BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 613/06 -
des Herrn S...,
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richter Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom
11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 13.
Februar 2008 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage,
ob die Regelungen des § 5 Abs. 4 Nr. 1 Satz 3
Buchstabe b), Nr. 2 und Nr. 9 der Beihilfevorschriften des
Bundes (BhV), wonach bestimmte krankheitsbedingte
Aufwendungen gesetzlich krankenversicherter
Beihilfeberechtigter von der Beihilfe ausgeschlossen sind,
mit Verfassungsrecht - insbesondere mit Art. 33 Abs. 5
und Art. 3 Abs. 1 GG - vereinbar sind.
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1. Der Beschwerdeführer ist Vorsitzender
Richter a. D. Er ist freiwillig in der Hamburg-Münchener
Ersatzkasse krankenversichert. Seine Ehefrau, die zuvor als
Familienangehörige mitversichert war, ist seit dem 23.
September 1991 in der Krankenversicherung der Rentner
pflichtversichert. Die Hamburg-Münchener Ersatzkasse gewährt
ihr „im Rahmen der Besitzstandswahrung“ einen Anspruch auf
Erstattung der Kostenanteile für
privatärztliche/zahnärztliche Behandlung und Arznei-,
Verbands- und Heilmittel sowie für Zahnersatz.
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Der Beschwerdeführer stellte mehrere Anträge,
mit denen er Beihilfen für privatärztliche Behandlungen sowie
für Arzneimittel begehrte, die seine Ehefrau in den Jahren
1992 bis 1996 in Anspruch genommen hatte. Diese Anträge
wurden unter anderem unter Berufung auf § 5 Abs. 4 Nr. 1
Satz 3 Buchstabe b) und § 5 Abs. 4 Nr. 2 BhV
abgelehnt. Des Weiteren stellte der Beschwerdeführer Anträge
auf Beihilfe zu eigenen krankheitsbedingten Aufwendungen, die
auf der Grundlage der Vorschriften des § 5 Abs. 4 Nr. 2
und 9 BhV abgelehnt wurden. Insbesondere lehnte der
Dienstherr es ab, bei der Bemessung der Beihilfe für den
Beschwerdeführer selbst die von der Hamburg-Münchener
Ersatzkasse vorgenommenen Abschläge für Verwaltungskosten und
fehlende Wirtschaftlichkeitsprüfungen in Höhe von 15 % zu
berücksichtigen. Nach erfolglosen Widerspruchsverfahren erhob
der Beschwerdeführer Klage, die vor den Verwaltungsgerichten
ohne Erfolg blieb. Die Revision des Beschwerdeführers wies
das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 15. Dezember 2005
zurück.
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2. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer Verstöße gegen Art. 2 Abs. 1 in
Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip, Art. 3 Abs. 1
und Art. 33 Abs. 5 GG. Die angegriffenen behördlichen
und gerichtlichen Entscheidungen verletzten ihn in seinen
Rechten aus Art. 33 Abs. 5 GG. Seine Ehefrau, die ein
Leben lang freiwillig Beiträge in die gesetzliche
Rentenversicherung bezahlt habe, sei aufgrund des Erreichens
der Altersgrenze zur Pflichtversicherten geworden und habe
unter Berufung auf § 13 Abs. 2 SGB V in zulässiger Weise
die Kostenerstattung gewählt. Nach Ansicht des
Bundesverwaltungsgerichts führe dies zu einem vollständigen
Verlust der insoweit bestehenden Beihilfeansprüche. Das
Bundesverwaltungsgericht verkenne hierdurch das vom
Bundesverfassungsgericht anerkannte Prinzip der
Vorsorgefreiheit, dem zufolge der Beamte in der Wahl seiner
Krankenvorsorge frei sei. Denn das Bundesverwaltungsgericht
treffe hiermit eine wirtschaftliche Entscheidung über die
beihilfekonforme Wahl des Bereichs, der in die
Vorsorgefreiheit falle. Denn der in der gesetzlichen
Krankenversicherung versicherte Beihilfeberechtigte werde
hierdurch schlechter gestellt als der Privatversicherte.
