu einer anderen Beurteilung gelangt seien. Letztere habe die Bundesrepublik Deutschland mit Schreiben vom 15. November 2005 nachdrücklich aufgefordert, das nationale Fettverfütterungsverbot aufzuheben und die einschlägigen Vorschriften dem Gemeinschaftsrecht anzugleichen. Das Verbot könne auch nicht als zulässige Schutzmaßnahme im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 999/2001 angesehen werden, da ein Mitgliedstaat nicht einseitig Schutzmaßnahmen treffen könne und die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Schutzklausel von Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 999/2001 im Übrigen nicht vorlägen. Das gelte auch mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das Bundesverwaltungsgericht habe zudem selbst eingeräumt, dass sich der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Frage der Vollharmonisierung der Verfütterungsverbote keine eindeutigen Aussagen entnehmen ließen. Seien die Verfütterungsverbote unionsrechtlich nicht vollständig harmonisiert, verstoße § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB gleichwohl gegen Unionsrecht, weil sich das Fettverfütterungsverbot als unverhältnismäßiger Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit nach Art. 34 AEUV darstelle.
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2. Die Beschwerdeführerin rügt ferner einen Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG beziehungsweise subsidiär gegen Art. 2 Abs. 1 GG.
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Zu der Verfassungsbeschwerde haben das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz sowie der Landrat des Kreises Warendorf als Beklagter des Ausgangsverfahrens Stellung genommen. Das Bundeskanzleramt sowie die Bundesministerien der Justiz und des Innern hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.
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1. Das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz weist in seiner Stellungnahme vom 15. Januar 2013 darauf hin, dass sich die Sachlage nach Verkündung des streitgegenständlichen Urteils verändert habe. Das Verfahren nach Art. 30 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 178/2002 zur Klärung divergierender wissenschaftlicher Gutachten sei zwischenzeitlich mit der Publikation eines gemeinsamen Papiers der Europäischen Behörde für Friedrich-Loeffler Lebensmittelsicherheit, des Bundesamts für Risikobewertung und des -Instituts abgeschlossen worden, die Divergenzen in den wissenschaftlichen Auffassungen seien überwunden. In einer begleitenden Stellungnahme des Bundesamts für Risikobewertung vom 20. Juni 2012 komme dieses zu dem Ergebnis, dass mit der Verfütterung von tierischen Fetten an Wiederkäuer kein erhöhtes BSE-Risiko für Verbraucher zu erwarten ist. Angesichts der nunmehr vorliegenden, von den beteiligten Risikoinstituten gemeinsam getragenen wissenschaftlichen Bewertung beabsichtige die Bundesregierung, auf die Aufhebung des § 18 LFGB hinzuwirken.
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2. Der Landrat des Kreises Warendorf hält die Verfassungsbeschwerde in seiner Stellungnahme vom 14. Februar 2013 für unbegründet. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts verletzte die Beschwerdeführerin weder in ihrem Recht auf den gesetzlichen Richter nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG noch in ihren Rechten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG.
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3. In ihrer Replik vom 17. April 2013 betont die Beschwerdeführerin, dass die von der Bundesregierung beabsichtige Aufhebung von § 18 LFGB ihr Rechtsschutzinteresse nicht entfallen lasse. Die Regelung sei nach wie vor nicht beseitigt, und es liege auch kein entsprechender Gesetzesentwurf vor. Überdies plane sie, Schadensersatzansprüche gegen die Bundesrepublik Deutschland geltend zu machen.
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil sie weder grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung besitzt noch zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt ist (§ 93a Abs. 2 BVerfGG).
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Die Beschwerdeführerin hat keine neue, grundlegende verfassungsrechtliche Frage aufgezeigt, zu der eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts geboten wäre. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die hier maßgeblichen Fragen zur Einordnung des Europäischen Gerichtshofs als gesetzlicher Richter im Sinne von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG geklärt (vgl. BVerfGE 73, 339 ; 82, 159 ; 135, 155 ). Auch hinsichtlich Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG hat die Beschwerdeführerin keine ungeklärte Verfassungsrechtsfrage aufgezeigt.
