BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 443/01 -
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Jentsch,
Broß
und die Richterin Lübbe-Wolff
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 19. August 2002 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die vom
Bundesverfassungsgericht bereits entschiedene Frage der
Grundrechtsbindung des kirchlichen Gesetzgebers bei der
Erhebung von Kirchensteuer.
2
1. Im Land Schleswig-Holstein sind
Rechtsgrundlagen für die Erhebung der evangelischen
Kirchensteuer das Gesetz über die Erhebung von Kirchensteuern
im Lande Schleswig-Holstein (Kirchensteuergesetz - KiStG) in
der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1975 (GVOBl S.
219), zuletzt geändert am 24. Oktober 1996 (GOVBl S. 652),
das Kirchensteuergesetz der Nordelbischen
Evangelisch-Lutherischen Kirche vom 8. Oktober 1978 (GVOBl
NEK S. 409) in der Fassung vom 21. November 1990
(Kirchensteuerordnung) und das Kirchengesetz über Art und
Höhe der Kirchensteuer (Kirchensteuerbeschluss) vom 8.
Oktober 1978 (GVOBl NEK S. 415).
3
Die maßgeblichen Vorschriften des
(staatlichen) Kirchensteuergesetzes lauten:
4
§ 1 (Steuerberechtigung)
5
(1) Die evangelisch-lutherischen Landeskirchen
und die Katholische Kirche erheben im Lande
Schleswig-Holstein Kirchensteuern auf Grund eigener
Steuergesetze und -verordnungen. Diese gelten für alle
Glieder der evangelischen Kirchen oder der Katholischen
Kirche, die ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt im
Lande Schleswig-Holstein haben.
6
(2) Die Kirchen regeln
7
1. die Zuständigkeit der Steuererhebung im
kirchlichen Bereich,
8
2. Beginn und Ende der
Kirchensteuerpflicht,
9
3. die Erhebung von Kirchensteuern im Rahmen
des § 3 Abs. 1,
10
4. das Rechtsbehelfsverfahren im kirchlichen
Bereich,
11
5. das Besteuerungsverfahren, soweit die
Kirchensteuern von ihnen verwaltet werden.
12
§ 2 (Kirchliche Steuergesetze und
-verordnungen)
13
Die kirchlichen Steuergesetze und -verordnungen
der evangelisch-lutherischen Landeskirchen und der
Katholischen Kirche werden dem Ministerium für Bildung,
Wissenschaft, Forschung und Kultur vor der Verkündung
vorgelegt. Innerhalb eines Monats nach der Vorlage kann das
Ministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur
verlangen, dass die Verkündung unterbleibt, wenn
14
1. durch sie die Einheitlichkeit der
Steuergesetze und -verordnungen der Kirchen beeinträchtigt
wird,
15
2. sie nicht mit den staatlichen
Steuerbestimmungen in Einklang stehen.
16
(2) Beschlüsse der Kirchen über die Höhe der
Kirchensteuern bedürfen der Genehmigung des Ministeriums für
Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur. Sie bleiben in
Kraft, bis neue genehmigte Beschlüsse an ihre Stelle treten.
Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn sie nicht bis zum
Ablauf eines Monats nach Eingang des Antrages auf Genehmigung
ausdrücklich versagt wird.
17
§ 3 (Steuerarten)
18
(1) Kirchensteuern können - einzeln oder
nebeneinander - erhoben werden als
19
1. Kirchensteuer vom Einkommen in Höhe eines
Vomhundertsatzes der Einkommen-(Lohn-)steuer,
20
...
21
§ 6 (Staatliche Verwaltung der
Kirchensteuern)
22
(1) Der Finanzminister kann auf Antrag der
Kirchen die Verwaltung von Kirchensteuern den Finanzämtern
übertragen, sofern die Kirchensteuern im ganzen Lande nach
einheitlichen Grundsätzen und mit gleichen Steuersätzen für
alle Kirchen erhoben werden. Die Kirchen erstatten dem Land
die durch die Verwaltung der Kirchensteuern entstehenden
Kosten.
23
...
24
Die maßgeblichen Vorschriften der
(kirchlichen) Kirchensteuerordnung lauten:
25
II. Kirchensteuerpflicht
26
§ 3 Kirchensteuerpflichtige
27
(1) Alle Kirchenmitglieder der Nordelbischen
Kirche sind kirchensteuerpflichtig.
28
(2) Die Kirchensteuerpflicht besteht gegenüber
derjenigen Kirchengemeinde, in deren Gebiet das
Kirchenmitglied einen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt
hat. Entsprechendes gilt für die Kirchensteuerpflicht
gegenüber dem Kirchenkreis.
29
III. Arten der Kirchensteuern
30
§ 5 Allgemeines
31
(1) Die Kirchensteuern können einzeln oder
nebeneinander erhoben werden:
32
1. Kirchensteuern vom Einkommen
33
a) in Höhe eines Vomhundertsatzes der
Einkommen-(Lohn-)steuer
34
...
35
§ 6 Bemessung der Kirchensteuer
36
(1) Die in Höhe eines Vomhundertsatzes der
Einkommen-(Lohn-)steuer zu erhebende Kirchensteuer wird bei
den zu veranlagenden Kirchensteuerpflichtigen nach der
Einkommensteuer bemessen; im Lohnsteuerabzugsverfahren wird
sie nach der Lohnsteuer bemessen...
