BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvE 4/08 -
festzustellen,
dass die Bundesregierung dadurch, dass sie nach der
Unabhängigkeitserklärung des Kosovo am 17. Februar 2008 keine
erneute Zustimmung zur Fortführung des Bundeswehreinsatzes im
Kosovo eingeholt hat, Rechte des Deutschen Bundestages
verletzt hat
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Voßkuhle,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
am 13. Oktober 2009 gemäß § 24 BVerfGG
beschlossen:
Der Antrag wird verworfen.
1
Das Verfahren betrifft die Frage, ob die
Antragsgegnerin verpflichtet war, nach der
Unabhängigkeitserklärung des Kosovo vom 17. Februar 2008
für den dortigen Einsatz der Bundeswehr erneut die Zustimmung
des Deutschen Bundestages einzuholen.
2
1. a) Nach Beendigung der militärischen
Intervention der NATO zum Schutz der Bevölkerung des Kosovo
beschloss der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen am
10. Juni 1999 mit seiner Resolution Nr. 1244 (1999)
die Stationierung einer internationalen Militär- sowie
Zivilpräsenz. Auf der Grundlage dieses Mandats wurde unter
der militärischen Führung der NATO die Mission „Kosovo Force“
(KFOR) entsandt mit der Aufgabe, ein Wiederaufflammen der
gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen Serben und
Kosovo-Albanern zu verhindern, Sicherheit und Ordnung im
Kosovo herzustellen sowie die parallele zivile Mission
„Interim Administration Mission in Kosovo“ (UNMIK) zu
unterstützen. Die Resolution Nr. 1244 (1999) betont in
ihren Erwägungsgründen die Souveränität und territoriale
Integrität der damaligen Bundesrepublik Jugoslawien, zu
welcher der Kosovo gehörte, aber auch die Grundsätze
substantieller Autonomie und Selbstverwaltung des Kosovo.
Diese Resolution leitete einen politischen Prozess ein, ließ
die Frage aber offen, welchen völkerrechtlichen oder
staatsrechtlichen Status der Kosovo erhalten soll. Intensive
internationale Verhandlungen über die Statusfrage blieben
letztlich ohne Erfolg; auch über den Statusvorschlag des
Sondergesandten der Vereinten Nationen Ahtisaari vom
26. März 2007 („Comprehensive Proposal for the Kosovo
Status Settlement“, UN-Dok. S/2007/168/Add. 1)
konnte keine Einigkeit erzielt werden.
3
b) Am 17. Februar 2008 erklärte sich der
Kosovo unter Loslösung von Serbien einseitig für unabhängig
und wurde in den Folgetagen von zahlreichen Staaten, darunter
die Bundesrepublik Deutschland, anerkannt. Der Präsident des
Kosovo teilte dem Generalsekretär der NATO namens der
kosovarischen Regierung mit, dass diese die Fortsetzung der
KFOR-Mission auf der Grundlage der Sicherheitsratsresolution
Nr. 1244 (1999) wünsche. Daraufhin sagte der NATO-Rat
die Fortsetzung des militärischen Engagements im Kosovo zu
(vgl. NATO-Presseerklärung 025 vom
18. Februar 2008). Am 10. Oktober 2008 ersuchte die
Generalversammlung der Vereinten Nationen den Internationalen
Gerichtshof auf der Grundlage von Art. 96 Abs. 1
der Charta der Vereinten Nationen um die Erstattung eines
Rechtsgutachtens zu der Frage, ob die einseitige
Unabhängigkeitserklärung des Kosovo mit dem geltenden
Völkerrecht in Einklang stehe (A/RES/63/3 vom 8. Oktober
2008).
4
2. a) Deutsche Soldaten beteiligten sich an
der KFOR-Mission von Beginn an. Bereits am 11. Juni 1999
beschloss die Antragsgegnerin eine deutsche Beteiligung an
der internationalen Sicherheitspräsenz und beantragte die
parlamentarische Zustimmung zu diesem Einsatz. Der Deutsche
Bundestag stimmte dem Antrag am gleichen Tag mit breiter
Mehrheit zu (vgl. BTPlenprot 14/43, Stenografischer Bericht,
S. 3584). Der Zustimmungsantrag der Bundesregierung
führt aus, die Bundesregierung werde den Deutschen Bundestag
nach Ablauf von zwölf Monaten mit der Frage der Fortdauer der
Operation befassen (vgl. BTDrucks 14/1133, S. 4). In der
Folge etablierte die Bundesregierung die Praxis, den
Kosovo-Einsatz trotz nicht bestehender zeitlicher Befristung
des Mandats alljährlich neu zu beschließen und sodann erneut
um Zustimmung des Deutschen Bundestages nachzusuchen (vgl.
