BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 532/02 -
des Herrn B...
hat die 3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Richter Broß,
die Richterin Osterloh
und den Richter Mellinghoff
gemäß § 93c in Verbindung mit § 93a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473) am 29. April 2007 einstimmig
beschlossen:
Der Beschluss des Landgerichts Bremen vom
5. März 2002 - 11 Qs 383/2001 - und der Beschluss des
Amtsgerichts Bremen vom 29. August 2001 - 91 Gs 1438/01
- verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus
Artikel 13 Absätze 1 und 2 des Grundgesetzes.
Die Beschlüsse werden aufgehoben. Die Sache
wird an das Landgericht Bremen zur Entscheidung über die
Kosten zurückverwiesen.
Die Freie Hansestadt Bremen hat dem
Beschwerdeführer seine notwendigen Auslagen zu erstatten.
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Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen
eine strafprozessuale Durchsuchungsanordnung wegen
handwerksrechtlicher Verstöße.
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1. Der Beschwerdeführer ist seit dem
9. April 1994 Inhaber eines Gewerbebetriebs, der als
"Holz- und Bautenschutzgewerbe" angemeldet ist. Zugleich
bestand eine Anmeldung bei der Handwerkskammer als
handwerksähnliches Gewerbe gemäß § 18 Abs. 2 HwO in
Verbindung mit Anlage B zur Handwerksordnung (in der Fassung
der Bekanntmachung vom 24. September 1998).
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2. Mit angegriffenem Beschluss vom
29. August 2001 ordnete das Amtsgericht wegen des
Verdachts einer "Ordnungswidrigkeit nach dem Gesetz zur
Bekämpfung der Schwarzarbeit" (SchwarzArbG) die Durchsuchung
der Wohn- und Nebenräume des Beschwerdeführers an. Bei einer
Kontrolle einer Baustelle in Bremen am 16. August 2001
seien zwei Personen angetroffen worden, die für die Firma des
Beschwerdeführers Putz- und Maurerarbeiten ausgeführt hätten.
Der Beschwerdeführer sei aber lediglich mit dem Gewerbe Holz-
und Bautenschutz gemeldet. Es bestehe daher der Verdacht der
fehlenden Ausübungsberechtigung, mithin unerlaubte
Handwerksausübung und damit Schwarzarbeit. Als aufzufindende
Beweismittel werden "Auftrags- und Abrechnungsunterlagen für
die o.a. Baustelle als auch weitere
Geschäftsunterlagen/Rechnungen, Angebote, Korrespondenzen,
Kontounterlagen, die den Umfang der Schwarzarbeit und der
daran beteiligten Personen erkennen lassen" genannt.
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3. Die hiergegen eingelegte Beschwerde wies
das Landgericht mit angegriffenem Beschluss vom 5. März
2002 als unbegründet zurück. Es hätten tatsächliche
Anhaltspunkte für einen Verstoß des Beschwerdeführers gegen
das Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit vorgelegen. Die
bei der Baustellenkontrolle am 16. August 2001
angetroffenen Personen seien mit Putz- und Maurerarbeiten
beschäftigt gewesen. Nach eigenen Angaben hätten die Arbeiter
auch Fliesen- und Malerarbeiten durchgeführt. Der
Gesamtauftragswert habe 13.000 DM betragen. Eine
Eintragung des Beschwerdeführers in der Handwerksrolle
bestehe nicht.
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Die Maßnahme sei auch verhältnismäßig, da die
Ordnungswidrigkeit gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 3
SchwarzArbG mit einem Bußgeld bis zu 100.000 € geahndet
werden könne und zudem bei Ordnungswidrigkeiten nach dem
Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit von einer großen
Gemeinschädlichkeit auszugehen sei. Die Kammer halte ferner
- im Anschluss an die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts - die Meisterbriefpflicht für
verfassungsgemäß, wenn auch möglicherweise für nicht mehr
zeitgemäß.
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Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung
seiner Grundrechte aus Art. 12, Art. 13,
Art. 14, Art. 20 und Art. 103 GG.
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Bei der Baustellenkontrolle sei einer seiner
Angestellten bei der Ausbesserung einer Fuge in einer
Fensterlaibung angetroffen worden. Er habe damit eine
zulässige Tätigkeit im Holz- und Bautenschutzgewerbe
ausgeübt.