37
Die maßgebliche Vorschrift des Kirchengesetzes
in seiner im Steuerjahr 1994 geltenden Fassung lautete:
38
§ 1 Kirchensteuer in Höhe eines
Vomhundertsatzes der Einkommen-(Lohn-)steuer
39
(1) Die Kirchenkreise erheben Kirchensteuern in
Höhe eines Vomhundertsatzes der Einkommen-(Lohn-)steuer nach
§ 5 Abs. 1 Nr. 1 a der Kirchensteuerordnung. Sie beträgt
im Bereich der Freien und Hansestadt Hamburg 8 v.H. der
Einkommen-(Lohn-)steuer, jedoch mindestens 7,20 DM und
höchstens 3 % des zu versteuernden Einkommens. Im Bereich des
Landes Schleswig-Holstein beträgt sie 9 % der
Einkommen-(Lohn-)steuer, jedoch höchstens 3,5 % des zu
versteuernden Einkommens.
40
...
41
2. Im Land Hamburg ist Rechtsgrundlage für den
Erlass kirchlicher Steuergesetze das Kirchensteuergesetz der
Freien und Hansestadt Hamburg vom 15. Oktober 1973 (HambGVBl
I S. 431). Die maßgeblichen Vorschriften dieses Gesetzes
lauten:
42
§ 1 Steuerberechtigte
43
(1) Die evangelisch-lutherischen Kirchen und
die römisch-katholische Kirche, ihre selbständigen
gebietlichen Gliederungen und übergemeindlichen Verbände in
der Freien und Hansestadt Hamburg sind berechtigt, sofern sie
Körperschaften des öffentlichen Rechts sind, Kirchensteuern
auf Grund eigener Steuervorschriften nach Maßgabe dieses
Gesetzes zu erheben.
44
...
45
§ 3 Steuerarten und Steuermaßstab
46
(1) Kirchensteuern können erhoben werden
47
a) als Kirchensteuer vom Einkommen in Höhe
eines Vomhundertsatzes der Einkommen- und Lohnsteuer,
48
...
49
§ 4 Kirchliche Steuervorschriften
50
(1) Art und Höhe der Kirchensteuern werden von
den steuerberechtigten Körperschaften durch
Steuervorschriften bestimmt. Die Steuervorschriften bedürfen
insoweit der staatlichen Genehmigung.
51
...
52
1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die
"Glied" der Nordelbischen Evangelisch-Lutherischen Kirche und
des im Land Schleswig-Holstein gelegenen Kirchenkreises
Oldenburg ist, wurde mit Bescheid des Finanzamts Oldenburg
für das Jahr 1994 zur Kirchensteuer in Höhe von 9 v.H. der
von ihr zu entrichtenden Lohnsteuer herangezogen. Nach
erfolgloser Durchführung des (kirchlichen) Vorverfahrens
erhob sie vor dem Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht
Anfechtungsklage, mit der sie die Herabsetzung der
Kirchensteuer unter Zugrundelegung des in Hamburg geltenden
niedrigeren Hebesatzes von 8 v.H. begehrte. Zur Begründung
trug sie im Wesentlichen vor, die unterschiedliche Höhe der
Steuersätze in den Teilgebieten Nordelbiens bedeute eine sie
benachteiligende Ungleichbehandlung im Verhältnis zu den
Kirchenangehörigen in Hamburg, die nicht nur einen Verstoß
gegen innerkirchliches Recht, sondern zugleich einen Verstoss
gegen Art. 3 Abs. 1 GG darstelle.
53
2. Das Verwaltungsgericht wies die Klage als
unbegründet ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus,
dass die kirchenrechtliche Festlegung unterschiedlicher
Hebesätze je danach, ob ein Kirchenmitglied in den Ländern
Hamburg oder Schleswig-Holstein wohne, zwar an Art. 3 Abs. 1
GG zu messen, aber sachlich gerechtfertigt sei. Neben der
Komplexität des Entscheidungsprozesses der Vereinheitlichung
der in den ursprünglich selbstständigen Gebietsteilen
geltenden Hebesätze und den hiermit verbundenen
innerkirchlichen Abstimmungsproblemen habe die Kirche die
unterschiedlich hohen Hebesätze wegen der unterschiedlichen
Steuerkraft der Kirchenmitglieder in beiden Ländern
beibehalten. Hamburg weise ein deutlich höheres
Einkommensniveau auf; der niedrigere Hebesatz führe daher -
bei gleichem Finanzbedarf der Kirche pro Kirchenmitglied - zu
einem höheren Kirchensteueraufkommen in Hamburg.
54
3. Auf die Berufung der Klägerin des
Ausgangsverfahrens gab das Schleswig-Holsteinische
Oberverwaltungsgericht der Klage statt. Zur Begründung führte
das Oberverwaltungsgericht aus, dass die Erhebung der
Kirchensteuer auf Grund der kirchenrechtlichen Vorschrift des
§ 1 Abs. 1 KiStB gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße und
daher rechtswidrig sei. Die Kirchensteuererhebung müsse als
ein vom Staat abgeleitetes und in den weltlichen Bereich
hinein wirkendes Hoheitsrecht im Einklang mit den
Grundrechten stehen. Dies gelte nicht nur für das hoheitliche
Veranlagungsverfahren, sondern auch für die vorgelagerte
Bestimmung des Steuersatzes durch die Kirchen. Die
Festsetzung des Kirchensteuerhebesatzes unterfalle dem durch
Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV geschützten Bereich
der eigenen Angelegenheiten der Kirchen; zu den "Schranken
des für alle geltenden Gesetzes" rechneten auch die
Grundrechte. Die unterschiedlich hohen Kirchensteuersätze
seien daher an Art. 3 Abs. 1 GG zu messen. Die Klägerin habe
Anspruch auf Gleichbehandlung mit den in Hamburg wohnhaften
Kirchengliedern der Nordelbischen Kirche (NEK). Im
Steuerrecht werde der Gleichheitssatz dadurch verwirklicht,
dass gleichartige Tatbestände tatsächlich und rechtlich
gleich steuerlich belastet und die Steuerpflichtigen je nach
ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit gleichmäßig zur
Finanzierung der allgemeinen Aufgaben herangezogen würden.