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Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung der Rechte der Beschwerdeführerin angezeigt. Sie ist unbegründet. Die angegriffene Entscheidung verletzt die Beschwerdeführerin nicht in ihren Grundrechten.
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1. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts verstößt nicht gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Einer Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union bedurfte es nicht.
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a) Der Gerichtshof der Europäischen Union ist gesetzlicher Richter im Sinne des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 73, 339 ; 82, 159 ; 126, 286 ; 128, 157 ; 129, 78 ; 135, 155 ). Unter den Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV sind die nationalen Gerichte daher von Amts wegen gehalten, den Gerichtshof anzurufen (vgl. BVerfGE 82, 159 ; 128, 157 ; 129, 78 ; stRspr). Kommt ein deutsches Gericht seiner Pflicht zur Anrufung des Gerichtshofs im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens daher nicht nach oder stellt es ein Vorabentscheidungsersuchen, obwohl eine Zuständigkeit des Gerichtshofs nicht gegeben ist (vgl. BVerfGE 133, 277 ;135, 155 ), kann dem Rechtsschutzsuchenden des Ausgangsrechtsstreits der gesetzliche Richter entzogen sein (vgl. BVerfGE 73, 339 ; 126, 286 ; 135, 155 ).
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aa) Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982, C.I.L.F.I.T., C-283/81, Slg. 1982, S. 3415, Rn. 21) muss ein letztinstanzliches Gericht seiner Vorlagepflicht nachkommen, wenn sich in einem bei ihm schwebenden Verfahren eine Frage des Unionsrechts stellt, es sei denn, das Gericht hat festgestellt, dass die gestellte Frage nicht entscheidungserheblich ist, dass die betreffende unionsrechtliche Bestimmung bereits Gegenstand einer Auslegung durch den Gerichtshof war oder dass die richtige Anwendung des Unionsrechts derart offenkundig ist, dass für einen vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt (vgl. auch BVerfGE 82, 159 ; 128, 157 ; 129, 78 ; 135, 155 ).
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bb) Durch die grundrechtsähnliche Gewährleistung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG wird das Bundesverfassungsgericht allerdings nicht zu einem Kontrollorgan, das jeden die gerichtliche Zuständigkeitsordnung berührenden Verfahrensfehler korrigieren müsste. Es muss vielmehr dem Umstand Rechnung tragen, dass die Kontrolle der gerichtlichen Zuständigkeitsverteilung in erster Linie in den Händen der Fachgerichte liegt (vgl. BVerfGE 82, 159 ). Das Bundesverfassungsgericht beanstandet die Auslegung und Anwendung von Normen, die die gerichtliche Zuständigkeitsverteilung regeln, daher nur, wenn sie bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheinen und offensichtlich unhaltbar sind (vgl. BVerfGE 29, 198 ; 82, 159 ; 135, 155 ).
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Diese Grundsätze gelten auch für die unionsrechtliche Zuständigkeitsvorschrift des Art. 267 Abs. 3 AEUV (BVerfGE 135, 155 ). Daher stellt nicht jede Verletzung der unionsrechtlichen Vorlagepflicht zugleich einen Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG dar (vgl. BVerfGE 126, 286 ). Das Bundesverfassungsgericht überprüft nur, ob die Auslegung und Anwendung der Zuständigkeitsregel des Art. 267 Abs. 3 AEUV bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheint und offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 126, 286 ; 128, 157 ; 129, 78 ; 135, 155 ). Durch die zurückgenommene verfassungsrechtliche Prüfung behalten die Fachgerichte bei der Auslegung und Anwendung von Unionsrecht einen Spielraum eigener Einschätzung und Beurteilung, der demjenigen bei der Handhabung einfachrechtlicher Bestimmungen des nationalen Rechts entspricht. Das Bundesverfassungsgericht wacht allein über die Einhaltung der Grenzen dieses Spielraums (vgl. BVerfGE 126, 286 m.w.N.). Ein „oberstes Vorlagenkontrollgericht“ ist es nicht (vgl. BVerfGE 126, 286 ; 135, 155 ; BVerfGK 13, 506 ; 14, 230 ; 16, 328 ; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 9. November 1987 - 2 BvR 808/82 -, NJW 1988, S. 1456 ).
