BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 361/03 -
des Herrn E...
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richter Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom
11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am
20. Juni 2006 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage
der Verfassungsmäßigkeit des so genannten
Versorgungsabschlags in § 14 Abs. 3 in Verbindung mit
§ 85 Abs. 5 Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG).
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1. Der am 30. Juli 1937 geborene
Beschwerdeführer trat mit Vollendung des 62. Lebensjahrs auf
eigenen Antrag zum 1. August 1999 in den Ruhestand. Die
Oberfinanzdirektion (OFD) Hannover setzte seine
Versorgungsbezüge mit Bescheid vom 16. Juni 1999 unter
Zugrundelegung eines Ruhegehaltssatzes von 75 v.H. und eines
Versorgungsabschlags i.H.v. insgesamt 3,6 v.H. gemäß
§ 14 Abs. 3 in Verbindung mit § 85 Abs. 5 BeamtVG
fest. Das dem Beschwerdeführer danach zustehende monatliche
Ruhegehalt von 5.385,09 DM lag um 201,11 DM unter demjenigen
Betrag, den er ohne den Versorgungsabschlag erhalten
hätte.
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2. a) § 14 Abs. 3 BeamtVG wurde durch das
Gesetz zur Änderung des Beamtenversorgungsgesetzes und
sonstiger dienst- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom
18. Dezember 1989 (BGBl I S. 2218) eingeführt. Danach
verminderte sich das Ruhegehalt für jedes Jahr, um das der
Beamte vor der Vollendung des 65. Lebensjahrs nach § 42
Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 Bundesbeamtengesetz (BBG) oder
entsprechendem Landesrecht auf seinen Antrag in den Ruhestand
versetzt wird, um 3,6 v.H. Der Gesetzgeber begründete die
Neuregelung mit den zunehmenden Belastungen der
Versorgungshaushalte durch die steigende Lebenserwartung und
das niedrige Pensionierungsalter. Die Minderung des
Ruhegehalts sei erforderlich, um die auf eigenen Antrag
bewirkte längere Bezugsdauer der Versorgung gegenüber dem
Beamten, der erst mit dem Erreichen des 65. Lebensjahres in
den Ruhestand trete, auszugleichen (vgl. BTDrucks 11/5372, S.
22 und 24). Dem Vertrauensschutz sollte dadurch Rechnung
getragen werden, dass § 85 Abs. 5 BeamtVG bestimmte,
dass der Versorgungsabschlag erst für solche Beamte zur
Anwendung kommen sollte, die nach dem 31. Dezember 2001 die
Altersgrenze für den Antragsruhestand erreichten. Zudem war
die Höhe des Abschlags gestaffelt; der Höchstsatz von 3,6
v.H. für jedes Jahr der vorzeitigen Zurruhesetzung sollte
erst für Beamte gelten, die nach dem 31. Dezember 2006 in den
(Vor-)Ruhestand treten (vgl. BTDrucks 11/5372, S. 38;
BTDrucks 11/5537, S. 48).
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b) Durch das Gesetz zur Reform des
öffentlichen Dienstrechts vom 24. Februar 1997 (BGBl. I S.
322) wurde § 85 Abs. 5 BeamtVG dahingehend neu
gefasst, dass der Versorgungsabschlag nunmehr – ebenfalls
gestaffelt – bereits bei Beamten erhoben wurde, die nach dem
31. Dezember 1997 die Altersgrenze nach § 42 Abs. 4 Satz
1 Nr. 2 BBG erreichten. Das Vorziehen der Einführung des
Abschlags um vier Jahre begründete der Gesetzgeber mit dem
absehbaren starken Anstieg der Versorgungslasten und dem
wesentlichen Einfluss der hohen Zahl der Frühpensionierungen
hierauf. Des Vorziehens der Regelung habe es bedurft, um dem
Anstieg der Versorgungslasten rechtzeitig entgegenwirken zu
können. Das Rentenrecht enthalte Parallelvorschriften (vgl.
BTDrucks 13/3994, S. 30 und 45).
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3. Die nach erfolgloser Durchführung des
Widerspruchsverfahrens erhobene Klage des Beschwerdeführers
wies das Verwaltungsgericht Hannover mit Gerichtsbescheid vom
18. Juli 2001 ab. Den Antrag auf Zulassung der Berufung
lehnte das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht mit
Beschluss vom 5. Februar 2003 ab.
