BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 378/05 -
des Herrn C…
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Richter Broß,
die Richterin Lübbe-Wolff
und den Richter Gerhardt
am 12. März 2008 einstimmig beschlossen:
Der Beschluss des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Januar 2005
- 21 ZB 05.30001 - verletzt den
Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 19
Absatz 4 Satz 1 des Grundgesetzes. Er wird
aufgehoben. Die Sache wird zur erneuten Entscheidung an den
Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.
Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde nicht
zur Entscheidung angenommen.
Der Freistaat Bayern hat dem Beschwerdeführer
seine notwendigen Auslagen zu erstatten.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG an
die Ablehnung eines Antrags auf Zulassung der Berufung in
Verfahren nach dem Asylverfahrensgesetz.
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1. Der 1970 geborene Beschwerdeführer, ein
tunesischer Staatsangehöriger, reiste 1992 nach Deutschland
ein. Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer
Flüchtlinge erkannte ihn 1996 als Asylberechtigten an und
stellte das Vorliegen der Voraussetzungen des § 51
Abs. 1 AuslG sowie eines Abschiebungshindernisses nach
§ 53 Abs. 4 AuslG fest. Die Entscheidung beruhte
darauf, dass der Beschwerdeführer Mitglied der En-Nahda,
einer islamisch-fundamentalistischen Partei, die in Tunesien
verboten ist, und wegen Mitgliedschaft in dieser Partei in
Tunesien festgenommen, gefoltert und zu einer Haftstrafe
verurteilt worden war.
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2. Im Jahre 2002 geriet der Beschwerdeführer
in den Verdacht, sich im Umfeld des internationalen
Terrorismus zu bewegen. Im Zuge eines Ermittlungsverfahrens
gegen Dritte fand bei ihm eine Hausdurchsuchung statt; zu
einem Ermittlungsverfahren gegen ihn kam es nicht. 2003
wurden mit ihm förmliche Sicherheitsgespräche sowie mehrere
informelle Gespräche mit Mitarbeitern des Landesamtes für
Verfassungsschutz und der Kriminalpolizei geführt. Laut
Mitteilung des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz
hat er Kontakte zum Umfeld der Al Qaida gehabt: Er habe über
Telefonkontakt zu Personen, die dem Umfeld der Al Qaida
zugerechnet werden, verfügt; außerdem habe er sich für den
Kauf eines Schiffes interessiert, mit dem Fahrzeuge
transportiert werden können; seit 1998 habe er Besuchs- und
Telefonkontakte zu Mitgliedern krimineller Gruppierungen im
In- und Ausland und solle über Mittelsmänner einen höheren
Geldbetrag in den Nordirak transferiert haben. Der
Beschwerdeführer teilte zu den Vorwürfen mit, er habe sich
von der En-Nahda abgewandt. Die ihm vorgehaltenen Kontakte
seien rein geschäftlich bzw. freundschaftlich und hätten
nichts mit dem terroristischen Umfeld zu tun.
4
3. Der Beschwerdeführer wurde im Juli 2003
ausgewiesen auf der Grundlage des § 47 Abs. 2
Nr. 4 AuslG in Verbindung mit § 8 Abs. 1
Nr. 5 AuslG. Durch sein Verhalten gefährde er die
freiheitliche demokratische Grundordnung sowie die Sicherheit
der Bundesrepublik Deutschland. Er sei Aktivist der
extremistischen En-Nahda gewesen, von der er sich nicht
glaubhaft distanziert habe. Er habe in verschiedenen - im
Bescheid näher aufgeführten - Fällen Kontakt zu
islamistischen Personen gehabt, u.a. zu Mitgliedern von „Al
Tahwid“, zur so genannten Varese-Gruppe und zur GIA-Zelle.
Die Summe aller – für sich genommen möglicherweise harmlosen
– Indizien belege mit ausreichender Sicherheit, dass der
Beschwerdeführer nach wie vor Kontakte zu islamistischen
Personen pflege und im weitesten Sinne zum Umfeld des
internationalen Terrorismus gehöre. Als Mitglied des
Unterstützerkreises verschiedener islamistischer
Organisationen gefährde er die innere Sicherheit der
Bundesrepublik Deutschland.
5
4. Die gegen den Bescheid erhobene Klage hatte
in erster Instanz Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof hob das
Urteil jedoch auf und wies die Klage ab: Der der
Ausweisungsverfügung zugrunde gelegte Sachverhalt sei
inzwischen hinreichend untermauert worden. Das Urteil stützt
sich maßgeblich auf die langjährige Mitgliedschaft des
Beschwerdeführers in der radikal islamistischen En-Nahda und
insoweit fortdauernde Kontakte sowie auf vielfache
persönliche und telefonische Kontakte zum religiösen Führer
einer terroristischen Vereinigung. Der Beschwerdeführer habe
auch enge Kontakte zu weiteren Personen im Umfeld des
internationalen Terrorismus gehabt. Die aufgezeichneten
Telefonate hätten zum Teil konspirative Inhalte gehabt. Vom
Beschwerdeführer gehe eine Gefahr für die Sicherheit und
Ordnung der Bundesrepublik Deutschland aus. Das Urteil wurde
mittlerweile rechtskräftig.