Hier liege eine unzulässige Ungleichbehandlung vor, weil sich
ein vernünftiger, aus der Natur der Sache oder sonstwie
einleuchtender Grund zur Rechtfertigung der
Ungleichbehandlung nicht finden lasse.
55
Die Grenzen der Länder Hamburg und
Schleswig-Holstein rechtfertigten die unterschiedliche Höhe
der Hebesätze nicht. Mit Bildung der NEK sei eine (neue)
einheitliche Körperschaft des öffentlichen Rechts entstanden,
der jeder getaufte evangelische Christ mit Wohnsitz oder
gewöhnlichem Aufenthalt im Gebiet der NEK als "Glied"
angehöre. Die Kirchenglieder hätten mithin - ungeachtet ihrer
Zugehörigkeit zu verschiedenen Ländern - den gleichen
rechtlichen Status.
56
Auch das staatliche Kirchensteuerrecht der
beiden Länder biete - anders als in der
Sachverhaltskonstellation, die der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 1988 zu Grunde gelegen
habe (vgl. BVerwG, NJW 1989, S. 1747 ) - keinen
sachlichen Grund für unterschiedliche Hebesätze.
57
Die Entstehungsgeschichte der im Jahr 1977
durch Zusammenschluss von fünf selbstständigen Körperschaften
des öffentlichen Rechts entstandenen NEK rechtfertige die
unterschiedlichen Hebesätze nicht mehr; die der Körperschaft
auf Grund ihrer Entstehungsgeschichte zuzubilligende
Anpassungsfrist sei im Steuerjahr 1994 abgelaufen
gewesen.
58
Schließlich sei das unterschiedliche
Steueraufkommen in Hamburg und in Schleswig-Holstein kein
geeigneter Anknüpfungspunkt für eine Differenzierung; denn
dies führe dazu, dass - entgegen dem im Steuerrecht geltenden
Leistungsfähigkeitsprinzip - in dem Erhebungs-Teilgebiet mit
dem niedrigeren Durchschnittseinkommen der höhere Steuersatz
gelte.
59
4. Die von den Beschwerdeführern erhobene
Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision hat das
Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen. Die in der
Nichtzulassungsbeschwerde aufgeworfene Rechtsfrage, ob Art.
100 Abs. 1 GG auch formelle Kirchengesetze erfasse, lasse
sich auf der Grundlage der gefestigten Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts eindeutig verneinen. Die
Vorlagepflicht erfasse ausschließlich förmliche, von einem
Bundes- oder Landesparlament erlassene nachkonstitutionelle
Gesetze; es solle damit die Autorität des konstitutionellen
Gesetzgebers gewahrt werden. Die Beantwortung der weiteren
Rechtsfrage, ob Art. 3 Abs. 1 GG einer korporierten
Religionsgesellschaft, deren Gebiet sich über zwei Länder
erstreckt, verbiete, für die beiden Länder unterschiedlich
hohe Steuersätze festzusetzen, sei im Revisionsverfahren
nicht zu erwarten. Maßgeblich für die Beurteilung des
Prinzips der Steuergerechtigkeit seien vorliegend vor allem
auch Bedeutung und Tragweite des Art. 111 der Verfassung der
NEK, der die Festsetzung eines einheitlichen Steuersatzes im
gesamten Gebiet als Ziel formuliere. Das Urteil gehe vor
diesem Hintergrund davon aus, dass der Beigeladenen ein
Anpassungszeitraum zur Angleichung der unterschiedlichen
Steuersätze zuzugestehen sei, sodass die Beantwortung der
aufgeworfenen abstrakten Rechtsfrage nicht
entscheidungserheblich sei.
60
Schließlich liege auch der Zulassungsgrund der
Divergenz nicht vor. Die angeführte Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts betreffe die Frage des Kirchgelds
in glaubensverschiedener Ehe und nicht die Erhebung von
Kirchensteuer nach einem Vomhundertsatz der
Einkommen-(Lohn-)steuer.
61
5. Die Synode der Nordelbischen
Evangelisch-Lutherischen Kirche hat im Sommer 2000 ein Gesetz
verabschiedet, mit dem der Hebesatz in ihrem gesamten Gebiet
auf 9 v.H. angehoben worden ist. Das Gesetz ist zum 1. Januar
2001 in Kraft getreten.
62
Mit der gegen das Urteil des
Oberverwaltungsgerichts und den Beschluss des
Bundesverwaltungsgerichts gerichteten Verfassungsbeschwerde
rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung ihrer Grundrechte
aus Art. 4 Abs. 1 und Abs. 2 i.V.m. Art. 140 GG i.V.m. Art.
137 Abs. 3 und 6 WRV, aus Art. 3 Abs. 1 GG und aus Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG. Die angegriffenen Entscheidungen beruhten
auf der unzutreffenden Annahme einer Grundrechtsbindung der
Kirchen im Bereich des Kirchensteuerrechts und auf einer
unzutreffenden Beurteilung des Gewährleistungsgehalts des
Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 6 WRV.
