BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 441/13 -
des Herrn Prof. Dr. G…
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Richter Gerhardt,
die Richterin Hermanns
und den Richter Müller
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 26. August 2013 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die
Höchstaltersgrenzen für die Wählbarkeit hauptamtlicher erster
Bürgermeister und Landräte im bayerischen
Kommunalwahlrecht.
2
1. Der am 20. November 1938 geborene
Beschwerdeführer ist derzeit Mitglied des Bayerischen
Landtags und strebt an, bei der Kommunalwahl im Frühjahr 2014
für das Amt des Landrats im Landkreis München zu kandidieren.
Hieran sieht er sich durch die angegriffenen Bestimmungen
gehindert.
3
Gemäß Art. 39 Abs. 2 Satz 2 des
Gesetzes über die Wahl der Gemeinderäte, der Bürgermeister,
der Kreistage und der Landräte (Gemeinde- und
Landkreiswahlgesetz - GLKrWG) in der gemäß § 8
Abs. 3 Satz 2 des am 1. März 2012 in Kraft
getretenen Gesetzes zur Änderung des Gemeinde- und
Landkreiswahlgesetzes und anderer Vorschriften vom
16. Februar 2012 (GVBl S. 30) bis zum Ablauf des
29. Februar 2012 anwendbaren Fassung dieses Gesetzes
kann zum berufsmäßigen ersten Bürgermeister und zum Landrat
nicht gewählt werden, wer am Tag des Beginns der Amtszeit das
65. Lebensjahr vollendet hat. Für ab dem 1. Januar
2020 stattfindende Gemeinde- und Landkreiswahlen tritt an die
Stelle des 65. das 67. Lebensjahr (Art. 39
Abs. 2 Satz 2 GLKrWG; vgl. § 8 Abs. 3
Satz 1 i.V.m. § 1 Nr. 17 Buchstabe b) des
Gesetzes zur Änderung des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes
und anderer Vorschriften). Für ehrenamtliche erste
Bürgermeister kleinerer Gemeinden (bis höchstens 10.000
Einwohner; vgl. Art. 34 Abs. 1 und 2 der
Gemeindeordnung) ist eine Höchstaltersgrenze nicht
vorgesehen.
4
Nach dem der Regelung zugrundeliegenden
Gesetzentwurf ist es deren Ziel, dass gewählte Amtsträger ihr
Amt möglichst während der gesamten Amtszeit ausüben können
und Zwischenwahlen vermieden werden. Da nach der allgemeinen
Lebenserfahrung die Möglichkeit einer Beeinträchtigung der
Leistungsfähigkeit mit zunehmendem Alter steige, sei an einer
Altersgrenze für die Wählbarkeit berufsmäßiger kommunaler
Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten festzuhalten. Angesichts der
allgemeinen demografischen Entwicklung, wonach nicht nur die
durchschnittliche Lebenserwartung steigt, sondern auch die
Leistungsfähigkeit im Alter länger erhalten bleibe, solle
jedoch die bislang geltende Altersgrenze
(65. Lebensjahr) um zwei Jahre angehoben werden. Die
Erhöhung auf das 67. Lebensjahr sei auch vor dem
Hintergrund des Ruhestandseintrittsalters für Laufbahnbeamte
zu sehen, das in Übereinstimmung mit dem Recht der
gesetzlichen Rentenversicherung schrittweise bis zum Jahr
2029 vom 65. auf das 67. Lebensjahr angehoben werde. Da
der für die Höchstaltersgrenze von berufsmäßigen kommunalen
Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten maßgebliche Zeitpunkt der
Amtsantritt sei, werde damit eine Tätigkeit bis zu einem
Alter von nahezu 73 Jahren ermöglicht (vgl. LTDrucks 16/9081,
S. 14).
5
2. Gemeinsam mit weiteren Mitgliedern des
Bayerischen Landtags richtete der Beschwerdeführer gegen
diese Regelung eine Popularklage gemäß Art. 98
Satz 4 der Bayerischen Verfassung zum Bayerischen
Verfassungsgerichtshof, die jedoch ohne Erfolg geblieben
ist.
6
a) Die Antragsteller führten aus, alle
heutigen wissenschaftlichen Untersuchungen zeigten, dass es
entgegen früheren Annahmen nur einen geringen oder gar keinen
Zusammenhang zwischen Lebensalter und beruflicher
Leistungsfähigkeit gebe. Daneben verpflichte die - in
Deutschland durch das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz
(AGG) umgesetzte - Richtlinie 2000/78/EG zur
Feststellung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung
der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf die
Mitgliedstaaten der Europäischen Union, jede Diskriminierung
wegen des Alters zu unterlassen, sofern sie nicht objektiv
und angemessen und durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt
sei. Die angegriffene Altersgrenze stelle eine nach diesem
Maßstab unzulässige Altersdiskriminierung dar.