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Die Pflicht zur Eintragung des selbständigen
Betriebs eines zulassungspflichtigen Handwerks in die
Handwerksrolle nach § 1 HwO, die regelmäßig erst nach
Ablegung der Meisterprüfung möglich sei, sei mit Art. 12
GG nicht mehr zu vereinbaren. Außerdem begründeten
europarechtliche Vorschriften eine Ungleichbehandlung
zwischen deutschen Handwerkern, die ihre Tätigkeit erst nach
Ablegung der Meisterprüfung und Eintragung in die
Handwerksrolle ausüben dürften, und EU-ausländischen
Handwerkern, bei denen diese Einschränkung nicht gelte.
Darüber hinaus seien die Vorschriften der Handwerksordnung
insgesamt zu unbestimmt, so dass ein Verstoß gegen
Art. 103 GG vorliege. Es sei nicht gesetzlich geregelt,
welche Tätigkeiten ohne Eintragung in die Handwerksrolle
erlaubt und welche verboten seien.
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Der Durchsuchungsbeschluss genüge ferner nicht
den Anforderungen des Art. 13 Abs. 1 GG. Er
beinhalte keinerlei Begründung, so dass für den
Beschwerdeführer nicht erkennbar gewesen sei, welche Taten
ihm vorgeworfen würden. Der Tatvorwurf und die aufzufindenden
Beweismittel seien nicht hinreichend konkret bezeichnet
worden. Die Fachgerichte differenzierten nicht zwischen einer
Ordnungswidrigkeit nach § 117 HwO und § 1
Abs. 1 Nr. 3 SchwarzArbG. Anlass der
Durchsuchungsanordnung sei zudem lediglich eine
Baustellenkontrolle gewesen. Es habe mithin kein
hinreichender Tatverdacht für eine Ordnungswidrigkeit nach
dem Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit bestanden. Die
Durchsuchung sei ferner unverhältnismäßig gewesen. Zunächst
hätte der Beschwerdeführer zum Tatvorwurf befragt werden
müssen. Die Gerichte hätten auch nicht erwogen, ob die
beanstandete Tätigkeit möglicherweise dem Minderhandwerk
zuzuordnen sei oder im unerheblichen Nebenbetrieb
durchgeführt wurde.
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1. Die Freie Hansestadt Bremen hat von einer
Stellungnahme zu der Verfassungsbeschwerde abgesehen.
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2. Der Zentralverband des Deutschen Handwerks
weist darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts der schwerwiegende Eingriff einer
Durchsuchung in angemessenem Verhältnis zur Stärke des
bestehenden Tatverdachts und zur Schwere der Tat stehen
müsse. In diesem Zusammenhang sei von Bedeutung, in welcher
Höhe die Ordnungswidrigkeit mit einer Geldbuße bewehrt sei.
Gemäß § 117 Abs. 1 Nr. 1 HwO (in der Fassung der
Bekanntmachung vom 24. September 1998) handle
ordnungswidrig, wer entgegen § 1 HwO ein Handwerk als
stehendes Gewerbe selbständig betreibe, wobei die
Ordnungswidrigkeit mit einer Geldbuße bis zu 10.000 €
(bis 31. Dezember 2001: 20.000 Deutsche Mark)
geahndet werden könne. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 3
SchwarzArbG (in der Fassung der Bekanntmachung vom
6. Februar 1995) handle ordnungswidrig, wer Dienst- oder
Werkleistungen in erheblichem Umfang erbringe, indem er ein
Handwerk als stehendes Gewerbe selbständig betreibe, ohne in
der Handwerksrolle eingetragen zu sein. Hier sehe der
Gesetzgeber in § 1 Abs. 2 SchwarzArbG einen
Bußgeldrahmen von bis zu 100.000 € (bis
31. Dezember 2001: 200.000 Deutsche Mark) vor. Der
Qualifikationstatbestand des § 1 Abs. 1 Nr. 3
SchwarzArbG konsumiere den Grundtatbestand des § 117
Abs. 1 HwO, soweit das qualifizierende
Tatbestandsmerkmal "Dienst- oder Werkleistungen in
erheblichem Umfange" gegeben sei. Durch dieses
Tatbestandsmerkmal werde zum Ausdruck gebracht, dass die
Tathandlungen eine andere Qualität erreichten als beim
Grundtatbestand des § 117 Abs. 1 Nr. 1 HwO,
wobei auf den objektiven Umfang der Leistungen anhand der
Kriterien Dauer, Häufigkeit, Regelmäßigkeit und Intensität
abzustellen sei. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung
durch den Ermittlungsrichter komme es daher auf die Frage an,
ob sich der Anfangsverdacht auf eine Ordnungswidrigkeit nach
§ 117 Abs. 1 Nr. 1 HwO oder auf eine solche
nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 SchwarzArbG beziehe.
