L e i t s a t z
zum Urteil des Zweiten Senats vom 6. März
2007
- 2 BvR 556/04 -
Zur Frage, ob das Alimentationsprinzip den
Besoldungsgesetzgeber verpflichtet, regional unterschiedliche
Lebenshaltungskosten auszugleichen.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 556/04 -
des Herrn S..,
1. unmittelbar gegen
2. mittelbar gegen
das Unterlassen des Gesetzgebers, einen Ausgleich für
amtsrelevante regionale Unterschiede in den
Lebenshaltungskosten zu schaffen,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 5.
Dezember 2006 durch
für Recht erkannt:
Die Verfassungsbeschwerde wird
zurückgewiesen.
1
Der Beschwerdeführer, ein Beamter der
Besoldungsgruppe A 13, begehrt die Gewährung einer
"Ballungsraumzulage" zum Ausgleich der erhöhten
Lebenshaltungskosten in München. Da eine gesetzliche
Anspruchsgrundlage hierfür nicht besteht, wirft die
Verfassungsbeschwerde die Frage auf, ob der Gesetzgeber
verpflichtet ist, bei der Beamtenbesoldung regionale
Unterschiede in den Lebenshaltungskosten durch die Gewährung
einer Ortszulage oder andere Maßnahmen auszugleichen.
2
Von 1873 bis 1972 wurden regionale
Unterschiede in den Lebenshaltungskosten bei der Bemessung
der Bezüge berücksichtigt. Durch das Erste Gesetz zur
Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in
Bund und Ländern - 1. BesVNG - vom 18. März
1971 (BGBl I S. 208) ist die regionale
Besoldungsdifferenzierung aufgehoben worden. Seitdem wird den
finanziellen Mehrbelastungen örtlicher Sonderlagen im
Besoldungsrecht des Bundes nur noch dann Rechnung getragen,
wenn der Beamte seinen dienstlichen und tatsächlichen
Wohnsitz außerhalb des Bundesgebiets hat (vgl. § 7,
§ 57 Bundesbesoldungsgesetz - BBesG -).
Örtliche Preisunterschiede innerhalb der Bundesrepublik
Deutschland werden nicht mehr berücksichtigt.
3
1. Mit Inkrafttreten des Art. I § 4
Abs. 2 des 1. BesVNG wurde bei der Besoldung der
Beamten ab dem 1. Januar 1973 einheitlich der - bis dahin
höchste - Ortszuschlag der Stufe S zu Grunde gelegt. Die
bis zu diesem Zeitpunkt praktizierte regionale
Differenzierung der Besoldung nach unterschiedlichen
Ortsklassen ist damit aufgegeben worden. Der Gesetzgeber ging
davon aus, dass sich die Lebenshaltungskosten in Stadt und
Land zwischenzeitlich dergestalt angeglichen hätten, dass
eine regionale Gehaltsdifferenzierung nicht mehr erforderlich
sei (vgl. BRDrucks 72/68, S. 16).
4
Obwohl ein Ortszuschlag damit tatsächlich
nicht mehr gewährt wurde, hielt auch die Neufassung des
Bundesbesoldungsgesetzes aus dem Jahr 1975 an der
überkommenen Terminologie fest (vgl. § 39 Abs. 1
BBesG i.d.F. des Gesetzes vom 23. Mai 1975, BGBl I S.
1183). Für die Bestimmung der Höhe des Ortszuschlags wurde
jedoch nicht mehr auf die Ortsklasse Bezug genommen;
folgerichtig war in der entsprechenden Anlage eine
Ortsklasseneinteilung nicht mehr enthalten. Erst das Gesetz
zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz) vom
24. Februar 1997 (BGBl I S. 322), ersetzte
"Ortszuschlag" durch "Familienzuschlag" (vgl. Art. 3
Nr. 13 des Reformgesetzes). In der heute gültigen
Fassung lautet § 39 Abs. 1 BBesG:
5
"Der Familienzuschlag wird nach der Anlage V
gewährt. Seine Höhe richtet sich nach der Besoldungsgruppe
und der Stufe, die den Familienverhältnissen des Beamten,
Richters oder Soldaten entspricht. Für Beamte auf Widerruf im
Vorbereitungsdienst (Anwärter) ist die Besoldungsgruppe des
Eingangsamtes maßgebend, in das der Anwärter nach Abschluss
des Vorbereitungsdienstes unmittelbar eintritt."
6
2. Die tatsächliche Entwicklung entsprach im
Folgenden jedoch nicht der angenommenen Nivellierung,
vielmehr waren bereits in den 80er Jahren deutlich höhere
Lebenshaltungskosten in den Ballungsräumen zu verzeichnen. Im
Jahr 1990 beantragte die Bundestagsfraktion der SPD daher die
Einführung einer Verordnungsermächtigung zur Gewährung einer
Ballungsraumzulage. Zur Begründung wurde ausgeführt (BTDrucks
11/6835, S. 53):
7
"In den letzten Jahren ist das Mietpreisniveau
in örtlichen Sonderlagen, insbesondere in einigen städtischen
Gebieten mit höherer Bevölkerungsdichte, weit
überdurchschnittlich gestiegen. So liegt z.B. das
Mietpreisniveau der Stadt München deutlich um mehr als
25 v.H. über dem Bundesdurchschnitt. Aufgrund dieser
Entwicklungen wurde im Bereich des Wohngeldrechts ab
1. Januar 1990 eine neue Mietenstufe VI eingerichtet
(BGBl I S. 2148).
…
Die weit überdurchschnittlichen Wohnkosten im Großraum
München, wie auch im Raum Frankfurt, bringen für Beamte und
Soldaten, vor allem im unteren und mittleren
Einkommensbereich, erhebliche finanzielle Mehrbelastungen.
Beträchtliche personalwirtschaftliche Schwierigkeiten sind
die Folge. Es ist zunehmend schwieriger geworden,
qualifizierte und motivierte Beamte für örtliche Sonderlagen
zu gewinnen. In Gebieten mit extrem hohem Mietpreisniveau
lässt sich ein ordnungsgemäßer Dienstbetrieb zum Teil nur
noch mühsam aufrechterhalten. Leistungsfähigkeit und
Wettbewerbsfähigkeit des öffentlichen Dienstes müssen aber
auch bei schwierigen örtlichen Verhältnissen gewährleistet
sein. Der Dienstherr hat, soweit dafür erforderlich, das
familiengerechte Wohnen zu sichern. Deshalb ist die Gewährung
einer entsprechenden alimentativen Fürsorgeleistung zum
Ausgleich der Mehrbelastungen geboten. Auch privaten
Arbeitgebern ist es selbstverständlich, sich Personal für
schwierige Ortslagen notfalls durch finanzielle
Nebenleistungen zu sichern."
8
Dieser Antrag hat im Bundestag zwar keine
Mehrheit gefunden. Das Fünfte Gesetz zur Änderung
besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 28. Mai 1990
(BGBl I S. 967) führte aber in § 74 BBesG die
Möglichkeit der Gewährung einer örtlichen Prämie ein. Die
Vorschrift ermächtigte - mit verschiedenen Einschränkungen -
die Bundesregierung und die Landesregierungen, "jeweils für
ihren Bereich zum Ausgleich von Mehrbelastungen in Orten mit
weit überdurchschnittlichem Mietpreisniveau durch
Rechtsverordnung die Gewährung einer örtlichen Prämie" zu
regeln. Die Bundesregierung war jedoch der Auffassung, dass
der angespannten Lage auf dem Wohnungsmarkt in
Ballungsgebieten vorrangig durch Maßnahmen der
Wohnungsbauförderung begegnet werden solle. Die Geltung der
Regelung wurde daher bis zum 31. Dezember 1993
befristet, um feststellen zu können, inwieweit die
eingeleiten Wohnungsbauförderungsmaßnahmen zu einer
Entlastung geführt haben (vgl. BTDrucks 11/6542 ,
S. 19).
9
Eine Nachfolgeregelung wurde nicht mehr
erlassen. In dem vom Kabinett am 19. Juli 1994
beschlossenen Bericht der Bundesregierung über die
Fortentwicklung des öffentlichen Dienstrechts -
Perspektivbericht - führte die Bundesregierung vielmehr aus,
dass das Dienstrecht für eine dauerhafte Lösung der durch die
angespannte Wohnraumsituation verursachten Probleme nicht
geeignet sei. Eine Ballungsraumzulage für die Angehörigen des
öffentlichen Dienstes sei daher - auch wegen der geringen
Entlastungswirkung - nicht vorgesehen. Abhilfe könne vielmehr
in erster Linie durch Fürsorgemaßnahmen der Dienstherren,
z.B. im Bereich der Wohnungsfürsorge, geschaffen werden (vgl.