7
b) Die Bayerische Staatsregierung sah in der
angegriffenen Regelung keinen Verstoß gegen das
Rechtsstaatsprinzip der Bayerischen Verfassung, da ein
schwerwiegender und offenkundiger Verstoß gegen das Verbot
der Altersdiskriminierung nicht ersichtlich sei. Die an das
Alter anknüpfende Ungleichbehandlung im passiven kommunalen
Wahlrecht sei durch ein legitimes Ziel im Sinne des § 10
Satz 1 AGG gerechtfertigt. Die Höchstaltersgrenze diene
der Sicherung eines effektiven und leistungsfähigen
öffentlichen Dienstes.
8
Es sei nach wie vor eine allgemeine
Erfahrungstatsache, dass mit zunehmendem Alter die Gefahr
einer Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit größer werde.
Nach Daten des Bayerischen Versorgungsverbands hätten von den
berufsmäßigen kommunalen Wahlbeamten, die in den Jahren 2004
bis 2011 wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt
worden seien, 10,5 % das 50. Lebensjahr noch nicht, 10,5
% das 50., aber noch nicht das 60. Lebensjahr, und 78,9 % der
Fälle das 60. Lebensjahr vollendet. Parallel hierzu
nähmen die Vertretungsfälle sowie Streitigkeiten über die
Dienstfähigkeit ebenso zu wie die Wahrscheinlichkeit
vorzeitiger Neuwahlen. Die sachgerechte Erfüllung der
zahlreichen und höchst verantwortungsvollen Pflichten der
Landräte und ersten Bürgermeister könne nur gelingen, wenn
die Dienstfähigkeit sichergestellt sei. Die
Vertretungsregelungen sähen in der Regel einen ehrenamtlichen
Vertreter vor und könnten nur kurze Abwesenheiten
überbrücken. Der Gesetzgeber könne davon ausgehen, dass es im
achten Lebensjahrzehnt, wenn auch nicht notwendig in jedem
Fall, so doch häufiger zu gesundheitlichen Beschwerden und
längeren Fehlzeiten kommen könne. Dies werde durch Erhebungen
der Versorgungskammer sowie von Krankenkassen bestätigt.
9
Darüber hinaus sei die Altersgrenze für
berufsmäßige erste Bürgermeister und Landräte auch als Teil
eines in sich geschlossenen und konsequenten Systems des
Beamtenrechts gerechtfertigt, da auch Landes- und
Kommunalbeamte auf Lebenszeit in Bayern gemäß Art. 62
BayBG mit Erreichen einer gesetzlich näher bestimmten
Altersgrenze in Ruhestand träten. Das diene unter anderem dem
sozialpolitischen Ziel einer ausgewogenen Altersstruktur, der
Begünstigung von Einstellungen jüngerer Beamter sowie der
Optimierung der Personalplanung. Die Rechtmäßigkeit
derartiger Regelungen habe der Europäische Gerichtshof
bereits mit der Erwägung bestätigt, dass freie Planstellen im
öffentlichen Dienst nur begrenzt zur Verfügung stünden, den
ehemals Beschäftigten eine Altersrente zustehe und sie andere
Berufstätigkeiten ohne Altersbeschränkung ausüben
könnten.
10
c) Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat
die Popularklage mit Urteil vom 19. Dezember 2012
abgewiesen. Sie sei zulässig, jedoch unbegründet. Ein Verstoß
gegen das Rechtsstaatsprinzip wegen der Verletzung
bundesrechtlicher Vorschriften sei nicht gegeben. Zwischen
Art. 39 Abs. 2 Satz 2 GLKrWG und den
Vorschriften des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes
bestehe kein offen zutage tretender Widerspruch. Auch im
Übrigen sei die Regelung mit der Bayerischen Verfassung
vereinbar (vgl. BayVerfGH, BayVBl 2013, S. 269).
11
3. Der Beschwerdeführer rügt mit seiner am
27. Februar 2013 erhobenen, gegen die Regelung des
Art. 39 Abs. 2 Satz 2 GLKrWG in beiden
Fassungen des am 1. März 2012 in Kraft getretenen
Änderungsgesetzes gerichteten Verfassungsbeschwerde die
Verletzung seiner Rechte aus Art. 3 Abs. 1 GG,
Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 38 Abs. 2 in
Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG sowie
Art. 33 Abs. 2 GG.