Beide Vorschriften seien Ausdruck eines unterschiedlichen
Unrechtsgehalts und könnten somit Einfluss auf die
Ermessenserwägung haben. Während angesichts der Schwere der
Tat und der Höhe der Bußgeldbewehrung eine Durchsuchung bei
hinreichendem Verdacht einer Ordnungswidrigkeit nach § 1
Abs. 1 Nr. 3 SchwarzArbG in der Regel als
verhältnismäßig anzusehen sei, müsse bei Vorliegen eines
Tatverdachts der unerlaubten Handwerksausübung nach
§ 117 Abs. 1 HwO angesichts der geringeren
Bußgeldbewehrung den persönlichen und tatsächlichen Umständen
des Einzelfalls mehr Gewicht beigemessen werden. So müsse
auch dahingehend unterschieden werden, ob bei dem
Verdächtigten lediglich der Formalakt der Eintragung ausstehe
oder ob er auch den materiellen Voraussetzungen für eine
Handwerksrolleneintragung nicht genüge. Nur in letzterem Fall
komme überhaupt in Betracht, der Tat eine derartige Schwere
beizumessen, die eine Durchsuchungsanordnung als
verhältnismäßig erscheinen lasse.
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Andererseits stehe ein geringeres
Angriffsmittel als die Durchsuchung und Beschlagnahme in der
Regel nicht zur Verfügung. Auch sei die Aufforderung zur
freiwilligen Herausgabe von Unterlagen regelmäßig erfolglos.
Anfragen vor Durchführung von Durchsuchungsmaßnahmen würden
diese oft zwecklos machen. Regelmäßig werde bestimmtes
beweiserhebliches Material ausgelagert. In der Praxis habe
sich gezeigt, dass sich nur in einer ganz geringen Anzahl von
Fällen ex post der Verdacht eines Verstoßes gegen das Gesetz
zur Bekämpfung der Schwarzarbeit auf Grund einer
durchgeführten Durchsuchungsmaßnahme als unbegründet erwiesen
habe. Dies belege eine sorgfältige Vorarbeit.
Durchsuchungsmaßnahmen würden nur beantragt, wenn
hinreichende Verdachtsmomente vorlägen. Erst auf Grund der
durchgeführten Durchsuchung und Beschlagnahme lasse sich
nachweisen, dass Schwarzarbeit in weit größerem Umfang
ausgeführt wurde, als ursprünglich angenommen.
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Der Meisterzwang sei nach wie vor
verfassungsgemäß. Die Gründe, die das
Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 13, 97 zur Vereinbarkeit
des Befähigungsnachweises für das Handwerk mit dem
Grundgesetz genannt habe, bestünden unverändert fort. Das
Handwerk sei der zweitstärkste Wirtschaftszweig in
Deutschland. In den Betrieben des Handwerks werde der größte
Teil des Nachwuchses der gesamten gewerblichen Wirtschaft
ausgebildet.
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3. Weiterhin hat der Berufsverband
unabhängiger Handwerkerinnen und Handwerker Stellung
genommen. Er hält die angegriffene Entscheidung für
verfassungswidrig, da § 117 Abs. 1 Nr. 1 HwO
und § 1 Abs. 1 Nr. 3 SchwarzArbG
verfassungswidrig seien. Angesichts der Höhe der Geldbußen
und der Bedeutung der Ordnungswidrigkeit gemäß § 17
Abs. 3 und Abs. 4 OWiG liege ein Verstoß gegen den
Verfassungsgrundsatz der Schuldangemessenheit vor. Die
Durchsuchung sei unverhältnismäßig, da es sich um
schwerwiegende Grundrechtseingriffe handele, der Vorwurf aber
nur eine Ordnungswidrigkeit betreffe. Im Übrigen fehle eine
genaue Prüfung des Tatverdachts der Ordnungswidrigkeit.
Regelmäßig diene die Durchsuchung erst der Begründung eines
solchen Tatverdachts und erfolge daher zum Zwecke der
Ausforschung. Dies widerspreche dem Grundsatz der
Unschuldsvermutung. Der Meisterzwang verstoße zudem gegen
Art. 12 GG.
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4. Dem Bundesverfassungsgericht hat der
Verwaltungsvorgang vorgelegen.
