L e i t s ä t z e
zum Urteil des Zweiten Senats vom
24. Mai 2006
- 2 BvR 669/04 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 669/04 -
des Herrn O...
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 22.
November 2005
durch
für Recht erkannt:
Die Verfassungsbeschwerde wird
zurückgewiesen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Rücknahme einer durch Täuschung erwirkten Einbürgerung.
2
1. Der Beschwerdeführer stammt aus Nigeria. Im
November 1999 beantragte er seine Einbürgerung in den
deutschen Staatsverband. Dabei gab er an, bei einer
Gerüstbaufirma in Hanau beschäftigt zu sein, und legte eine
auf seinen Namen ausgestellte Bescheinigung der Firma über
das Bestehen des Arbeitsverhältnisses sowie eine
Lohnabrechnung vor. Am 17. Januar 2000 wurde ihm eine
Einbürgerungszusicherung unter dem Vorbehalt der Aufgabe der
nigerianischen Staatsangehörigkeit erteilt. Die Botschaft der
Bundesrepublik Nigeria bestätigte mit Schreiben vom 25.
Januar 2000 unter dem Betreff "Verzicht auf die nigerianische
Staatsangehörigkeit" den Erhalt des Reisepasses des
Beschwerdeführers und erhob keine Einwände gegen den Erwerb
der deutschen Staatsangehörigkeit. Am 9. Februar
2000 wurde der Beschwerdeführer auf der Grundlage der
§§ 8, 9 Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG)
eingebürgert.
3
In einem in der Folgezeit gegen den
Beschwerdeführer eingeleiteten Ermittlungsverfahren stellte
sich heraus, dass der Beschwerdeführer bei der Firma, bei der
er angeblich arbeitete, nicht bekannt, sondern eine andere
Person, deren Identität nicht geklärt werden konnte, dort
unter seinem Namen beschäftigt war.
4
Durch Urteil des Amtsgerichts Pforzheim wurde
der Beschwerdeführer am 31. Juli 2001 wegen unerlaubten
gewerbsmäßigen Handeltreibens mit Betäubungsmitteln in 120
Fällen zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von vier Jahren
verurteilt, die auf seine Berufung hin durch Urteil des
Landgerichts Karlsruhe vom 20. Februar 2002 auf drei Jahre
herabgesetzt wurde.
5
Mit Bescheid vom 27. Februar 2002 nahm die
Stadt Pforzheim, gestützt auf § 48 des
baden-württembergischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (LVwVfG
BW), die Einbürgerung rückwirkend zum Datum ihres
Wirksamwerdens zurück, erklärte die Einbürgerungsurkunde
sowie den Reisepass und den Personalausweis, die dem
Beschwerdeführer ausgestellt worden waren, für ungültig und
ordnete die Rückgabe der genannten Dokumente sowie die
sofortige Vollziehung des Bescheids an. Die Einbürgerung sei
rechtswidrig gewesen, weil sie gemäß § 9 in Verbindung
mit § 8 StAG voraussetze, dass der Ausländer
imstande sei, sich und seine Angehörigen zu ernähren. Dies
sei tatsächlich nicht der Fall gewesen. Da der
Beschwerdeführer die Einbürgerungsbehörde durch Vorlage
wissentlich falscher, entscheidungserheblicher Unterlagen
über das Bestehen eines Arbeitsverhältnisses arglistig
getäuscht habe, sei sein Vertrauen auf den Bestand der
Einbürgerung nicht schutzwürdig. Wegen der strafrechtlichen
Verurteilung lägen die Voraussetzungen eines
Einbürgerungsanspruchs auch im gegenwärtigen Zeitpunkt nicht
vor. Es sei davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer
weiterhin im Besitz der nigerianischen Staatsangehörigkeit
sei, so dass er durch die Rücknahme seiner Einbürgerung nicht
staatenlos werde. Sollte er tatsächlich staatenlos werden,
hindere im Übrigen auch dies die Rücknahme nicht, denn er sei
aufgrund arglistiger Täuschung eingebürgert worden, so dass
kein schutzwürdiges Vertrauen bestehe. Art. 16 GG
schütze nur die wohlerworbene Staatsangehörigkeit.