12
a) Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig,
obwohl auch die Verletzung der Allgemeinheit der Wahl auf
Landesebene gerügt werde. Die angegriffene Regelung sei zwar
in einem Wahlgesetz getroffen worden, aber nicht
wahlrechtsspezifisch. Der autonome Verfassungsraum der
Länder, in dem nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts allein subjektiver Wahlrechtsschutz
gewährleistet werde, finde seine Grenze im allgemeinen
Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG, soweit
personale und nicht beeinflussbare Kriterien wie das
Lebensalter als Unterscheidungskriterium herangezogen
würden.
13
Der Beschwerdeführer sei selbst, gegenwärtig
und unmittelbar betroffen. Die Verfassungsbeschwerde sei
innerhalb eines Jahres seit dem Inkrafttreten des
Änderungsgesetzes, mit dem der Gesetzgeber seinen Willen zur
Gestaltung der Höchstaltersgrenze für erste Bürgermeister und
Landräte erneut betätigt und nicht etwa nur die bisherige
Regelung fortgeführt habe, erhoben und begründet worden. Im
Hinblick auf die veränderten Bedingungen für die Beurteilung
von Altersgrenzen stehe der Verfassungsbeschwerde nicht
entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1997 eine
nahezu gleich gelagerte Verfassungsbeschwerde nicht zur
Entscheidung angenommen habe.
14
b) Die Ungleichbehandlung des
Beschwerdeführers aufgrund seines Lebensalters verstoße gegen
Art. 3 Abs. 1 GG. Die angegriffene Regelung
verfehle bereits ihren Zweck, weil sie ein Tätigwerden weit
über die herkömmlichen Renten- und Ruhestandsgrenzen hinaus
zulasse, ohne die Notwendigkeit von Zwischenwahlen verhindern
zu können, und missachte den Willen der Wähler, die ihre
Entscheidung auch im Lichte der körperlichen und geistigen
Leistungsfähigkeit der Bewerber träfen. Der Gesetzgeber habe
ein falsches Differenzierungskriterium gewählt, da maßgeblich
für das verfolgte Ziel der Kontinuität und Effektivität der
Amtsführung nicht das Lebensalter, sondern der
Gesundheitszustand des Amtsinhabers sei. Dieser könne aber
nicht generell-abstrakt mit dem Lebensalter verknüpft,
sondern nur konkret und einzelfallbezogen festgestellt
werden. Die bloße Befürchtung nach der
Lebenswahrscheinlichkeit, dass Funktionsträger nicht bis zum
Ende ihrer Amtszeit in der Lage sein würden, den geforderten
hohen persönlichen Einsatz zu erbringen, sei
einfachgesetzlich gemäß §§ 1, 10 und 24 AGG nicht
geeignet, eine Differenzierung nach dem Alter zu
rechtfertigen, und genüge zudem den Anforderungen des
Art. 12 Abs. 1 GG an subjektive
Zulassungsvoraussetzungen zum Beruf nicht. Die vom
Bundesverfassungsgericht früher angenommene
Einschätzungsprärogative zugunsten des Landesgesetzgebers
finde ihre Grenze im Bundesrecht.
15
Auch stehe ein milderes Mittel zur Vermeidung
von gesundheitlich bedingten Zwischenwahlen zur Verfügung.
Der Gesetzgeber könne bei dauernder Verhinderung des
Amtsinhabers eine Nachrückerregelung vorsehen; bei
vorübergehender Verhinderung könne dem ehrenamtlichen
Stellvertreter ein kommunaler Beamter zur Erledigung der
laufenden Dienstgeschäfte zur Seite gestellt werden. Auch die
Ungleichbehandlung berufsmäßiger gegenüber ehrenamtlichen
ersten Bürgermeistern zeige die Willkürlichkeit des
Wählbarkeitshindernisses „Lebensalter“. Zudem liege in der
Geltung unterschiedlicher Altersgrenzen bis zum und ab dem
1. Januar 2020 eine weitere ungerechtfertigte
Ungleichbehandlung.
16
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen, weil die Annahmevoraussetzungen des
§ 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Ihr kommt
keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu, und
die Annahme ist nicht zur Durchsetzung der in § 90
Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt. Die
Verfassungsbeschwerde hat keine hinreichende Aussicht auf
Erfolg (vgl. BVerfGE 90, 22 ). Sie ist
teilweise unzulässig, im Übrigen jedenfalls offensichtlich
unbegründet.
17
1. Soweit der Beschwerdeführer die Verletzung
des Grundsatzes der Allgemeinheit der Wahl mit Blick auf
seine Wählbarkeit zum kommunalen Hauptamt eines Landrats in
Bayern rügt, kann er kein im Verfahren der
Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht
rügefähiges Grundrecht geltend machen (Art. 93
Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1
BVerfGG).