BTDrucks 14/3454, S. 1; BTPlenprot 14/108,
Stenografischer Bericht, S. 10154; vgl. auch Hummel,
NZWehrR 2001, S. 221 ff.). Am 13. Juni 2007
beschloss die Antragsgegnerin erneut die unveränderte
Fortsetzung des Einsatzes, solange ein Mandat des
Sicherheitsrats der Vereinten Nationen vorliege, und
beantragte die Zustimmung des Deutschen Bundestages zu dieser
Fortsetzung. Als Begründung führte sie unter anderem aus,
dass sich die Verhandlungen über den künftigen Status des
Kosovo in einer entscheidenden Phase befänden (vgl.
BTDrucks 16/5600, S. 2). Der Deutsche Bundestag
stimmte der Fortsetzung des Einsatzes am 21. Juni 2007
- gegen die Stimmen der Antragstellerin - wiederum
mit breiter Mehrheit zu (vgl. BTPlenprot 16/105,
Stenografischer Bericht, S. 10772).
5
b) Nach dem Scheitern der Statusverhandlungen
und der einseitigen Unabhängigkeitserklärung des Kosovo fand
am 20. Februar 2008 eine Aussprache im Deutschen
Bundestag statt. In dieser vertraten Abgeordnete der
Fraktionen CDU/CSU, FDP und Bündnis 90/DIE GRÜNEN die
Auffassung, die Resolution Nr. 1244 (1999) des
Sicherheitsrats der Vereinten Nationen gelte auch nach der
Unabhängigkeitserklärung des Kosovo fort und sei weiterhin
die völkerrechtliche Grundlage der KFOR-Mission (vgl.
BTPlenprot 16/144, Stenografischer Bericht,
S. 15192 ff.). Demgegenüber erklärten Mitglieder
der Antragstellerin, die einseitige Lösung der Statusfrage
durch die kosovarische Unabhängigkeitserklärung habe der
Resolution Nr. 1244 (1999) sachlich den Boden entzogen.
Die KFOR-Mission habe somit keine völkerrechtliche Grundlage
mehr, deshalb fehle auch die verfassungsrechtliche Grundlage
für den Verbleib deutscher Soldaten im Kosovo (vgl.
BTPlenprot 16/144, Stenografischer Bericht, S. 15196).
Am 9. April 2008 brachten die Antragstellerin und einige
ihrer Mitglieder einen Entschließungsantrag in den Deutschen
Bundestag ein, mit dem sie die Feststellung begehrten, dass
die Sicherheitsratsresolution Nr. 1244 (1999) und damit
auch der parlamentarische Zustimmungsbeschluss vom
21. Juni 2007 ihre Grundlagen verloren hätten;
gleichzeitig beantragten sie, die Antragsgegnerin zum
unverzüglichen Rückzug der Bundeswehr aus dem Kosovo
aufzufordern (vgl. BTDrucks 16/8779). Der Auswärtige
Ausschuss empfahl am 8. Mai 2008 die Ablehnung dieses
Antrags (vgl. BTDrucks 16/9151).
6
c) Die Antragsgegnerin beschloss am
27. Mai 2008 erneut die Fortsetzung der deutschen
Beteiligung an der KFOR-Mission auf der Grundlage von
Resolution Nr. 1244 (1999) des Sicherheitsrats der
Vereinten Nationen mit der Zielsetzung, ein sicheres Umfeld
für die Bewohner des Kosovo aufrechtzuerhalten und den Aufbau
selbsttragender Sicherheitsstrukturen zu unterstützen (vgl.
BTDrucks 16/9287, S. 1). Sie beantragte hierfür am
selben Tag die Zustimmung des Deutschen Bundestages. Zur
Begründung führte sie unter anderem aus, die
Sicherheitsratsresolution Nr. 1244 (1999) gelte bis zum
Beschluss einer Folgeresolution fort und bleibe
Rechtsgrundlage für die vom Kosovo ausdrücklich gewünschte
Fortführung der KFOR-Mission der NATO. Nach einer Aussprache
lehnte der Deutsche Bundestag am 5. Juni 2008 zunächst
den Antrag der Antragstellerin hinsichtlich eines Rückzugs
der Bundeswehr aus dem Kosovo ab (vgl. BTPlenprot 16/166,
Stenografischer Bericht, S. 17556); anschließend stimmte
er mit breiter Mehrheit gegen die Stimmen der Mitglieder der
Antragstellerin einer Fortsetzung des Bundeswehreinsatzes im
Kosovo zu (vgl. BTPlenprot 16/166, Stenografischer Bericht,
S. 17558).
7
Die Antragstellerin hat am 9. Juni 2008
ihren Antrag im Organstreitverfahren gestellt. Zur Begründung
trägt sie vor:
8
Verletzt seien Mitwirkungsrechte des Deutschen
Bundestages. Die Bundesregierung habe dessen
wehrverfassungsrechtliches Beteiligungsrecht in Form des
konstitutiven Parlamentsvorbehalts für den Einsatz
bewaffneter Streitkräfte nach der Unabhängigkeitserklärung
des Kosovo und deren Anerkennung dadurch verletzt, dass sie
keine neue parlamentarische Zustimmung zur fortgesetzten
deutschen Beteiligung am KFOR-Einsatz herbeiführte.
