BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 403/02 -
der Stadt S...
hat die 3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richterin Osterloh
und den Richter Mellinghoff
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 23. Juli 2002 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft den
Rückfall ehemaliger Militärliegenschaften gemäß Art. 134 Abs.
3 GG in Verbindung mit den Vorschriften des
Reichsvermögen-Gesetzes (RVG) vom 16. Mai 1961 (BGBl I S.
597).
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1. Die Beschwerdeführerin hatte in den Jahren
1934 bis 1936 anlässlich der Errichtung einer Garnison auf
ihrem Gemeindegebiet eine Grundfläche von insgesamt rund
150.000 qm unentgeltlich an das Deutsche Reich abgetreten.
Schon 1961 hatte sie die Rückübertragung dieses
Grundvermögens gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 RVG gefordert.
Der Bund hatte demgegenüber im Juli 1964 geltend gemacht, er
benötige die Grundstücke, auf denen US-Streitkräfte
stationiert waren, für Verteidigungszwecke.
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Nach Abzug der amerikanischen Truppen im Juni
1992 verklagte die Beschwerdeführerin die Bundesrepublik
Deutschland vor dem Verwaltungsgericht auf Herausgabe und
Übereignung eines Teils der streitbefangenen Grundstücke. Das
Gericht wies die Klage ab. Das Rückfallrecht sei bereits im
Jahre 1964 erloschen. Zur Begründung bezog sich das
Verwaltungsgericht wesentlich auf ein Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Mai 2000 (BVerwGE 111,
188), das dieselbe Rechtsfrage betrifft.
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Der Verwaltungsgerichtshof lehnte den Antrag
der Beschwerdeführerin auf Zulassung der Berufung ab.
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2. Die Beschwerdeführerin sieht sich in ihrem
grundrechtlich durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 geschützten
Rechtsanspruch aus Art. 134 Abs. 3 GG verletzt.
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a) Sie könne sich trotz entgegenstehender
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ausnahmsweise
auf die Eigentumsgarantie berufen. Denn Art. 134 Abs. 3 GG
gewährleiste kraft Verfassungsrechts eine Eigentumsposition
der Gemeinden, die den durch Art. 14 GG grundrechtlich
geschützten Vermögensrechten gleichstehe. Da das Grundgesetz
keinen speziellen Rechtsbehelf zur Durchsetzung des
Rückfallrechts aus Art. 134 Abs. 3 GG vorsehe, sei der
allgemeine Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde eröffnet.
Das Rückfallrecht habe als Teil des gemeindlichen
Finanzvermögens keinen Bezug zur Wahrnehmung öffentlicher
Aufgaben und sei einer "grundrechtstypischen Gefährdungslage"
ausgesetzt. Daher sei die Gemeinde wie ein Privater
schutzwürdig, wenn ihr diese Vermögensposition ohne
gesetzliche Grundlage entschädigungslos entzogen werde.
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b) Der Rückfallanspruch bestehe fort. Das
Rückfallvermögen könne erst nach stationierungsrechtlicher
Freigabe endgültig zugeordnet werden. Daher erlösche das
Rückfallrecht nur bei aktuellem "Anschlussbedarf" des Bundes,
der vorliegend nicht gegeben sei. Während der Stationierung
hätten die betreffenden Grundstücke schon deshalb nicht zum
"Bundesverwaltungsvermögen" gehört, weil eine entsprechende
Widmung gefehlt habe. Vielmehr habe lediglich so genanntes
"Stationierungs-" oder "Beschaffungsvermögen" vorgelegen.
Indem der Bund die Grundstücke nunmehr unter Verstoß gegen
Art. 134 Abs. 3 GG seinem Finanzvermögen einverleibe,
verletze er das Grundrecht der Beschwerdeführerin aus Art. 14
Abs. 1 Satz 1 GG.
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Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen, weil ein Annahmegrund gemäß
§ 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegt. Die
Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg. Sie ist
unzulässig. Die Beschwerdeführerin ist nicht
antragsberechtigt gemäß § 90 Abs. 1 BVerfGG. Sie kann
die Verletzung eines eigenen Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1
Satz 2 GG nicht geltend machen.