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Zur Rechtfertigung dieses Eingriffs in das
grundrechtsgleiche Recht aus Art. 33 Abs. 5 GG könnten
die Strukturunterschiede zwischen gesetzlicher und privater
Krankenversicherung nicht herangezogen werden. Denn wenn es -
nach dem Prinzip der Vorsorgefreiheit - rechtlich irrelevant
sei, wie ein Beihilfeberechtigter seine
Eigenvorsorgeentscheidung treffe, dann könnten behauptete
strukturelle Unterschiede zwischen gesetzlicher und privater
Krankenversicherung keine Rolle spielen. Zudem verkenne das
Bundesverwaltungsgericht die Reichweite von Art. 3 Abs.
1 GG. Das Bundesverwaltungsgericht komme zu dem Ergebnis, ein
Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht vor, weil das
System der gesetzlichen Krankenversicherung und das System
der privaten Krankenversicherung derart wesensunterschiedlich
seien, dass die Beiden unterschiedlich behandelt werden
dürften. Die Unterschiedlichkeit der beiden Systeme sei im
vorliegenden Zusammenhang indes kein taugliches
Unterscheidungskriterium. Denn damit werde die
Eigenvorsorgeentscheidung des Beihilfeberechtigten, die
dieser nach autonomen Gesichtspunkten zu treffen habe, in
unzulässiger Weise präjudiziert. Schließlich führe die mit
der Verfassungsbeschwerde angegriffene Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zu einem Verstoß gegen Art. 2
Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip. Die
allgemeine Handlungsfreiheit werde durch die Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts vollständig beschränkt. Einem
Beihilfeberechtigten stehe nicht mehr die Möglichkeit offen,
seine private Vorsorge innerhalb der gesetzlichen
Krankenversicherung zu suchen. Er sei aufgrund der in den
Beihilfevorschriften getroffenen Regelungen gezwungen, sich
in die private Krankenversicherung zu begeben, wenn er nicht
der Ansprüche auf Beihilfe verlustig gehen wolle. Hierbei sei
zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts dem System der gesetzlichen
Krankenversicherung eine maßgebende Bedeutung innerhalb des
grundgesetzlichen Sozialstaatsprinzips zukomme. In diesem
Zusammenhang müsse unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismäßigkeit auch Beachtung finden, dass der
gesetzlichen Krankenversicherung solidarisch erhebliche
Beiträge zuflössen und außerdem die Beihilfe wegen der
höheren Kostenerstattung durch die gesetzliche
Krankenversicherung weitaus mehr entlastet werde, als wenn
eine beihilfekonforme Versicherung in der privaten
Krankenversicherung gegeben sei. Dies dadurch zu bestrafen,
dass Kosten, die im Bereich der Eigenvorsorge anfielen,
überhaupt nicht erstattet würden, sei nicht nur
unverhältnismäßig, sondern geradezu widersinnig, weil durch
eine solche Handhabung die Beamten mehr oder minder
zwangsweise in die private Krankenversicherung abgedrängt
würden, um dort der Beihilfe Mehrkosten zu verursachen.
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Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen. Die Voraussetzungen des § 93a
Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Der Verfassungsbeschwerde
kommt weder grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu
noch ist ihre Annahme zur Durchsetzung der in § 90 Abs.
1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt. Sie hat keine
hinreichende Aussicht auf Erfolg (vgl. BVerfGE 90, 22
; 96, 245 ).
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Sie ist jedenfalls unbegründet.
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Die angegriffenen behördlichen und
gerichtlichen Entscheidungen verletzen den Beschwerdeführer
nicht in seinen verfassungsmäßigen Rechten.
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1. Die Regelungen des § 5 Abs. 4 Nr. 1
Satz 3 Buchstabe b) der Beihilfevorschriften des Bundes (BhV)
vom 19. April 1985 (GMBl S. 290) in der hier anwendbaren
Fassung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung
der Beihilfevorschriften vom 19. September 1989 (GMBl S. 542)
und vom 10. Dezember 1991 (GMBl S. 1051) und des § 5
Abs. 4 Nr. 2 und Nr. 9 BhV in der hier anwendbaren
Fassung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung
der Beihilfevorschriften vom 9. Juni 1993 (GMBl S. 370), auf
denen die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen
Entscheidungen beruhen, verstoßen nicht gegen Art. 33
Abs. 5 GG.