Perspektivbericht S. 32 ). Darüber hinaus
verwies der Bericht auf die praktischen Schwierigkeiten bei
der Zuteilung der Orte zu einzelnen Ortsklassen.
10
3. Für den Ballungsraum München, in dem der
Beschwerdeführer lebt und arbeitet, kam es zu einer
Sonderregelung (vgl. dazu Scheuring, ZTR 1991,
S. 53 ff. und Kathke, ZBR 1991,
S. 193 ff.). Während die Bayerische Staatsregierung
seit Ende der achtziger Jahre bemüht war, eine
bundesrechtliche Regelung oder Öffnung im
Beamtenbesoldungsrecht für die Gewährung von Ortszuschlägen
in München zu erreichen, schloss die Landeshauptstadt München
am 22. Juni 1990 "örtliche Vereinbarungen" zur
Einführung eines monatlichen Zuschusses für die städtischen
Bediensteten ab (Örtliche Vereinbarungen Nrn. A 33
und A 34 vom 22. Juni 1990). Auch auf Landesebene wurde
am 4. Juli 1990 ein Zulagen-Tarifvertrag "über eine
ergänzende Leistung" für die Angestellten und Arbeiter des
Freistaats Bayern erreicht, der einen Sonderzuschlag für die
in München Beschäftigten vorsah (vgl. FMBl S. 252).
11
Den tarifvertraglichen Regelungen folgend
wurde schließlich für den Bereich der Landesbeamten eine
Regelung getroffen. Auf Antrag der CSU-Fraktion (LTDrucks
11/17236) wurde durch § 1 Nr. 6a des Elften
Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften vom
24. Juli 1990 (GVBl S. 237) in Art. 86b des
Bayerischen Beamtengesetzes - BayBG - eine Vorschrift
eingefügt, die die Staatsregierung ermächtigte, durch
Rechtsverordnung eine ergänzende Fürsorgeleistung zum
Ausgleich der außerordentlich hohen Lebenshaltungskosten in
München für Beamte und Richter mit dienstlichem Wohnsitz in
München zu regeln. Die Vorschrift lautete:
12
"Ausgleich für erhöhte
Lebenshaltungskosten
(1) Die Staatsregierung wird ermächtigt, durch
Rechtsverordnung eine ergänzende Fürsorgeleistung zum
Ausgleich der außerordentlich hohen Lebenshaltungskosten in
München für Beamte und Richter mit dienstlichem Wohnsitz in
München zu regeln. Die Fürsorgeleistung beträgt für Beamte
der Besoldungsgruppen A 1 bis A 10 bis zu 150
Deutsche Mark monatlich und für entsprechende Beamte auf
Widerruf im Vorbereitungsdienst bis zu 75 Deutsche Mark
monatlich. Für jedes zu berücksichtigende Kind erhalten
Beamte der Besoldungsgruppen A 1 bis A 13 und
C 1, Richter der Besoldungsgruppe R1 bis zur vierten
Lebensaltersstufe sowie Beamte auf Widerruf im
Vorbereitungsdienst ferner eine Fürsorgeleistung bis zu
40 Deutsche Mark monatlich.
(2) Regelungen auf Grund dieser Ermächtigung gelten bis 31.
Dezember 1995."
13
Hiervon wurde durch die Verordnung über die
Gewährung einer ergänzenden Fürsorgeleistung an Beamte und
Richter mit dienstlichem Wohnsitz in München vom
20. November 1990 (GVBl S. 501) Gebrauch gemacht.
Seit dem Jahr 1990 besteht demnach im Freistaat Bayern eine
Rechtsgrundlage, um Beamten und Richtern mit dienstlichem
Wohnsitz in München eine "ergänzende Fürsorgeleistung" zum
Ausgleich der erhöhten Lebenshaltungskosten zu gewähren (zur
Gesetzgebungskompetenz des Landes BVerwG, ZBR 1993,
S. 334). Nach der derzeit gültigen Fassung (Gesetz vom
7. Dezember 2004, GVBl S. 488) wird der Zuschlag
allerdings nur bis zu dem Grenzbetrag des Grundgehalts von
2.722,29 Euro monatlich gewährt (Art. 86b
Abs. 3 Satz 1 BayBG), sodass der Beschwerdeführer
nicht mehr zum Kreis der Begünstigten zählt.
14
1. Der 1955 geborene Beschwerdeführer steht
als Erster Kriminalhauptkommissar (BesGr A 13) mit Dienstort
München im Dienst des Freistaats Bayern. Er ist geschieden
und Vater von drei Kindern. Die beiden älteren Kinder leben
in seinem Haushalt; für das bei der Mutter wohnende jüngste
Kind leistet er Barunterhalt. Der Beschwerdeführer stammt aus
Bayreuth und absolvierte seine Ausbildung für den mittleren
Dienst in der für dieses Gebiet zuständigen Ausbildungsstätte
in Nürnberg. Nach Beendigung der Ausbildung wurde er im Jahr
1975 gegen seinen Willen nach München versetzt. Im Oktober
1981 und damit nach knapp sieben Jahren wurde ihm eine
Rückkehr in seine Heimat nach Bayreuth ermöglicht. Im Jahr
1985 wechselte er erneut nach München, weil ihm hier die
Möglichkeit eines Laufbahnwechsels in den gehobenen Dienst
eröffnet wurde. Seine Beförderung in ein Amt der
Besoldungsgruppe A 11 erfolgte im Jahr 1992, nach A 12
wurde er im Jahr 1999 befördert, und die gegenwärtige
Besoldungsgruppe A 13 erreichte er im Jahr 2003.
15
2. Mit Schreiben vom 21. Dezember 2000
beantragte er im Hinblick auf die hohen Lebenshaltungskosten
im Ballungsraum München die Gewährung einer höheren
Besoldung. Mit der Beförderung in ein Amt der
Besoldungsgruppe A 11 im Jahr 1992 habe er die
Anspruchsvoraussetzungen für die sogenannte
Ballungsraumzulage nach Art. 86b BayBG verloren. Da
seine Besoldung seitdem keinerlei regionale Komponente mehr
enthalte, könne die Alimentierung nicht mehr als
amtsangemessen bewertet werden.
16
3. Mit Bescheid vom 10. Januar 2001
lehnte die Bezirksfinanzdirektion Regensburg den Antrag ab,
weil die ergänzende Fürsorgeleistung nach Art. 86b
Abs. 1 BayBG in Verbindung mit der Fürsorgeverordnung
Beamten ab der Besoldungsgruppe A 11 nicht mehr gewährt
werden könne und damit eine gesetzliche Grundlage für die
begehrte Leistung fehle. Im Übrigen sei in der Rechtsprechung
geklärt, dass es nicht gegen den Alimentationsgrundsatz
verstoße, wenn die ergänzende Fürsorgeleistung Beamten ab der
Besoldungsgruppe A 11 nicht gewährt werde.
17
4. Die vom Beschwerdeführer nach erfolglosem
Widerspruchsverfahren erhobene Klage wies das Bayerische
Verwaltungsgericht München ab. Für den geltend gemachten
Anspruch fehle es an einer gesetzlichen Grundlage, weil die
ergänzende Fürsorgeleistung gemäß Art. 86b BayBG ab
einer Eingruppierung in die Besoldungsgruppe A 11 nicht
mehr gewährt werden könne. Ein Besoldungsanspruch außerhalb
der gesetzlichen Grundlage scheitere bereits an dem in
§ 2 Abs. 1 BBesG geregelten Gesetzesvorbehalt. Auch
ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz oder die
Fürsorgepflicht des Dienstherrn liege nicht vor. Die
überdurchschnittlich hohen Lebenshaltungskosten im
Ballungsraum München träfen zwar alle in diesem Gebiet
lebenden Beamten; dem Gesetzgeber sei es auf Grund seiner
weiten Gestaltungsfreiheit aber nicht verwehrt, die
ergänzende alimentative Fürsorgeleistung auf einzelne
Beamtengruppen zu beschränken. Die Entscheidung, nur Beamten
der Besoldungsgruppen A 1 bis A 10 ergänzende
Fürsorgeleistungen zu gewähren, sei auch sachlich vertretbar,
weil diesen Beamtengruppen ein Ausgleich der hohen
Lebenshaltungskosten weit weniger leicht möglich sei als
Beamten mit höherem Grundgehalt.