63
Art. 137 Abs. 6 WRV räume den Kirchen die
Befugnis zur Steuererhebung von Verfassungs wegen ein; der
Staat sei verpflichtet, seinen Beitrag zur Erfüllung dieser
"gemeinsamen Angelegenheit von Staat und Kirche" zu leisten,
der in dem Erlass von Landesgesetzen als Voraussetzung für
die Steuererhebung und ihrer zwangsweisen Beitreibung
bestehe. Die Kirche leiste ihren Beitrag durch Ermittlung
ihres Finanzbedarfs, durch Erstellung einer Steuerkalkulation
und durch die Festlegung des Kirchensteuerhebesatzes. Die
Entscheidung über die Höhe des Hebesatzes sei innerkirchliche
Angelegenheit und unterliege keiner Bindung an die
Grundrechte. Der Kirche stehe es frei, in Teilen ihres
Kirchengebiets unterschiedliche Kirchensteuerhebesätze zu
bestimmen. Aber auch bei Annahme einer Bindung der Kirche an
Art. 3 Abs. 1 GG halte das Kirchengesetz über die Höhe der
Hebesätze einer Überprüfung stand. Die von der Kirche
vorgenommene Differenzierung der Höhe der Hebesätze je nach
Zugehörigkeit eines Gebiets zu verschiedenen Ländern sei in
der Verfassungsgarantie des Art. 137 Abs. 6 WRV, der den
Kirchen das Besteuerungsrecht "nach Maßgabe der
landesrechtlichen Bestimmungen" garantiere, angelegt und
daher ohne Weiteres sachlicher Grund für eine
unterschiedliche Regelung. Im Übrigen bestehe für die
kirchensteuerberechtigten Kirchen eines Landes die
Notwendigkeit, sich auf einheitliche Steuersätze zu
verständigen, damit der Staat die Verwaltung der
Kirchensteuern übernehme. Auch dies rechtfertige
unterschiedliche Hebesätze in den verschiedenen Ländern.
64
Das Oberverwaltungsgericht habe Art. 101 Abs.
1 Satz 2 GG verletzt, weil es seiner Vorlagepflicht aus Art.
100 Abs. 1 GG nicht nachgekommen sei; es sei verpflichtet
gewesen, in direkter oder analoger Anwendung dieser
Vorschrift das Verfahren auszusetzen und dem
Bundesverfassungsgericht das kirchliche Gesetz über die
Festsetzung der Höhe der Hebesätze zur Prüfung auf seine
Vereinbarkeit mit der Verfassung vorzulegen.
65
Schließlich habe das Oberverwaltungsgericht
Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, weil es von der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 1988 - 8 C 10.87
-, NJW 1989, S. 1747 ff., abgewichen sei. Das
Bundesverwaltungsgericht habe hinsichtlich des Kirchgelds
eine unterschiedliche Regelung in Hamburg und
Schleswig-Holstein als mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar
angesehen.
66
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht gemäß
§ 93a Abs. 2 BVerfGG zur Entscheidung anzunehmen.
67
1. a) Der Verfassungsbeschwerde kommt
grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung nicht zu
(§ 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Diese ist nur
gegeben, wenn die Verfassungsbeschwerde eine
verfassungsrechtliche Frage aufwirft, die sich nicht ohne
Weiteres aus dem Grundgesetz beantworten lässt und durch die
verfassungsgerichtliche Rechtsprechung noch nicht geklärt ist
oder durch veränderte Verhältnisse erneut klärungsbedürftig
geworden ist (vgl. BVerfGE 90, 22 ; 96, 245
).
68
b) Die hier mit der Verfassungsbeschwerde
aufgeworfenen Fragen sind hinreichend geklärt. Sie lassen
sich mit Hilfe der in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts entwickelten Maßstäbe ohne Weiteres
entscheiden. Das Bundesverfassungsgericht hat die für das
Kirchensteuerrecht maßgeblichen Verfassungsfragen bereits
beantwortet (vgl. BVerfGE 19, 206 ; 19,
226 ; 19, 248 ; 19, 253
; 19, 268 ; 30, 415
; 44, 37 ; 73, 388
).
69
2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
auch nicht zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG
bezeichneten Rechte angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b
BVerfGG). Die Verfassungsbeschwerde hat keine hinreichende
Aussicht auf Erfolg; denn sie ist teils unzulässig und im
Übrigen unbegründet.
70
a) Ein Verstoß der Fachgerichte gegen das
grundrechtsgleiche Recht auf den gesetzlichen Richter, auf
das sich auch die im fachgerichtlichen Verfahren beigeladene
Beschwerdeführerin zu 1. berufen kann (vgl. BVerfGE 18, 441
), liegt nicht vor. Zwar kann Art. 101 Abs. 1 Satz
2 GG verletzt sein, wenn ein Gericht entgegen Art. 100 Abs. 1
GG seiner Verpflichtung zur Aussetzung des Verfahrens und
Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nicht nachkommt (vgl.
BVerfGE 23, 288 ). Hier fehlt es jedoch an einer
Vorlagepflicht der Fachgerichte. Das Oberverwaltungsgericht
war ermächtigt und verpflichtet, in eigener Zuständigkeit als
Vorfrage zu der von ihm zu treffenden Entscheidung über die
Rechtmäßigkeit der festgesetzten Kirchensteuer zu prüfen, ob
§ 1 Abs. 1 des Kirchensteuerbeschlusses mit dem
Grundgesetz in Einklang steht und damit im staatlichen
Bereich Geltung beanspruchen kann (vgl. BVerfGE 19, 248
; 19, 268 ; A. v. Campenhausen, in: v.
Mangoldt/Klein/Starck, GG III, 4. Auflage, Art. 137 WRV Rn.
297).
71
Der von der Synode als innerkirchlich
zuständigem Gesetzgebungsorgan erlassene
Kirchensteuerbeschluss unterfällt als autonomes Satzungsrecht
einer Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht dem
Anwendungsbereich des Art. 100 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 19,
253 ; Marré, Das kirchliche
Besteuerungsrecht, in: J. Listl/D. Pirson, Handbuch des
Staatskirchenrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2.