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a) Das gegenwärtige System der
Beihilfegewährung gehört nicht zu den hergebrachten
Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Dementsprechend besteht
auch keine spezielle verfassungsrechtliche Verpflichtung, den
Beamten und Versorgungsempfängern für Krankheitsfälle und
Ähnliches Unterstützung gerade in Form von Beihilfen zu
gewähren (vgl. BVerfGE 58, 68 ; 79, 223
; 83, 89 ; 106, 225 ). Eine
solche Pflicht kann auch nicht aus dem vom Gesetz- und
Verordnungsgeber zu beachtenden hergebrachten Grundsatz des
Berufsbeamtentums hergeleitet werden, wonach der Dienstherr
die Beamten und ihre Familien amtsangemessen zu alimentieren
hat. Der beamtenrechtliche Alimentationsgrundsatz wäre erst
dann verletzt, wenn die zur Abwendung von krankheitsbedingten
Belastungen erforderlichen Krankenversicherungsprämien einen
solchen Umfang erreichten, dass der angemessene
Lebensunterhalt der Beamten und Versorgungsempfänger nicht
mehr gewährleistet wäre. Bei einer solchen Sachlage wäre
verfassungsrechtlich nicht eine Anpassung der Beihilfesätze,
sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungs- und
Versorgungsgesetze, die das Alimentationsprinzip
konkretisieren, geboten (vgl. BVerfGE 58, 68
; 83, 89 ).
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b) Der Dienstherr muss indes aufgrund seiner
Fürsorgepflicht Vorkehrungen dafür treffen, dass der
amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei Eintritt
besonderer finanzieller Belastungen durch Krankheits-,
Geburts- oder Todesfälle nicht gefährdet wird. Ob er dieser
Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge,
über Sachleistungen, Zuschüsse oder in sonst geeigneter Weise
Genüge tut, bleibt von Verfassungs wegen seiner Entscheidung
überlassen. Entscheidet sich der Dienstherr, seiner
Fürsorgepflicht durch die Eigenvorsorge des Beamten
ergänzende Beihilfen nachzukommen, so muss er sicherstellen,
dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet
bleibt. Der Dienstherr darf somit die Beihilfe - da er sie
als eine die Eigenvorsorge ergänzende Leistung konzipiert hat
- nicht ohne Rücksicht auf die vorhandenen
Versicherungsmöglichkeiten ausgestalten. Eine in Ergänzung
der zumutbaren Eigenvorsorge lückenlose Erstattung jeglicher
Aufwendungen verlangt die Fürsorgepflicht indes nicht (vgl.
BVerfGE 83, 89 ).
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c) Hiervon ausgehend begegnen die den
angegriffenen Entscheidungen zu Grunde liegenden
beihilferechtlichen Vorschriften keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken.
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aa) Die Vorschrift des § 5 Abs. 4 Nr. 1
Satz 3 Buchstabe b) BhV verstößt nicht gegen Art. 33
Abs. 5 GG. Nach dieser Regelung sind bei Personen, denen ein
Zuschuss, Arbeitgeberanteil und dergleichen zum
Krankenversicherungsbeitrag gewährt wird oder bei denen sich
der Beitrag nach der Hälfte des allgemeinen Beitragssatzes
bemisst oder die einen Anspruch auf beitragsfreie
Krankenfürsorge haben, Aufwendungen - mit Ausnahme der
Aufwendungen für Wahlleistungen im Krankenhaus - nicht
beihilfefähig, die darauf beruhen, dass der Versicherte die
beim Behandler mögliche Sach- und Dienstleistung nicht als
solche in Anspruch genommen hat. Die Vorschrift schließt nur
solche Aufwendungen von der Beihilfe aus, die darauf beruhen,
dass ein in der gesetzlichen Krankenversicherung
pflichtversicherter Beihilfeberechtigter die bei dem
jeweiligen Behandler möglichen Sach- und Dienstleistungen der
gesetzlichen Krankenversicherung nicht als solche in Anspruch
genommen hat. Die durch § 5 Abs. 4 Nr. 1 Satz 3
Buchstabe b) BhV begründete Erstattungslücke knüpft also an
eine autonome Entscheidung des Beihilfeberechtigten an und
hätte von diesem durch die Inanspruchnahme der von der
gesetzlichen Krankenversicherung angebotenen Leistungen
leicht vermieden werden können. Die Fürsorgepflicht gebietet
in solchen Fällen ein Eingreifen des Dienstherrn nicht. Es
ist auch nicht erkennbar, dass der Ehefrau des
Beschwerdeführers nach der Kostenerstattung durch die
gesetzliche Krankenversicherung eine den Wesenskern
berührende, erhebliche Kostenbelastung verblieben ist.