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In seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer die Verletzung seiner Rechte aus
Art. 33 Abs. 5 und Art. 3 Abs. 1 GG.
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1. § 14 Abs. 3 BeamtVG verletze den
hergebrachten Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt.
Dieser verlange, dass sich die Länge der aktiven Dienstzeit
in der Höhe der Versorgung widerspiegele. Die Vorschrift
greife in die erdiente Versorgung ein. Dabei mache es in der
Wirkung keinen Unterschied, dass nicht der Ruhegehaltssatz,
sondern das Ruhegehalt reduziert werde. Der Abschlag führe
beim Beschwerdeführer zu einer besonderen Härte, weil hierbei
unberücksichtigt bleibe, dass er bereits 41,89 Dienstjahre
absolviert und rechnerisch einen Ruhegehaltssatz von 78,54
v.H. erreicht habe. Insbesondere in Fällen wie diesem habe es
einer Regelung des Inhalts bedurft, dass der Abschlag, wenn
überhaupt, dann nur vom rechnerisch erdienten Ruhegehalt
vorgenommen werde.
8
Die Kürzung sei sachlich nicht gerechtfertigt.
Die lebenslange Kürzung stehe in keinem Verhältnis zur um
lediglich drei Jahre vorgezogenen Erlangung der
Versorgungsbezüge. Soweit die Gerichte in diesem Zusammenhang
auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgericht vom
9. November 1992 – 2 BvR 1762/92 – (DVBl 1996, S. 502)
verwiesen, könne dieser Beschluss nicht zur Rechtfertigung
der Kürzung herangezogen werden. Das Bundesverfassungsgericht
habe maßgeblich darauf abgestellt, dass der vorzeitig in den
Ruhestand versetzte Beamte in einem erheblich kürzeren
Zeitraum als der Regelbeamte in den Genuss seiner
Versorgungsbezüge komme. Für den Beschwerdeführer treffe
dieser Vorhalt aufgrund seiner überdurchschnittlichen
Dienstzeit von fast 42 Jahren nicht zu. Darüber hinaus werde
die arbeitsmarktpolitische Möglichkeit, auf Antrag vorzeitig
in den Ruhestand versetzt zu werden, durch den Abschlag
konterkariert.
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2. Die angefochtene Regelung verletze zudem
den Grundsatz des Vertrauensschutzes. § 85 Abs. 5
BeamtVG in der Fassung des Gesetzes vom 18. Dezember 1989
habe zunächst eine lange Übergangszeit für die Einführung des
Abschlags vorgesehen. Der Beschwerdeführer habe deshalb nicht
damit rechnen müssen, hiervon erfasst zu werden. Erst mit dem
Vorziehen des Inkrafttretens des Versorgungsabschlags durch
das Gesetz vom 24. Februar 1997 habe diese Vorschrift auch
für den Beschwerdeführer gegolten. Die ihm verbliebene Zeit
von knapp zwei Jahren sei zu kurz gewesen, die mit dem
Abschlag verbundenen finanziellen Einbußen durch private
Vorsorge auszugleichen.
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3. Schließlich bewirke § 14 Abs. 3
BeamtVG eine Ungleichbehandlung gegenüber solchen Beamten,
die mit einer gleichen oder sogar geringeren Dienstzeit bis
zum Erreichen der Altersgrenze im Dienst blieben. Auch
insoweit sei kein sachlicher Grund zur Rechtfertigung
gegeben.
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Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen. Ihr kommt weder grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung zu noch ist ihre Annahme zur
Durchsetzung der als verletzt gerügten Rechte des
Beschwerdeführers angezeigt. Sie ist unbegründet.
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1. § 14 Abs. 3 BeamtVG widerspricht nicht
dem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, wonach die
Versorgung aus dem letzten Amt zu gewähren ist.