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a) Zweifelhaft erscheint bereits, ob der
Rückfallanspruch aus Art. 134 Abs. 3 GG überhaupt dem
Eigentumsbegriff des Art. 14 GG unterfällt. Denn es handelt
sich um einen öffentlich-rechtlichen Anspruch eines
Hoheitsträgers, der nicht im Zivil- oder Verwaltungsrecht
vorgeprägt, sondern durch die Verfassung selbst konstituiert
ist (vgl. zur Eigentumsqualität subjektiv-öffentlicher
Vermögensrechte BVerfGE 69, 272 ). Die
Frage kann jedoch dahinstehen. Selbst wenn man das
Rückfallrecht als Eigentum im Sinne des Verfassungsrechts
qualifiziert, kann sich die Gemeinde zur Verteidigung ihres
Anspruchs jedenfalls nicht auf die Eigentumsgarantie
berufen.
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b) Gemäß Art. 19 Abs. 3 GG gelten die
Grundrechte auch für inländische juristische Personen, soweit
sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Bedeutung hat
diese Regelung vor allem für die juristischen Personen des
Privatrechts (vgl. BVerfGE 21, 362 m.w.N.).
Dagegen verneint das Bundesverfassungsgericht in ständiger
Rechtsprechung, dass auch juristische Personen des
öffentlichen Rechts materielle Grundrechte innehaben können,
soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen (vgl. BVerfGE 21,
362 ; 45, 63 ; 61, 82
; 68, 193 ).
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Diesen Grundsatz hat das
Bundesverfassungsgericht im Fall der Gemeinden ausgedehnt:
Einer Gemeinde steht das Eigentumsrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG
auch außerhalb der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben nicht zu
(BVerfGE 61, 82 "Sasbach"). Auch bei
nicht-hoheitlicher Tätigkeit befindet sich die Gemeinde in
keiner grundrechtstypischen Gefährdungslage. Wenngleich sie
hierbei wie jede andere Person hoheitlichen Eingriffen
unterworfen sein kann, bedarf sie insoweit des
Grundrechtsschutzes aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht. Denn
zum einen unterscheidet sich ihre Position von der Stellung
Privater schon durch so genannte Fiskusprivilegien. Zum
anderen untersagt das Gemeindewirtschaftsrecht weithin eine
wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden ohne Bezug zu ihren
öffentlichen Aufgaben. Vielmehr binden die Gemeindeordnungen
die Unternehmenstätigkeit regelmäßig an den öffentlichen
Zweck der Gemeinde. Daher hat das Eigentum in der Hand einer
Gemeinde nicht dieselbe Funktion wie in der Hand des
Privaten, nämlich dem Eigentümer als Grundlage
eigenverantwortlicher privater Initiative von Nutzen zu sein.
Art. 14 als Grundrecht schützt nicht das Privateigentum,
sondern das Eigentum Privater (BVerfG a.a.O.
). Das Bundesverfassungsgericht hat offen
gelassen, ob es "ganz besonders gelagerte Ausnahmefälle geben
kann, in denen es denkbar ist, einer Gemeinde den Schutz des
Art. 14 Abs. 1 GG oder einen gleichartigen Schutz
zuzubilligen, wenn sie in ihrem Eigentum außerhalb der
Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben beeinträchtigt wird"
(BVerfG a.a.O. ).
12
c) Der vorliegende Fall gibt keinen Anlass,
einen derartigen Ausnahmefall anzuerkennen.
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Allerdings betrifft die Versagung des
Rückfallrechts die Beschwerdeführerin nicht in der
Wahrnehmung ihrer öffentlichen Aufgaben. Denn Art. 134 Abs. 3
GG setzt im Gegensatz zu Art. 134 Abs. 2 GG nicht voraus,
dass der Anspruchsinhaber den beanspruchten
Vermögensgegenstand für öffentliche Aufgaben benötigt.
Vielmehr besteht er, soweit der Bund keine eigenen
Verwaltungsaufgaben geltend macht, auch dann, wenn die
Gemeinde den Vermögensgegenstand fiskalisch nutzen will.
Dennoch befindet sich die Beschwerdeführerin nicht in einer
"grundrechtstypischen Gefährdungslage", die eine von BVerfGE
61, 82 abweichende Entscheidung rechtfertigen würde.