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Die Verfassungsbeschwerde wird zur
Entscheidung angenommen, weil dies zur Durchsetzung der
Grundrechte des Beschwerdeführers angezeigt ist (§ 93a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Zu dieser Entscheidung
ist die Kammer berufen, weil die maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Fragen durch das
Bundesverfassungsgericht bereits entschieden sind und die
Verfassungsbeschwerde offensichtlich begründet ist
(§ 93c Abs. 1 BVerfGG).
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Die angegriffenen Beschlüsse verletzen den
Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 13
Abs. 1 und Abs. 2 GG, weil der empfindliche
Eingriff einer Durchsuchung vorschnell und auf unzureichender
Verdachtsgrundlage angeordnet wurde. Darüber hinaus lassen
die angegriffenen Beschlüsse eine tragfähige
Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht erkennen.
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1. a) Das Gewicht des Eingriffs verlangt als
Durchsuchungsvoraussetzung Verdachtsgründe, die über vage
Anhaltspunkte und bloße Vermutungen hinausreichen. Ein
Verstoß gegen diese Anforderungen liegt vor, wenn sich
sachlich zureichende plausible Gründe für eine Durchsuchung
nicht mehr finden lassen (vgl. BVerfGE 44, 353
; 59, 95 ; Beschluss der
3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 20. April 2004 - 2 BvR
2043/03 u.a. -, NJW 2004, S. 3171 ).
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b) Die Durchsuchung bedarf vor allem einer
Rechtfertigung nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Sie muss im Blick auf den bei der Anordnung verfolgten
gesetzlichen Zweck Erfolg versprechend sein. Ferner muss
gerade diese Zwangsmaßnahme zur Ermittlung und Verfolgung der
Straftat erforderlich sein. Schließlich muss der jeweilige
Eingriff in angemessenem Verhältnis zu der Schwere der
Straftat und der Stärke des Tatverdachts stehen; dies ist
nicht der Fall, wenn andere, weniger einschneidende Mittel
zur Verfügung stehen (vgl. BVerfGE 42, 212 ). Der
Richter darf die Durchsuchung nur anordnen, wenn er sich auf
Grund eigenverantwortlicher Prüfung der Ermittlungen
überzeugt hat, dass die Maßnahme verhältnismäßig ist (vgl.
BVerfGE 96, 44 ).
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Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebietet
zwar nicht, bei der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten stets
von Durchsuchungs- und Beschlagnahmeanordnungen abzusehen.
Allerdings sind die Anforderungen an die Stärke des
Tatverdachts umso höher, je weniger schwer die dem
Betroffenen zur Last gelegte Tat wiegt.
21
In Fällen der Durchsuchung bei Handwerkern,
die sich auf einen Verstoß gegen die Handwerksordnung und das
Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit stützen, sind darüber
hinaus die Wertungen des Grundrechts aus Art. 12
Abs. 1 GG zu berücksichtigen. Ist im Rahmen der
Ermittlungstätigkeit noch unklar, ob überhaupt eine
Ordnungswidrigkeit gegeben ist oder ob es sich um die von
Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Ausübung der
Berufsfreiheit handelt, so gebietet der insofern schwache
Anfangsverdacht eine strenge Verhältnismäßigkeitsprüfung. Mit
Blick auf die Veränderung der wirtschaftlichen und
rechtlichen Umstände sind Zweifel daran angebracht, ob die
bis Ende des Jahres 2003 geltenden Regelungen über die
Ausgestaltung des Meisterzwangs (§ 1 Abs. 1
Satz 1 i.V.m. § 7 HwO a.F.) dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit in dem hier maßgeblichen Zeitraum noch
gerecht werden konnten. Wegen dieser Bedenken hat das
Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die damals
geltende Ausnahmeregelung des § 8 HwO a.F. mit Blick auf
Bedeutung und Tragweite des Grundrechts aus Art. 12
Abs. 1 GG großzügig anzuwenden ist (vgl. Beschluss der
3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 5. Dezember 2005 - 1 BvR
1730/02 -, DVBl 2006, S. 244 ). Diese
Besonderheiten sind auch bei Durchsuchungsmaßnahmen zu
berücksichtigen, die sich auf einen Verstoß gegen die
Handwerksordnung stützen.
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2. Diesen verfassungsrechtlichen Maßstäben
werden die angegriffenen Beschlüsse nicht gerecht.