6
Den Widerspruch des Beschwerdeführers wies das
Regierungspräsidium Karlsruhe auf der Grundlage derselben
Rechtsauffassung mit ergänzenden Gründen zurück. Dabei ging
es davon aus, dass der Beschwerdeführer weiterhin im Besitz
der nigerianischen Staatsangehörigkeit sei und daher durch
die Rücknahme der Einbürgerung nicht staatenlos werde.
7
2. a) Die hiergegen erhobene Klage wies das
Verwaltungsgericht mit Urteil vom 18. Dezember 2003 ab.
Mangels einer abschließenden spezialgesetzlichen Regelung im
Staatsangehörigkeitsrecht seien im Falle einer von vornherein
rechtswidrigen Einbürgerung die allgemeinen
Rücknahmevorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze
jedenfalls dann anzuwenden, wenn die Einbürgerung durch
Täuschung erwirkt worden sei. Das in Art. 16 Abs. 1 Satz
1 GG verankerte Verbot der Entziehung der Staatsangehörigkeit
stehe dem, wie auch die jüngste Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts bestätige, nicht entgegen. Dieses
sei als Reaktion auf die vom nationalsozialistischen Regime
praktizierte Aberkennung der Staatsangehörigkeit aus
rassistischen, politischen und religiösen Gründen entstanden
und solle gezielte Zwangsausbürgerungen verhindern. Einen
Vertrauensschutz für durch Täuschung erwirkte Einbürgerungen
habe der Verfassungsgeber nicht im Blick gehabt. Hinzu komme,
dass die Bestimmung nicht isoliert gesehen werden dürfe,
sondern im Zusammenhang mit dem verfassungsrechtlichen Gebot
der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung stehe. Dieses Gebot
vermöge selbst unter Berücksichtigung des
in Art. 16 Abs. 1 GG zum Ausdruck gebrachten hohen
Werts der Gewährleistung der grundsätzlich unentziehbaren
Staatsangehörigkeit die Aufhebung einer erschlichenen
Einbürgerung zu rechtfertigen.
8
Die Voraussetzungen für eine Rücknahme seien
hier gegeben. Die Einbürgerung des Beschwerdeführers sei
rechtswidrig gewesen, da er die mit der gefälschten
Bescheinigung vorgetäuschte Voraussetzung der
Unterhaltsfähigkeit (§ 8 Abs. 1 Nr. 4 StAG) nicht
erfüllt habe. Aufgrund des vom Beschwerdeführer - wie bei
seiner strafrechtlichen Verurteilung festgestellt - seit 1998
betriebenen Drogenhandels habe es zudem an der
Einbürgerungsvoraussetzung des § 8 Abs. 1 Nr. 2 StAG
gefehlt, da der Ausweisungsgrund des § 47 Abs. 2 Nr. 2
AuslG vorgelegen habe.
9
Auch der Gesichtspunkt der drohenden
Staatenlosigkeit stehe im Hinblick auf das Gebot der
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung der Rücknahme einer durch
bewusste Täuschung erwirkten Einbürgerung nicht entgegen;
dieser Gesichtspunkt sei aber in die bei der
Rücknahmeentscheidung zu treffenden Ermessenserwägungen
einzustellen. Ob der Beschwerdeführer die nigerianische
Staatsangehörigkeit tatsächlich verloren habe, könne zwar
nicht abschließend geklärt werden. Nach den dargelegten
Grundsätzen begegne die Rücknahme hier aber auch für den
Fall, dass dem Beschwerdeführer tatsächlich Staatenlosigkeit
drohen sollte, keinen Bedenken.
10
b) Den Antrag des Beschwerdeführers, gemäß
§ 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung seiner Klage
wiederherzustellen, lehnte das Verwaltungsgericht mit
Beschluss vom 18. Dezember 2003 ab. Da nach dem Urteil
vom gleichen Tage die Klage des Beschwerdeführers keinen
Erfolg habe, gebühre dem öffentlichen Interesse an der
Vollziehung des Verwaltungsakts Vorrang vor dem Interesse des
Antragstellers, vom Vollzug vorläufig verschont zu
werden.