18
5. Mit der vom Verwaltungsgericht wegen
grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung begehrte der
Beschwerdeführer nur noch die Verpflichtung des Freistaats
Bayern, ihm ab dem Jahr 1999 einen Ortszuschlag zu gewähren.
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof wies die Berufung
zurück. Die gegen den Freistaat Bayern gerichtete Klage gehe
schon deshalb fehl, weil die Länder zum Erlass
besoldungsrechtlicher Vorschriften gemäß § 1 Abs. 4
BBesG nur befugt seien, soweit dies bundesgesetzlich
ausdrücklich angeordnet sei. Dies sei bezüglich eines
Ortszuschlags jedoch nicht der Fall. Die damit abschließenden
bundesrechtlichen Regelungen des Besoldungsrechts seien auch
nicht deshalb verfassungswidrig lückenhaft, weil ein regional
gestaffelter Ortszuschlag fehle. Gravierende regionale
Unterschiede, die aus verfassungsrechtlichen Gründen zu der
begehrten Differenzierung zwingen könnten, seien nicht
ersichtlich. Insbesondere bestehe kein durchgreifender Grund
für die Annahme, die in Ballungsräumen tätigen Beamten seien
von einer progressiven Wirtschafts- und Einkommensentwicklung
ausgeschlossen.
19
6. Die gegen die Nichtzulassung der Revision
erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht zurück,
weil es auf die als klärungsbedürftig bezeichneten
Rechtsfragen im vorliegenden Rechtsstreit nicht ankomme.
Wegen der in § 2 Abs. 1 BBesG angeordneten
Gesetzesbindung der Besoldung könne der begehrte Ortszuschlag
mangels besoldungsrechtlicher Norm nicht gewährt werden.
20
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung
seiner Rechte aus Art. 3 Abs. 1, Art. 33
Abs. 5 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.
21
1. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung,
die Nichtberücksichtigung der höheren Lebenshaltungskosten im
Ballungsraum München verletze den Alimentationsgrundsatz und
damit Art. 33 Abs. 5 GG. Aus der als hergebrachter
Grundsatz des Berufsbeamtentums gewährleisteten
Amtsangemessenheit der Besoldung folge, dass der Gesetzgeber
zur Anhebung der Alimentation verpflichtet sei, falls sie
durch eine Veränderung der Umstände vollständig oder
teilweise amtsunangemessen geworden sei. Bereits diese
absolute Grenze des Kerngehalts der Alimentation sei
angesichts der in München herrschenden hohen
Lebenshaltungskosten unterschritten. Zwar müsse auch der
Beschwerdeführer nicht verhungern oder Armut leiden; allein
hieraus folge jedoch nicht, dass die ihm gewährte
Alimentation den verfassungsrechtlichen Vorgaben noch genüge.
Über die bloße Bedarfsdeckung hinaus setze die
verfassungsrechtlich garantierte Alimentation vielmehr die
Möglichkeit einer amtsangemessenen Lebensführung voraus.
Angesichts der exorbitant hohen Lebenshaltungskosten in
München werde er aber nicht mehr angemessen im Sinne seines
Amtes nach der Besoldungsgruppe A 13 alimentiert.
22
Dies ergebe sich im Übrigen bereits aus der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur
Alimentierung kinderreicher Beamter. Dort habe das Gericht
eine Überalimentierung von Beamten mit ein und zwei Kindern
ausgeschlossen. Berücksichtige man die Mehrbelastung von über
20 v.H. durch die erhöhten Lebenshaltungskosten in
München, so sei die verfassungsrechtlich vorgegebene
Mindestschwelle unterschritten. Dies gelte um so mehr, als
seit den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur
Alimentierung kinderreicher Beamter durch weitere
Einsparungen das Einkommensniveau der Beamten weiter
abgesenkt worden sei. Hiervon seien gerade die Ämter der
höheren Besoldungsgruppe in besonderer Weise betroffen, weil
ihnen bei den Einsparungsmaßnahmen wiederholt eine stärkere
Belastung zugemutet worden sei.
23
2. Unabhängig davon erweise sich das Fehlen
einer Ortszulage für Beamte ab der Besoldungsgruppe A 11
auch deshalb als verfassungswidrig, weil hierdurch
Amtsunterschiede nivelliert würden und so dem
Leistungsgrundsatz nicht mehr angemessen Rechnung getragen
werde. Eine Beförderung in die Besoldungsgruppe A 11 mit
einhergehender Versetzung in den Ballungsraum München könne
in finanzieller Hinsicht sogar eine Herabstufung bewirken.
Durchschnittlich unterscheide sich das Gehalt der einzelnen
Stufen innerhalb der A-Besoldungsgruppen um rund 10 v.H.
Bei einer Versetzung an einen Ort, in dem die
Lebenshaltungskosten um über 20 v.H. erhöht seien, müsse
sich ein betroffener Beamter in seiner Lebensführung daher
trotz der Beförderung in ein höherwertiges Amt einschränken.
Dies gelte auch für den Beschwerdeführer. Eine
Ausweichmöglichkeit bestehe schon wegen der in Bayern
geltenden Residenzpflicht für Beamte nicht. Hierdurch werde
aber das Ämtergefüge, das ein prägendes Strukturprinzip des
Berufsbeamtentums sei, verschoben. Auch das
Bundesverfassungsgericht habe bei seiner Entscheidung zur
Alimentierung kinderreicher Beamter auf eine Abweichung von
15 v.H. abgestellt und so deutlich gemacht, dass ab
dieser Marke ein qualitativ bedeutsamer Sprung erreicht
werde. Jedenfalls dann, wenn eine Abweichung der
Lebenshaltungskosten um mehr als 15 v.H. zu verzeichnen
sei, müsse der Gesetzgeber handeln.
24
3. Das Fehlen eines Ausgleichs für die höheren
Lebenshaltungskosten in Ballungsräumen erweise sich überdies
als systemwidrig. Der Besoldungsgesetzgeber berücksichtige
Unterschiede und Veränderungen in den Lebenshaltungskosten in
beinahe allen Bereichen, nur in regionaler Hinsicht sei eine
Differenzierung nicht mehr - oder jedenfalls nur zu Lasten
des Beamten ("Ostbesoldung") - vorgesehen. Dabei habe sich
die Sachlage seit der Abschaffung des Ortzuschlags im Jahr
1973 maßgeblich verändert. Die der Gesetzgebung zu Grunde
liegende Überzeugung, die Gehaltsdifferenzierungen seien auf
Grund der zwischenzeitlich weitgehend übereinstimmenden
Lebenshaltungskosten in Stadt und Land nicht mehr zu
rechtfertigen, habe sich nicht bestätigt. Vielmehr seien die
Lebenshaltungskosten in den letzten 30 Jahren erheblich
auseinandergedriftet. Ausweislich der Studie des Bayerischen
Staatsministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Technologie
vom Juli 2003 über die reale Kaufkraft in Bayern 2002 lägen
die Lebenshaltungskosten in München um mindestens
20 v.H. über denen in anderen bayerischen Städten,
Verdichtungsräumen und ländlichen Gebieten. Hierbei seien die
im Raum München exorbitanten Immobilienkosten nicht einmal
eingerechnet. Angesichts des damit zu konstatierenden
Kaufkraftunterschieds von über 20 v.H. werde deutlich, dass
der Beschwerdeführer, verglichen mit einem Kollegen in einem
niedrigeren Amt an einem anderen Dienstort, nicht mehr
amtsangemessen besoldet werde. Da die beschriebene regionale
Differenzierung auch für die in der Privatwirtschaft
ausbezahlten Löhne und Gehälter gelte, ergebe sich dies
ebenso im Hinblick auf die dort Beschäftigten mit
vergleichbarer Ausbildung.