Auslandseinsätze der Bundeswehr bedürften nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich
der vorherigen konstitutiven Zustimmung des Deutschen
Bundestages. Dessen Recht, über Auslandseinsätze der
Bundeswehr zu entscheiden, könne nicht nur dadurch verletzt
werden, dass Auslandseinsätze gänzlich ohne Zustimmung des
Deutschen Bundestages durchgeführt würden, sondern auch
dadurch, dass die jeweiligen Einsätze über den durch Antrag
und Zustimmungsbeschluss gesetzten rechtlichen Rahmen
hinausgingen. So liege hier der Fall. Die Beteiligung der
Bundeswehr an der KFOR-Mission habe nach der einseitigen
Unabhängigkeitserklärung des Kosovo den durch Antrag und
Zustimmungsbeschluss des Deutschen Bundestages vom
21. Juni 2007 gesetzten rechtlichen Rahmen
verlassen.
9
1. In diesem Zustimmungsbeschluss sei der
KFOR-Einsatz der Bundeswehr von der Bedingung abhängig
gemacht worden, dass er völkerrechtlich von einem Mandat des
Sicherheitsrats der Vereinten Nationen gedeckt sei. Nach der
Unabhängigkeitserklärung des Kosovo vom 17. Februar 2008 habe
die KFOR-Mission sich aber nicht mehr im Rahmen der Vorgaben
der Sicherheitsratsresolution Nr. 1244 (1999) bewegt,
sondern den durch diese Resolution gesetzten Rahmen
überschritten. Das ursprünglich bestehende Mandat in Form der
Resolution Nr. 1244 (1999) rechtfertige den Einsatz der
Bundeswehr in einem unabhängigen Kosovo nicht; denn dieses
Mandat sehe die Verwaltung des Kosovo als Teil der
Bundesrepublik Jugoslawien und nicht als unabhängiger Staat
vor. So enthalte die Resolution unter anderem eine
Verpflichtung auf die Wahrung der Souveränität und der
territorialen Integrität der Bundesrepublik Jugoslawien und
sehe vor, dass die endgültige Bestimmung des Status des
Kosovo auf politischem Wege durch Verhandlungen zu erfolgen
habe. Nur diese Auslegung der Resolution stehe in
Übereinstimmung mit objektivem Völkerrecht und subjektivem
Verständnis des Deutschen Bundestages im Zeitpunkt seiner
Zustimmung: Das Völkerrecht erlaube die Loslösung des Kosovo
von Serbien ebenso wenig wie die daraufhin abgegebenen
Anerkennungserklärungen durch andere Staaten; jedenfalls habe
der Deutsche Bundestag keine Zustimmung zum Einsatz der
Bundeswehr in einem unilateral proklamierten Staat Kosovo
abgeben wollen.
10
2. Die Unabhängigkeitserklärung des Kosovo
habe zudem die der Zustimmung vom 21. Juni 2007
zugrundeliegenden Umstände in tatsächlicher und rechtlicher
Hinsicht so wesentlich verändert, dass eine Neubefassung des
Deutschen Bundestages erforderlich geworden sei. Dieser
treffe seine Entscheidung über die politische Zweckmäßigkeit
und die rechtliche Zulässigkeit eines Bundeswehreinsatzes auf
der Grundlage der Umstände zum Zeitpunkt seiner
Beschlussfassung. Gegenstand der Beurteilung sei dabei der
konkrete Einsatz, wie er sich im Zeitpunkt der
Beschlussfassung darstelle. Änderten sich diese Umstände
wesentlich, entfalle der Gegenstand des
Zustimmungsbeschlusses nachträglich. Diese Sichtweise habe
ihre Grundlage in der Erkenntnis, dass rechtsverbindliche
Erklärungen ihre Grenzen in einer wesentlichen Änderung der
Umstände fänden; es handele sich um den Gedanken der clausula
rebus sic stantibus, die als ungeschriebener Bestandteil des
Verfassungsrechts anerkannt sei. Zwar setze die clausula
rebus sic stantibus typischerweise eine vertragliche
Beziehung voraus, der ihr innewohnende Gedanke, dass einmal
getätigte Willensäußerungen ihre Urheber nicht ohne Rücksicht
auf Änderungen der äußeren Umstände binden können, lasse sich
aber auf alle rechtsverbindlichen Willensäußerungen
übertragen. Die Frage, ob die Schwelle zur wesentlichen
Änderung überschritten sei, müsse immer einzelfallbezogen
beantwortet werden. Im konkreten Fall ergebe sich die
Wesentlichkeit daraus, dass der Verbleib der Bundeswehr im
Kosovo sich nach der Unabhängigkeitserklärung nicht mehr als
Mittel zur Ermöglichung einer einvernehmlichen Lösung,
sondern als Parteinahme in einem wieder aufflammenden
Konflikt darstelle. Die Bundeswehr sichere die kosovarische
Unabhängigkeit ab - mithin einen Zustand, welcher der
Resolution Nr. 1244 (1999) zuwiderlaufe - und diene
nicht mehr der Schaffung einer politischen
Übergangsrahmenvereinbarung.