11
c) Den Antrag des Beschwerdeführers auf
Zulassung der Berufung lehnte der Verwaltungsgerichtshof mit
Beschluss vom 4. März 2004 ab. Ernstliche Zweifel an der
Richtigkeit des angefochtenen Urteils habe der
Beschwerdeführer nicht aufgezeigt. Das Verwaltungsgericht
habe zutreffend dargelegt und begründet, dass eine durch
Täuschung erwirkte Einbürgerung nach § 48 LVwVfG BW
zurückgenommen werden könne.
12
Mit dem Einwand, seine privaten Interessen
überwögen das Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, könne
der Beschwerdeführer nicht durchdringen. Die mögliche
Staatenlosigkeit des Beschwerdeführers sei
berücksichtigt, dem Grundsatz der Vermeidung der
Staatenlosigkeit aber angesichts der Täuschung ein geringeres
Gewicht beigemessen worden als dem Gebot der Gesetzmäßigkeit
der Verwaltung.
13
d) Durch Beschluss vom gleichen Tag wies der
Verwaltungsgerichtshof auch die Beschwerde gegen den im
Eilrechtsschutzverfahren ergangenen Beschluss des
Verwaltungsgerichts zurück. Die Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes komme nicht mehr in Betracht, nachdem die
Verfügung der Beklagten im Hauptsacheverfahren rechtskräftig
bestätigt worden sei.
14
Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Rechte aus
Art. 16 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG.
15
Die Rücknahme der Einbürgerung stelle einen
Eingriff in den Schutzbereich des Art. 16 Abs. 1 Satz 1
GG dar. Der Beschwerdeführer verliere durch einen einseitigen
Staatsakt gegen seinen Willen seine Staatsangehörigkeit. Die
Annahme, dass die "erschlichene" Einbürgerung nicht in den
Schutzbereich des Art. 16 Abs. 1 Satz 1 GG falle
oder jedenfalls keinen Bestandsschutz in Anspruch nehmen
könne, finde im Wortlaut der Bestimmung keinen Anhaltspunkt.
Vielmehr werde die Staatsangehörigkeit hier gegen den Entzug,
d.h. gegen den Verlust gegen den Willen des Betroffenen,
generell geschützt. Der Eingriff in den Schutzbereich des
Grundrechts stehe nicht in Einklang mit dem in Art. 20
Abs. 3 GG verankerten Verfassungsprinzip der Gesetzmäßigkeit
der Verwaltung. Die Einbürgerung könne schon deshalb nicht
nach § 48 LVwVfG BW zurückgenommen werden, weil das
Staatsangehörigkeitsrecht die Gründe für den Verlust der
Staatsangehörigkeit abschließend regele. Die Möglichkeit,
gemäß § 48 Abs. 4 LVwVfG BW die Einbürgerung auch noch
nach Jahren zurückzunehmen, wie auch das der Verwaltung in
§ 48 LVwVfG BW eingeräumte Ermessen stünden in
Widerspruch zum Bedürfnis nach Rechtssicherheit in der
statusrechtlichen Frage der Staatsangehörigkeit. Wegen der
weitreichenden Folgen für den Betroffenen habe bereits das
Preußische Oberverwaltungsgericht (PrOVGE 13, 408) die
Auffassung vertreten, die Rücknahme einer Einbürgerung sei
unzulässig. Obwohl die Frage seit Jahren umstritten sei, habe
der Gesetzgeber bei der Reform des Staatsangehörigkeitsrechts
darauf verzichtet, eine Rücknahmemöglichkeit zu schaffen.
16
Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG verbiete zudem
einen Verlust der Staatsangehörigkeit, wenn der Betroffene
dadurch staatenlos werde. Dies sei hier der Fall. Zwar
schienen die angefochtenen Entscheidungen - insbesondere der
Widerspruchsbescheid - davon auszugehen, dass die Rücknahme
der Einbürgerung zum Wiederaufleben seiner ursprünglichen
nigerianischen Staatsangehörigkeit führen werde. Diese
Annahme werde jedoch nicht näher begründet. Art. 16 Abs.
1 Satz 2 GG gewähre umfassenden Schutz gegen
Staatenlosigkeit. Dieser Schutz könne nicht durch die nicht
belegte Vermutung ausgehöhlt werden, dass der
Beschwerdeführer seine ursprüngliche nigerianische
Staatsangehörigkeit noch innehabe. Er könne auch nicht mit
dem Hinweis umgangen werden, dass die Vorschrift nur Schutz
für die "wohlerworbene" Staatsbürgerschaft gewähre. Diese
Auslegung setze sich über den Wortlaut des Art. 16 Abs.