Auflage, 1995, Bd. 1, § 37, S. 1116, 1117; von Busse,
Gemeinsame Angelegenheiten von Staat und Kirche, S. 173;
Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG, Art. 140 Rn. 317).
72
b) Die angegriffenen Entscheidungen verletzen
die Beschwerdeführer nicht in ihrem durch Art. 140 GG i.V.m.
Art. 137 Abs. 3 der Verfassung vom 11. August 1919 (Weimarer
Reichsverfassung, im Folgenden: WRV) geschützten
Selbstbestimmungsrecht.
73
aa) (1) Nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs.
6 WRV sind die korporierten Religionsgemeinschaften
berechtigt, von ihren Mitgliedern Steuern zu erheben. Das
Besteuerungsrecht als mit der Verleihung des
Körperschaftsstatus verbundene Befugnis sichert den
Religionsgemeinschaften finanzielle Unabhängigkeit und
Eigenständigkeit und leistet damit einen Beitrag zur
Sicherung ihrer durch Art. 140 i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV
garantierten Freiheit (vgl. zuletzt BVerfGE 102, 370
; Marré, Das kirchliche Besteuerungsrecht, in: J.
Listl/D. Pirson, Handbuch des Staatskirchenrechts der
Bundesrepublik Deutschland, 2. Auflage, 1995, Bd. 1,
§ 37, S. 1101 ; A. v. Campenhausen, in: v.
Mangoldt/Klein/Starck, GG III, 4. Auflage, Art. 137 WRV Rn.
270). Der Staat ist verpflichtet, den Religionsgemeinschaften
mit Körperschaftsstatus das Besteuerungsrecht als hoheitliche
Befugnis zu verleihen. Als echte, von einer Gegenleistung
unabhängige und im Falle der Nichtzahlung notfalls im Wege
des Verwaltungszwangs beizutreibende Steuer unterscheidet die
Kirchensteuer sich von Mitgliedsbeiträgen, die die
Religionsgemeinschaften ohne Mitwirkung des Staates von ihren
Mitgliedern fordern können (vgl. BVerfGE 19, 206 ;
73, 388 ). Daher sind die
Religionsgemeinschaften bei Inanspruchnahme des Hoheitsrechts
an die grundgesetzliche Ordnung, vor allem an die
Grundrechte, gebunden (vgl. BVerfGE 30, 415 ;
Listl, Das kirchliche Besteuerungsrecht in der neueren
Rechtsprechung der Gerichte der Bundesrepublik Deutschland,
in: Kirche im freiheitlichen Staat, 2. Halbband, 1996, S. 733
; Ehlers, in: Sachs, GG, 2. Auflage, 1999, Art.
140 GG/Art. 137 WRV Rn. 21; A. v. Campenhausen, a.a.O., Art.
137 WRV Rn. 271; M. Morlok, in: H. Dreier
2000, Art. 140 GG/Art. 137 WRV Rn. 83; Hermann Weber, Die
Religionsgemeinschaften als Körperschaften des öffentlichen
Rechts im System des Grundgesetzes, 1966, S. 149). Die
Religionsgemeinschaften können nicht erwarten, dass der Staat
ihnen seine Hoheitsgewalt zur Verfügung stellt oder sie bei
der Durchsetzung von Maßnahmen unterstützt, wenn hierauf
gerichtete staatliche Akte zu einer Grundrechtsverletzung
führen müssten (vgl. F. Hammer, Rechtsfragen der
Kirchensteuer, 2002, S. 294). Andernfalls würden staatliche
Stellen entgegen Art. 1 Abs. 3 GG von ihrer strikten Bindung
an die Grundrechtsordnung (vgl. BVerfGE 6, 386 ;
stRspr) befreit. Der Staat muss deshalb seine Mitwirkung an
der Kirchensteuererhebung versagen, wenn dadurch Grundrechte
missachtet würden (vgl. BVerfGE 30, 415 ).
Wollen sich die Kirchen bei ihrer Finanzierung staatlicher
Hoheitsgewalt bedienen, bleibt ihnen deshalb nur, die
staatlichen Grundrechte umfassend zu beachten und ihr Handeln
hiernach auszurichten (vgl. BVerfGE 30, 415 ; F.
Hammer, Rechtsfragen der Kirchensteuer, 2002, S. 295).
Rechtssetzung und Vollzug der Kirchensteuer unterliegen der
Rechtskontrolle durch staatliche Gerichte und müssen darüber
hinaus auch rechtsstaatlichen Grundsätzen genügen (vgl.
BVerfGE 19, 206 ; Marré, Zum Wesen des
gegenwärtigen kirchlichen Besteuerungsrechts, in:
Gedächtnisschrift für Hans Peters, 1967, S. 302
; Paul Mikat, Grundfragen des
Kirchensteuerrechts unter besonderer Berücksichtigung der
Verhältnisse in Nordrhein-Westfalen, in: Gedächtnisschrift
für Hans Peters, 1967, S. 328 ).
Wollen sie diese Bindung vermeiden, müssen sie sich der
Finanzierung durch private Mitgliedsbeiträge bedienen (vgl.
F. Hammer, Rechtsfragen der Kirchensteuer, 2002, S. 295).
74
(2) Der Staat kommt seiner Verpflichtung aus
Art. 137 Abs. 6 WRV nach, wenn er die rechtlichen
Voraussetzungen für das Besteuerungsrecht schafft und dabei
die Möglichkeit zwangsweiser Beitreibung vorsieht (vgl.