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bb) Auch die Vorschrift des § 5 Abs. 4
Nr. 2 BhV ist mit den oben genannten, aus Art. 33 Abs. 5
GG hergeleiteten Maßstäben vereinbar. Gemäß § 5 Abs. 4
Nr. 2 BhV sind gesetzlich vorgesehene Zuzahlungen und
Kostenanteile sowie Aufwendungen für von der
Krankenversorgung ausgeschlossene Arznei-, Hilfs- und
Heilmittel nicht beihilfefähig. Ein gesetzlich
krankenversicherter Beihilfeberechtigter kann also
Eigenleistungen, die er im Rahmen der gesetzlichen
Krankenversicherung zu erbringen hat, und Aufwendungen für
aus dem Leistungsprogramm der gesetzlichen
Krankenversicherung ausgeschlossene Arznei-, Hilfs- und
Heilmittel auch im Rahmen der Beihilfe nicht geltend machen.
Dies ist im Hinblick auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn
unbedenklich. Der gesetzlich krankenversicherte
Beihilfeberechtigte wird hierdurch nicht mit erheblichen, ihm
nicht zumutbaren Aufwendungen belastet. Ihm verbleibt
lediglich ein Aufwand, der auch allen anderen Mitgliedern der
gesetzlichen Krankenversicherung zugemutet wird.
15
cc) Auch die Vorschrift des § 5 Abs. 4
Nr. 9 BhV begegnet im Hinblick auf Art. 33 Abs. 5 GG
keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie nimmt die
Abschläge für Verwaltungskosten und fehlende
Wirtschaftlichkeitsprüfungen, die die gesetzlichen
Krankenkassen bei der Kostenerstattung nach § 13 Abs. 2
SGB V vornehmen, von der Beihilfe aus. Hierdurch wird der
betroffene Beihilfeberechtigte nicht in unzumutbarer Weise
belastet. Vielmehr wird ihm lediglich zugemutet, diejenigen
Kosten zu tragen, die auch jeder andere gesetzlich
Krankenversicherte, der nach § 13 Abs. 2 SGB V für eine
Kostenerstattung optiert hat, zu tragen hat. Im Übrigen kann
ein gesetzlich krankenversicherter Beihilfeberechtigter die
von § 13 Abs. 2 SGB V und § 5 Abs. 4 Nr. 9 BhV
ausgehende wirtschaftliche Belastung einfach vermeiden, indem
er seine Entscheidung für die Kostenerstattung revidiert und
nach dem Regelmodell der gesetzlichen Krankenversicherung
unmittelbar Sach- und Dienstleistungen in Anspruch nimmt.