1 Satz 2 GG, der eine solche Einschränkung nicht
enthalte, hinweg. Außerdem werde die besondere Schutzrichtung
dieser Bestimmung verkannt. Der Wortlaut lasse entgegen der
in den angegriffenen Entscheidungen vertretenen Auffassung
auch nicht erkennen, dass diese Norm lediglich eine in die
Ermessensentscheidung über die Rücknahme einer Einbürgerung
einzustellende Wertentscheidung enthalte. Die zwingende
Formulierung lasse für eine Ermessensentscheidung keinen
Raum.
17
Das Innenministerium und das Justizministerium
des Landes Baden-Württemberg, die Regierungen der übrigen
Bundesländer, der Bundestag, der Bundesrat, die
Bundesregierung, der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts
und die Stadt Pforzheim erhielten Gelegenheit zur
Stellungnahme.
18
1. Die Bundesregierung erachtet die
Verfassungsbeschwerde als unbegründet. Es erscheine bereits
fraglich, ob in den Fällen der sogenannten erschlichenen
Einbürgerung der Schutzbereich des Art. 16 Abs. 1 Satz 1
GG eröffnet sei. Jedenfalls sei die Rücknahme einer durch
Täuschung erwirkten Einbürgerung über eine historische und
teleologische Auslegung und im Hinblick auf den Grundsatz der
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zu rechtfertigen. Der vom
Beschwerdeführer zugrundegelegte Begriff der Entziehung als
"Verlust gegen den Willen des Betroffenen" sei zu eng, da
Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG selbst von der Möglichkeit
eines Verlusts der Staatsangehörigkeit gegen den Willen des
Betroffenen ausgehe. Nach der vom Bundesverfassungsgericht in
seinem Kammerbeschluss vom 22. Juni 1990
(NJW 1990, S. 2193) zugrundegelegten Definition der
Entziehung als "Verlust, den der Betroffene nicht
beeinflussen kann", fielen weder die gesetzlichen
Verlustgründe des § 17 StAG noch die Rücknahme der durch
Täuschung oder durch falsche Angaben des Betroffenen unter
das Entziehungsverbot des Art. 16 Abs. 1 GG, denn in den
genannten Fällen habe der Betroffene es selbst in der Hand,
auf den Statuserhalt Einfluss zu nehmen.
19
Gegen die durch Art. 16 Abs. 1
Satz 1 GG grundsätzlich gewährleistete
Unentziehbarkeit der Staatsangehörigkeit sei das
Verfassungsprinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
abzuwägen. Der Hinweis des Beschwerdeführers, dass der
historische Gesetzgeber ursprünglich alle Verlustgründe im
Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz von 1913 habe
abschließend regeln wollen, berücksichtige nicht, dass nach
Inkrafttreten der Verwaltungsverfahrensgesetze mit der
Möglichkeit der Rücknahme von fehlerhaften
Verwaltungsentscheidungen eine gänzlich andere Situation in
Bezug auf die Rechtssicherheit der Betroffenen eingetreten
sei. Der noch vom Preußischen Oberverwaltungsgericht
(PrOVGE 13, 408 ) befürchtete "völlig
unsichere und prekäre Zustand" für den Betroffenen bei
Korrektur eines fehlerhaften Erwerbs der Staatsangehörigkeit
bestehe seitdem nicht mehr. Bei der Reform des
Staatsangehörigkeitsrechts habe der Gesetzgeber, dem das
Problem der Korrektur rechtswidriger
Einbürgerungsentscheidungen durchaus bewusst gewesen sei,
spezialgesetzliche Regelungen deshalb nicht getroffen, weil
er die in den Verwaltungsverfahrensgesetzen vorhandenen
allgemeinen Regelungen für ausreichend gehalten habe. Mit der
dort vorgesehenen Ermessensentscheidung könne auf bestimmte
Fallkonstellationen wie zum Beispiel auf die Mitbetroffenheit
von Kindern viel flexibler reagiert werden als mit starren
gesetzlichen Regelungen.