BVerfGE 19, 206 ; 44, 37 ; 73,
388 ). Dem Landesgesetzgeber steht es dabei frei,
ob er sich auf den Erlass von Rahmengesetzen beschränkt, das
Besteuerungsrecht selbst in allen Einzelheiten regelt oder
durch Abschluss staatskirchenrechtlicher Vereinbarungen den
Rahmen schafft, den die Religionsgemeinschaften in
Wahrnehmung des Rechts, ihre Angelegenheiten selbst zu ordnen
und zu verwalten, durch Erlass kirchlicher Steuergesetze
ausfüllen können (vgl. BVerfGE 19, 253 ; 73, 388
; Marré, a.a.O.; vgl. auch
Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG, Art. 140 Rn. 317). Das
Kirchensteuerrecht gehört daher zu den gemeinsamen
Angelegenheiten von Staat und Kirche (vgl. BVerfGE 19, 206
; 44, 37 ; 73, 388 ).
75
(3) Hat der Landesgesetzgeber sich - wie hier
in Schleswig-Holstein und in Hamburg - darauf beschränkt, die
Kirchensteuerarten zu regeln und die Ermächtigungsgrundlage
für den Erlass kirchlicher Steuergesetze zu schaffen, und hat
er die Ausfüllung dieses Rahmens - ohne hierzu von
Verfassungs wegen verpflichtet zu sein - den
Religionsgemeinschaften überlassen, so obliegt es jenen in
eigener Verantwortung, kirchliche Steuergesetze und
Hebesatzbeschlüsse zu erlassen. Sie unterliegen dabei, weil
das Besteuerungsrecht ein staatlich verliehenes Hoheitsrecht
ist, der Bindung an die verfassungsmäßige Ordnung,
insbesondere an die Grundrechte (vgl. BVerfGE 30, 415
; Ehlers, in: Sachs, GG, 2. Auflage, 1999, Art.
140 GG/Art. 137 WRV Rn. 21; Heinrich List, Kirchensteuer, BB
1997, S. 17 ). Die kirchlichen Steuernormen müssen
daher die Mindestanforderungen rechtsstaatlicher
Steuererhebung erfüllen (vgl. BVerfGE 19, 248 ;
Christian Meyer, Das geltende Kirchensteuerrecht im Bereich
der Evangelischen Kirche in Deutschland, in: Lienemann, Die
Finanzen der Kirche, 1989, S. 173 ; Gehm, Das
Kirchensteuersystem in der Bundesrepublik Deutschland, StuW
1999, S. 243 ). Der den Religionsgemeinschaften
eröffnete Gestaltungsraum ist aber weit. Es steht ihnen frei,
ein eigenes Besteuerungssystem zu entwickeln oder die
Kirchensteuer als Zuschlagsteuer zu bestimmten staatlichen
Maßstabsteuern, etwa - wie hier - als Zuschlag zur
Einkommen-(Lohn-)steuer, auszugestalten (vgl. Ferdinand
Kirchhof, Verwerfungen der Kirchenzuschlagsteuern wegen des
Maßstabs der Einkommensteuer, in: Festschrift für Martin
Heckel zum 70. Geburtstag, Hrsg.: H. Kästner/K. Nörr/K.
Schlaich, 1999, S. 373 ; Paul Kirchhof, Die
Einkommensteuer als Maßstab für die Kirchensteuer, DStZ 1986,
S. 25 ). Entscheidet sich eine
Religionsgemeinschaft dafür, die Kirchensteuer gleichsam als
Annex zur staatlichen Einkommensteuer auszugestalten, so
gewinnt das aus Art. 3 Abs. 1 GG fliessende Gebot der
Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit auch
für die kirchliche Entscheidung Bedeutung (vgl. Marré, in:
Tipke/Lang, Steuerrecht, 16. Auflage, 1998, § 10
Kirchensteuer, Rn. 10; Ehlers, in: Sachs, GG, 2. Auflage,
1999, Art. 140 GG/Art. 137 WRV Rn. 23; BVerwG, NJW 1989, S.
1747 ; siehe auch BVerfGE 30, 415
).
76
(4) Die Prüfung, ob die kirchlichen
Steuernormen rechtsstaatlichen Mindestanforderungen genügen,
obliegt den staatlichen Gerichten, wenn und soweit
Kirchenglieder staatlichen Rechtsschutz begehren (vgl.
BVerfGE 19, 206 ; siehe auch A. v.
Campenhausen, a.a.O., Rn. 297; Ferdinand Kirchhof, a.a.O., S.
382 f.). Dabei entspricht es dem verfassungsrechtlichen
Verständnis des Verhältnisses von Staat und Kirche, dass die
Gerichte im Rahmen der von ihnen vorzunehmenden Prüfung auf
einen verfassungsrechtlich tragfähigen Ausgleich des
Spannungsverhältnisses zwischen kirchlicher Selbstbestimmung
einerseits und den Anforderungen der rechtsstaatlichen
Ordnung andererseits achten (vgl. BVerfGE 73, 388
; A. v. Campenhausen, a.a.O., Rn. 150; M. Morlok,
a.a.O., Rn. 84; M. Heckel, Religionsfreiheit und
Staatskirchenrecht in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts, in: Festschrift 50 Jahre
Bundesverfassungsgericht, Hrsg.: P. Badura/H. Dreier, Bd. II,
S. 379 ).
77
bb) Diesen verfassungsrechtlichen
Anforderungen wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts
gerecht.
78
(1) Es hat angenommen, dass die Festlegung der
Höhe der Kirchensteuer zu den durch Art. 140 GG i.V.m. Art.
137 Abs. 3 Satz 1 WRV geschützten eigenen Angelegenheiten der
Kirche zählt und sie in Ausübung des ihr verliehenen
Hoheitsrechts an die Grundrechte gebunden ist. Daher hat das
Gericht die für die Höhe der Kirchensteuer maßgebliche
Vorschrift des § 2 Abs. 1 des Kirchensteuerbeschlusses
an Art. 3 Abs. 1 GG gemessen.