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Gegen eine solche Annahme spricht schon der
Vergleich beider Sachverhaltskonstellationen: In BVerfGE 61,
82 machte die Gemeinde Sasbach geltend, sie werde durch die
atomrechtliche Genehmigung des Kernkraftwerks Wyhl in der
Bewirtschaftung ihrer benachbarten Wein- und Obstgärten
beeinträchtigt. Vorliegend geht es um die Rückgabe von
Grundflächen, die seit über sechzig Jahren im Eigentum des
Reichs oder des Bundes stehen und seit dieser Zeit nicht mehr
von der Beschwerdeführerin genutzt wurden. Mögen auch höhere
Vermögenswerte auf dem Spiel stehen, so ist gleichwohl nicht
ersichtlich, weshalb das Interesse der Beschwerdeführerin am
Rückfall grundrechtsnäher sein sollte als dasjenige der
Gemeinde Sasbach an der gemeindeeigenen Landwirtschaft. Wie
sie die beanspruchten Grundstücke zu nutzen gedenkt, hat die
Beschwerdeführerin im Übrigen nicht dargetan. Soweit sie
fiskalisch-unternehmerisch tätig werden will, ist sie
jedenfalls gemäß Art. 87 Abs. 1 Nr. 1 der Bayerischen
Gemeindeordnung an ihren öffentlichen Zweck als
selbstverwaltete Gebietskörperschaft gebunden. Also kann sie
ihre Beschwerdebefugnis nicht alleine aus Art. 14 GG
herleiten.
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d) Die verfassungsrechtliche Verankerung des
Rückfallrechts in Art. 134 GG verbürgt keinen "gleichartigen
Schutz" (BVerfGE 61, 82 ), der im Wege der
Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden könnte.
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Art. 134 GG gehört zur Gruppe der
Übergangsbestimmungen im XI. Abschnitt des Grundgesetzes. Die
Vorschrift regelt die Vermögenszuordnung nach dem
Zusammenbruch des Deutschen Reiches am 8. Mai 1945. Den Zweck
ihres Absatz 3 hat das Bundesverfassungsgericht
folgendermaßen umschrieben:
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"Vorschriften, die wie Art. 134 Abs. 3 GG die
Neuordnung des öffentlichen Vermögens nach einem
Staatsbankrott zum Gegenstand haben, dienen nicht der
Abrechnung über die Vergangenheit, sondern sollen vor allem
eine Grundlage für die künftige Entwicklung des Staates
schaffen (vgl. BVerfGE 15, 126 ). Die Bereinigung
des Staatsbankrotts hat dabei von der jeweils gegebenen
konkreten Situation auszugehen und das hinterlassene
öffentliche Vermögen auf die Träger öffentlicher Aufgaben in
einer Weise zuzuordnen, die ihnen die Erfüllung der von ihnen
wahrzunehmenden Aufgaben ermöglicht" (BVerfGE 95, 250
).
18
Diese Umschreibung charakterisiert das
Verteilungsprinzip der Funktionsnachfolge: Die Absätze 2 und
3 des Art. 134 GG zielen darauf, den verschiedenen
Verwaltungsträgern jeweils diejenigen Vermögensgegenstände
aus dem ehemaligen Reichsvermögen rechtlich zuzuordnen, die
sie zur Erfüllung ihrer Verwaltungsaufgaben benötigen (vgl.
Bartlsperger, Der Rückfall stationierungsrechtlich genutzten
früheren Reichsvermögens, Berlin 1994, S. 86 ff.). Zwar
durchbricht Absatz 3 dieses Prinzip insofern, als der
Rückfallanspruch unabhängig davon besteht, ob die Gemeinde
das Rückfallvermögen unmittelbar für Verwaltungsaufgaben
beansprucht oder fiskalisch nutzt. Dennoch steht im
Hintergrund dieser Regelung die unausgesprochene Zielsetzung,
das Vermögen von Ländern und Gemeinden als der primären
Verwaltungsträger zu mehren, um sie in ihrer öffentlichen
Funktion finanziell zu stützen (vgl. zur
Entstehungsgeschichte v. Doemming, JöR 1951, S. 877 ff.,
hier S. 879). Deshalb kommt auch in der Zuweisung an die
Gemeinden durch Art. 134 Abs. 3 GG - zumindest mittelbar -
der Gedanke der Funktionsnachfolge zum Tragen.