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(1) Die Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV wird in den Fällen offensichtlich unhaltbar gehandhabt, in denen ein letztinstanzliches Hauptsachegericht eine Vorlage trotz der - seiner Auffassung nach bestehenden - Entscheidungserheblichkeit der unionsrechtlichen Frage überhaupt nicht in Erwägung zieht, obwohl es selbst Zweifel hinsichtlich der richtigen Beantwortung der Frage hegt und das Unionsrecht somit eigenständig fortbildet (grundsätzliche Verkennung der Vorlagepflicht; vgl. BVerfGE 82, 159 ; 126, 286 ; 128, 157 ; 129, 78 ; 135, 155 ).
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(2) Gleiches gilt in den Fällen, in denen das letztinstanzliche Gericht in seiner Entscheidung bewusst von der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union zu entscheidungserheblichen Fragen abweicht und gleichwohl nicht oder nicht neuerlich vorlegt (bewusstes Abweichen ohne Vorlagebereitschaft; vgl. BVerfGE 82, 159 ; 126, 286 ; 128, 157 ; 129, 78 ; 135, 155 ).
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(3) Liegt zu einer entscheidungserheblichen Frage des Unionsrechts einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union hingegen noch nicht vor, hat eine vorliegende Rechtsprechung die entscheidungserhebliche Frage möglicherweise noch nicht erschöpfend beantwortet oder erscheint eine Fortentwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht nur als entfernte Möglichkeit (Unvollständigkeit der Rechtsprechung), wird Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt, wenn das letztinstanzliche Gericht den ihm in solchen Fällen notwendig zukommenden Beurteilungsrahmen in unvertretbarer Weise überschreitet (vgl. BVerfGE 82, 159 ; 126, 286 ; 128, 157 ; 129, 78 ; 135, 155 ). Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn die Fachgerichte das Vorliegen eines „acte clair“ oder eines „acte éclairé“ willkürlich bejahen (BVerfGE 135, 155 ). Das Gericht muss sich daher hinsichtlich des materiellen Unionsrechts hinreichend kundig machen. Etwaige einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs muss es auswerten und seine Entscheidung hieran orientieren (vgl. BVerfGE 82, 159 ; 128, 157 ; 135, 155 ). Auf dieser Grundlage muss das Fachgericht unter Anwendung und Auslegung des materiellen Unionsrechts (vgl. BVerfGE 75, 223 ; 128, 157 ; 129, 78 ; 135, 155 ) die vertretbare Überzeugung bilden, dass die Rechtslage entweder von vornherein eindeutig („acte clair“) oder durch Rechtsprechung in einer Weise geklärt ist, die keinen vernünftigen Zweifel offenlässt („acte éclairé“; vgl. BVerfGE 129, 78 ; 135, 155 ). Unvertretbar gehandhabt wird Art. 267 Abs. 3 AEUV im Falle der Unvollständigkeit der Rechtsprechung insbesondere dann, wenn das Fachgericht ohne sachlich einleuchtende Begründung eine von vornherein eindeutige oder zweifelsfrei geklärte Rechtslage bejaht (vgl. BVerfGE 82, 159 ; 135, 155 ; zum Vorliegen eines solchen Falles, wenn mögliche Gegenauffassungen zu der entscheidungserheblichen Frage des Unionsrechts gegenüber der vom Gericht zugrunde gelegten Meinung eindeutig vorzuziehen sind, vgl. BVerfGE 82, 159 ; 126, 286 ).