6
5. Mit hier angegriffenem Bescheid des
Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge vom
15. April 2004 wurde die Anerkennung des
Beschwerdeführers als Asylberechtigter und die Feststellung
des Vorliegens der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1
AuslG widerrufen: Der Widerruf werde nicht auf den Wegfall
etwaiger politischer Verfolgung gestützt, sondern allein
darauf, dass Umstände eingetreten seien, die die Anwendung
des § 51 Abs. 3 AuslG rechtfertigten. § 51
Abs. 3 AuslG beschränke auch den Asylanspruch nach
Art. 16a GG. Die Voraussetzungen des § 51
Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 AuslG seien erfüllt, weil
der Beschwerdeführer aus schwerwiegenden Gründen als eine
Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
anzusehen sei. Er unterstütze eine die Sicherheit des Staates
gefährdende Organisation in qualifizierter Weise. Von der
En-Nahda gehe eine Gefahr für die Sicherheit der
Bundesrepublik Deutschland aus. Der Beschwerdeführer habe
eine aktive Betätigung für die Organisation bis 1996
eingeräumt und nicht überzeugend dargelegt, dass er sich von
ihr getrennt habe. Die zahlreichen Kontakte zu Personen aus
dem Umfeld des internationalen Terrorismus sprächen im Sinne
einer erdrückenden Indizienlast dafür, dass er der
Organisation weiter angehöre und als Verbindungsmann auch
substanzielle Aufgaben wahrnehme. Die gegenteiligen
Einlassungen des Beschwerdeführers seien unglaubhaft.
7
6. Der Beschwerdeführer erhob Klage: Es liege
keine nachträgliche Änderung der Verhältnisse vor. Eine bloße
Neubewertung der Betätigung für die En-Nahda rechtfertige
keinen Widerruf. Im Übrigen sei die En-Nahda auch keine die
Sicherheit des Staates gefährdende Organisation. Verbindungen
zum internationalen Terrorismus bestünden nicht. Auch die
tatbestandlichen Voraussetzungen des § 51 Abs. 3
Satz 2 AuslG seien nicht gegeben. Ein hinreichender
Tatverdacht fehle. Bis heute sei kein Ermittlungsverfahren
eingeleitet worden. Aktivitäten terroristischer Art seien
nicht festgestellt worden; das sei aber insbesondere vor dem
Hintergrund von Art. 1 F des Abkommens über die
Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (BGBl 1953
II S. 559 ff. - Genfer Flüchtlingskonvention - GFK)
und den im September 2003 überarbeiteten und neu
veröffentlichten Richtlinien des Hochkommissars für
Flüchtlinge der Vereinten Nationen (UNHCR) zu dieser
Vorschrift erforderlich. Die angestellten Spekulationen
könnten ggf. eine Ausweisung rechtfertigen, erlaubten aber
den Widerruf asylrechtlichen Schutzes nicht. Im Übrigen seien
die erhobenen Vorwürfe in der Sache im Wesentlichen
unzutreffend.
8
7. Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit
hier angegriffenem Urteil vom 30. November 2004 ab: Eine
Änderung der Sachlage im Hinblick auf die Asylanerkennung
wegen der Mitgliedschaft in der En-Nahda sei nicht gegeben;
eine asylerhebliche Verfolgung könne im Fall der Rückkehr
nach wie vor nicht ausgeschlossen werden.
9
Der Widerrufsbescheid könne aber auf § 51
Abs. 3 AuslG gestützt werden, der nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und in
Anbetracht von § 30 Abs. 4 AsylVfG auch im Hinblick
auf Art. 16a GG Anwendung finde. Jedenfalls sei der
Tatbestand des § 51 Abs. 3 Satz 2 Var. 3
AuslG gegeben. Insoweit habe sich seit der Asylanerkennung
auch die Rechtslage geändert. Der Gesetzgeber wolle mit
dieser Vorschrift entsprechende Resolutionen des
Sicherheitsrates der Vereinten Nationen durchsetzen. Die
Tätigkeit des Beschwerdeführers sei geeignet, den Terrorismus
zu fördern, und laufe daher den Zielen und Grundsätzen der
Vereinten Nationen zuwider. Für eine solche Auslegung der
Norm spreche auch Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie
2004/83/EG des Rates vom 29. April 2004, der so
genannten Qualifikationsrichtlinie, da dort die Beteiligung
an Handlungen, die den Grundsätzen der Vereinten Nationen
zuwiderlaufen, ebenfalls als Ausschlussgrund für die
Flüchtlingsanerkennung geregelt sei. Dass vorbereitende
Unterstützungshandlungen nicht ausreichend seien, ergebe sich
nicht aus den Auslegungsrichtlinien des UNHCR zu Art. 1
F GFK, die im Übrigen auch nicht verbindlich seien. § 51
Abs. 3 Satz 2 AuslG diene ersichtlich der
vorbeugenden Bekämpfung des Terrorismus; ein Nachweis im
strafrechtlichen Sinne müsse nicht geführt werden. Ein
Eingreifen werde schon ermöglicht, wenn nur anzunehmen sei,
dass entsprechende Taten begangen worden seien. Aus der
Nichteinleitung eines strafrechtlichen Verfahrens könne
insoweit kein Schluss gezogen werden.
10
Die im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
vorgelegten Unterlagen genügten, um eine Annahme im Sinne des
§ 51 Abs. 3 Satz 2 AuslG zu begründen. Sie
ermöglichten dem Gericht die Einschätzung, dass die
Einordnung des Beschwerdeführers als Gefährder auf
hinreichenden tatsächlichen Anhaltspunkten beruhe. Es bestehe
ein schwerwiegender Grund für die Annahme, dass der
Beschwerdeführer terroristische Gruppierungen unterstützt
habe. Dies beruhe auf einer Reihe von festgestellten
Tatsachen, so z.B. auf engen Kontakten des Beschwerdeführers
zu einer in Deutschland existierenden Zelle von Al Tahwid und
zur extremistischen und in kriminelle Machenschaften
verwickelten Varese-Gruppe. Außerdem habe er mehrfach
persönlichen Kontakt zu Abu Qatada gehabt, der als
Oberbefehlshaber islamistischer Terrorzellen in Europa gelte.