18
Während bei Bundestagswahlen die Verletzung
der Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG durch Anrufung des Bundesverfassungsgerichts
gerügt werden kann, fehlt eine vergleichbare Gewährleistung,
wenn es um die Durchsetzung dieser Grundsätze bei allgemeinen
politischen Wahlen und Abstimmungen im Sinne von Art. 20
Abs. 2 Satz 2 GG auf der Ebene der Länder geht
(vgl. BVerfGE 99, 1 ; seitdem stRspr; zuletzt
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom
8. August 2012 - 2 BvR 1672/12 -, juris,
Rn. 9).
19
Art. 38 GG erfasst unmittelbar nur die
Wahlen zum Deutschen Bundestag. Eine analoge Anwendung auf
Wahlen in den Ländern scheidet mit Rücksicht auf die
selbständigen Verfassungsräume von Bund und Ländern aus. Zwar
verlangt Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die
Grundsätze der allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen
und geheimen Wahl auch bei politischen Wahlen in den Ländern
gelten. Die Länder haben diesem Verfassungsgebot bei der
Regelung des Wahlrechts zu ihren Länderparlamenten und auf
kommunaler Ebene zu genügen. Dem Einzelnen vermittelt
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG jedoch keine mit der
Verfassungsbeschwerde rügefähige subjektive Rechtsposition.
Das objektivrechtliche Verfassungsgebot des Art. 28
Abs. 1 Satz 2 GG kann auch nicht über die in
Art. 2 Abs. 1 GG verbürgte allgemeine
Handlungsfreiheit als subjektives Recht eingefordert werden.
Im Anwendungsbereich von Art. 28 Abs. 1
Satz 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG scheidet
auch ein Rückgriff auf den allgemeinen Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG aus (vgl. BVerfGE 99, 1
; BVerfGK 15, 186 ; 16, 31
).
20
Die Länder gewährleisten den
subjektivrechtlichen Schutz des Wahlrechts bei politischen
Wahlen in ihrem Verfassungsraum allein und abschließend (vgl.
BVerfGE 99, 1 ; BVerfGK 15, 186 ; 16, 31
). Dem Beschwerdeführer steht im Hinblick
auf die von ihm geltend gemachte Verletzung seines passiven
allgemeinen Wahlrechts der Verwaltungsrechtsweg zur Verfügung
(vgl. Art. 51a GLKrWG). Mehr ist von Verfassungs wegen
nicht geboten, weil Art. 19 Abs. 4 GG keinen
subjektiven verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz verbürgt
(vgl. BVerfGE 99, 1 ; seitdem stRspr; vgl. zuletzt
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom
8. August 2012 - 2 BvR 1672/12 -, juris,
Rn. 11).
21
2. Soweit der Beschwerdeführer daneben eine
Verletzung in seinen Rechten aus Art. 12 Abs. 1 GG,
Art. 33 Abs. 2 GG und Art. 3 Abs. 1 GG
aufgrund einer unzulässigen Diskriminierung wegen seines
Alters geltend macht, ist die Verfassungsbeschwerde
jedenfalls offensichtlich unbegründet.
22
a) Höchstaltersgrenzen für die Wählbarkeit zu
öffentlichen Ämtern sind im Rahmen von Art. 12
Abs. 1 GG als subjektive Zulassungsvoraussetzung
einzustufen. Solche Einschränkungen sind gerechtfertigt,
soweit durch sie ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut
geschützt werden soll, das der Freiheit des Einzelnen
vorgeht; sie dürfen zudem nicht außer Verhältnis zu dem
angestrebten Zweck stehen und keine übermäßige unzumutbare
Belastung enthalten. Zu den Gemeinwohlgründen gehören
insbesondere die Belange, denen Art. 33 Abs. 2 GG
mit den Anforderungen an den Zugang zum öffentlichen Dienst
Rechnung trägt. Der Gesichtspunkt einer effektiven
Bewältigung der mit dem angestrebten Amt verbundenen Aufgaben
durch hierfür geeignete Amtsträger rechtfertigt
altersbedingte Zulassungsbeschränkungen.
23
Da es zu Effektivitätsverlusten nicht nur bei
einem vorzeitigen Ausscheiden kommt, sondern auch dann, wenn
der Funktionsträger wegen krankheitsbedingter Ausfälle oder
Beeinträchtigungen das Amt nur noch eingeschränkt versehen
kann, sind Regelungen verfassungsrechtlich unbedenklich, die
Personen von der Wählbarkeit ausschließen, bei denen nach der
Lebenswahrscheinlichkeit befürchtet werden kann, dass sie
nicht bis zum Ende der Amtszeit in der Lage sein werden, den
vom Amt geforderten hohen persönlichen Einsatz zu erbringen.