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b) Nach diesen Maßstäben verletzt das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts die Beschwerdeführerin nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.
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aa) Eine grundsätzliche Verkennung der Vorlagepflicht sowie ein bewusstes Abweichen von der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union liegen nicht vor, da sich das Bundesverwaltungsgericht mit der Judikatur des Gerichtshofs und den einschlägigen unionsrechtlichen Fragen, soweit es sie für entscheidungserheblich gehalten hat, ausreichend auseinandergesetzt hat.
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Das Bundesverwaltungsgericht hat die Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV insbesondere nicht deshalb grundlegend verkannt, weil es ohne nähere Begründung davon ausgegangen ist, ein Mitgliedstaat könne sich selbst dann auf die Schutzklausel des Art. 10 Abs. 1 UAbs. 1, UAbs. 4 Richtlinie 90/425/EWG berufen, wenn es sich nicht um ein spezifisches Problem des entsprechenden Mitgliedstaats handelt, sondern um ein Problem, das sich in gleicher Weise in allen Mitgliedstaaten stellt. Der diesbezügliche, unter Hinweis auf die Entscheidung des Gerichts Erster Instanz vom 27. Juni 2007 (EuG, a.a.O., Rn. 62 ff.) erhobene Einwand, findet im Wortlaut der Richtlinie keine Entsprechung. Zudem stützt diese Entscheidung die Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin nicht, da sie sich allein mit den Voraussetzungen des Art. 95 Abs. 5 EGV (heute Art. 114 Abs. 5 AEUV) auseinandersetzt, die im Gegensatz zu Art. 10 Abs. 1 UAbs. 1 Richtlinie 90/425/EWG das Erfordernis eines „spezifischen Problems für diesen Mitgliedstaat“ ausdrücklich vorsehen.
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bb) Auch das Vorliegen eines „acte clair“ hat das Bundesverwaltungsgericht mit (noch) hinreichender Begründung bejaht.
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(1) Seine Annahme, die Zuständigkeit des nationalen Gesetzgebers für den Erlass einer Schutzmaßnahme nach Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 999/2001 in Verbindung mit Art. 10 Abs. 1 UAbs. 4 der Richtlinie 90/425/EWG sei offenkundig, ist nicht unvertretbar. Sie liegt, im Gegenteil, sogar nahe.
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Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 999/2001 verweist für die Durchführung von Schutzmaßnahmen auf Grundsätze und Bestimmungen von Art. 9 Richtlinie 89/662/EWG, Art. 10 Richtlinie 90/425/EWG, Art. 18 Richtlinie 91/496 EWG und Art. 22 Richtlinie 97/78/EG. Auch wenn Art. 4 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 999/2001 vom Verfahren zum Erlass von Schutzmaßnahmen spricht und deshalb so verstanden werden könnte, als regele er die möglichen Schutzmaßnahmen abschließend, erscheint es unter Heranziehung der von Art. 4 Abs. 1 in Bezug genommenen Vorschriften, insbesondere von Art. 10 Abs. 1 UAbs. 4 Richtlinie 90/425/EWG, doch eher naheliegend, von einer parallelen Zuständigkeit von Europäischer Union und Mitgliedstaaten auszugehen. Das wird namentlich durch den 6. Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 bestätigt, aus dem sich ergibt, dass im Falle eines TSE-Risikos die Europäische Kommission auch neben den Mitgliedstaaten tätig werden kann, wenn es jene versäumen, rechtzeitig einzugreifen. Dieses Auslegungsergebnis wird - wie das Bundesverwaltungsgericht überzeugend dargelegt hat - auch durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union untermauert. Dieser hat es gebilligt, dass einzelne Mitgliedstaaten Maßnahmen auf Grundlage von Art. 10 Abs. 1 Richtlinie 90/425/EWG erlassen haben (vgl. EuGH, Urteil vom 3. Juli 2003, a.a.O. sowie Urteil vom 22. Juni 2011, a.a.O.). Schließlich erscheint die Annahme eines „acte clair“ auch deshalb naheliegend, weil der - soweit ersichtlich - einzige rechtswissenschaftliche Beitrag zum vorliegenden Problem die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Auslegung stützt (Baule, BSE-Bekämpfung als Problem des Europarechts, 2003, S. 121).