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Schon dieser Regelungszusammenhang spricht
dagegen, Art. 134 Abs. 3 GG mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zu
vergleichen und einen grundrechtsähnlichen Schutz
gemeindlichen Eigentums aus dieser Norm abzuleiten. Denn so
gesehen stellt der Streit über den Bestand des Rückfallrechts
einen Kompetenzkonflikt zwischen Hoheitsträgern dar, der
nicht im Wege der Individualverfassungsbeschwerde geklärt
werden kann und soll (vgl. BVerfGE 21, 362
). Vielmehr sind für derartige Konflikte
in bestimmten Fällen besondere verfassungsgerichtliche
Verfahren für Verfassungsstreitigkeiten vorgesehen (vgl.
BVerfG a.a.O.). Ein spezieller Rechtsbehelf existiert für
Streitigkeiten im Rahmen des Art. 134 GG aber gerade
nicht.
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Im Laufe des Verfassungsgebungsverfahrens
hatten sowohl der Allgemeine Redaktionsausschuss als auch der
Fünferausschuss vorgeschlagen, dem damaligen Art. 143e GG
einen Absatz einzufügen, nach dem über Streitigkeiten bei
Anwendung dieser Vorschrift das Bundesverfassungsgericht zu
entscheiden habe. Weshalb dieser Passus in der endgültigen
Fassung entfallen ist, liegt im Dunkeln (vgl. v. Doemming
a.a.O., S. 880 bis 883). Möglicherweise hielt man die
Zuständigkeitseröffnung angesichts des Übergangscharakters
der Norm für entbehrlich. Jedenfalls widerspräche es dem
Willen des Verfassungsgesetzgebers, eine Zuständigkeit des
Bundesverfassungsgerichts für derartige Streitigkeiten über
den Umweg der Individualverfassungsbeschwerde zu begründen.
Im Übrigen ist diese Rechtswegeröffnung unvereinbar mit dem
Enumerationsprinzip des Art. 93 GG, soweit sich der Anspruch
aus Art. 134 Abs. 3 GG nicht unmittelbar auf den
Schutzanspruch aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zurückführen
lässt.
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e) Eine solche Verknüpfung hat jedoch
auszuscheiden. Denn
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das Rückfallrecht unterscheidet sich
wesentlich von der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz
1 GG.
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Während Art. 14 GG zunächst den Bestand privat
genutzter Vermögenspositionen vor einem Entzug durch den
Staat schützt, geht es in Art. 134 Abs. 3 GG um die
Rückübertragung von Vermögensgegenständen, die seit
vorkonstitutioneller Zeit in staatlicher Hand liegen und
jahrzehntelang zu öffentlichen Zwecken genutzt worden sind.
Die betreffenden Vermögensgegenstände, hier Grundstücke, sind
dem Gemeindefiskus seinerzeit nicht gegen seinen Willen
entzogen worden. Vielmehr hat die Gemeinde ihr Grundeigentum
auf vertraglicher Basis freiwillig und durchaus eigennützig
(vgl. für die sog. Garnisonsverträge Bartlsperger a.a.O., S.
12) auf das Reich übertragen. Deshalb tritt - mag die
Rückübertragung nach "Wegfall der Geschäftsgrundlage" auch
der Billigkeit entsprechen (vgl. v. Doemming a.a.O., S. 879)
- der Gedanke des Bestandsschutzes, der Art. 14 GG
beherrscht, in der Konstellation des Art. 134 Abs. 3 GG
zurück.
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Schließlich normiert Art. 134 Abs. 3 GG im
Gegensatz zu Art. 14 GG keine subsidiäre
Eigentumswertgarantie (vgl. dazu Papier, in: Maunz/Dürig,
Komm. GG, Art. 14 Rn. 8 ff.): Während die Enteignung
Privater gemäß Art. 14 Abs. 3 GG nur gegen Entschädigung
zulässig ist, entfällt der Rückfallanspruch der Gemeinde
entschädigungslos, sobald sich der Bund auf "eigene
Verwaltungsaufgaben" beruft. Auch hierin kommt eine
verminderte Schutzwürdigkeit der Gemeinde als Inhaberin des
Rückfallrechts deutlich zum Ausdruck. Dieser Wegfall des
Entschädigungsprinzips im Verhältnis zwischen den beteiligten
Hoheitsträgern markiert einen Unterschied zu Art. 14 GG, der
es verbietet, aus Art. 134 Abs. 3 GG eine grundrechtsähnliche
Gewährleistung gemeindlichen Eigentums abzuleiten.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.