Eine weitere mutmaßliche Unterstützungshandlung des
Beschwerdeführers für terroristische Aktivitäten ergebe sich
aus dem Versuch des Kaufs eines Schiffs im Jahre 2000, zu
dessen Zweck er wechselnde, einander widersprechende Angaben
gemacht habe. Anhaltspunkte für die Unterstützung
terroristischer Kreise ergäben sich auch aus dem Kontakt des
Beschwerdeführers zu Abu Mosab, einem so genannter
„Gefährder“, sowie aus widersprüchlich begründeten Flügen
nach Spanien zwischen November 2000 und August 2001. Starkes
Indiz für die Funktion des Beschwerdeführers als Kontaktmann
zwischen verschiedenen terroristischen Kreisen sei seine
Erwähnung in einer Präsentation des Verfassungsschutzes zur
terroristischen Gruppierung Ansar al-Islam. Weiterer
Anhaltspunkt für die Verstrickung in terroristische
Aktivitäten sei die Tatsache, dass der Beschwerdeführer in
die Bestellung von 300.000-500.000 Gasmasken durch einen
hohen En-Nahda-Funktionär eingeweiht gewesen sei. Offenbar
habe sich der Beschwerdeführer den Ruf erworben, er könne bei
zweifelhaften Geschäften behilflich sein.
11
8. Mit seinem Antrag auf Zulassung der
Berufung machte der Beschwerdeführer die grundsätzliche
Bedeutung der Rechtssache geltend: Es sei klärungsbedürftig,
wann schwerwiegende Gründe im Sinne von § 51 Abs. 3
Satz 2 Alt. 3 AuslG vorlägen und welchen Inhalt und
welche Reichweite die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen
hätten. Obergerichtliche Rechtsprechung existiere hierzu
bislang nicht. Dem Beschwerdeführer werde nicht die Teilnahme
an der Begehung terroristischer Gewalttaten erheblichen
Gewichts und auch nicht die substanzielle Unterstützung einer
die Sicherheit der Allgemeinheit gefährdenden terroristischen
Organisation im Rahmen einer strukturellen organisatorischen
Einbindung vorgeworfen. Vielmehr stelle das
Verwaltungsgericht lediglich eine Verdachtskette aus zwei für
sich genommen nicht tragenden Gliedern - verdächtiger Kontakt
zu verdächtigen Personen - auf. Zutreffend sei darauf
hingewiesen worden, dass der Gesetzgeber mit § 51
Abs. 3 Satz 2 Alt. 3 AuslG das Ziel verfolge,
UN-Resolutionen umzusetzen, doch werde dort eine konkrete
Unterstützungshandlung im Hinblick auf terroristische
Handlungen bzw. ein konkreter „Taten-Bezug“ verlangt.
Entgegen den Ausführungen des angegriffenen Urteils sei dort
nicht jegliche Form der Unterstützung im Umfeld des
Terrorismus angesprochen.
12
Weiter wurde vor dem Hintergrund der
Auslegungsrichtlinien des UNHCR zu Art. 1 F GFK als
grundsätzlich die Frage aufgeworfen, ob der Tatbestand des
§ 51 Abs. 3 Satz 2 Var. 3 AuslG einen
konkreten Bezug – im Sinne einer Unterstützungshandlung – zu
einzelnen oder mehreren Aktivitäten, die als „schwerste
Verbrechen“ anzusehen seien, verlange.
13
Zum Dritten hielt der Beschwerdeführer für
grundsätzlich klärungsbedürftig, welche
Tatsachenfeststellungen zu verlangen seien, damit
schwerwiegende Gründe, dass der Betroffene terroristische
Aktivitäten unterstützt habe, angenommen werden könnten,
ferner inwieweit eine Kongruenz zwischen den Zielen des
Unterstützers und den Unterstützten herzustellen sei und ob
das Merkmal einer gemeinsamen Religion oder Ideologie für
sich allein tragend sei, um eine Kongruenz der Ziele im Sinne
einer Handlung, die gegen die Ziele der Vereinten Nationen im
Sinne von § 51 AuslG gerichtet sei, zu begründen.
14
9. Der Verwaltungsgerichtshof lehnte mit
dem hier angegriffenen Beschluss den Antrag in Anwendung
von § 78 Abs. 5 Satz 1 AsylVfG ohne weitere
Begründung ab, weil die Zulassungsvoraussetzungen nach
§ 78 Abs. 3, 4 AsylVfG nicht erfüllt seien. In den
vom Bundesverfassungsgericht beigezogenen Prozessakten des
Verwaltungsgerichtshofs findet sich ein so bezeichnetes
Begründungsblatt, in welchem näher dargelegt wird, weshalb
die Berufung nicht zuzulassen sei.
15
10. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 16a
Abs. 1 GG: Die angegriffenen Entscheidungen würden
Inhalt und Reichweite des asylrechtlichen Grundrechtsschutzes
nicht gerecht. Der Beschwerdeführer sei nach wie vor
politisch verfolgt und schutzbedürftig. Davon gingen auch die
Gerichte aus. Auch verfassungsimmanente Grundrechtsschranken
dürften nicht zu einer vollständigen Beseitigung des
Grundrechts für Straftäter und Terroristen führen. Selbst
wenn die Voraussetzungen des § 51 Abs. 3 AuslG
vorlägen, dürfte der Beschwerdeführer nicht schutzlos
gestellt werden. Der über § 53 Abs. 4 AuslG
gewährleistete Schutz sei nur subsidiärer Natur mit anderem
Inhalt und anderer Reichweite als der asylrechtliche
Schutz.
16
Das Verwaltungsgericht habe sich auch nicht
ernsthaft mit Art. 1 F GFK auseinandergesetzt. Der gegen
den Beschwerdeführer erhobene Verdacht, sich im Umfeld von
Personen zu bewegen, die dem Terrorismus nahe stünden, gründe
auf eher allgemeinen und vagen Vermutungen, ohne dass ein
Bezug zu einzelnen terroristischen
(Unterstützungs-)Handlungen herzustellen sei. Eine
verfassungskonforme Auslegung der Tatbestandsmerkmale des
§ 51 Abs. 3 Satz 2 Var. 3 AuslG verlange
eine erheblich strengere Grenzziehung, als sie hier
vorgenommen worden sei. Die berechtigte Zielsetzung der
Vorschrift rechtfertige bei Vorliegen einer bloß abstrakten
und theoretischen Gefahr oder eines vagen Verdachts nicht den
Ausschluss vom Asylrecht. Auch hier sei der
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten.