79
Der von den Beschwerdeführern erhobene
Einwand, Bezugspunkt für eine Prüfung am Maßstab des Art. 3
Abs. 1 GG sei nicht das kirchliche Gesetz, sondern die im
steuerberechtigten Kirchenkreis Oldenburg geltende Höhe der
Kirchensteuer, geht fehl. Zwar ist richtig, dass ein Träger
hoheitlicher Gewalt durch den Gleichheitssatz nur für den
Bereich seiner eigenen Zuständigkeit verpflichtet werden kann
(BVerfGE 21, 54 ; 79, 127 ). Daraus
folgt jedoch nicht, dass die gleichheitsrechtliche Prüfung im
vorliegenden Fall nur den Kirchenkreis Oldenburg ins Auge zu
fassen hätte. Zwar hat die Beschwerdeführerin zu 1. sich in
Wahrnehmung ihres Rechts, ihre eigenen Angelegenheiten ohne
Einmischung des Staates zu ordnen und zu verwalten, gegen das
von den kirchensteuerberechtigten Körperschaften weiterhin
praktizierte Modell der Landeskirchensteuer oder
Ortskirchensteuer entschieden und die Verwaltung der
Kirchensteuer auf die Kirchenkreise übertragen (vgl. Klaus
Blaschke, Kirchliches Finanz- und Haushaltsrecht, ZevKR 27
, S. 45 ). Unabhängig davon obliegt
aber die Ordnung der Kirchensteuer, vor allem die Festlegung
der Höhe des Kirchensteuerhebesatzes, der Nordelbischen
Evangelisch-Lutherischen Kirche (vgl. Art. 111 der Verfassung
der NEK). Bei dieser Sachlage ist der Ausgangspunkt des
Gerichts für eine Prüfung am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG
richtig gewählt.
80
(2) Auch ist gegen das vom
Oberverwaltungsgericht unter Zugrundelegung dieses
Prüfungsmaßstabs gewonnene Auslegungsergebnis von Verfassungs
wegen nichts zu erinnern. Das Gericht hat weder Bedeutung und
Tragweite des Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 6 WRV noch das
kirchliche Selbstbestimmungsrecht verkannt.
81
(a) Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht
angenommen, dass der von den Beschwerdeführern vorgetragene
Gesichtspunkt unterschiedlich hoher Durchschnittseinkommen
der Kirchenglieder in den Ländern Hamburg und
Schleswig-Holstein die unterschiedliche Höhe der Hebesätze
nicht zu rechtfertigen vermochte. Die Wahl dieses Merkmals
als Anknüpfungspunkt, um in dem Erhebungsgebiet mit dem
geringeren Durchschnittseinkommen einen höheren Hebesatz
vorzusehen, gerät vielmehr in Konflikt mit Art. 3 Abs. 1 GG,
der im Steuerrecht eine Besteuerung nach der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit der Steuerpflichtigen gebietet (BVerfGE
66, 214 ; stRspr). Dieser für den staatlichen
Steuergesetzgeber Verbindlichkeit beanspruchende Maßstab ist
auch Leitlinie für den kirchlichen Steuergesetzgeber, wenn er
sich - wie hier - dafür entscheidet, die Kirchensteuer in
Anbindung an die Einkommensteuer zu erheben (vgl. BVerfGE 30,
415 ; siehe auch Paul Kirchhof, a.a.O., S.
27 ff.; ders., Die Kirchensteuer im System des deutschen
Staatsrechts, in: Kirchensteuer, Notwendigkeit und
Problematik, Hrsg.: F. Fahr, 1996, S. 53 ;
Marré, Die Kirchenfinanzierung in Kirche und Staat der
Gegenwart, 3. Auflage, 1991, S. 48; weiter gehend Paul Mikat,
Grundfragen des Kirchensteuerrechts unter besonderer
Berücksichtigung der Verhältnisse in Nordrhein-Westfalen, in:
Gedächtnisschrift für Hans Peters, 1967, S. 328 ).
Das im Land Schleswig-Holstein erzielte niedrigere
Durchschnittseinkommen, das Ausdruck einer geringeren
finanziellen Leistungsfähigkeit der Kirchenglieder ist (vgl.
BVerfGE 19, 268 ), vermag daher einen höheren
Hebesatz nicht zu rechtfertigen (vgl. Rudolf Titzck,
Gleichheitssatz und Kirchensteuerrecht, NordÖR 2000, S. 280
).
82
(b) Der Einwand der Beschwerdeführer, der
Bedeutungsgehalt des Art. 137 Abs. 6 WRV lege nahe, die
Zugehörigkeit von Teilen des Kirchengebiets zu verschiedenen
Ländern ohne Hinzutreten weiterer Umstände als hinreichenden
Grund für eine Differenzierung anzusehen, greift nicht durch.
Der hierfür in Bezug genommene Wortlaut des durch Art. 140 GG
inkorporierten Art. 137 Abs. 6 WRV, der den
Religionsgesellschaften das Besteuerungsrecht "nach Maßgabe
der landesrechtlichen Bestimmungen" garantiert, ist
historisch zu erklären und als Regelungsauftrag an den
(staatlichen) Gesetzgeber zu verstehen (vgl.
Jeand`Heur/Korioth, Grundzüge des Staatskirchenrechts, 2000,
S. 183; A. v. Campenhausen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG
III, 4. Auflage, Art. 137 WRV Rn. 265 ff.; Ernst Rudolf
Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Band VI, Die
Weimarer Reichsverfassung, 1981, S. 894 ff.; Gerhard
Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August
1919, Nachdruck der 14. Auflage, 1968, S. 648; Werner Weber,
Das kirchenpolitische System der Weimarer Reichsverfassung im
Rückblick, in: Staat und Kirche in der Gegenwart, 1978, S.