25
Auch bei Berücksichtigung des dem Gesetzgeber
zuzubilligenden Spielraums sei eine weitere Untätigkeit nicht
mehr zu vertreten. Jedenfalls beim Überschreiten des
qualitativen Sprungs von 15 v.H. sei der
Besoldungsgesetzgeber zu einer Korrektur verpflichtet. Dies
müsse nicht unbedingt in Form eines Ortszuschlags geschehen,
vielmehr seien auch andere Entlastungen - wie etwa Maßnahmen
der Wohnungsfürsorge - denkbar. Tatsächlich nehme die
Bedeutung der Wohnungsfürsorge als ergänzende Leistung des
Dienstherrn jedoch ab, weil der Wohnungsbestand der
öffentlichen Hand laufend reduziert werde.
26
4. Die in den angegriffenen Entscheidungen
aufgestellte Behauptung, die Nivellierung des
Besoldungsgefüges habe noch kein Ausmaß erreicht, das
gesetzgeberisches Handeln erfordere, sei daher unzutreffend
und könne nicht auf eine ausreichende Tatsachengrundlage
gestützt werden. Insoweit hätten die Verwaltungsgerichte auch
ihrer Aufklärungspflicht nicht genügt. Daraus ergebe sich
zugleich eine Verletzung der Rechte aus Art. 3
Abs. 1 GG. Das allgemeine Willkürverbot richte sich hier
in der Sache nach den gleichen Kriterien wie die aus
Art. 33 Abs. 5 GG folgenden Maßstäbe.
27
Schließlich liege eine Verletzung des
Anspruchs auf den gesetzlichen Richter nach Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG vor, weil eine Vorlage an das
Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG in
willkürlicher Weise unterlassen worden sei.
28
5. Der Beschwerdeführer stützt seine
tatsächlichen Ausführungen zu den erhöhten
Lebenshaltungskosten in München maßgeblich auf die von ihm
vorgelegte Studie des Bayerischen Staatsministeriums für
Wirtschaft, Verkehr und Technologie vom Juli 2003 "Die reale
Kaufkraft in Bayern - Zwischenörtliche bzw. regionale Preis-
und Einkommensunterschiede" (Kaufkraftstudie).
29
Danach ergibt sich eine Abweichung der
Lebenshaltungskosten in München vom Durchschnitt der in die
Untersuchung einbezogenen bayerischen Gebiete im Verhältnis
100:76,6. Die Unterschiede sind dabei nicht auf die
Wohnungsmieten beschränkt; für den Bereich der Lebensmittel
etwa weist die Kaufkraftstudie eine Abweichung des
Kostenniveaus in München zum Durchschnitt der bayerischen
Städte von 18,5 Prozentpunkten auf; Ähnliches gilt für
den Bereich der Dienstleistungen (13,7 Prozentpunkte)
oder die Verbraucherkosten für Freizeit, Unterhaltung und
Kultur (16,9 Prozentpunkte). Ein Vergleich der
Gesamtlebenshaltungskosten, bei dem Wohnungskosten nicht
berücksichtigt sind, ergibt, gemessen am Durchschnittswert,
für München noch immer eine Abweichung von
11,9 Prozentpunkten. Den höheren Lebenshaltungskosten
steht nach dem Ergebnis der Studie ein fast spiegelbildlich
gesteigertes Netto-Einkommensniveau gegenüber: das Verhältnis
von München zum Landesdurchschnitt beträgt hier 100:78,9.
30
Zu der Verfassungsbeschwerde haben die
Bundesregierung, der Freistaat Bayern und das
Bundesverwaltungsgericht Stellung genommen.
31
1. Für die Bundesregierung führte das
Bundesministerium des Innern aus, die Verfassungsbeschwerde
sei unbegründet.
32
a) Bei der Bestimmung des amtsangemessenen
Lebensunterhalts seien die allgemeinen wirtschaftlichen und
finanziellen Verhältnisse sowie der allgemeine Lebensstandard
zu berücksichtigen. Ein Anknüpfungspunkt könne sich dabei
auch durch regionale Unterschiede der Wohnungskosten ergeben.
Dementsprechend habe der Besoldungsgesetzgeber in der
Vergangenheit wiederholt besoldungsrechtliche Instrumente wie
den Ortszuschlag oder eine so genannte Ballungsraumzulage
eingeführt; derartige Instrumente seien zwischenzeitlich
allerdings wieder aufgegeben worden. Eine regionale
Differenzierung sei verfassungsrechtlich nur dann geboten,
wenn die regionalen Unterschiede bei den Wohnungskosten so
groß seien, dass sich ein bundeseinheitliches
Besoldungsniveau vor Art. 33 Abs. 5 GG und
Art. 3 Abs. 1 GG nicht mehr rechtfertigen ließe.
Dies sei jedoch nicht der Fall. Die Wohnungsmieten seien zwar
in Ballungsräumen wie München, Frankfurt, Stuttgart oder
Düsseldorf deutlich höher als in anderen Gebieten. Die
allgemeinen Lebenshaltungskosten für Nahrung, Kleidung,
Haushaltsgeräte, Energiekosten, laufende Haushaltskosten oder
Versicherungen seien im gesamten Bundesgebiet jedoch
annähernd gleich.
33
b) Allein aus überdurchschnittlichen
Wohnkosten könne keine Verpflichtung des
Besoldungsgesetzgebers auf ergänzende Zahlungen abgeleitet
werden. Die individuell sehr unterschiedlichen Vorstellungen
und Erwartungen an eine Wohnung seien kein maßgebliches
Kriterium für die Bemessung der Besoldung. Vielmehr könne
dies nur allgemein und typisierend berücksichtigt werden.
Dies werde auch daran deutlich, dass der Gesetzgeber bereits
im Jahr 1973 das System der Besoldung nach Ortsklassen
abgeschafft habe. Auch der "Perspektivbericht" der
Bundesregierung zum besoldungsrechtlichen Ausgleich erhöhter
Mietkosten in Ballungsräumen vom 19. Juli 1994 sei zu
dem Ergebnis gelangt, dass das dienstrechtliche
Instrumentarium zu einer dauerhaften und flächendeckenden
Lösung der durch die angespannte Wohnraumsituation
verursachten Probleme nicht geeignet sei, weil es lediglich
die finanzielle Entlastung der Beamten und Arbeitnehmer
regeln könne. Abhilfe sei vielmehr in erster Linie durch
Maßnahmen der Dienstherrn im Bereich der Wohnungsfürsorge
möglich.
34
c) Der Verweis auf das nach oben angepasste
Lohnniveau in der freien Wirtschaft gehe fehl, weil diese
Löhne auf Engpässe bei der Personalgewinnung reagierten und
nicht am Bedarf des Arbeitnehmers für einen bestimmten
Lebensstandard ausgerichtet seien. Schließlich ergebe sich
aus Art. 33 Abs. 5 GG die Forderung der
Einheitlichkeit der Besoldung; für das gleiche
statusrechtliche Amt müsse deshalb die gleiche Besoldung
gewährt werden. Daher habe sich der Gesetzgeber auch zu einer
Angleichung der "Ostbesoldung" auf 100 v.H. der
"Westbesoldung" entschieden, obwohl die wirtschaftlichen und
finanziellen Verhältnisse in den neuen Ländern noch immer
deutlich von denen in den alten Ländern abwichen.
35
2. Für den Freistaat Bayern nahm das
Bayerische Staatsministerium des Innern in Abstimmung mit dem
Bayerischen Staatsministerium der Finanzen Stellung und
führte aus, die Verfassungsbeschwerde sei jedenfalls
unbegründet.