Entschließt sich der Gesetzgeber dazu, Beeinträchtigungen
einer kontinuierlichen und effektiven Amtsführung
entgegenzutreten, steht ihm hinsichtlich der Erforderlichkeit
der zu ergreifenden Maßnahmen eine Einschätzungsprärogative
zu, deren Grenzen mit der Einführung von Wählbarkeitsgrenzen
grundsätzlich nicht überschritten sind (vgl. zum Ganzen
BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom
25. Juli 1997 - 2 BvR 1088/97 -, NVwZ 1997,
S. 1207).
24
Genügen Höchstaltersgrenzen den
verfassungsrechtlichen Anforderungen gemäß Art. 12
Abs. 1 GG, ist im vorliegenden Zusammenhang davon
auszugehen, dass die mit ihnen verbundene Ungleichbehandlung
auch vor Art. 3 Abs. 1 GG Bestand hat, weil
insoweit die Gesichtspunkte sachlicher Rechtfertigung (zu den
Maßstäben für die Gleichheitsprüfung vgl. BVerfGE 130, 52
m.w.N.) übereinstimmen.
25
b) Das Bundesverfassungsgericht hat im Jahr
1997 entschieden, dass der Gesetzgeber die Einführung einer
Wählbarkeitsgrenze, die Personen von der Wahl zum
hauptamtlichen Bürgermeister typisierend ausschließt, wenn
sie das 65. Lebensjahr bereits vollendet haben, ohne
Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG - seinerzeit
geprüft unter dem Aspekt des Grundsatzes der Allgemeinheit
der Wahl als Anwendungsfall des allgemeinen
Gleichheitssatzes - und Art. 12 Abs. 1 GG als
zur Erreichung des dargestellten gesetzgeberischen Anliegens
geeignetes und erforderliches Mittel ansehen durfte, das auch
die Grenzen der Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit wahrt.
Es entspreche der Lebenserfahrung, dass die Gefahr einer
Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit auch heute noch mit
zunehmendem Alter größer werde (vgl. BVerfG, Beschluss der
3. Kammer des Zweiten Senats vom 25. Juli 1997
- 2 BvR 1088/97 -, NVwZ 1997, S. 1207; zur
Zulässigkeit von Höchstaltersgrenzen für kommunale Wahlbeamte
auch BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats
vom 26. August 1993 - 2 BvR 1439/93 -, LKV 1993,
S. 423; BayVerfGHE 21, 83 ;
BayVerfGH, BayVBl 1984, S. 301 ; RhPfVerfGH,
NVwZ 2007, S. 1052; BayVerfGH, BayVBl 2013,
S. 269).
26
c) Der Gesetzgeber war auch im Jahr 2012 von
Verfassungs wegen nicht daran gehindert, die Wählbarkeit zu
den Ämtern des berufsmäßigen ersten Bürgermeisters und des
Landrats von der Vollendung gegenwärtig des 65. und ab
Jahresbeginn 2020 des 67. Lebensjahres abhängig zu
machen. Soweit der Beschwerdeführer vorträgt, die Regelung
verfehle ihren Zweck und berücksichtige den Wählerwillen
nicht ausreichend, handelt es sich ersichtlich nicht um
(neue) Gesichtspunkte, die eine verfassungsrechtliche
Neubewertung rechtfertigen könnten. Zu einer abweichenden
verfassungsrechtlichen Beurteilung geben aber auch weder die
Schaffung eines differenzierten Regelungsregimes zum Schutz
vor Altersdiskriminierung mit der Richtlinie 2000/78/EG und
dem zu ihrer Umsetzung erlassenen Allgemeinen
Gleichbehandlungsgesetz noch Aspekte der steigenden
Lebenserwartung in Deutschland Anlass.
27
aa) Keiner Entscheidung bedarf, inwiefern
Änderungen des Unionsrechts für die verfassungsrechtliche
Beurteilung der vorliegenden Frage - etwa im Wege einer
europarechtsfreundlichen Auslegung des Grundgesetzes -
zu berücksichtigen sind. Denn aus dem Unionsrecht ergeben
sich keine anderen Anforderungen an Höchstaltersgrenzen für
die Wählbarkeit zu hauptberuflichen kommunalen Ämtern als
nach dem Grundgesetz, wie sie in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts entwickelt worden sind.