20
Die hier getroffene Ermessensentscheidung sei
rechtmäßig. Auch ein Verstoß gegen Art. 16 Abs. 1
Satz 2 GG liege nicht vor. Aufgrund zahlreicher
Anfragen von deutschen Behörden an das Auswärtige Amt habe
die Botschaft in Abuja/Nigeria mit Bericht vom
27. November 2002 und zuletzt mit Bericht vom
15. September 2004 dem Auswärtigen Amt mitgeteilt,
dass nach vorliegenden Erkenntnissen aufgrund fehlender
Implementierungsvorschriften ein Verzicht auf die
nigerianische Staatsangehörigkeit, wie ihn die Verfassung an
sich ermögliche, bislang in der Praxis nicht möglich sei. Die
dazu verfassungsrechtlich erforderliche formelle
Registrierung gebe es bislang nicht. Das nigerianische
Innenministerium sei lediglich bereit, den Eingang der
Verzichtserklärung zu bestätigen, was jedoch keine
Registrierung im Sinne der Verfassungsbestimmungen bedeute.
Die Bestätigung der nigerianischen Botschaft vom
25. November 2000 über den Erhalt des
nigerianischen Reisepasses des Beschwerdeführers tauge daher
nicht als Indiz für eine Entlassung aus der
Staatsangehörigkeit. Der Beschwerdeführer habe demnach zu
keinem Zeitpunkt die nigerianische Staatsangehörigkeit
verloren.
21
Im Übrigen stehe Art. 16 Abs. 1
Satz 2 GG der Rücknahme einer erschlichenen
Einbürgerung auch bei drohender Staatenlosigkeit
grundsätzlich nicht entgegen, da auch insoweit das Gebot der
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung in der Regel Vorrang habe.
Eine entsprechende Wertung liege auch dem Übereinkommen zur
Vermeidung der Staatenlosigkeit vom 30. August 1961
und dem Europäischen Übereinkommen über die
Staatsangehörigkeit vom 6. November 1997
zugrunde.
22
2. Die Landesregierung Baden-Württemberg
erachtet die Verfassungsbeschwerde als nicht begründet. Die
Annahme, die speziellen Verlustregelungen des
Staatsangehörigkeitsgesetzes schlössen einen Rückgriff auf
die allgemeine Vorschrift zur Rücknahme rechtswidriger
Verwaltungsakte aus, sei unzutreffend. Die Konsequenzen einer
von Anfang an rechtswidrigen Einbürgerung regele das
Staatsangehörigkeitsgesetz nicht und schließe daher die
Anwendung des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts auf
erschlichene Einbürgerungen nicht aus.
23
Auch Art. 16 Abs. 1 GG stehe der
Rücknahme einer rechtswidrigen Einbürgerung nicht entgegen.
Diese Bestimmung sei unter dem Eindruck der
nationalsozialistischen Zwangsausbürgerungspraxis in das
Grundgesetz eingefügt worden. Bei der Rücknahme der
Einbürgerung nach § 48 LVwVfG BW gehe es dagegen um
den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
(Art. 20 Abs. 3 GG). Für die Sorge, die Möglichkeit der
Korrektur des fehlerhaften Erwerbs der Staatsangehörigkeit
führe für alle eingebürgerten Personen zu einem unsicheren
und prekären Zustand, bestehe angesichts der rechtsstaatlich
unbedenklichen Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze
heute kein Grund mehr. Die Rücknahme der erschlichenen
Einbürgerung sei auch nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts keine Entziehung im Sinne des
Art. 16 Abs. 1 Satz 1 GG, denn es handele sich nicht um
einen Verlust, den der Betroffene nicht beeinflussen könne.
Würde die Rücknahme der erschlichenen Einbürgerung als
verbotene Entziehung aufgefasst, so begründete dies im
Ergebnis einen vom Verfassungsgeber nicht beabsichtigten
Vertrauensschutz für durch Täuschung erwirkte Einbürgerungen;
eine solche Rechtspraxis würde Manipulationen geradezu
provozieren. Art. 16 Abs. 1 Satz 1 GG schütze unstreitig
nicht den rechtsunwirksamen Staatsangehörigkeitserwerb. Mit
Blick auf den Schutzgedanken des Art. 16 Abs. 1 Satz 1
GG sei es aber nicht gerechtfertigt, die erschlichene
Einbürgerung anders zu behandeln, denn wer die
Rechtswirksamkeit der Einbürgerung schuldhaft herbeigeführt
habe, sei nicht schutzwürdiger als der von der Unwirksamkeit
seiner Einbürgerung Betroffene.