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a) Der hergebrachte Grundsatz der
Beamtenversorgung, nach dem unter Wahrung des
Leistungsprinzips und Anerkennung aller Beförderungen das
Ruhegehalt aus dem letzten Amt zu berechnen ist, prägt das
öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis des Beamten und gehört
zu den Grundlagen, auf denen die Einrichtung des
Berufsbeamtentums ruht. Zu den vom Gesetzgeber zu beachtenden
Grundsätzen zählt daher, dass das Ruhegehalt anhand der
Dienstbezüge des letzten vom Beamten bekleideten Amts zu
berechnen ist. Das gleichfalls Art. 33 Abs. 5 GG
unterfallende Leistungsprinzip verlangt darüber hinaus, dass
sich die Länge der aktiven Dienstzeit in der Höhe der
Versorgungsbezüge niederschlägt. Art. 33 Abs. 5 GG
fordert mithin, dass die Ruhegehaltsbezüge sowohl das zuletzt
bezogene Diensteinkommen als auch die Zahl der Dienstjahre
widerspiegeln (vgl. BVerfGE 11, 203 ; 61,
43 ; 76, 256 ; BVerfG, DVBl 2005, S.
1441 ).
14
b) Ungeachtet des Versorgungsabschlags bleibt
die Länge der Dienstzeit Berechnungsgrundlage der
Versorgungsbezüge. § 14 Abs. 3 BeamtVG führt nicht zu
einer Reduzierung des Ruhegehaltssatzes, sondern lediglich zu
einer Verminderung des sich aus den Faktoren des
Ruhegehaltssatzes und der ruhegehaltfähigen Bezüge ergebenden
Betrages. Soweit der Beschwerdeführer berücksichtigt wissen
möchte, dass er bereits mehr als 40 Dienstjahre abgeleistet
hat, verkennt er, dass das
Alimentationsprinzip im synallagmatischen Verhältnis nicht zu
einer in Jahren bemessenen Dienstzeit steht, sondern dazu,
dass der Beamte sein ganzes Arbeitsleben bis zum Erreichen
der vom Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums
festgelegten Altersgrenze in den Dienst des Staates gestellt
hat (vgl. BVerfGE 76, 256 332 f.>). Der Gesetzgeber kann im Rahmen einer
typisierenden Betrachtungsweise davon ausgehen, dass der
finanzielle Bedarf des Ruhestandsbeamten geringer ist als
derjenige des aktiven Beamten (vgl. BVerfG, DVBl 2005, S.
1441 ). Dagegen, dass die Versorgungsleistungen
in einem angemessenen Abstand hinter dem zugrunde zu legenden
aktiven Arbeitseinkommen zurückbleiben, und folglich auch
gegen die Festlegung eines Versorgungshöchstsatzes, bestehen
keine verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. BVerfGE 76, 256
). Nach welcher Dauer des Dienstverhältnisses der
Beamte diesen Höchstsatz erreicht, betrifft lediglich die –
einfachgesetzliche – rechnerische Ausgestaltung des
Versorgungsrechts. Durch sie wird der Gesetzgeber nicht daran
gehindert, dem Zusammenspiel von Alimentation und
dienstlicher Hingabe dadurch Rechnung zu tragen, dass er
einem vorzeitigen Ausscheiden des Beamten – und damit einem
Ungleichgewicht zwischen Alimentierung und Dienstleistung
(vgl. BVerwG ZBR 2006, S. 166 ) – durch eine
Verminderung des Ruhegehalts Rechnung trägt. Dies gilt
jedenfalls dann, wenn das vorzeitige Ausscheiden des Beamten
nicht auf einem Dienstunfall beruht und folglich nicht dem
Verantwortungsbereich des Dienstherrn zuzurechnen ist.
15
c) Die Maßgeblichkeit der Höhe des zuletzt
bezogenen Diensteinkommens wird durch § 14 Abs. 3
BeamtVG ebenfalls nicht berührt. Dass sich in Folge des
Versorgungsabschlags der Abstand zwischen dem Betrag der
Versorgungsbezüge des Beamten, der vorzeitig in den Ruhestand
getretenen ist, und demjenigen eines niedriger besoldeten
Beamten, der erst mit Erreichen der Altersgrenze pensioniert
wird, verringert, begegnet keinen verfassungsrechtlichen
Bedenken. Auch insoweit ist der Leistungsgrundsatz
dahingehend eingeschränkt, dass der Gesetzgeber bei seiner
Ausgestaltung dem Gleichgewicht zwischen Alimentierung und
dienstlicher Hingabe Rechnung tragen darf. Der Grundsatz der
amtsangemessenen Versorgung fordert lediglich, dass die an
ein höherwertiges Amt anknüpfenden Ruhestandsbezüge bei
ansonsten gleich gelagerten Voraussetzungen ein höheres
Niveau erreichen müssen (vgl. BVerwG, ZBR 2005, S. 166
).