28
(1) Der Gerichtshof der Europäischen Union hat
mit Urteil vom 21. Juli 2011 zur allgemeinen
Altersgrenze für Lebenszeitbeamte des Hessischen
Beamtengesetzes (65 Jahre; Verlängerungsmöglichkeit bis 68
Jahre bei dienstlichem Interesse) entschieden, dass die
Richtlinie 2000/78/EG einer solchen Regelung nicht
entgegensteht, sofern sie zum Ziel hat, eine ausgewogene
Altersstruktur zu schaffen, um die Einstellung und die
Beförderung von jüngeren Berufsangehörigen zu begünstigen,
die Personalplanung zu optimieren und damit
Rechtsstreitigkeiten über die Fähigkeit des Beschäftigten,
seine Tätigkeit über ein bestimmtes Alter hinaus auszuüben,
vorzubeugen, und es die Erreichung dieses Ziels mit
angemessenen und erforderlichen Mitteln ermöglicht (vgl.
EuGH, Urteil vom 21. Juli 2011 - Fuchs und
Köhler - C-159, 160/10 -, NVwZ 2011, S. 1249).
Derartige Ziele, die im Rahmen beschäftigungs- und
arbeitsmarktpolitischer Belange den Interessen aller
betroffenen Beamten Rechnung tragen, um einen
leistungsfähigen öffentlichen Dienst zu gewährleisten, können
als im Allgemeininteresse liegend im Sinne des Art. 6
Abs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG angesehen werden (vgl.
EuGH, Urteil vom 21. Juli 2011, a.a.O., Rn. 53).
29
Legitim im Sinne dieser Vorschrift sind
ausschließlich sozialpolitische Ziele, die, auch wenn die
dortige Aufzählung nicht erschöpfend ist, mit der
Beschäftigungspolitik, dem Arbeitsmarkt und der beruflichen
Bildung in Zusammenhang stehen (vgl. EuGH, Urteil vom
13. September 2011 - Prigge - C-447/09 -, NJW 2011,
S. 3209, Rn. 78 ff.).
30
Die nationalen Stellen können sich bei der
Festlegung ihrer Sozialpolitik auf Grund politischer,
wirtschaftlicher, sozialer, demografischer und/oder
haushaltsbezogener Erwägungen veranlasst sehen zu
entscheiden, die Lebensarbeitszeit der Arbeitnehmer zu
verlängern oder deren früheren Eintritt in den Ruhestand
vorzusehen. Es ist Sache dieser Stellen, einen gerechten
Ausgleich zwischen den verschiedenen widerstreitenden
Interessen zu finden, wobei sie darauf zu achten haben, nicht
über das hinauszugehen, was zur Erreichung des verfolgten
legitimen Ziels angemessen und erforderlich ist (vgl. EuGH,
Urteil vom 21. Juli 2011, a.a.O., Rn. 65).
31
Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie
2000/78/EG legt den Mitgliedstaaten die Beweislast dafür auf,
dass das zur Rechtfertigung angeführte Ziel rechtmäßig ist,
und stellt an diesen Beweis hohe Anforderungen. Dem
15. Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/78/EG zufolge
obliegt allerdings die Beurteilung von Tatbeständen, die auf
eine unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung schließen
lassen, den einzelstaatlichen gerichtlichen Instanzen oder
anderen zuständigen Stellen nach den einzelstaatlichen
Rechtsvorschriften oder Gepflogenheiten. In Bezug auf die
Beurteilung, welchen Grad an Genauigkeit die erforderlichen
Beweismittel aufweisen müssen, verfügen die Mitgliedstaaten
über einen weiten Ermessensspielraum bei der Wahl einer
Maßnahme, die sie für erforderlich halten. Diese Wahl kann
daher auf wirtschaftlichen, sozialen, demografischen und/oder
Haushaltserwägungen beruhen, die vorhandene und nachprüfbare
Daten, aber auch Prognosen umfassen, die sich naturgemäß auch
als falsch erweisen können und daher eine gewisse
Unsicherheit bergen. Die Maßnahme kann außerdem auf
politischen Erwägungen beruhen, die oftmals einen Ausgleich
zwischen verschiedenen denkbaren Lösungen implizieren und es
ebenfalls nicht erlauben, das gewünschte Ergebnis als sicher
zu betrachten. Es ist Sache des nationalen Gerichts, die
Beweiskraft der ihm vorgelegten Beweismittel, zu denen
insbesondere statistische Daten gehören können, nach den
Regeln des innerstaatlichen Rechts zu beurteilen (vgl. EuGH,
Urteil vom 21. Juli 2011, a.a.O.,
Rn. 79 ff.).