11
Die Antragsgegnerin hält den Antrag für
unzulässig und auch für unbegründet.
12
Die Antragstellerin sei nicht antragsbefugt;
denn sie habe nicht nachvollziehbar dargelegt, dass die
Antragsgegnerin Rechte des Deutschen Bundestages dadurch
verletzt haben könnte, dass sie nicht unmittelbar nach der
Unabhängigkeitserklärung des Kosovo am 17. Februar 2008
eine erneute parlamentarische Zustimmung zur Fortsetzung der
deutschen Beteiligung am KFOR-Einsatz eingeholt habe. Der
Deutsche Bundestag habe dem Einsatz am 21. Juni 2007
ausdrücklich und unbefristet zugestimmt, solange ein Mandat
des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen vorliege. Dieses
Mandat sei nach wie vor in der Resolution Nr. 1244
(1999) zu sehen. Zwar sei ein Einsatz dann nicht mehr von der
parlamentarischen Zustimmung gedeckt, wenn er den in dieser
Zustimmung gezogenen Rahmen verlasse; dies bedeute aber
gleichzeitig, dass von dem konkret gesetzten Rahmen
auszugehen sei und nicht von Rahmenbedingungen, die außerhalb
der Zustimmungsentscheidung lägen. Im konkreten Fall sei die
Verabschiedung einer Folgeresolution des Sicherheitsrats, mit
der das Regime der Resolution Nr. 1244 (1999) abgelöst
worden wäre, stets als Anlass einer Neubefassung des
Deutschen Bundestages angesehen worden, nicht dagegen die
Veränderung der Rahmenbedingungen des Einsatzes, mit der
angesichts der unklaren Statusfrage des Kosovo und der
schwierigen internationalen Verhandlungen stets zu rechnen
gewesen sei. Überdies passe der von der Antragstellerin
herangezogene Gedanke der clausula rebus sic stantibus nicht,
weil er durch die Regelungen des Gesetzes über die
parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den
Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland
(Parlamentsbeteiligungsgesetz - ParlBG vom 18. März
2005, BGBl I S. 775) ausgeschlossen worden sei. Dem
Deutschen Bundestag stehe nach § 8 ParlBG ein
voraussetzungsloses Rückholrecht zur Verfügung; damit könne
er auf eine Veränderung der außerhalb des
Zustimmungsbeschlusses liegenden Umstände durch den Widerruf
seiner Zustimmung reagieren und so Herr seiner
Zustimmungsentscheidung bleiben.
13
Die Antragstellerin habe auch kein
Rechtsschutzbedürfnis. Sie habe erst vier Tage nach dem
erneuten Zustimmungsbeschluss des Deutschen Bundestages vom
5. Juni 2008 ihren Antrag beim Bundesverfassungsgericht
anhängig gemacht. Spätestens durch diesen Beschluss habe sich
aber die Frage nach der Notwendigkeit einer neuen
parlamentarischen Zustimmung erledigt. Die Frage, ob die
deutsche Beteiligung an dem Militäreinsatz im Kosovo auch
nach der Unabhängigkeitserklärung des Kosovo auf die
parlamentarische Zustimmung vom 21. Juni 2007 habe
gestützt werden können, könne auch nicht erneut
klärungsbedürftig werden; ein fortdauerndes
Klarstellungsinteresse bestehe daher nicht.
14
Bundespräsident, Bundestag und Bundesrat
wurden von dem Verfahren in Kenntnis gesetzt (§ 65
Abs. 2 BVerfGG).
15
Der Antrag im Organstreitverfahren ist
offensichtlich unbegründet.