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(2) Dass es sich bei dem in § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB normierten Fettverfütterungsverbot um eine nach Art. 10 Abs. 1 UAbs. 4 Richtlinie 90/425/EWG zulässige vorsorgliche Maßnahme handelt, hat das Bundesverwaltungsgericht nachvollziehbar damit begründet, dass Art. 10 Abs. 1 UAbs. 4 Richtlinie 90/425/EWG den Mitgliedstaaten die Befugnis zum Erlass von vorsorglichen Maßnahmen solange einräumt, wie Maßnahmen der Europäischen Kommission gemäß Art. 10 Abs. 4 der Richtlinie 90/425/EWG ausstehen. Da die Kommission bislang nicht tätig geworden ist und jedenfalls zum Zeitpunkt der angegriffenen Entscheidung divergierende Risikoeinschätzungen der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und der nationalen Institute bestanden und das Verfahren nach Art. 30 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 178/2002 noch nicht abgeschlossen war, gibt es gegen die Annahme eines „acte clair“ insoweit verfassungsrechtlich nichts zu erinnern.
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(3) Das gilt schließlich auch mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit des Fettverfütterungsverbots.
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(a) Entgegen dem Vortrag der Beschwerdeführerin hat sich das Bundesverwaltungsgericht damit auseinandergesetzt, dass andere Mitgliedstaaten ein entsprechendes Verbot nicht kennen. Es hat ausgeführt, dass das Verfütterungsverbot nach den Feststellungen des Berufungsgerichts dazu beitrage, das Übertragungsrisiko von BSE durch den Verzehr von Wiederkäuerfleisch einzuschränken, und dass diese Annahme ihre Gültigkeit auch dann behalte, wenn Wiederkäuerfleisch aus anderen Mitgliedstaaten gehandelt und angeboten werde und sich in diesem Zusammenhang auf den in Art. 36 AEUV anerkannten Rechtfertigungsgrund des Gesundheitsschutzes berufen. Zugleich hat es dargelegt, dass es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union grundsätzlich Sache der Mitgliedstaaten ist, zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz dieser Belange gewährleisten wollen.
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(b) Das Bundesverwaltungsgericht hat weiterhin vertretbar angenommen, dass das Verfütterungsverbot offensichtlich geeignet sei und in kohärenter und systematischer Weise dem Ziel eines hohen Gesundheitsschutzniveaus diene. Dem muss nicht entgegenstehen, dass ein Drittel des Fleischverbrauchs in der Bundesrepublik Deutschland durch Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten gedeckt wird, also von Tieren stammt, die in einem anderen Mitgliedstaat unter Umständen mit tierischen Fetten gefüttert worden sind. Zwar wird der praktische Effekt des Verfütterungsverbots durch seine Begrenzung auf Deutschland in der Tat erheblich herabgesetzt. Diese faktischen Probleme stehen der Annahme, dass das Verbot dennoch offensichtlich geeignet sei, jedoch nicht entgegen.