32
Die Vereinbarkeit von Regelungen wie der
Altersgrenze des Hessischen Beamtengesetzes mit Art. 6
der Richtlinie 2000/78/EG hat der Gerichtshof bezüglich des
Ziels als gegeben angesehen, eine ausgewogene Altersstruktur
zu schaffen, um die Einstellung und die Beförderung von
jüngeren Berufsangehörigen zu begünstigen, die
Personalplanung zu optimieren und damit Rechtsstreitigkeiten
über die Fähigkeit des Beschäftigten, seine Tätigkeit über
ein bestimmtes Alter hinaus auszuüben, vorzubeugen, da die
Betroffenen eine angemessene Rente erhalten, daneben aber
weiter ohne Altersbeschränkung auf dem (allgemeinen)
Arbeitsmarkt verbleiben können (vgl. EuGH, Urteil vom
21. Juli 2011, a.a.O., Rn. 67 f.). Ferner hat
der Gerichtshof keine Inkohärenz des Hessischen
Beamtengesetzes darin gesehen, dass die Altersgrenze in
bestimmten Fällen erst mit Vollendung des
68. Lebensjahres erreicht wird (EuGH, Urteil vom
21. Juli 2011, a.a.O., Rn. 84 ff.).
33
(2) Die mit der angegriffenen Regelung
ausdrücklich verfolgte Zielsetzung, dass gewählte Amtsträger
ihr Amt möglichst während der gesamten Amtszeit ausüben
können und Zwischenwahlen vermieden werden, stellt ein
legitimes Ziel im Sinne des Art. 6 Abs. 1 der
Richtlinie 2000/78/EG dar. Sie gehört offensichtlich zu den
in einem weiten Sinn zu verstehenden
beschäftigungspolitischen Anliegen und dient insbesondere
dazu, die Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes zu
sichern. Gleiches gilt für die von der Bayerischen
Staatsregierung vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof
dargelegte weitere Zielsetzung der Erhaltung eines - mit
Blick auf die Altersgrenzen - einheitlichen
Beamtenrechts, das unter anderem dem sozialpolitischen Ziel
einer ausgewogenen Altersstruktur, der Begünstigung von
Einstellungen jüngerer Beamter sowie der Optimierung der
Personalplanung diene. Dies wird nicht dadurch in Frage
gestellt, dass die berufsmäßigen kommunalen Wahlbeamten weit
über die allgemeine beamtenrechtliche Altersgrenze hinaus
tätig sein können. Zur Rechtfertigung der gesetzlichen
Regelung genügt insoweit, dass die Tätigkeit auch dieses
Kreises von Amtsträgern überhaupt und nicht ohne jeden Bezug
zu den allgemeinen Altersgrenzen nach dem Lebensalter
begrenzt wird.
34
Die von der Bayerischen Staatsregierung in
ihrer Stellungnahme vor dem Bayerischen
Verfassungsgerichtshof herangezogenen statistischen Daten
bestätigen, dass es im achten Lebensjahrzehnt, wenn auch
nicht notwendig in jedem Fall, so doch häufiger zu
gesundheitlichen Beschwerden und längeren Fehlzeiten kommt.
Dem ist der Beschwerdeführer nicht substantiiert entgegen
getreten. Mit Blick auf die Zielsetzung einer
kontinuierlichen Amtsführung der gewählten Inhaber eines
kommunalen Hauptamts bietet diese Sachlage dem
Landesgesetzgeber hinreichenden tatsächlichen Anlass, die
Altersgrenze für diese Ämter auf ein Eintrittsalter von 65
beziehungsweise 67 Jahren festzulegen. Angesichts einer Dauer
der Wahlperiode von sechs Jahren, die eine Amtsführung bis
zum Alter von nahezu 71 Jahren (derzeit) beziehungsweise
nahezu 73 Jahren (ab 1. Januar 2020) ermöglicht, sind
die Grenzen der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative
hier offensichtlich nicht überschritten.
35
Die vom Beschwerdeführer insoweit benannten
Alternativen stellen kein milderes, ebenso geeignetes Mittel
zur Vermeidung krankheitsbedingter Ausfälle des Amtsinhabers
dar. Denn nach der - nicht zu beanstandenden -
Konzeption des Gesetzgebers soll der gewählte Inhaber eines
Amts als Leiter einer größeren Kommunalverwaltung diese
herausgehobene Funktion möglichst selbst über die gesamte
Wahlperiode erfüllen.