36
Die abschließenden bundesrechtlichen
Regelungen des Besoldungsrechts seien nicht deshalb
verfassungswidrig, weil ein regional gestaffelter
"Ortszuschlag" nicht enthalten sei. Der weite
Beurteilungsspielraum des Besoldungsgesetzgebers sei nicht
überschritten, weil auch in Anbetracht der in München
vorherrschenden Lebenshaltungskosten den dort ansässigen
Beamten eine angemessene Teilnahme am allgemeinen
Lebensstandard möglich sei. Das Bundesverfassungsgericht habe
in seiner Entscheidung zur amtsangemessenen Alimentation von
Beamten mit mehr als zwei unterhaltsberechtigten Kindern aus
dem Jahr 1998 ein Unterschreiten der amtsangemessenen
Alimentation und damit die Notwendigkeit der Neubestimmung
für Beamtenfamilien mit bis zu zwei Kindern abgelehnt. Dafür,
dass die Einkommensentwicklung seit 1998 wesentlich hinter
der Preisentwicklung zurückgeblieben sei, gebe es keine
Anhaltspunkte. Auch bei Berücksichtigung der Kaufkraftstudie
könne von einer verfassungsrechtlichen Notwendigkeit der
regionalen Differenzierung angesichts des
Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers nicht ausgegangen
werden. Vor allem sei nicht ersichtlich, warum der
Bundesgesetzgeber bei seiner Entscheidung gerade die reale
Kaufkraft in Bayern zu Grunde legen müsse. Insgesamt erweise
sich der Verzicht auf einen Ortszuschlag nicht als
willkürliche Gleichbehandlung wesentlich ungleicher
Sachverhalte, vielmehr sei diese Entscheidung als
typisierende und pauschalierende Regelung rechtlich
vertretbar. Eine Einengung des Gestaltungs- und
Ermessensspielraums des Gesetzgebers könne erst bei
gravierenden regionalen Unterschieden angenommen werden, für
die keine ausreichenden Anhaltspunkte ersichtlich seien.
37
3. Der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts
teilte mit, die Frage, ob Art. 33 Abs. 5 und
Art. 3 Abs. 1 GG eine zusätzliche
Besoldungsleistung in Ballungsräumen gebiete, sei bisher
nicht Gegenstand eines anhängigen Verfahrens gewesen.
38
In der mündlichen Verhandlung haben der
Beschwerdeführer, die Bundesregierung und der Freistaat
Bayern ihr schriftsätzliches Vorbringen wiederholt und
vertieft. Als sachverständige Auskunftspersonen haben sich
Prof. Dr. von der Lippe von der Universität Essen sowie
der Geschäftsführer der Gesellschaft für Konsum-, Markt- und
Absatzforschung Dr. Stegner zur Ermittlung und Bewertung
regional unterschiedlicher Lebenshaltungskosten und
Prof. Dr. Pechstein von der Europa-Universität
Viadrina in Frankfurt/Oder zu Hintergründen und Anforderungen
des Alimentationsprinzips geäußert.
39
Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist
unbegründet. Ein Ortszulagensystem der Beamtenbesoldung ist
nicht gemäß Art. 33 Abs. 5 GG in der hier maßgeblichen
Ursprungsfassung als hergebrachter Grundsatz des
Berufsbeamtentums geschützt (I.). Das Alimentationsprinzip
verpflichtet den Besoldungsgesetzgeber in der gegenwärtigen
Lage nicht, den erhöhten Lebenshaltungskosten in München
durch einen spezifischen Ausgleich Rechnung zu tragen (II.).
Eine derartige Handlungspflicht folgt auch nicht aus dem
Leistungsgrundsatz (III.). Die Vorlagepflicht gemäß
Art. 100 Abs. 1 GG ist nicht verletzt (IV.).
40
Dass die Bezüge der Beamten keine regional
differenzierte Komponente enthalten, begegnet hinsichtlich
Art. 33 Abs. 5 GG keinen verfassungsrechtlichen
Bedenken. Es existiert kein hergebrachter Grundsatz des
Berufsbeamtentums, der den Gesetzgeber verpflichtete, bei der
Festsetzung der Bezüge einen spezifischen Ausgleich für
regional erhöhte Lebenshaltungskosten zu gewähren.
41
1. Art. 33 Abs. 5 GG ist unmittelbar
geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den
Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des
Berufsbeamtentums. Darüber hinaus begründet die Norm ein
grundrechtsgleiches Recht der Beamten, soweit ein
hergebrachter Grundsatz deren persönliche Rechtsstellung
betrifft. Mit den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG
ist der Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die
allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren,
traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der
Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und
gewahrt worden sind (vgl. BVerfGE 106, 225 ;
stRspr). Ein Ausgleichssystem für örtlich bedingte Mehrkosten
gerade in Form von Zulagen gehört hierzu nicht.
42
2. Allerdings kannte das Beamtenrecht der
Weimarer Zeit ein Ortszulagensystem, das den örtlichen
Lebenshaltungskosten Rechnung trug.
43
a) Erstmals wurde ein typisierender Ausgleich
für die erhöhten Unterhaltsbelastungen durch das Gesetz
"betreffend die Bewilligung von Wohngeldzuschüssen an die
Offiziere und Ärzte des Reichsheeres und der Kaiserlichen
Marine, sowie an die Reichsbeamten" vom 30. Juni 1873
(RGBl S. 166) gewährt. Da die Beamten infolge der
Residenzpflicht ihren dienstlichen Wohnsitz nicht selbst
wählen konnten, sollte im Fall der Versetzung an einen
Dienstort mit einem anderen Niveau der Mieten und der
Lebenshaltungskosten wenigstens ein Ausgleich der
Kaufkraftunterschiede erfolgen. Denn die Preisverhältnisse
insbesondere bei den Mieten differierten teilweise erheblich
(vgl. dazu Heer, Beamtenbesoldung in der Bundesrepublik
Deutschland, 1975, S. 6 und 27, sowie Günther, Die
Anpassung der Beamtenbesoldung an die allgemeinen
wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse, 1987,
S. 25). Mit Wirkung vom 1. Januar 1873 wurde
deshalb ein an den dienstlichen Wohnsitz des Beamten
anknüpfender Wohngeldzuschuss bewilligt, dessen Höhe durch
eine Einteilung in sechs Ortsklassen bestimmt war.
44
Die Ortsklasseneinteilung wurde im Folgenden
wiederholt geändert, am System einer Besoldung mit örtlich
bestimmtem Anteil änderte sich jedoch nichts. Der Gesetzgeber
ließ sich von der Überzeugung leiten, dass es nicht
"angängig" erscheine, "den Beamten in der billigsten
Kleinstadt in seinen Gesamtbezügen ebenso zu stellen wie den
Beamten in der teuersten Großstadt" (Begründung zum Entwurf
eines Besoldungsgesetzes vom 26. März 1920, RTDrucks Bd. 342,
Nr. 2471, S. 2).
45
b) Durch das Besoldungsgesetz vom
30. April 1920 (RGBl S. 805) wurde der
Wohngeldzuschuss durch einen Ortszuschlag ersetzt. Mit diesem
regional gestaffelten Besoldungsanteil sollten die
Unterschiede der Lebenshaltungskosten insgesamt an den
einzelnen Orten berücksichtigt werden. Hintergrund waren die
Ergebnisse einer Erhebung des Statistischen Reichsamts, die
den Gesetzgeber zu der Einschätzung veranlassten, dass "auch
der Aufwand für die sonstige Lebenshaltung, insbesondere für
die Nahrung, an den einzelnen Orten ein durchaus
verschiedener" ist (Begründung zum Entwurf eines
Besoldungsgesetzes vom 26. März 1920, RTDrucks Bd. 342,
Nr. 2471, S. 6). Neben den Wohnungsmieten wurde bei der
Festsetzung daher auch den sonstigen örtlichen
Teuerungsverhältnissen Rechnung getragen.
46
Darüber hinaus führte das Reformgesetz einen
Kinderzuschlag ein. Die Notlage der kinderreichen
Beamtenfamilien während des Ersten Weltkriegs hatte deutlich
gemacht, dass die bis dahin praktizierte unterschiedslose
Besoldung Lediger, Verheirateter und kinderreicher Familien
mit den sozial- und bevölkerungspolitischen Vorstellungen
nicht mehr vereinbar war. Die Pflicht des Dienstherrn, dem
Beamten einen "standesgemäßen" Unterhalt zu bezahlen,
implizierte damit nicht mehr nur die Staffelung der Einkommen
nach dem sozialen Rang; vielmehr wurde die
Alimentierungspflicht dahingehend interpretiert, dass die
Besoldung am typischerweise abzudeckenden Bedarf bemessen
sein müsse und daher auch die familien- und kinderbedingten
Unterschiede zu berücksichtigen habe (vgl. dazu Günther, Die
Anpassung der Beamtenbesoldung an die allgemeinen
wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse, 1987,
S. 34 ff.).
47
c) Angesichts der turbulenten
Wirtschaftsentwicklung in den Jahren 1920 bis 1924 kehrte das
Besoldungsrecht mit der Verordnung über die Achtzehnte
Ergänzung des Besoldungsgesetzes vom 23. Oktober 1924
(RBesBl S. 289) wieder zum Wohngeldzuschuss zurück, weil
sich die Berücksichtigung der gesamten örtlichen
Teuerungsverhältnisse als schwer erfassbar erwiesen hatte
(vgl. Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Stand: April
2005, Einführung vor § 39 BBesG, Rn. 2). Das
Ortsklassenverzeichnis basierte daher im Folgenden auf den
durchschnittlichen Wohnraummieten in den einzelnen Orten.