16
2. Die durch den Versorgungsabschlag bewirkte
Kürzung der Versorgungsbezüge ist im Hinblick auf die
hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums auch sonst
nicht zu beanstanden. Solange der Alimentationsgrundsatz
nicht verletzt wird, hat der Beamte grundsätzlich keinen
Anspruch darauf, dass ihm die für die Bemessung der Bezüge
maßgeblichen Regelungen, unter denen er in das Beamten- und
Ruhestandsverhältnis eingetreten ist, unverändert erhalten
bleiben. Art. 33 Abs. 5 GG garantiert vor allem nicht
die unverminderte Höhe der Bezüge. Der Gesetzgeber darf sie
vielmehr kürzen, wenn dies aus sachlichen Gründen
gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 8, 1 ;
18, 159 ; 70, 69 ; 76,
256 ). Hierfür reichen finanzielle Erwägungen
allerdings allein nicht aus. Zu ihnen müssen weitere Gründe
hinzukommen, die im Bereich des Systems der Altersversorgung
liegen und die Kürzungen von Versorgungsbezügen sachlich
gerechtfertigt erscheinen lassen (vgl. BVerfGE 76, 256
; BVerfG, DVBl 2005, S. 1441
).
17
a) Soweit in der Gesetzesbegründung und in den
angefochtenen Entscheidungen auf Parallelvorschriften im
Rentenrecht verwiesen wird, nach denen die vorzeitige
Inanspruchnahme der gesetzlichen Rente ebenfalls zu einer
Verringerung der Bezüge um 3,6 v.H. pro Jahr führt, vermag
dies die Kürzung durch den Versorgungsabschlag nicht in
voller Höhe zu rechtfertigen. Denn eine zahlenmäßig
identische Übertragung missachtet die strukturellen
Unterschiede der Versorgungssysteme, die insbesondere darin
liegen, dass die Beamtenversorgung als Vollversorgung sowohl
die Grund- als auch die Zusatzversorgung umfasst (vgl.
BVerfG, DVBl 2005, S. 1441 ).
18
b) Derartige systemimmanente Gründe können
jedoch darin liegen, dass das Versorgungsrecht – wie
insbesondere vor der Linearisierung des Steigerungssatzes –
Frühpensionierungen dadurch begünstigt, dass der
Höchstruhegehaltssatz bereits mehrere Jahre vor der
gesetzlichen Altersgrenze erreicht wird. Die mit dem
vorzeitigen Eintritt in den Ruhestand verbundenen Belastungen
der Staatsfinanzen rechtfertigen deshalb Einschnitte in die
Beamtenversorgung mit dem Ziel, das tatsächliche
Pensionierungsalter anzuheben und die Zusatzkosten dadurch zu
individualisieren, dass die Pension des Beamten um einen
Abschlag gekürzt wird (vgl. BVerfG, DVBl 2005, S. 1441
). Hierbei war der Gesetzgeber nicht
verpflichtet, den Versorgungsabschlag nicht von der
Höchstpension, sondern von dem sich ohne Berücksichtigung der
Kappung auf 75 v.H. ergebenden Ruhegehaltssatz
vorzunehmen. Denn dies hätte in einer Vielzahl der Fälle dazu
geführt, dass der Beamte trotz des frühzeitigen Ausscheidens
weiterhin die Höchstpension erhalten hätte, und damit den
Anreiz zur Frühpensionierung weitestgehend unangetastet
gelassen.
19
3. § 14 Abs. 3 BeamtVG verstößt weder
gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot noch gegen
den rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes.
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a) Die Vorschriften über den
Versorgungsabschlag entfalten keine unzulässige Rückwirkung.
Sie greifen nicht ändernd in die Rechtslage ein, die vor
ihrem Inkrafttreten bestanden hat.
21
b) Die Regelung wirkt auf noch nicht
abgeschlossene Rechtsbeziehungen für die Zukunft ein. Eine
solche tatbestandliche Rückanknüpfung ist zulässig, sofern
ihr nicht im Einzelfall das schutzwürdige Vertrauen des
Betroffenen entgegensteht (vgl. BVerfGE 70, 69 ).
Grundsätzlich kann der Bürger nicht darauf vertrauen, dass
eine für ihn günstige gesetzliche Regelung bestehen bleibt.