16
Bei einem Beschluss nach § 24 Satz 1
BVerfGG kann es dahinstehen, ob der Antrag im
Organstreitverfahren zulässig ist, wenn er offensichtlich
unbegründet ist (vgl. BVerfGE 6, 7 ; 60, 243
; 97, 350 ). An der Zulässigkeit
bestehen Zweifel. Streitgegenstand ist hier ein
rechtserhebliches Unterlassen der Antragsgegnerin: die
Nichteinholung der erneuten Zustimmung des Deutschen
Bundestages zur deutschen Beteiligung an der KFOR-Mission
nach der Unabhängigkeitserklärung vom 17. Februar 2008. Die
zunächst unterlassene Handlung nahm die Antragsgegnerin indes
bereits am 27. Mai 2008 vor, indem sie dem Deutschen
Bundestag die von ihr beschlossene Fortsetzung des Einsatzes
zur Zustimmung vorlegte. Erst vier Tage nachdem der Deutsche
Bundestag diesem Antrag am 5. Juni 2008 zugestimmt und
damit den Bundeswehreinsatz im Kosovo auf eine neue
parlamentarische Mandatsgrundlage gestellt hatte, ging der
Antrag im Organstreitverfahren beim Bundesverfassungsgericht
ein. Ob das Rechtsschutzbedürfnis für eine
verfassungsrechtliche Überprüfung im Anschluss an eine vor
Rechtshängigkeit beendete Unterlassung, etwa wegen einer
Wiederholungsgefahr, in dieser Konstellation fortbestehen
kann, erscheint durchaus fraglich, muss hier aber nicht
entschieden werden.
17
Die Antragsgegnerin war jedenfalls nach dem
17. Februar 2008 offensichtlich von Verfassungs wegen
nicht verpflichtet, eine erneute Zustimmung des Deutschen
Bundestages für die Fortsetzung des Bundeswehreinsatzes im
Kosovo herbeizuführen.
18
1. a) Wie die Zuständigkeiten zwischen
Deutschem Bundestag und Bundesregierung beim Einsatz
bewaffneter Streitkräfte verteilt sind, ist in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt. In
seinem Urteil vom 12. Juli 1994 hat der Senat
festgestellt, dass die Bundeswehr ein Parlamentsheer ist und
dass deshalb jeder Einsatz bewaffneter Streitkräfte der
grundsätzlich vorherigen konstitutiven Zustimmung des
Deutschen Bundestages bedarf (vgl. BVerfGE 90, 286
; zuletzt BVerfG, Urteil des Zweiten
Senats vom 30. Juni 2009 - 2 BvE 2/08 u.a. -,
NJW 2009, S. 2267 ). Die Frage, wann es sich
um einen Einsatz bewaffneter Streitkräfte handelt, der eine
parlamentarische Zustimmung erfordert, hat der Senat in
seinem Urteil vom 7. Mai 2008 (BVerfGE 121, 135)
beantwortet und zudem hervorgehoben, dass dem Deutschen
Bundestag beim Einsatz bewaffneter Streitkräfte nicht
lediglich die Rolle eines nachvollziehenden, nur mittelbar
lenkenden und kontrollierenden Organs zukommt. Das Parlament
ist vielmehr zur grundlegenden, konstitutiven Entscheidung
berufen, weil ihm die maßgebliche Verantwortung für den
bewaffneten auswärtigen Einsatz der Bundeswehr obliegt (vgl.
BVerfGE 121, 135 ). Nach diesem Urteil
stellen die Beschlüsse von Bundesregierung und Deutschem
Bundestag über ein militärisches Unternehmen einen auf den
konkreten Streitkräfteeinsatz bezogenen Entscheidungsverbund
her, bei dem der Deutsche Bundestag den Einsatz nicht nur in
Form eines einmaligen Zustimmungsakts bestätigt, sondern
fortlaufend mitverantwortet.
19
b) Der wehrverfassungsrechtliche
Parlamentsvorbehalt ist beim Kosovo-Einsatz der Bundeswehr
nicht verletzt worden. Erstmals stimmte der Deutsche
Bundestag diesem Einsatz mit Beschluss vom 11. Juni 1999
zu und wiederholte seine Zustimmung jeweils in den
darauffolgenden Jahren. Vor der Unabhängigkeitserklärung des
Kosovo am 17. Februar 2008 hatte der Deutsche Bundestag
zuletzt am 21. Juni 2007 zugestimmt. Diese Zustimmung
hat auch über den 17. Februar 2008 hinaus bis zu ihrer
Erneuerung wirksam fortbestanden.
20
2. Das Organstreitverfahren wirft die Frage
auf, unter welchen Voraussetzungen ein neuer
Zustimmungsbeschluss des Deutschen Bundestages erforderlich
wird, wenn sich rechtliche oder tatsächliche Umstände eines
Streitkräfteeinsatzes nach Erteilung einer parlamentarischen
Zustimmung verändern.