17
11. Das Bayerische Staatsministerium des
Inneren erachtet die Verfassungsbeschwerde für unzulässig,
weil der Beschwerdeführer die von ihm behauptete
Verfassungswidrigkeit des § 51 Abs. 3 AuslG nicht
hinreichend substantiiert mit dem Antrag auf Zulassung der
Berufung geltend gemacht habe. Die Schutzgewähr des
Art. 16a Abs. 1 GG stehe darüber hinaus unabhängig
neben der Gewähr von Rechten aus der Genfer
Flüchtlingskonvention, so dass insoweit eine Verletzung von
Grundrechten nicht plausibel geltend gemacht worden sei. Die
Anwendung von § 51 Abs. 3 AuslG durch die
Verwaltungsgerichte sei im vorliegenden Fall
verfassungsrechtlich unbedenklich. § 51 Abs. 3
Satz 2 Var. 3 AuslG beschränke Art. 16a
Abs. 1 GG in verfassungsmäßiger Weise.
18
§ 78 Abs. 5 Satz 1 AsylVfG
begegne im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Dies sei in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hinreichend
geklärt.
19
12. Das Bundesamt für Migration und
Flüchtlinge verweist unter anderem auf die
Verfassungskonformität von § 51 Abs. 3 AuslG und
§ 60 Abs. 8 AufenthG. Das Verwaltungsgericht
behandele die Fragen zur Anwendung der Norm ausführlich und
zutreffend. Der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs sei mit
Art. 19 Abs. 4 GG zu vereinbaren. § 78
Abs. 5 Satz 1 AsylVfG wäre sinnlos, wenn bei jeder
unbegründeten Ablehnung der Zulassung der Berufung über
sachwidrige Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts nicht nur
spekuliert werden dürfte, sondern diese letztlich unterstellt
werden könnten.
20
Die Kammer ist für die Entscheidung zuständig,
da das Bundesverfassungsgericht die für die Beurteilung der
Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen
Fragen bereits entschieden hat (§ 93c Abs. 1
Satz 1 BVerfGG). Sie nimmt die Verfassungsbeschwerde
hinsichtlich des Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs zur
Entscheidung an und gibt ihr statt, weil dies zur
Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten
Rechte des Beschwerdeführers angezeigt ist (§ 93a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die
Verfassungsbeschwerde ist insoweit zulässig und
offensichtlich begründet im Sinne von § 93c Abs. 1
Satz 1 BVerfGG. Die angegriffene Entscheidung verletzt
den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 19
Abs. 4 Satz 1 GG.
21
1. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
22
a) Der Beschwerdeführer ist beschwerdebefugt.
Er hat die Möglichkeit einer Verletzung in seinem Grundrecht
aus Art. 16a Abs. 1 GG hinreichend deutlich zum Ausdruck
gebracht. Sowohl die Anwendung der Kriterien des so genannten
Terrorismusvorbehalts gemäß § 51 Abs. 3 Satz 2
Var. 3 AuslG (jetzt: § 60 Abs. 8 Satz 2 AufenthG,
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AsylVfG) auf das Asylgrundrecht
in der Widerrufskonstellation überhaupt als auch die
Anwendung der Norm im Einzelfall lassen eine Verletzung des
Beschwerdeführers in seinem Grundrecht aus Art. 16a Abs.
1 GG möglich erscheinen.
23
In der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ist zwar geklärt, dass die
Asylverheißung für politische Straftäter dort eine Grenze
hat, wo das Tun des Asylsuchenden wegen der von ihm
eingesetzten Mittel von der Bundesrepublik Deutschland in
Übereinstimmung mit der von ihr mitgetragenen
Völkerrechtsordnung grundsätzlich missbilligt wird. Diese
Grenze ist überschritten, wenn der Asylsuchende seine
politische Überzeugung unter Einsatz terroristischer Mittel
betätigt hat, also insbesondere unter Einsatz
gemeingefährlicher Waffen oder durch Angriffe auf das Leben
Unbeteiligter (BVerfGE 80, 315 ). Weiter
liegt es außerhalb des Asylrechts, wenn für terroristische
Aktivitäten nur ein neuer Kampfplatz gesucht wird, um sie
fortzusetzen oder zu unterstützen. Demgemäß kann Asyl nicht
beanspruchen, wer im Heimatland unternommene terroristische
Aktivitäten oder deren Unterstützung von der Bundesrepublik
Deutschland aus in den hier möglichen Formen fortzuführen
trachtet; er sucht nicht den Schutz und Frieden, den das
Asylrecht gewähren will (BVerfGE 81, 142 ).