48
d) Das Bundesbesoldungsgesetz vom
27. Juli 1957 (BGBl S. 993) ersetzte den
Wohngeldzuschuss wieder durch einen Ortszuschlag. Dem lag die
Überzeugung zugrunde, dass sich durch den Wiederaufbau der
zerstörten und den Bau neuer Wohnungen zwischenzeitlich eine
Annäherung der Mietpreise ergeben habe. Zur Erfassung der
unterschiedlichen Lebenshaltungskosten sei daher der
alleinige Rückgriff auf die Wohnungskosten nicht mehr
geeignet (vgl. BTDrucks 2/3638). Der Berechnungsmaßstab zur
Bemessung des Ortzuschlages erfasste über die
Durchschnittsraummiete hinaus auch die Einwohnerzahl der Orte
sowie weitere lokale Besonderheiten. Insgesamt wurden drei
Ortsklassen (S, A und B) ausgewiesen (Anlage II BBesG 1957);
die Zuteilung der Orte erfolgte durch die Verordnung über die
Aufstellung des Ortsklassenverzeichnisses vom 1. Oktober
1957 (BGBl II S. 1445).
49
e) Nachdem bereits § 4 des Vierten
Gesetzes über die Erhöhung von Dienst- und Versorgungsbezügen
(Viertes Besoldungserhöhungsgesetz) vom 13. August 1964 (BGBl
I S. 617) den Wegfall der Ortsklasse B und damit eine
Reduktion der bestehenden Ortsklasseneinteilung gebracht
hatte, wurde die regionale Differenzierung des Ortszuschlages
zum 1. Januar 1973 gänzlich aufgegeben. Mit Art. I
§ 4 Abs. 2 des Ersten Gesetzes zur
Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in
Bund und Ländern (1. BesVNG) vom 18. März 1971 (BGBl I
S. 208) wurde auch die Ortsklasse A gestrichen und damit
nur noch der einheitliche Ortszuschlag der Stufe S
gewährt.
50
Der Gesetzgeber ging davon aus, dass sich die
Lebenshaltungskosten in Stadt und Land zwischenzeitlich
dergestalt angeglichen hätten, dass eine regionale
Gehaltsdifferenzierung nicht mehr erforderlich sei. In der
Gesetzesbegründung wurde ausgeführt (BRDrucks 72/68,
S. 16):
51
"An dem wiederholt ins Auge gefassten Vorhaben,
die Gehaltsunterschiede nach Ortsklassen zu beseitigen, soll
festgehalten werden. Die Lebenshaltungskosten in Stadt und
Land haben sich allgemein so angeglichen, dass
Gehaltsdifferenzierungen unter diesem Gesichtspunkt sachfremd
wären. Allein bei den Wohnungsmieten sind noch Unterschiede
feststellbar. Hierfür lassen sich aber keine zuverlässigen
Abgrenzungsmerkmale mehr aufstellen, zumal Beamte mit
dienstlichem Wohnsitz in einer Großstadt heute zunehmend in
ländlichen Randgebieten wohnen. Gesichtspunkte der
Raumordnung sprechen darüber hinaus gegen eine höhere
Besoldung in Verdichtungs-(Ballungs-) gebieten."
52
Obwohl ein Ortszuschlag damit tatsächlich
nicht mehr gewährt wurde, hat auch der Gesetzgeber bei der
Neuregelung des Besoldungsrechts im Jahr 1971 nicht mit
der Vorstellung eines regionalen Ausgleichssystems gebrochen.
Er ging vielmehr davon aus, dass hierfür in Anbetracht
weitgehender zwischenörtlicher Preisangleichungen kein
Bedürfnis mehr bestehe.
53
3. Selbst wenn danach Ortszulagen in der
Beamtenbesoldung als hergebracht angesehen werden können,
unterfallen sie nicht dem Schutz des Art. 33 Abs. 5
GG. Dieser umfasst nicht jede einfachgesetzliche
Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses, sondern nur den
überlieferten Kernbestand von Strukturprinzipien (vgl.
BVerfGE 43, 242 ; 106, 225 ; stRspr).
Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers wird daher nur durch
solche hergebrachten Regelungen beschränkt, die das Bild des
Beamtentums in seiner überkommenen Gestalt und Funktion so
prägen, dass ihre Beseitigung auch das Wesen des Beamtentums
antasten würde (vgl. BVerfGE 114, 258 ). Hierzu
gehören zwar das Alimentationsprinzip und die
Fürsorgepflicht, die dem Beamten einen angemessenen Unterhalt
auch in besonderen Lebenslagen garantieren (vgl. BVerfGE 106,
225 ), nicht aber die Gewährung von
Ortszulagen.
54
a) Die hergebrachten Grundsätze, und mithin
die Institution des deutschen Berufsbeamtentums, werden durch
Art. 33 Abs. 5 GG nicht um ihrer selbst willen
geschützt. In der Formulierung "Berücksichtigung" ist
vielmehr eine Entwicklungsoffenheit angelegt, die den
Gesetzgeber in die Lage versetzt, die Ausgestaltung des
Dienstrechts den jeweiligen Entwicklungen der Staatlichkeit
anzupassen und das Beamtenrecht damit "in die Zeit zu
stellen". Die Strukturentscheidung des Art. 33
Abs. 5 GG belässt daher ausreichend Raum, die
geschichtlich gewachsene Institution in den Rahmen unseres
heutigen Staatslebens einzufügen (vgl. BVerfGE 3, 58
; 62, 374 ; 70, 69 ) und den
Funktionen anzupassen, die das Grundgesetz dem öffentlichen
Dienst in der freiheitlichen, rechts- und sozialstaatlichen
Demokratie zuschreibt (vgl. BVerfGE 7, 155 ; 8, 1
; 9, 268 , 15, 167 ).
Veränderungen verstoßen daher nur dann gegen Art. 33
Abs. 5 GG, wenn sie nicht als Fortentwicklung des
Beamtenrechts eingestuft werden können, sondern in einen
Kernbestand von Strukturprinzipien eingreifen (vgl. dazu
bereits Jüsgen, DÖV 1951, S. 474). Das Grundgesetz
erlaubt damit eine stete Fortentwicklung, die das
Beamtenrecht in seinen einzelnen Ausprägungen den veränderten
Umständen anpasst (BVerfGE 97, 350 ; vgl.
auch BVerfGE 43, 154 ; 67, 1 ).
55
Überdies wird nicht jede Regelung des früheren
Beamtenrechts, die sich als hergebracht erweist, von der
institutionellen Garantie erfasst. Bezugspunkt des
Art. 33 Abs. 5 GG ist nicht das gewachsene
Berufsbeamtenrecht, sondern das Berufsbeamtentum (vgl. hierzu
Thieme, in: Studienkommission für die Reform des öffentlichen
Dienstrechts, Bd. 5, 1970, S. 301 ).
Geschützt sind daher nur diejenigen Regelungen, die das Bild
des Beamtentums in seiner überkommenen Gestalt maßgeblich
prägen, sodass ihre Beseitigung auch das Wesen des
Beamtentums antasten würde (vgl. BVerfGE 43, 177 ;
114, 258 ). Dies ergibt sich bereits aus dem Wesen
einer Einrichtungsgarantie, deren Sinn gerade darin liegt,
den Kernbestand der Strukturprinzipien - mithin die
Grundsätze, die nicht hinweggedacht werden können, ohne dass
damit zugleich die Einrichtung selbst verändert würde - dem
gestaltenden Gesetzgeber verbindlich als Rahmen vorzugeben
(vgl. Lecheler, AöR 103 (1978), S. 349 ). Das
Bundesverfassungsgericht hat dies mit der Formulierung zum
Ausdruck gebracht, dass Art. 33 Abs. 5 GG bei
diesen Grundsätzen nicht nur "Berücksichtigung", sondern auch
"Beachtung" verlangt (vgl. BVerfGE 8, 1 ;
11, 203 ; 61, 43 sowie Merten,
ZBR 1996, S. 353 ). Zu diesem
Kernbestand von Strukturprinzipien gehören u.a. das
Alimentationsprinzip (vgl. BVerfGE 106, 225 ) und
der Leistungsgrundsatz (vgl. BVerfGE 62, 374 ; 64,
323 ; 70, 251 ; 71, 255
).