21
a) Die Bundesregierung muss eine erneute
konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages
herbeiführen, wenn nachträglich tatsächliche oder rechtliche
Umstände wegfallen, die der Zustimmungsbeschluss selbst als
notwendige Bedingungen für einen Einsatz nennt. Eine
entsprechende Handlungspflicht obliegt der Bundesregierung
grundsätzlich schon deshalb, weil dem Deutschen Bundestag das
Initiativrecht für einen neuen Einsatzbeschluss fehlt (vgl.
bereits BVerfGE 90, 286 ). Er kann in solchen
Fällen seine Mitverantwortung für den Einsatz auch nicht
durch ein Handeln nach § 8 ParlBG wahrnehmen; denn wenn
seine Zustimmung bereits durch das Eintreten auflösender
Bedingungen entfallen ist, greift ein Widerruf der Zustimmung
notwendig ins Leere.
22
Eine notwendige Bedingung in diesem Sinne kann
die explizite Verknüpfung einer Zustimmung mit dem
Fortbestand eines völkerrechtlichen Mandats des
Sicherheitsrats der Vereinten Nationen sein. Sofern sich im
Zeitpunkt der Zustimmung bereits die konkrete Möglichkeit
abzeichnet, dass sich Bedingungen, die der Deutsche Bundestag
für notwendig hält, in absehbarer Zeit ändern, kann in die
Zustimmung auch ein ausdrücklicher Vorbehalt dahingehend
aufgenommen werden, dass der Deutsche Bundestag erneut
befasst werden muss, sobald solche Veränderungen eintreten;
derlei Vorbehalte hat der Deutsche Bundestag etwa für die
deutsche Beteiligung an den Missionen der Vereinten Nationen
im Sudan oder im Libanon formuliert (vgl.
BTDrucks 16/2900, S. 1; BTDrucks 16/6278,
S. 1). Durch Veränderung dieser Umstände entfällt dann
entweder eine notwendige Bedingung oder ein ausdrücklich
erklärter Vorbehalt wird wirksam. In einem solchen Fall kann
auch eine Mehrheit des Deutschen Bundestages nicht
stillschweigend von der Fortgeltung der einmal erteilten
Zustimmung ausgehen, vielmehr bedarf es dann schon aus
Gründen der Rechts- und Verantwortungsklarheit einer erneuten
parlamentarischen Entscheidung.
23
b) Ein parlamentarischer Zustimmungsbeschluss
zu einem Einsatz bewaffneter Streitkräfte verliert aus
Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit aber nicht
schon dann seine Wirkung, wenn der Fortbestand von Umständen,
an die der Deutsche Bundestag seine Zustimmung geknüpft hat,
lediglich zweifelhaft wird. In solchen Fällen kann der
Deutsche Bundestag seine politische Verantwortung notfalls
durch Ausübung seines Rückholrechts nach § 8 ParlBG
betätigen. Aus verfassungsrechtlichen Gründen erfordert es
gerade der von der Antragstellerin als verletzt gerügte
konstitutive Parlamentsvorbehalt, dass bestehende
Unsicherheiten nicht das einmal erteilte parlamentarische
Mandat des Deutschen Bundestages eo ipso entfallen lassen.
Der Deutsche Bundestag hat nach der durch Erteilung seiner
Zustimmung begründeten Verantwortung die Möglichkeit, Zweifel
über das Fortbestehen von Bedingungen, an die er seine
Zustimmung gebunden hat, selbst auszuräumen; dadurch bleibt
er - im Einklang mit den verfassungsrechtlichen
Vorgaben - Herr seiner Zustimmungsentscheidung (vgl.
BVerfGE 121, 135 ).
24
Deshalb kann der Deutsche Bundestag sogar die
Änderung solcher Umstände, die er in seiner
Zustimmungsentscheidung nicht erkennbar in den Rang
wesentlicher Einsatzbedingungen erhoben hat, stets zum Anlass
nehmen, seine Zustimmung nachträglich zu revidieren. So liegt
es in seinem politischen Ermessen, ob er infolge veränderter
tatsächlicher oder rechtlicher Rahmenbedingungen die erteilte
Zustimmung widerrufen und dadurch den Rückruf deutscher
Soldaten verfügen will. Der Deutsche Bundestag ist dabei in
Fällen nachträglicher Lageänderungen - anders als bei
der ersten Streitkräfteentsendung - nicht auf einen
Antrag der Bundesregierung auf Neumandatierung angewiesen,
sondern er kann selbst initiativ werden und auf diese Weise
seine Mitverantwortung über den Einsatz bewaffneter
Streitkräfte wahrnehmen. Denn die Regelung des § 8
ParlBG macht den Deutschen Bundestag zum Herrn über seine
Zustimmungsentscheidungen, indem sie deren jederzeitige
Widerruflichkeit festlegt. Insoweit ist der Gesetzgeber davon
ausgegangen, dass Zustimmungsbeschlüsse im Fall der
Veränderung tatsächlicher oder rechtlicher Umstände
grundsätzlich nicht eo ipso entfallen. Seine Regelung drückt
vielmehr aus, dass der Deutsche Bundestag erteilte
Zustimmungen grundsätzlich durch einen actus contrarius
aufheben muss (vgl. auch Hummel, a.a.O.,
S. 226 ff.; Nolte, ZaöRV 1994, S. 652
; Wolfrum, VVDStRL 1997, S. 38 ).