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a) Die Fachgerichte gehen, ohne zwischen dem
Tatbestand des § 117 Abs. 1 Nr. 1 HwO (in der
Fassung der Bekanntmachung vom 24. September 1998) und
dem des § 1 Abs. 1 Nr. 3 SchwarzArbG (in der
Fassung der Bekanntmachung vom 6. Februar 1995) zu
differenzieren, von einem Anfangsverdacht bezüglich einer
"Ordnungswidrigkeit nach dem Gesetz zur Bekämpfung der
Schwarzarbeit" aus. Angesichts der unterschiedlichen
Tatbestandsvoraussetzungen und Bußgeldhöhen handelt es sich
jedoch um unterschiedliche Regelungen zu Taten mit einem
ebenfalls unterschiedlichen Unrechtsgehalt. Zur Begründung
des Tatverdachts gehört bei § 1 Abs. 1 Nr. 3
SchwarzArbG die Darlegung der Ausführung von Dienst- oder
Werkleistungen "in erheblichem Umfange". Um diesen
Anfangsverdacht verfassungsgemäß begründen zu können, ist
erforderlich, dass Feststellungen getroffen werden, die nach
einfachem Recht die Anwendung des Qualifikationstatbestands
gegenüber dem Grundtatbestand des § 117 Abs. 1
Nr. 1 HwO nachvollziehbar machen. Kann ein
Anfangsverdacht auch nicht im Ansatz im Hinblick auf § 1
Abs. 1 Nr. 3 SchwarzArbG begründet werden, so kommt
eine Durchsuchung allein wegen eines Verstoßes gegen
§ 117 Abs. 1 HwO in Betracht.
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Der angegriffenen Durchsuchungsanordnung lag
lediglich eine Baustellenkontrolle zugrunde. Ausführungen
dazu, warum eine einzelne Baustellenkontrolle zur Annahme
eines "erheblichen Umfangs" der Ausführung von handwerklichen
Dienst- oder Werkleistungen im Sinne von § 1 Abs. 1
Nr. 3 SchwarzArbG durch den Beschwerdeführer führt,
fehlen. Es erscheint bedenklich, ohne weitere Anhaltspunkte
von der lediglich einmaligen Ausführung handwerklicher
Tätigkeiten auf einen dauerhaften und wiederholten Verstoß im
Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 3 SchwarzArbG zu
schließen.
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b) Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der
Maßnahme ist nach der Schwere der dem Betroffenen zur Last
gelegten Ordnungswidrigkeit zu differenzieren. Umfangreiche
Ausführungen zur Verhältnismäßigkeit sind zwar weder im
Durchsuchungsbeschluss, noch in der Beschwerdeentscheidung
grundsätzlich und stets von Verfassungs wegen geboten. Im
vorliegenden Fall hätten sich in Anbetracht des auf lediglich
einer Baustellenüberprüfung beruhenden Tatverdachts
Ausführungen hierzu geradezu aufdrängen müssen. Während der
Beschluss des Amtsgerichts jegliche Ausführungen zur
Verhältnismäßigkeit vermissen lässt, geht das Landgericht
angesichts der Höhe des in § 1 Abs. 1 Nr. 3
SchwarzArbG angedrohten Bußgelds und der allgemein gesehenen
großen Gemeinschädlichkeit von Schwarzarbeit von der
Verhältnismäßigkeit der Maßnahme aus. Die
Verhältnismäßigkeitserwägungen des Landgerichts gehen damit
bereits von einer falschen Grundlage aus. Ein hinreichender
Tatverdacht bezüglich einer Ordnungswidrigkeit nach § 1
Abs. 1 Nr. 3 SchwarzArbG war vorliegend gerade
nicht begründbar.
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3. Auf die Vereinbarkeit des für die
Eintragung in die Handwerksrolle in der Regel erforderlichen
Befähigungsnachweises für das Handwerk mit dem Grundgesetz
kommt es nach alledem nicht an. Die Frage kann hier offen
bleiben, da jedenfalls eine Verletzung der Grundrechte des
Beschwerdeführers aus Art. 13 Abs. 1 und
Abs. 2 GG in Verbindung mit dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz festzustellen ist, die der
Verfassungsbeschwerde zum Erfolg verhilft.
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Die angegriffenen Beschlüsse sind aufzuheben
(§ 95 Abs. 2 BVerfGG). Die Sache wird an das
Landgericht zurückverwiesen, das noch über die Kosten des
Beschwerdeverfahrens zu entscheiden haben wird.
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Die Entscheidung über die Auslagenerstattung
beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.