36
(3) Nach alledem steht eine Vorlage an den
Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 AEUV
offenkundig nicht im Raum (vgl. EuGH, Urteil vom
6. Oktober 1982 - C.I.L.F.I.T. - Rs. 283/81, Slg. 1982,
S. 3415, Rn. 13 ff.).
37
bb) Soweit der Beschwerdeführer gegen die
Zulässigkeit der angegriffenen Höchstaltersgrenzen anführt,
dass das durchschnittliche Lebensalter in Deutschland
kontinuierlich ansteigt, und sich auf den Wandel der
Leistungsfähigkeit älterer Menschen sowie ihrer Stellung in
der Gesellschaft beruft, lassen sich dem Vorbringen keine
Hinweise für eine verfassungswidrige Fehleinschätzung des
Gesetzgebers entnehmen. Der angegriffenen Regelung liegt die
Erwägung zugrunde, dass angesichts der allgemeinen
demografischen Entwicklung nicht nur die durchschnittliche
Lebenserwartung steigt, sondern auch die Leistungsfähigkeit
im Alter länger erhalten bleibt (LTDrucks 16/9081,
S. 14). Die Entscheidung des Gesetzgebers, dem durch
eine Erhöhung der Höchstaltersgrenze ab dem Jahr 2020 um zwei
Lebensjahre Rechnung zu tragen, lässt verfassungsrechtlich
erhebliche Abwägungsmängel nicht erkennen. Insbesondere ist
die Einschätzung nicht zu beanstanden, dass im achten
Lebensjahrzehnt in zunehmendem Umfang Beeinträchtigungen der
Leistungsfähigkeit zu erwarten sind, auf die im Interesse
einer sachgerechten Amtsausübung Bedacht zu nehmen ist. Diese
Einschätzung entspricht nicht nur allgemeiner
Lebenserfahrung, sondern wird auch durch die von der
Bayerischen Staatsregierung dem Bayerischen
Verfassungsgerichtshof vorgelegten statistischen Daten
bestätigt.
38
3. Die Verfassungsbeschwerde ist auch
offensichtlich unbegründet, soweit der Beschwerdeführer eine
Ungleichbehandlung der von den angegriffenen Altersgrenzen
betroffenen berufsmäßigen kommunalen Wahlbeamten gegenüber
den davon nicht berührten ehrenamtlichen ersten
Bürgermeistern rügt. Der Gesetzgeber durfte bereits in dem
Umstand, dass die Stellung ehrenamtlicher Bürgermeister
kleinerer Gemeinden mit den im Hauptamt vergebenen Positionen
als Landrat oder Bürgermeister einer größeren Stadt deshalb
nicht vergleichbar ist, weil letztere das Aufgabenfeld der
Leitung eines meist umfangreichen Verwaltungsapparats mit
erheblichem Personalbestand mit sich bringt, einen
ausreichenden Grund für die differenzierende Regelung der
Wählbarkeitsvoraussetzungen sehen.
39
4. Soweit der Beschwerdeführer einen Verstoß
gegen Art. 3 Abs. 1 GG darin sieht, dass die
Höchstaltersgrenze erst ab dem 1. Januar 2020 und nicht
bereits für die bevorstehende Kommunalwahl 2014 von 65 auf 67
Jahre hinaufgesetzt wird, bestehen im Hinblick darauf, dass
der Beschwerdeführer von einer etwaigen verfassungswidrigen
Ungleichbehandlung nicht selbst betroffen ist, Zweifel an der
Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde (vgl. BVerfGE 72, 1
; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 12.
September 2012 - 2 BvR 1390/12 u.a. -, juris,
Rn. 95). Sie ist jedenfalls auch insoweit offensichtlich
unbegründet.
40
Die Entscheidung, ob ein Rechtsgebiet der
Novellierung bedarf und ab wann eine Neuregelung gelten soll,
ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers. Die Bestimmung des
Zeitpunkts für das Inkrafttreten eines Gesetzes bedarf daher
im Regelfall keiner besonderen Rechtfertigung, und das
Bundesverfassungsgericht kann nur eingreifen, wenn hierbei
äußerste Grenzen überschritten werden. Dies ist etwa dann der
Fall, wenn für den gewählten Zeitpunkt sachlich einleuchtende
Gründe nicht mehr erkennbar sind (vgl. näher dazu BVerfGE 47,
85 ).
41
Ein derartiger Fall liegt nicht vor. Die
getroffene Übergangsregelung soll nicht nur vermeiden, in die
Zulässigkeit einer Wiederwahl der derzeitigen Amtsträger
durch Gesetz bereits für die nächsten allgemeinen
Kommunalwahlen im Jahr 2014 verändernd einzugreifen. Zugleich
soll damit dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die
Erhöhung der (allgemeinen) Altersgrenze bei Laufbahnbeamten
auf 67 Jahre in Bayern vollumfänglich erst zum Jahr 2029
greift (vgl. LTDrucks 16/9081, S. 19). Der Gesetzgeber
hat sich damit von Gesichtspunkten leiten lassen, die ein
Eingreifen des Bundesverfassungsgerichts nicht
rechtfertigen.
42
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.