Entbehrlich ist dies nur, wenn Voraussetzungen, an die die
Zustimmung nach dem Wortlaut des Zustimmungsbeschlusses oder
des Regierungsbeschlusses, auf den er sich bezieht,
ausdrücklich geknüpft ist, offensichtlich entfallen. Nur ein
solcher Evidenzmaßstab vermeidet, dass die Bundesregierung
von Verfassungs wegen fortwährend dem Dilemma ausgesetzt ist,
bei jeder Veränderung von Umständen nach Erteilung der
parlamentarischen Zustimmung entweder vorsorglich eine
- von Verfassungs wegen möglicherweise gar nicht
nötige - neue Zustimmung des Deutschen Bundestages zu
beantragen oder sich bei Unterlassung eines neuen Antrags dem
Vorwurf der Verfassungsverletzung ausgesetzt zu sehen. Bindet
der Deutsche Bundestag seine Zustimmung an ein Mandat des
UN-Sicherheitsrats, so muss dessen Beendigung evident sein,
sei es dass eine Befristung oder eine ausdrückliche sachliche
auflösende Bedingung ausgesprochen wurde, sei es dass der
Beschluss ausdrücklich aufgehoben oder ersetzt wird. Die
Zustimmung des Deutschen Bundestages entfällt danach eo ipso
grundsätzlich nur mit Zeitablauf, wenn das Mandat des
Sicherheitsrats befristet war, mit dem Eintritt eines
Umstands, an den das Mandat ausdrücklich seine Beendigung
- im Sinne einer auflösenden Bedingung - knüpft,
oder mit einem Beschluss des Sicherheitsrats, durch den das
Mandat ausdrücklich aufgehoben oder ersetzt wird.
25
3. Im vorliegenden Fall ist weder in einer
evidenten Weise das völkerrechtliche Mandat für den Einsatz
im Kosovo entfallen, noch ist erkennbar, dass der Deutsche
Bundestag die Unabhängigkeitserklärung des Kosovo als
auflösende Bedingung seiner Zustimmung ausdrücklich erklärt
hätte.
26
a) Die Resolution Nr. 1244 (1999) ist als
völkerrechtliche Grundlage der KFOR-Mission nach
Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen nach der
Unabhängigkeitserklärung des Kosovo weder aufgehoben noch
durch eine neue Resolution ersetzt worden. Sie ist vielmehr
mit ihrem unbefristeten Mandat für die internationale
Sicherheitspräsenz im Kosovo - jedenfalls formal -
weiterhin in Kraft, nachdem im Sicherheitsrat kein Konsens
über den Ahtisaari-Plan für die Zukunft des Kosovo erzielt
werden konnte. Sowohl die Regierung des Kosovo als auch die
an der KFOR-Mission beteiligten Staaten gehen von der
Fortwirkung der Resolution Nr. 1244 (1999) aus. Denn die
formale Fortgeltung der - nicht ausdrücklich mit
auflösenden Bedingungen verknüpften - Resolution
Nr. 1244 (1999) stellt bereits ein hinreichend starkes
Indiz für den Fortbestand desjenigen völkerrechtlichen
Mandats des Sicherheitsrats dar, an den der Deutsche
Bundestag seine Zustimmungsentscheidung vom 21. Juni
2007 gebunden hat (vgl. näher zur Diskussion über den
Fortbestand des Sicherheitsratsmandats, Parameswaran, AVR
2008, S. 172 ; Schaller, AVR 2008,
S. 131 ).
27
Eine nähere Auseinandersetzung mit den
Erwägungen der Antragstellerin, die mit völkerrechtlichen
Argumenten herzuleiten versucht, dass die fragliche
Resolution bei materieller Betrachtung nicht als fortgeltend
angesehen werden dürfe, muss hier bei Anlegung des gebotenen
Evidenzmaßstabs unterbleiben. Zwar hat die Antragstellerin
erkennen lassen, dass es ihr gerade auf die Klärung dieser
völkerrechtlichen Fragen durch das Bundesverfassungsgericht
ankommt. Das Organstreitverfahren dient aber dem Schutz der
Rechte der Staatsorgane im Verhältnis zueinander und eröffnet
keine hiervon losgelöste Kontrolle außenpolitischer Maßnahmen
der Bundesregierung im Sinne einer allgemeinen Verfassungs-
oder gar Völkerrechtsaufsicht (vgl. BVerfGE 68, 1
; 100, 266 ; 104, 151
; 118, 244 ).