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d) § 5 Abs. 4 Nr. 1 Satz 3 Buchstabe
b), Nr. 2 und Nr. 9 BhV verletzen auch nicht das Prinzip
der Vorsorgefreiheit. Der beamtenrechtliche Grundsatz der
Vorsorgefreiheit besagt, dass der Beamte in der Wahl seiner
Krankenvorsorge frei ist, also in eigener Verantwortung
darüber entscheidet, in welchem Umfang, bei welchem
Versicherungsunternehmen, zu welchen Versicherungsbedingungen
und mit welcher eigenen Beitragsverpflichtung er Vorsorge
treffen (vgl. BVerwGE 28, 174 ) oder ob er
anstelle einer Versicherung Rücklagen für den Krankheitsfall
bilden will (vgl. BVerwGE 20, 44 ). Ob dieses
Prinzip zu den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 GG gehört, hat das
Bundesverfassungsgericht bisher offen gelassen (vgl. BVerfGE
79, 223 ; 83, 89 ). Auch vorliegend
bedarf diese Frage keiner Entscheidung. Denn der
Schutzbereich der Vorsorgefreiheit ist durch die Regelungen
des § 5 Abs. 4 Nr. 1 Satz 3 Buchstabe b), Nr. 2 und
Nr. 9 BhV nicht betroffen. Die Vorschriften lassen die
Entscheidungsfreiheit der Beamten bei der Wahl der
Krankenvorsorge rechtlich unberührt. Sie bilden lediglich -
mit zahllosen anderen Vorschriften - den rechtlichen Rahmen
für die autonome Entscheidung des Beamten über die von ihm
als angemessen betrachtete Versicherungsart und -höhe. Dass
die Vorschriften dazu beitragen, für viele
Beihilfeberechtigte eine beihilfekonforme private
Krankenversicherung gegenüber einer gesetzlichen
Krankenvollversicherung wirtschaftlich günstiger erscheinen
zu lassen, ist im Hinblick auf das Prinzip der
Vorsorgefreiheit unbeachtlich. Der Dienstherr ist nicht
verpflichtet, die Beihilfevorschriften so an den
verschiedenen Krankenversicherungssystemen auszurichten, dass
die Entscheidung eines Beihilfeberechtigten für die eine oder
die andere Versicherungsart in jeder Hinsicht wirtschaftlich
neutral ist. Angesichts der gravierenden Strukturunterschiede
zwischen der gesetzlichen und der privaten
Krankenversicherung dürfte dies im Übrigen auch nur schwer
möglich sein (vgl. BVerfGE 83, 89 105>).
17
2. Die Regelungen des § 5 Abs. 4 Nr. 1
Satz 3 Buchstabe b), Nr. 2 und Nr. 9 BhV verstoßen auch
nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
18
a) Der allgemeine Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich
Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu
behandeln (vgl. BVerfGE 1, 14 ; 98, 365
; stRspr). Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz
ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und
Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den
Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer
strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen
(vgl. BVerfGE 88, 5 ; 88, 87 ; 101, 54
; 107, 27 ). Bei der Regelung des
Beihilferechts steht dem Normgeber ein verhältnismäßig weiter
Gestaltungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 58, 68 ). Der
Gleichheitssatz ist nicht schon dann verletzt, wenn der
Normgeber nicht die gerechteste, zweckmäßigste oder
vernünftigste Lösung gewählt hat. Die Gerichte können
vielmehr nur die Überschreitung äußerster Grenzen
beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei
der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig
erweisen, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene
Wertentscheidungen entgegenstehen (vgl. BVerfGE 65, 141
; 103, 310 ; 110, 353
).
19
b) Hiervon ausgehend begegnen die Vorschriften
des § 5 Abs. 4 Nr. 1 Satz 3 Buchstabe b), Nr. 2 und
Nr. 9 BhV auch im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG
keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Soweit sich aus den
Regelungen eine Benachteiligung von gesetzlich
krankenversicherten gegenüber privatversicherten
Beihilfeberechtigten ergeben kann, ist diese
Ungleichbehandlung durch die grundlegenden Systemunterschiede
zwischen der gesetzlichen und der privaten
Krankenversicherung gerechtfertigt. Die diesbezüglichen
Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in der
angegriffenen Entscheidung sind aus verfassungsrechtlicher
Sicht nicht zu beanstanden.
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3. Die Vorschriften des § 5 Abs. 4 Nr. 1
Satz 3 Buchstabe b), Nr. 2 und Nr. 9 BhV verstoßen auch
nicht gegen Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit dem
Sozialstaatsprinzip. Ungeachtet der Frage, inwieweit aus dem
Sozialstaatsprinzip konkrete Ansprüche abgeleitet werden
können, stellt jedenfalls für den Bereich des Beamtenrechts
die Garantie der hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums eine spezielle Konkretisierung der
Sozialstaatsklausel dar. Die hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums - insbesondere das Alimentationsprinzip -
sichern, dass die Besoldung und Versorgung der Beamten den
Mindestanforderungen genügen, die sich aus dem
Sozialstaatsprinzip der Verfassung ergeben (vgl. BVerfGE 17,
337 ; 58, 68 ).
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.