24
Es ist verfassungsrechtlich bislang aber nicht
geklärt, ob diese verfassungsimmanenten Grenzen des
Asylgrundrechts aus Art. 16a Abs. 1 GG insoweit
zutreffend und in hinreichend bestimmter Weise nachgezeichnet
wurden und werden, als in § 51 Abs. 3 Satz 2
Var. 3 AuslG auf die aus schwerwiegenden Gründen
gerechtfertigte Annahme abgestellt wurde, dass der Ausländer
sich hat Handlungen zuschulden kommen lassen, die den Zielen
und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwiderlaufen, bzw. es
nunmehr darauf ankommt, ob aus schwerwiegenden Gründen die
Annahme gerechtfertigt ist, dass der Ausländer - als Täter,
Anstifter oder in sonstiger Weise Beteiligter - den Zielen
und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwidergehandelt hat
(§ 60 Abs. 8 Satz 2 AufenthG, § 3
Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 AsylVfG). Auch für die
Ausschlussklausel des Art. 1 F c GFK, dem die hier
streitentscheidende Norm nachgebildet ist, ist in der
Staatenpraxis ungeklärt, welcher Personenkreis in den
Anwendungsbereich fallen kann, insbesondere, ob nur bei der
Ausübung staatlicher oder staatsähnlicher Gewalt im Sinne der
Ausschlussklausel den Zielen und Grundsätzen der Vereinten
Nationen zuwider gehandelt werden kann (vgl. Gilbert, Current
issues in the application of the exclusion clauses, in:
Feller, Türk, Nicholson, Refugee Protection in International
Law, 2003, S. 425 ). Es fehlt bisher an
verfassungsgerichtlichen Feststellungen zu den Anforderungen,
die aus Art. 16a Abs. 1 GG für die Auslegung der
genannten Tatbestandsmerkmale abzuleiten sein könnten (vgl.
Funke-Kaiser, in: Gemeinschaftskommentar zum
Asylverfahrensgesetz, Stand: September 2007; § 2 AsylVfG
Rn. 37 ff.; Hailbronner, Ausländerrecht, Stand:
Dezember 2007; § 3 AsylVfG Rn. 27 ff.), und zu
den verfassungsrechtlichen Anforderungen an das Maß der
Überzeugung von der Richtigkeit der Annahme, dass der
Ausländer sich die den Zielen und Grundsätzen der Vereinten
Nationen zuwiderlaufenden Handlungen tatsächlich hat
zuschulden kommen lassen.
25
Der Beschwerdeführer hat in ausreichendem Maße
deutlich gemacht, dass die aufgeworfenen Fragen für die
Entscheidung des Rechtsstreits erheblich sind (vgl. auch
§ 77 Abs. 1 AsylVfG).
26
b) Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde
steht entgegen der Auffassung des Bayerischen
Staatsministeriums des Innern der Grundsatz der materiellen
Subsidiarität nicht entgegen.
27
Der Grundsatz der materiellen Subsidiarität
erfordert, alle nach Lage der Sache zur Verfügung stehenden
prozessualen Möglichkeiten zu ergreifen, um die geltend
gemachte Grundrechtsverletzung in dem unmittelbar mit ihr
zusammenhängenden sachnächsten Verfahren zu verhindern oder
zu beseitigen (vgl. BVerfGE 68, 384 ; 77,
381 ; 81, 97 ; 107, 395 ;
112, 50 ; stRspr). Insbesondere muss das
Ausgangsverfahren in gehöriger, der Prozessordnung genügender
Weise betrieben werden (vgl. Klein/Sennekamp, NJW 2007,
S. 945 ). Allerdings kann sich der
Beschwerdeführer im fachgerichtlichen Verfahren regelmäßig
damit begnügen, auf eine ihn günstige Auslegung und Anwendung
des einfachen Rechts hinzuwirken, ohne dass ihm daraus
prozessuale Nachteile im Verfahren der Verfassungsbeschwerde
erwachsen. Der Beschwerdeführer ist nicht gehalten, das
fachgerichtliche Verfahren als Verfassungsprozess zu führen
(BVerfGE 112, 50 ). Etwas anderes kann dann gelten,
wenn bei verständiger Einschätzung der Rechtslage und der
jeweiligen verfahrensrechtlichen Situation ein Begehren nur
Aussicht auf Erfolg haben kann, wenn verfassungsrechtliche
Erwägungen in das Verfahren eingeführt werden. Dies ist
insbesondere dann anzunehmen, wenn eine bestimmte
Normauslegung angestrebt wird, die ohne verfassungsrechtliche
Erwägungen nicht begründbar ist oder das fachgerichtliche
Verfahrensrecht eine verfassungsrechtliche Darlegung
erfordert (vgl. BVerfGE 112, 50 ), wie dies etwa
der Fall sein kann, wenn die Zulassung eines Rechtsmittels
unter dem Gesichtspunkt der grundsätzlichen Bedeutung (vgl.
§ 124 Abs. 2 Nr. 3, § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO,
§ 543 Abs. 2 Nr. 1 ZPO) erstritten werden muss (vgl.
Klein/Sennekamp, NJW 2007, S. 945 ).
28
Gemessen an diesen Grundsätzen entspricht das
fachgerichtliche Vorbringen des Beschwerdeführers seinen
verfassungsprozessualen Obliegenheiten. Es ist unschädlich,
dass der Antrag auf Zulassung der Berufung sich nicht
ausdrücklich mit der Bedeutung von Art. 16a Abs.
1 GG bei Auslegung und Anwendung von § 51 Abs. 3
AuslG beschäftigt. In einem Verwaltungsprozess, der den
Widerruf der Statusgewährung gemäß Art. 16a Abs. 1
GG zum Gegenstand hat, bedarf es keines ausdrücklichen
Hinweises auf die Grundrechtsrelevanz bei der Anwendung
einfachgesetzlicher Regelungen. Angesichts dessen, dass im
Asylprozess um die Anwendung der Grundrechtsbestimmung
gestritten wird (vgl. BVerfGE 76, 143 ), liegt
dies auf der Hand. Für Anträge auf Zulassung der Berufung,
die sich der Sache nach mit den Grenzen der asylrechtlichen
Schutzgewährung befassen, gilt nichts anderes.
29
2. Die Verfassungsbeschwerde gegen den
Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs ist offensichtlich
begründet. Der Beschluss verletzt den Beschwerdeführer in
seinem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1
GG.
30
a) Der Beschwerdeführer hat eine Verletzung
von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht
ausdrücklich gerügt. Dies hindert das
Bundesverfassungsgericht jedoch nicht daran, seine Prüfung im
Rahmen der Verfassungsbeschwerde hierauf zu erstrecken (vgl.