28
b) Der Deutsche Bundestag hat keine anderen
wesentlichen Bedingungen für die Zustimmung formuliert als
die Fortgeltung des Mandats des Sicherheitsrats. Der
Zustimmungsbeschluss vom 21. Juni 2007 enthält
insbesondere keine Ausführungen, aus denen hervorgeht, dass
die Zustimmung nur bis zur Lösung der Statusfrage des Kosovo
gelten sollte. In dem Zustimmungsantrag der Bundesregierung
vom 13. Juni 2007, der als völkerrechtliche Grundlage
auf die Resolution Nr. 1244 (1999) des Sicherheitsrats
der Vereinten Nationen verweist, heißt es
(BTDrucks 16/5600, S. 1):
29
Der Bundestag wolle beschließen:
30
Der Deutsche Bundestag stimmt der von der
Bundesregierung am 13. Juni 2007 beschlossenen
unveränderten Fortsetzung der deutschen Beteiligung an der
Internationalen Sicherheitspräsenz im Kosovo […] zu. […] Die
Kräfte können eingesetzt werden, solange ein Mandat des
Sicherheitsrates der Vereinten Nationen und ein
entsprechender Beschluss des NATO-Rates sowie die
konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages
vorliegen.
31
Durch die Zustimmung des Deutschen Bundestages
zu diesem Antrag bestand eine unbefristete parlamentarische
Zustimmung zur Fortsetzung des Bundeswehreinsatzes im Kosovo,
die lediglich an das Fortbestehen eines Mandats der Vereinten
Nationen in Form der Resolution Nr. 1244 (1999) des
Sicherheitsrats geknüpft war. Den Verbleib des Kosovo im
Staatsverband Serbiens oder allgemeiner das Ausbleiben einer
bestimmten Lösung der Statusfrage thematisierte der Beschluss
dagegen nicht. In der Begründung ihres Zustimmungsantrags hat
die Bundesregierung vielmehr die Hoffnung ausgedrückt, dass
der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen möglichst bald eine
Resolution verabschieden möge, die das Statuspaket zur
Zukunft des Kosovo billige und die bisherige Resolution
Nr. 1244 (1999) ablöse; eine solche Folgeresolution
werde dann unter Berücksichtigung etwaiger Übergangsfristen
eine Neumandatierung des Einsatzes durch den Deutschen
Bundestag erforderlich machen (vgl. BTDrucks 16/5600,
S. 2).
32
Dabei ist letztlich unerheblich, ob dem
Deutschen Bundestag, wie die Antragsgegnerin unter Verweis
auf die parlamentarischen Debatten geltend macht (vgl.
BTPlenprot 16/105, Stenografischer Bericht, S. 10767),
bei seiner Zustimmung am 21. Juni 2007 auch die Option
einer einseitigen Unabhängigkeitserklärung konkret bewusst
war. Jedenfalls fehlt es an hinreichend klaren Anhaltspunkten
dafür, dass der Deutsche Bundestag seine Zustimmung nur für
den Fall erteilen wollte, dass eine einvernehmliche Lösung
der Kosovo-Frage erreicht werden würde. Deutliche Indizien
sprechen vielmehr gegen die Annahme eines Willens des
Deutschen Bundestages, das Ausbleiben einer einseitigen
Loslösung des Kosovo als wesentliche Einsatzbedingung
aufzufassen. Ausweislich des Zustimmungsantrags der
Bundesregierung vom 13. Juni 2007 wurde davon
ausgegangen, dass sich der schwierige Statusprozess „in einer
entscheidenden Phase“ befinde und dass „insbesondere in
dieser sensiblen wie kritischen Phase“ die internationale
Militärpräsenz „zur Aufrechterhaltung eines sicheren und
stabilen Umfelds dringend erforderlich“ bleibe (vgl.
BTDrucks 16/5600, S. 2). Es wurde damit gerechnet,
dass sich die Zukunft des Kosovo alsbald klären werde, ohne
dass angesichts der erheblichen internationalen Differenzen
zu dieser Frage (vgl. etwa Wirth, ZaöRV 2007, S. 1065
; Parameswaran, AVR 2008, S. 172
) seinerzeit klar vorhersehbar gewesen
wäre, in welche Richtung sich die Entscheidung entwickeln
würde. In dieser Situation hätte es für den Deutschen
Bundestag mehr als nahe gelegen, einem etwaigen Willen, dem
Bundeswehreinsatz im Kosovo im zukünftigen Geschehensablauf
nur nach Maßgabe bestimmter äußerer Umstände zuzustimmen, in
seinem Beschluss Ausdruck zu verleihen beziehungsweise
- wie in anderen Fällen geschehen (vgl.
BTDrucks 16/2900, S. 1; BTDrucks 16/6278,
S. 1) - für einen entsprechenden Vorbehalt in dem
Zustimmungsantrag der Bundesregierung zu sorgen. Dass dies
nicht geschehen ist, spricht dafür, dass ein entsprechender
Wille nicht bestand.