56
b) Dem Ortszulagensystem der Beamtenbesoldung
kommt kein in diesem Sinne wesensprägender Charakter zu.
57
Bei der Ausgestaltung der Zulagen zur
Beamtenbesoldung handelt es sich um eine Detailregelung, die
keinen zwingenden Bezug zur Angemessenheit der Alimentation
aufweist. Für diese sind vielmehr die Nettobezüge maßgeblich
(vgl. BVerfGE 44, 249 ; 81, 363 ; 99,
300 ), mithin das, was sich der Beamte von seinem
Gehalt tatsächlich leisten kann (vgl. BVerfGE 44, 249
; 56, 353 ; 81, 363
; 99, 300 ; 114, 258
). Hierfür ist nicht entscheidend, ob die Bezüge
aus dem Grundgehalt, aus Grundgehalt und Ortszulage oder aus
anderen Komponenten bestehen. Sieht der Gesetzgeber keinen
gesonderten Ausgleich für die örtlich bedingten
Lebenshaltungskosten vor, so kann dies im Hinblick auf die
hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums nicht
missbilligt werden, wenn sich die Bezüge gleichwohl auch in
Ballungsräumen noch als angemessen erweisen. Die Entscheidung
des Gesetzgebers im Jahre 1971, allen Beamten einheitlich die
höchste Stufe S des bestehenden Ortszuschlagsystems zu
gewähren, ist daher nicht zu beanstanden.
58
Es gibt keinen Grundsatz im Sinne des
Art. 33 Abs. 5 GG, wonach sich die Besoldung des
Beamten aus Grundgehalt, Kinderzuschlag und Ortszuschlag
zusammensetzen müsste (vgl. BVerfGE 44, 249 ; 49,
260 ). Der Gesetzgeber kann die Struktur der
Beamtenbesoldung und die Zahlungsmodalitäten pro futuro
ändern, solange dies nicht die verfassungsrechtlich
garantierte Alimentierungspflicht und die hierdurch
gesicherte Untergrenze einer amtsangemessenen Besoldung
verletzt.
59
Der Besoldungsgesetzgeber ist durch das
Alimentationsprinzip nicht verpflichtet, die erhöhten
Lebenshaltungskosten in München durch einen spezifischen
Ausgleich abzufedern. Er überschreitet gegenwärtig nicht die
Grenzen des ihm bei der Ausgestaltung der Beamtenbesoldung
zukommenden Gestaltungsspielraums.
60
1. a) Die verfassungsrechtliche Basis der
Beamtenbesoldung bildet das Alimentationsprinzip. Es gehört
zu den von Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten
hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, die der
Gesetzgeber angesichts des grundlegenden und
strukturprägenden Charakters nicht nur berücksichtigen muss,
sondern zu beachten hat (vgl. BVerfGE 8, 1 ; 11,
203 ; 61, 43 ; stRspr). Es
verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie
lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem
Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung
und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die
Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen
wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des
allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen
Lebensunterhalt zu gewähren. Der Beamte muss über ein
Nettoeinkommen verfügen, das seine rechtliche und
wirtschaftliche Sicherheit und Unabhängigkeit gewährleistet
und ihm über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus
einen seinem Amt angemessenen Lebenskomfort ermöglicht (vgl.
BVerfGE 8, 1 ; 114, 258 ;
stRspr).
61
Dabei können Unterschiede in der Belastung von
Bedeutung sein. So sind die den Beamten treffenden
Unterhaltslasten realitätsgerecht zu berücksichtigen (vgl.
BVerfGE 99, 300 ). Im Hinblick
auf den familiär bedingten Unterhaltsbedarf hat das
Bundesverfassungsgericht aus Art. 33 Abs. 5 GG die
Verpflichtung entnommen, die Bezüge so zu bemessen, dass
Beamte der gleichen Besoldungsstufe sich in der
Lebenswirklichkeit ohne Rücksicht auf die Größe ihrer Familie
annähernd das Gleiche leisten können (vgl. BVerfGE 44, 249
<267, 273 f.>; 81, 363 ). Was demnach
dem Beamten an Alimentierung verfassungskräftig zusteht,
hängt bei der Bemessung auch von der Größe der Familie und
dem damit verbundenen höheren Aufwand für den Unterhalt der
Familie ab (vgl. BVerfGE 44, 249 ). Der
Gesetzgeber überschreitet seinen Gestaltungsspielraum, wenn
die Höhe der Bezüge den tatsächlichen Unterhaltskosten nicht
mehr entspricht und der Beamte so mit wachsender Kinderzahl
den ihm zukommenden Lebenszuschnitt nicht mehr erreichen kann
(vgl. BVerfGE 99, 300 ). Das Prinzip
amtsangemessener Alimentation verlangt in einem solchen Fall
zusätzliche Leistungen, um die Auszehrung der allgemeinen
Gehaltsbestandteile durch Unterhaltsleistungen zu verhindern
(vgl. BVerfGE 44, 249 ).
62
b) Die Höhe der tatsächlich anfallenden
Lebenshaltungskosten kann auch in regionaler Hinsicht
differieren. Die wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse unterscheiden sich regional teilweise erheblich,
sodass unterschiedliche Nettobeträge erforderlich sein
können, damit die Beamten in der Lage sind, sich in der
Lebenswirklichkeit annähernd das Gleiche zu leisten. Es
verletzt das Alimentationsprinzip daher nicht, sondern steht
mit ihm im Einklang, wenn bei der Bemessung der Bezüge von
Beamten, die das gleiche Amt innehaben, an Wohnsitz oder
Dienstort anknüpfende Abstufungen vorgesehen werden, sofern
sich solche regionalen Unterscheidungen nach Anlass und
Ausmaß der Differenzierung vor Art. 3 Abs. 1 GG
rechtfertigen lassen (vgl. BVerfGE 107, 218 ).
Welche Alimentation angemessen ist, bedarf allerdings der
Konkretisierung durch den Gesetzgeber und ist von den
jeweiligen Verhältnissen abhängig. Bei der Bestimmung der
Höhe der amtsangemessenen Besoldung hat sich der
Besoldungsgesetzgeber an der Entwicklung der wirtschaftlichen
und finanziellen Verhältnisse sowie dem allgemeinen
Lebensstandard zu orientieren.
63
2. Der Besoldungsgesetzgeber ist zu einer
regionalen Differenzierung der Besoldung gegenwärtig - auch
im Hinblick auf die Gegebenheiten im Ballungsraum München -
nicht verpflichtet.
64
a) Wie unter der Geltung des aus Art. 129
Abs. 1 Satz 3 Weimarer Reichsverfassung
abgeleiteten Prinzips des "standesgemäßen" Unterhalts ist
auch heute die Höhe der Bezüge der Verfassung nicht
unmittelbar zu entnehmen. Die in Art. 33 Abs. 5 GG
enthaltene Garantie eines "amtsangemessenen" Unterhalts
stellt lediglich eine den Besoldungsgesetzgeber in die
Pflicht nehmende verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive
dar.