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Das vom Gerichtshof der Europäischen Union entwickelte Kohärenzerfordernis untersagt es - ähnlich wie der Gleichheitssatz des Grundgesetzes - einem Hoheitsträger zwar, ein Sachgebiet bestimmten Maßgaben zu unterwerfen, ein vergleichbares Sachgebiet trotz vergleichbarer Gefahren für dieselben Schutzziele jedoch nicht (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Rs. C 409/06 - Winner Wetten - Slg. 2010 I-08015, Rn. 68). Darum geht es hier jedoch nicht. Der (vermeintliche) Widerspruch zwischen der nationalen Regelung und den tatsächlichen Gegebenheiten ist vielmehr Ausfluss der nationalen Regelungskompetenzen im Bereich des Gesundheitsschutzes und der mitgliedstaatlichen Befugnis zu bestimmen, auf welchem Niveau der einzelne Mitgliedstaat den Schutz der Gesundheit seiner Bevölkerung gewährleisten will und wie dieses Niveau erreicht werden soll. Dementsprechend hat der Gerichtshof beispielsweise festgestellt, dass es noch nicht an der Geeignetheit fehlt, wenn über das Internet auf nicht genehmigte Glücksspielangebote aus dem Ausland zurückgegriffen werden kann und die staatliche Regulierung damit praktisch ins Leere läuft (EuGH, Urteil vom 8. September 2010, C-316/07, Markus Stoß u.a., Slg. 2010, I-8069, Rn. 87).
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(c) Schließlich ist auch die Annahme des Bundesverwaltungsgerichts (noch) vertretbar, wonach das Fettverfütterungsverbot zur Erreichung des Gesundheitsschutzziels offenkundig erforderlich ist, und zwar auch insoweit, als es sich auf Futtermittel erstreckt, welche ausschließlich andere tierische Fette als Wiederkäuerfette enthalten. Das Risiko von Kreuzkontaminationen war jedenfalls zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht auszuschließen, und es gab und gibt unstreitig keine Analysemethode, die eine zuverlässige Bestimmung und Rückverfolgbarkeit der Fettkomponenten in Mischfuttermitteln ermöglicht. Das von der Beschwerdeführerin als milderes Mittel angeführte Kontrollsystem wäre auf Grundlage eines deutschen Gesetzes nicht durchführbar, weil die Fettverwendung in anderen Mitgliedstaaten erlaubt und die Herstellung und Verarbeitung von Futtermitteln mit tierischen Fetten aus diesem Grunde nicht vergleichbar strengen Bedingungen unterworfen ist.
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2. Die angegriffene Entscheidung verstößt auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG. Der mit § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB verbundene Eingriff in den Schutzbereich der Berufsfreiheit war zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung durch überwiegende Interessen des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt. Das Fettverfütterungsverbot konnte nach den damaligen Einschätzungen des Bundesinstituts für Risikobewertung und des Friedrich-Loeffler-Instituts der Förderung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus dienen. Nach den Feststellungen der Fachgerichte war auch die Erforderlichkeit des Verbots zu bejahen, weil mangels Analysemethode zur Bestimmung und Rückverfolgbarkeit der Fettkomponenten in Mischfuttermitteln kein milderes Mittel in Betracht kam. Auch konnte das Bundesverwaltungsgericht davon ausgehen, dass das Verbot angemessen war.
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§ 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB liegt freilich eine Prognoseentscheidung zugrunde, die sich nach der Verständigung der europäischen und nationalen Institute über die Gefährlichkeit der Fettverfütterung mittlerweile als unzutreffend herausgestellt haben dürfte. Für die verfassungsrechtliche Beurteilung kommt es darauf freilich nicht an. Insoweit ist zunächst nur die Gültigkeit, nicht die Richtigkeit der gesetzgeberischen Prognose maßgeblich (vgl. BVerfGE 135, 317 Rn. 202 ff. m. w. N.). Allerdings kann der Wandel der tatsächlichen Verhältnisse oder die Gewinnung neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse dazu führen, dass ein zunächst verfassungsgemäßes Gesetz verfassungswidrig wird (vgl. BVerfGE 16, 130 ; 129, 300 ; 135, 259 ), etwa weil sich die Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ändern. Der Bundesgesetzgeber könnte daher gehalten sein, vor dem Hintergrund der Stellungnahme des Bundesamts für Risikobewertung vom 20. Juni 2012 und der darin enthaltenen veränderten Risikoeinschätzung, § 18 Abs. 1 Satz 1 LFGB dem veränderten Stand der Wissenschaft anzupassen.
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Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.