Der Grundsatz des Vertrauensschutzes, der im Bereich des
Beamtenversorgungsrechts durch Art. 33 Abs. 5 GG seine
besondere Ausprägung erfahren hat (vgl. BVerfGE 76, 256
), gebietet nicht, den von einer bestimmten
Rechtslage Begünstigten vor jeder Enttäuschung seiner
Erwartung in deren Fortbestand zu bewahren (vgl. BVerfGE 70,
69 ). Allerdings haben die Grundsätze des
Vertrauensschutzes im Bereich der Beamtenversorgung besondere
Bedeutung: Wegen der Langfristigkeit gegebenenfalls
notwendiger Dispositionen wird im Versorgungsrecht ein
besonderes Vertrauen auf den Fortbestand gesetzlicher
Leistungsregelungen begründet. Hierbei ist jedoch
andererseits zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber gerade
auch bei notwendigerweise langfristig angelegten
Alterssicherungssystemen die Möglichkeit haben muss, aus
Gründen des Allgemeinwohls an früheren Entscheidungen nicht
mehr festzuhalten und Neuregelungen zu treffen, die den
gesellschaftspolitischen und wirtschaftlichen Veränderungen
Rechnung tragen (vgl. BVerfG, DVBl 2005, S. 1441
).
22
c) Das Vertrauen des Beschwerdeführers in den
Fortbestand der bisherigen günstigen Rechtslage ist nicht
generell schutzwürdiger als das öffentliche Interesse an
ihrer Änderung (vgl. BVerfGE 76, 256 ). Die
Einführung des Versorgungsabschlags wie auch deren Vorziehen
tragen dem im ersten Versorgungsbericht der Bundesregierung
(vgl. BRDrucks 780/96) dokumentierten drastischen Anwachsen
der Versorgungszahlungen und der Mitursächlichkeit der
Frühpensionierungen hierfür Rechnung. Sie wirken damit dem
Anreiz zu einem vorzeitigen Ausscheiden aus dem aktiven
Dienst entgegen, der dadurch geschaffen wurde, dass der
Versorgungshöchstsatz aufgrund des zuvor geltenden Rechts
bereits lange vor der Regelaltersgrenze erreicht werden
konnte. Dieser Anreiz ist aufgrund der Übergangsregelungen
mit der Linearisierung und Streckung des Anwachsens des
Versorgungssatzes nicht entfallen, sondern wird noch mehrere
Jahre fortbestehen. Der im Versorgungsbericht dokumentierten
Notwendigkeit schnellstmöglichen Handelns konnte deshalb nur
durch weitere Maßnahmen Rechnung getragen werden.
23
Diese führen für den Beschwerdeführer nicht zu
unzumutbaren Belastungen. Er hat nicht dargelegt, dass der
für ihn geltende Abschlag von insgesamt 3,6 v.H. dazu führt,
dass die Untergrenze der amtsangemessenen Alimentation
unterschritten wird. In Anbetracht eines Differenzbetrages
von 201,11 DM bei einem verbleibenden monatlichen
Versorgungsanspruch in Höhe von 5.385,09 DM bestehen hierfür
auch keine Anhaltspunkte. Darüber hinaus ist zu
berücksichtigen, dass es der Beschwerdeführer selbst in der
Hand hatte, eine Minderung der Versorgung dadurch zu
vermeiden, dass er bis zum Erreichen der Regelaltersgrenze im
aktiven Dienst verblieb. Die Frage, ob das vorzeitige
Ausscheiden arbeitsmarktpolitisch gewünscht ist, ist hierbei
ohne Belang. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die
lebenslange Kürzung stehe in keinem Verhältnis zur um
lediglich drei Jahre vorgezogenen Erlangung der
Versorgungsbezüge, verkennt er, dass die durch den
vorzeitigen Eintritt in den Ruhestand verursachten Mehrkosten
durch den Versorgungsabschlag bei weitem nicht ausgeglichen
werden.
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Schließlich hat der Gesetzgeber dem
Vertrauensschutz der Betroffenen durch die Übergangsregelung
des § 85 Abs. 5 BeamtVG Rechnung getragen, wonach der
Versorgungsabschlag auf ältere Beamte nur in geringerem
Umfang Anwendung findet.
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4. Des Weiteren verstößt § 14 Abs. 3
BeamtVG nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Aus den
vorstehenden Darlegungen folgt, dass das Nichterreichen der
Regelaltersgrenze einen hinreichenden sachlichen
Differenzierungsgrund darstellt.
26
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.