65
Bei der Konkretisierung der aus Art. 33
Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen
Alimentierung hat der Gesetzgeber einen verhältnismäßig
weiten Entscheidungsspielraum (vgl. BVerfGE 8, 1
; 110, 353 ; 114, 258
; stRspr). Aufgrund des weiten Spielraums
politischen Ermessens, innerhalb dessen der Gesetzgeber das
Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der
fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen
und finanziellen Verhältnisse anpassen und verschiedenartige
Gesichtspunkte berücksichtigen darf, hat das
Bundesverfassungsgericht nicht zu prüfen, ob der Gesetzgeber
die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung
gewählt hat (vgl. BVerfGE 103, 310 ). Unter
Gleichheitsaspekten kann das Bundesverfassungsgericht, sofern
nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen
entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen
beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei
der Abgrenzung von Sachverhalten als evident sachwidrig
erweisen (vgl. BVerfGE 65, 141 ; 110, 353
). Dies gilt zumal dann, wenn vom
Gesetzgeber - wie hier - zusätzlich
Besoldungsdifferenzierungen zugunsten bestimmter Regionen
gefordert werden. Dem Gesetzgeber steht es - im Hinblick
sowohl auf Art. 33 Abs. 5 GG als auch auf
Art. 3 Abs. 1 GG - insbesondere frei, aus der
Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale
auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung
maßgebend sein sollen (vgl. BVerfGE 71, 39 ; 76,
256 <295, 330>). Ihm muss zugestanden werden, auch das
gesamte Besoldungsgefüge und übergreifende Gesichtspunkte in
den Blick zu nehmen (vgl. BVerfGE 26, 141 ; 103,
310 ; 110, 353 ).
66
b) Hieran gemessen ist nicht zu beanstanden,
dass es der Gesetzgeber unterlassen hat, einen spezifischen
Ausgleich für in Ballungsräumen erhöhte Lebenshaltungskosten
vorzusehen.
67
aa) Die in bestimmten Ballungsräumen
vergleichsweise hohen Preise spiegeln, wie auch der
Sachverständige Dr. Stegner in der mündlichen Verhandlung
dargestellt hat, die dortige Lebensqualität wider. Sie
bringen unter anderem zum Ausdruck, dass ein Leben in dem
betreffenden Standort von einer Vielzahl von Menschen als
attraktiv bewertet wird.
68
Zwar trifft es zu, dass Bezieher niedriger und
mittlerer Einkommen von Teilen dessen, was die Attraktivität
des Lebens an Orten mit hohem Preisniveau ausmacht, gerade
aus Kostengründen nicht oder nur eingeschränkt profitieren
können. Auch wenn berücksichtigt wird, dass etwa Teile des
kulturellen Angebots, gehobene Einkaufsmöglichkeiten und
innerstädtische Wohnquartiere nur von Personen mit höherem
Einkommen intensiv oder überhaupt genutzt werden können, ist
aber die Einschätzung nicht offensichtlich verfehlt, dass
auch für Bezieher niedrigerer Einkommen den höheren
Lebenshaltungskosten Vorteile gegenüberstehen, die dagegen
sprechen, die geringere Kaufkraft des Beamtengehalts in
diesen Räumen ohne weiteres mit einem entsprechend geringeren
Lebensstandard gleichzusetzen. Als Beispiele seien nur die in
Ballungsräumen reichhaltigeren Bildungsangebote und
medizinischen Versorgungsmöglichkeiten, vielfältigere
Freizeit- und Unterhaltungsangebote auch in den niedrigeren
Preissegmenten oder ortsspezifische Vorteile wie die Nähe zu
attraktiven Erholungsgebieten genannt. Solche Faktoren mögen
sich einer präzisen statistischen Erfassung weitgehend
entziehen; sie sind darum aber nicht unbeachtlich. Die
Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte hält sich im Rahmen
des dem Besoldungsgesetzgeber zustehenden
Einschätzungsspielraums.
69
bb) Hinzu kommt, dass für die
Amtsangemessenheit der Besoldung eines Beamten nicht allein
der Vergleich zum Lebensstandard von Beamten in
kostengünstigeren Regionen ausschlaggebend ist. Die
Amtsangemessenheit der Alimentation des Beamten bestimmt sich
auch durch ihr Verhältnis zu den Einkommen, die für
vergleichbare und auf der Grundlage vergleichbarer Ausbildung
erbrachter Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes
erzielt werden (vgl. BVerfGE 114, 258 ).
Es ist indes nicht dargetan, dass Beamte wie der
Beschwerdeführer gegenüber vergleichbaren Erwerbstätigen
außerhalb des öffentlichen Dienstes in einem Umfang
benachteiligt würden, dass deshalb die Alimentation in
München und Umgebung nicht mehr als "standesgemäß" angesehen
werden könnte. Allein aus dem Umstand, dass nach der
bayerischen Kaufkraftstudie das Einkommensniveau in München
deutlich über dem Landesdurchschnitt liegt, ergibt sich dies
nicht, denn wie in der Studie selbst ausgeführt wird, handelt
es sich dabei um eine Globalbetrachtung, die über die
Verteilung der Einkommen und damit auch über die
Einkommensverhältnisse der hier in Betracht kommenden
Vergleichsgruppen keine Auskunft gibt.
70
cc) Zu berücksichtigen sind außerdem die von
dem Sachverständigen Prof. Dr. von der Lippe in der
mündlichen Verhandlung dargestellten beträchtlichen
Schwierigkeiten der Ermittlung zwischenörtlicher Preis- und
Kostenunterschiede. Eine hinreichend sichere
Tatsachengrundlage für eine umfassende Bewertung der
vorhandenen Unterschiede besteht daher gegenwärtig nicht.
71
Es ist allerdings Aufgabe des Gesetzgebers,
die tatsächliche Entwicklung der Lebenshaltungskosten auf
relevante Unterschiede zwischen Stadt und Land zu beobachten,
um möglichen Verstößen gegen den Alimentationsgrundsatz
angemessen begegnen zu können.
72
Eine Handlungspflicht des Gesetzgebers ergibt
sich auch nicht aus dem Leistungsgrundsatz.
73
1. Zu den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums gehört, dass die Bezüge der Beamten - dem
Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG folgend -
entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter
abgestuft sind (vgl. BVerfGE 56, 146 ; 61,
43 ; 76, 256 ; 114, 258
). Die Angemessenheit der Alimentation bestimmt
sich maßgeblich nach innerdienstlichen, unmittelbar auf das
Amt bezogenen Kriterien wie dem Dienstrang und der mit dem
Amt verbundenen Verantwortung. Die "amts"-angemessene
Besoldung ist damit notwendig eine abgestufte Besoldung. Die
Organisation der öffentlichen Verwaltung stellt darauf ab,
dass in den höher besoldeten Ämtern die für den Dienstherrn
wertvolleren Leistungen erbracht werden. Deshalb muss im
Hinblick auf das Leistungs- und das Laufbahnprinzip mit der
organisationsrechtlichen Gliederung der Ämter eine Staffelung
der Gehälter einhergehen. Amtsangemessene Gehälter sind daher
so zu bemessen, dass sie dem Beamten eine Lebenshaltung
ermöglichen, die der Bedeutung seines jeweiligen Amtes
entspricht.
74
2. Da die Bezüge so zu bemessen sind, dass sie
dem Beamten eine Lebenshaltung ermöglichen, die der Bedeutung
seines jeweiligen Amtes entspricht, muss sich die Stufung der
Ämter auch in der Realität wieder finden. Dies besagt aber
nicht, dass, wie der Beschwerdeführer meint, die realen
Lebensverhältnisse eines Beamten der Besoldungsgruppe
A 13 in München mit denen eines Beamten der
Besoldungsgruppe A 12 oder A 11 an einem anderen
Ort zu vergleichen wären. Einem Vergleich zugänglich sind
insoweit allein die Beamten der verschiedenen
Besoldungsgruppen am selben Ort. Der Gesetzgeber geht – wie
dargelegt, zulässigerweise - davon aus, dass die Beamten den
unterschiedlichen Lebensverhältnissen in München und an Orten
außerhalb dieses Ballungsraums durch entsprechende
Lebensgestaltung Rechnung tragen. Bereits von daher verbietet
sich ein überörtlicher Vergleich, so dass der Stichhaltigkeit
des Beschwerdevorbringens im Übrigen nicht nachgegangen
werden muss.
75
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ist
nicht verletzt. Für die Annahme eines Verstoßes gegen
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG wegen unterlassener
Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG genügt es nicht,
dass eine Rechtsvorschrift möglicherweise verfassungswidrig
ist. Vielmehr muss sich dem Fachgericht die
Verfassungswidrigkeit der Norm in einer Weise aufdrängen,
dass es willkürlich wäre, von einer Vorlage an das
Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG
abzusehen. Diese Voraussetzungen liegen offenkundig nicht
vor.
76
Diese Entscheidung ist mit sechs gegen zwei
Stimmen ergangen.