BVerfGE 54, 117 ; 58, 163 ; 71, 202
; BVerfGK 6, 239 ). Die Überprüfung am
Maßstab des Art. 19 Abs. 4 GG ist hier angezeigt und im
Sinne der Subsidiarität verfassungsgerichtlicher Sachprüfung
geboten, um die Verwaltungsgerichte in die Lage zu versetzen,
die im Verfassungsbeschwerdeverfahren aufgeworfenen
Rechtsfragen rechtsgrundsätzlicher Klärung zuzuführen.
Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ist sowohl
der Asylwiderruf als auch der Widerruf der Feststellung des
Vorliegens der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1
AuslG. Der Sicherung des fachgerichtlichen Vorrangs bei der
Rechtsanwendung kommt hier besonderes Gewicht zu, weil die
Verwaltungsgerichte bei ihrer Prüfung die Vorgaben der so
genannten Qualifikationsrichtlinie (RL 2004/83/EG) und der
Genfer Flüchtlingskonvention unmittelbar zu beachten haben,
während diese Normen im Verfassungsbeschwerdeverfahren
jedenfalls nicht unmittelbar als Prüfungsmaßstab von
Bedeutung sind.
31
b) Art. 19 Abs. 4 GG enthält ein
Grundrecht auf effektiven und möglichst lückenlosen
richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt
(vgl. BVerfGE 8, 274 ; 67, 43 ; 96, 27
; stRspr). Die in Art. 19 Abs. 4 GG
verbürgte Effektivität des Rechtsschutzes wird in erster
Linie von den Prozessordnungen gesichert. Sie treffen
Vorkehrungen dafür, dass der Einzelne seine Rechte auch
tatsächlich wirksam durchsetzen kann und die Folgen
staatlicher Eingriffe im Regelfall nicht ohne gerichtliche
Prüfung zu tragen hat (vgl. BVerfGE 94, 166 ; 96,
27 ). Dabei fordert Art. 19 Abs. 4 GG
zwar keinen Instanzenzug (vgl. BVerfGE 49, 329 ;
83, 24 ; 87, 48 ; 92, 365 ;
96, 27 ; stRspr). Eröffnet das Prozessrecht aber
eine weitere Instanz, so gewährleistet Art. 19
Abs. 4 GG in diesem Rahmen die Effektivität des
Rechtsschutzes im Sinne eines Anspruchs auf eine wirksame
gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 40, 272
; 54, 94 ; 65, 76
; 96, 27 ; stRspr). Das
Rechtsmittelgericht darf ein von der jeweiligen
Prozessordnung eröffnetes Rechtsmittel daher nicht ineffektiv
machen und für den Beschwerdeführer "leerlaufen" lassen (vgl.
BVerfGE 78, 88 ; 96, 27 ; 104,
220 ). Sehen die prozessrechtlichen
Vorschriften - wie vorliegend § 78 Abs. 3 und 4
AsylVfG - die Möglichkeit vor, die Zulassung eines
Rechtsmittels zu erstreiten, so verbietet Art. 19
Abs. 4 GG eine Auslegung und Anwendung dieser
Rechtsnormen, die die Beschreitung des eröffneten
(Teil-)Rechtswegs in einer unzumutbaren, aus Sachgründen
nicht mehr zu rechtfertigenden Weise erschwert (vgl. BVerfGE
78, 88 ; 96, 27 ; 104, 220
, BVerfG; Beschluss der 2. Kammer des
Ersten Senats vom 24. Januar 2007 - 1 BvR 382/05 -, NVwZ
2007, S. 805 ).
32
c) Gemessen an diesen Grundsätzen hält der
Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs einer
verfassungsrechtlichen Prüfung nicht stand.
33
aa) Der Entscheidung selbst ist nicht zu
entnehmen, aus welchem Grund der Antrag auf Zulassung der
Berufung abgelehnt worden ist. Die Möglichkeit, einen Antrag
auf Zulassung der Berufung ohne Begründung abzulehnen, ist
den Oberverwaltungsgerichten durch § 78 Abs. 5
Satz 1 AsylVfG eingeräumt. Die Norm begegnet keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. BVerfG, Beschluss der
1. Kammer des Zweiten Senats vom 26. Mai 1993
- 2 BvR 20/93 -, DVBl 1993, S. 1001). Mit
ordentlichen Rechtsbehelfen nicht mehr anfechtbare
letztinstanzliche gerichtliche Entscheidungen bedürfen von
Verfassungs wegen keiner Begründung (vgl. BVerfGE 50, 287
; 71, 122 ; 81, 97
). Freilich folgt aus der Möglichkeit, auf eine
Begründung der gerichtlichen Entscheidung zu verzichten,
keine Lockerung des materiell-verfassungsrechtlichen
Prüfungsmaßstabs. Das Fehlen der Begründung einer
gerichtlichen Entscheidung kann dazu führen, dass ein
Verfassungsverstoß nicht auszuschließen und die Entscheidung
deshalb aufzuheben ist, wenn erhebliche Zweifel an der
Rechtmäßigkeit der angegriffenen Entscheidung bestehen (vgl.
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom
25. Februar 1993 - 2 BvR 251/93 -,
juris).
34
bb) Solche infolge des Fehlens einer
Begründung nicht auszuräumende Zweifel, ob die angegriffene
Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs den von Art. 19
Abs. 4 Satz 1 GG vorgegebenen Rahmen
verfassungsmäßiger Ablehnung der Berufungszulassung einhält,
drängen sich hier auf.
35
(1) Der Inhalt des so genannten
Begründungsblattes ist rechtlich unerheblich. Mit ihm mag
etwa beabsichtigt sein, die in der Literatur teilweise
geforderte Einstimmigkeit für die unbegründete Ablehnung des
Antrags auf Zulassung der Berufung zu dokumentieren (vgl.