311 ; Marré, Das kirchliche Besteuerungsrecht, in:
J. Listl/D. Pirson, Handbuch des Staatskirchenrechts der
Bundesrepublik Deutschland, 2. Auflage, 1995, Bd. 1,
§ 37, S. 1101 ). Die Verfassungsnorm weist
den Ländern die Gesetzgebungskompetenz für den Bereich des
Kirchensteuerrechts zu und verpflichtet sie zum Erlass
entsprechender Landesgesetze. Ein weiter gehender
Bedeutungsgehalt ist ihr nicht zu entnehmen. Die
Religionsgemeinschaften sind darin frei, im Rahmen ihres
durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV geschützten
Selbstbestimmungsrechts ihren räumlichen Wirkungsbereich ohne
Anbindung an Ländergrenzen zu bestimmen. Unterschiedliche
ländergesetzliche Regelungen können daher zwar Anlass für
eine Religionsgemeinschaft sein, in Teilen ihres Gebiets, die
unterschiedlichen Ländern zugehören, unterschiedliche
Regelungen vorzusehen. Ein solcher Fall liegt hier jedoch
nicht vor. Die Kirchensteuergesetze von Schleswig-Holstein
und Hamburg, die den Gestaltungsraum der Kirche bestimmen,
überlassen die Festsetzung der Kirchensteuerhebesätze ohne
weitere Vorgaben den steuerberechtigten Kirchen (vgl.
§ 2 Abs. 2 KiStG Schleswig-Holstein und § 4 Abs. 1
KiStG der Freien und Hansestadt Hamburg).
83
(c) Verfassungsrechtlich unangreifbar ist das
Oberverwaltungsgericht weiter davon ausgegangen, dass die
unterschiedlichen Hebesätze auch nicht mit dem Verweis darauf
gerechtfertigt werden können, die Angleichung erfordere einen
- bislang nicht hergestellten - Konsens mit der katholischen
Kirche. Auf eine Abstimmung mit der katholischen Kirche kommt
es, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat,
nur insofern an, als nach schleswig-holsteinischem wie auch
nach hamburgischem Kirchensteuerrecht die Verwaltung der
Kirchensteuern durch die Finanzämter voraussetzt, dass die
Kirchensteuer im ganzen Lande nach einheitlichen Grundsätzen
und mit gleichen Steuersätzen für alle Kirchen erhoben wird.
Eine diesbezügliche Übereinstimmung zwischen den Kirchen ist
demnach für die staatliche Verwaltung der Kirchensteuer,
nicht aber für die Beseitigung unterschiedlicher Hebesätze
innerhalb der Nordelbischen Evangelisch-Lutherischen Kirche
erforderlich. Das durch die Kirchensteuergesetze der Länder
eröffnete und durch Staatskirchenverträge abgesicherte
Angebot, staatliche Hilfe für die Verwaltung der
Kirchensteuer in Anspruch zu nehmen, geht über den
Gewährleistungsgehalt des Art. 137 Abs. 6 WRV hinaus (vgl.
Ehlers, a.a.O., Rn. 24; A. v. Campenhausen, a.a.O., Rn. 291;
Hermann Weber, Staat und Kirchen unter dem Grundgesetz, in:
Kirche und moderne Gesellschaft, 1976, S. 84 ;
Rüfner, Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der Kirchensteuer,
NJW 1971, S. 15 ). Schon deshalb kann das Interesse
an der Inanspruchnahme dieses Angebots nicht zur
Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen dienen. Das
Oberverwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang im Übrigen
zutreffend berücksichtigt, dass die Beschwerdeführerin zu 1.
selbst in Art. 111 Satz 1 ihrer Verfassung die Festlegung
einheitlicher Kirchensteuerhebesätze als Ziel formuliert hat.
Dieser Programmsatz der kirchlichen Verfassung belegt, dass
es dem Selbstverständnis und dem Willen der aus dem
Zusammenschluss mehrerer ursprünglich selbstständiger
Landeskirchen hervorgegangenen Nordelbischen
Evangelisch-Lutherischen Kirche entspricht, alle Mitglieder
ihres Gebietes unabhängig von ihrer Zugehörigkeit zu
verschiedenen Ländern gleichmäßig zur Kirchensteuer
heranzuziehen.
84
c) Der zur Begründung des behaupteten
Verstosses gegen die Rechtsanwendungsgleichheit angeführte
Hinweis auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
zur unterschiedlichen Höhe des Kirchgelds in Hamburg und in
Schleswig-Holstein (vgl. BVerwG, NJW 1989, S. 1747 ff.)
geht fehl. Unabhängig von der Frage, inwieweit die dieser
Entscheidung zu Grunde liegende Fallkonstellation, die das
von den Kirchengemeinden ohne Anbindung an staatliche
Steuertarife erhobene Kirchgeld betraf, mit der Kirchensteuer
nach Einkommen überhaupt vergleichbar ist, scheidet der
insoweit geltend gemachte Grundrechtsverstoß aus. Die
Rechtspflege ist wegen der Unabhängigkeit der Richter
konstitutionell uneinheitlich (vgl. BVerfGE 78, 123
; 87, 273 ). Selbst abweichende
Auslegungen derselben Norm verletzen das
Gleichbehandlungsgebot daher nicht ohne Weiteres. Einen
Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als
Willkürverbot haben die Beschwerdeführer nicht substantiiert
dargetan.
85
d) Die Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts ist von Verfassungs wegen nicht zu
beanstanden.
86
Von einer weiteren Begründung der Entscheidung
wird abgesehen (§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG).
87
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.