Berlit, in: Gemeinschaftskommentar zum Asylverfahrensgesetz,
Stand: April 1998, § 78 AsylVfG Rn. 25). Die dort
aufzufindenden Gründe für die Entscheidung selbst sind aber
für die verfassungsgerichtliche
Überprüfung unbeachtlich, weil sich das Gericht gerade für
den ihm gesetzlich offen stehenden Weg, den Beschluss nicht
zu begründen, entschieden hat.
36
(2) Eine Rechtssache hat grundsätzliche
Bedeutung im Sinne von § 78 Abs. 3 Nr. 1
AsylVfG, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage
aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich
und im Sinne der Rechtseinheit klärungsbedürftig ist; der
Begriff der grundsätzlichen Bedeutung im Sinne des § 78
Abs. 3 Nr. 1 AsylVfG entspricht danach weitgehend
dem der grundsätzlichen Bedeutung in § 132 Abs. 2
Nr. 1 VwGO (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer
des Ersten Senats vom 24. Januar 2007 - 1 BvR
382/05 -, a.a.O., m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom
30. März 2005 - 1 B 11/05 -, NVwZ 2005,
S. 709). Klärungsbedürftig sind im Falle revisiblen
Bundesrechts im Sinne von § 137 Abs. 1 Nr. 1
VwGO und damit auch im Sinne von § 78 Abs. 3
Nr. 1 AsylVfG und § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
Fragen, die nicht durch die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts geklärt sind. Die Entscheidung
einer derartigen Rechtsfrage durch ein Oberverwaltungsgericht
nimmt der Rechtssache nicht die grundsätzliche Bedeutung im
Sinne von § 78 Abs. 3 Nr. 1 AsylVfG (vgl.
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 11.
Februar 2008 - 2 BvR 2575/07 -; Roth, in: Posser/Wolff,
BeckOK VwGO, Stand: 1. Oktober 2007, § 124
Rn. 56).
37
(3) Die mit dem Berufungszulassungsantrag -
dem Darlegungsgebot des § 78 Abs. 4 Satz 4
AsylVfG entsprechend - geltend gemachte grundsätzliche
Bedeutung der Rechtssache lag - und liegt -
offensichtlich vor. Dies gilt jedenfalls hinsichtlich der
Frage, ob Handlungen, die den Zielen und Grundsätzen der
Vereinten Nationen zuwiderlaufen (§ 51 Abs. 2 Satz
2 Var. 3 AuslG; § 3 Abs. 2 Satz1 Nr. 3 AsylVfG),
einen konkreten Bezug (im Sinne einer Unterstützungshandlung)
zu einzelnen oder mehreren konkreten Aktivitäten, die als
"schwerste Verbrechen" anzusehen sind, haben müssen.
38
Mit den Ausführungen zu den
Auslegungsrichtlinien des UNHCR zu Art. 1 F GFK -
Richtlinien zum internationalen Schutz: Anwendung der
Ausschlussklauseln: Artikel 1 F des Abkommens von 1951
über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, 4. September
2003 (HCR/GIP/03/05) -, in denen für die Verwirklichung des
Ausschlussgrundes eine persönliche Verantwortung für ein
Verbrechen nach Art. 1 F GFK gefordert wird, hat der
Beschwerdeführer die grundsätzliche Bedeutung der Rechtsfrage
hinreichend dargelegt. Die Auslegungsrichtlinien des UNHCR
entfalten zwar keine rechtliche Bindung, folglich gibt es
auch keine verfassungsrechtliche Pflicht zur Anwendung der
Richtlinien bei der Auslegung des materiellen
Flüchtlingsrechts oder des Asylverfahrensrechts (vgl. BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom
26. September 2006 - 2 BvR 1731/04 -,
juris). Sie stellen aber regelmäßig eine beachtliche
Rechtsauffassung zur Auslegung der GFK dar, so dass, wenn
diese im Widerspruch zur bisherigen Rechtsauslegung steht und
keine höchstrichterliche Entscheidung vorliegt, jedenfalls
dann die Klärungsbedürftigkeit der Rechtsfrage indiziert ist,
wenn die ihnen zugrunde liegende Rechtsauffassung mit dem
Wortlaut der betroffenen Norm vereinbar ist. Die vom
Beschwerdeführer herangezogenen Auslegungsrichtlinien stammen
vom 4. September 2003, sind damit nach Erlass der
Sicherheitsratsresolutionen 1269 (1999) und 1373 (2001)
verfasst worden und können daher nicht durch diese überholt
sein, wie es das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zu
den Ausführungen im Handbuch des UNHCR über Verfahren und
Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft aus dem
September 1979 noch angenommen hatte (vgl. dazu OVG
Rheinland-Pfalz, Urteil vom 6. Dezember 2002
- 10 A 10089/02 -, NVwZ-RR 2003, S. 596
). Die Richtlinien stellen ausweislich des sie
einleitenden Textes eine Zusammenfassung der "Background Note
on the Application of the Exclusion Clauses: Article 1 F of
the 1951 Convention relating to the Status of Refugees" dar.
Diese wiederum beschäftigt sich ausdrücklich mit dem Begriff
des Terrorismus nach dem 11. September 2001 (vgl. nur S.
29).
39
Ebenso sind die Ausführungen zur
Gesetzesbegründung, in welcher die verschiedenen
Tatbestandsvarianten von § 51 Abs. 3 Satz 2 AuslG mit
dem Oberbegriff "schwerste Verbrechen" versehen werden
(BTDrucks. 14/7386 S. 57), geeignet, die grundsätzliche
Bedeutung des Rechtsstreits darzulegen. Soll die Regelung
nach dem Willen des Gesetzgebers tatsächlich solchen und nur
Personen, denen schwerste Verbrechen zur Last gelegt werden,
von der Flüchtlingseigenschaft ausschließen, liegt die
grundsätzlich bedeutsame Frage, ob danach ein konkreter Bezug
der vorgeworfenen Handlungen zu konkreten
Verbrechensaktivitäten erforderlich oder verzichtbar ist, auf
der Hand.
40
Eine Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts zur Auslegung der maßgeblichen
Rechtsvorschriften ist bis heute nicht ergangen. Zum
Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs war
eine obergerichtliche Entscheidung veröffentlicht, die sich
mit der Auslegung von § 51 Abs. 3 Satz 2
Var. 3 AuslG beschäftigt. In dieser Entscheidung ist
indes die Frage der notwendigen Qualität einer Handlung im
Sinne von § 51 Abs. 3 Satz 2 Var. 3 AuslG
ausdrücklich offen gelassen worden, da der Kläger
eigenständige terroristische Aktivitäten unternommen hatte
(OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 6. Dezember 2002 - 10 A
10089/02 -, NVwZ-RR 2003, S. 596 ). Die
seit Ergehen des angegriffenen Beschlusses veröffentlichten
obergerichtlichen Entscheidungen lassen die hier
interessierenden Fragen entweder gänzlich offen (vgl.
Bayerischer VGH, Urteil vom 15. Oktober 2007
- 11 B 06.30875 -, juris) oder halten eine
Auslegung von § 60 Abs. 8 Satz 2 AufenthG im Lichte der
Auslegungshinweise und Richtlinien des UNHCR für naheliegend
(OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 27. März 2007 - 8 A
4728/05.A -, BeckRS 2007, 23183).
41
Es spricht auch nichts dafür, dass die als
grundsätzlich aufgeworfene Rechtsfrage unter Heranziehung der
anerkannten Auslegungsmethoden und unter Einbeziehung der
ober- und höchstrichterlichen Rechtsprechung ohne weiteres
aus dem Gesetz beantwortet werden kann und die grundsätzliche
Bedeutung der Frage daher unter diesem Aspekt (vgl. Roth, in:
Posser/Wolff, BeckOK VwGO, Stand: 1. Oktober 2007, § 124
Rn. 55) verneint werden durfte. Bereits nach Wortlaut
und systematischer Stellung der Einzelregelung im
Zusammenhang der Asylausschlussbestimmungen kann
offensichtlich nicht von einem eindeutigen, der Klärung im
verwaltungsgerichtlichen Rechtsmittelverfahren nicht
bedürftigen Sinngehalt des § 51 Abs. 3 Satz 2
Var. 3 AuslG bzw. nunmehr § 3 Abs. 2 Satz 1
Nr. 3, Satz 2 AsylVfG ausgegangen werden. Die kritische
Bewertung der Norm in der unter II. 1. a) bb) aufgeführten
Kommentarliteratur und die erwähnte obergerichtliche
Rechtsprechung bestätigen diesen Befund.
42
Auch unter Zuhilfenahme der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zum Terrorismusvorbehalt (BVerfGE
80, 315 ; 81, 142 )
lässt sich die aufgeworfene Frage nicht derart offensichtlich
beantworten, dass es ihrer Klärung in einem Berufungs- und
möglicherweise auch in einem Revisionsverfahren nicht
bedürfte.
43
Die als grundsätzlich herausgearbeitete Frage
ist für ein zukünftiges Berufungsverfahren
entscheidungserheblich. Das Verwaltungsgericht hat den
Ausschlusstatbestand des § 51 Abs. 3 Satz 2
Var. 3 AuslG als erfüllt angesehen, weil ein
schwerwiegender Grund für die Annahme bestehe, dass der
Beschwerdeführer terroristische Gruppierungen unterstützt
habe, ohne dass es festgestellt hätte, aus schwerwiegenden
Gründen sei die Annahme gerechtfertigt, der Beschwerdeführer
sei an einem konkreten Verbrechen beteiligt gewesen.
44
3. Angesichts dieser Umstände drängt sich die
Zulässigkeit und Begründetheit des Antrags auf Zulassung der
Berufung auf. In Ermangelung einer Begründung, die eine
abweichende Beurteilung zuließe, ist davon auszugehen, dass
der angegriffene Beschluss auf einer Verkennung der
Anforderungen aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG an
die Entscheidung über die Berufungszulassung beruht (vgl.
auch BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom
11. Februar 2008
- 2 BvR 2575/07 -). Es ist nicht auszuschließen, dass der
Verwaltungsgerichtshof im Berufungszulassungsverfahren bei
hinreichender Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen
Vorgaben zu einer anderen, dem Beschwerdeführer günstigeren
Entscheidung gelangt wäre.
45
Die Kammer hebt deshalb nach § 93c
Abs. 3 in Verbindung mit § 95 Abs. 2 BVerfGG
den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Januar
2005 auf und verweist die Sache an den Verwaltungsgerichtshof
zur erneuten Entscheidung zurück. Auf die weiteren
Grundrechtsrügen kommt es nicht an. Insbesondere ist im
Hinblick auf den Vorrang fachgerichtlicher Klärung (s. unter
II. 2. a) die vom Beschwerdeführer aufgeworfene Frage, ob er
durch den Widerruf seiner Asylberechtigung in seinem
Grundrecht aus Art. 16a Abs. 1 GG verletzt worden ist,
ob also die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung und
Anwendung von § 51 Abs. 3 Satz 2 Var. 3 AuslG mit
Verfassungsrecht im Einklang stehen, nicht im vorliegenden
Verfassungsbeschwerdeverfahren zu entscheiden.
46
Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen
das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 30. November 2004
und den Bescheid des Bundesamtes für die Anerkennung
ausländischer Flüchtlinge vom 15. April 2004 richtet, wird
sie nicht zur Entscheidung angenommen; insoweit wird von
einer Begründung abgesehen (§ 93a Abs. 2,
§ 93d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).
47
Die Entscheidung über die Auslagenerstattung
beruht auf § 34a Abs. 2 und Abs. 3
BVerfGG.