24
Auch Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG hindere die
Rücknahme einer rechtswidrigen Einbürgerung nicht. Nach
§ 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AuslG (seit 1. Januar
2005: § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 StAG) sei grundsätzlich
Voraussetzung der Einbürgerung, dass der Ausländer seine
bisherige Staatsangehörigkeit aufgebe oder verliere. Würde
die Rücknahme der Einbürgerung auf den Ausnahmefall der unter
Hinnahme von Mehrstaatigkeit erfolgten Einbürgerung
beschränkt, käme sie in Baden-Württemberg in 75 % aller Fälle
nicht in Betracht. Eine solche Besserstellung desjenigen, der
eine ihm günstige Verwaltungsentscheidung mittels einer
Täuschung erreiche, könne nicht die von Art. 16 Abs. 1
Satz 2 GG intendierte Rechtsfolge sein. Das
Bundesverwaltungsgericht weise deshalb zu Recht darauf hin,
dass nach Art. 8 Abs. 2 des Übereinkommens zur
Verminderung der Staatenlosigkeit der Grundsatz des
Art. 8 Abs. 1 dieses Übereinkommens, wonach ein
Vertragsstaat keiner Person ihre Staatsangehörigkeit
entziehen dürfe, wenn diese dadurch staatenlos werde, nicht
zur Anwendung komme, wenn die Staatsangehörigkeit durch
falsche Angaben oder betrügerische Handlungen erworben worden
sei. Art. 8 Abs. 1 des Übereinkommens stimme
inhaltlich mit Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG überein, so dass
der Rechtsgedanke des Art. 8 Abs. 2 des Übereinkommens
auch zur Auslegung dieser Grundgesetzbestimmung herangezogen
werden könne.
25
3. Die Bayerische Staatsregierung sieht
Art. 16 Abs. 1 GG ebenfalls nicht verletzt. Wegen der
weit reichenden Statusfolgen einer Einbürgerung geböten es
das Rechtsstaatsprinzip und der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit
der Verwaltung, die Möglichkeit vorzusehen, dass bei
rechtswidriger Einbürgerung gesetzmäßige Zustände
wiederhergestellt würden und eine objektiv willkürliche
Verleihung der Staatsangehörigkeit rückgängig gemacht werde.
Die Auffassung, die Rücknahme einer Einbürgerung wegen
Täuschung nach § 48 VwVfG sei unzulässig, da das
Staatsangehörigkeitsrecht abschließende Regelungen für die
Verlustgründe enthalte, widerspreche den Grundsätzen der
Gesetzesauslegung und lasse die rechtlichen Änderungen nahezu
eines Jahrhunderts unberücksichtigt. Der Fall eines durch
Täuschung bewirkten rechtsgrundlosen Erwerbs der
Staatsangehörigkeit sei in § 17 StAG nicht
geregelt. § 48 VwVfG müsse auch für das
Staatsangehörigkeitsrecht gelten; anderenfalls werde bei
einer durch Täuschung erwirkten Einbürgerung das
Täuschungsverhalten belohnt. Zudem verböten das
Rechtsstaatsprinzip und der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der
Verwaltung die generelle Hinnahme rechtswidriger und damit
objektiv willkürlicher Statusverleihungen. Schutzwürdigen
Interessen des Betroffenen und Dritter könne im Rahmen der
Ausübung des Rücknahmeermessens Rechnung getragen werden.
26
Auch die Rüge der Verletzung des Art. 16
Abs. 1 Satz 2 GG überzeuge nicht. Die im
Einzelfall durch Staatenlosigkeit verursachten
Beeinträchtigungen privater Belange seien gegen das ebenfalls
verfassungsrechtlich verankerte Gebot der Gesetzmäßigkeit der
Verwaltung abzuwägen; dabei überwiege hier angesichts der
Hintergründe und Tatumstände – massiver Rauschgifthandel
anstelle der vorgetäuschten Erwerbstätigkeit – das
öffentliche Interesse an der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung.
Im Übrigen sei der Beschwerdeführer nach vorliegenden
Erkenntnissen zum nigerianischen Staatsangehörigkeitsrecht
nicht staatenlos geworden.
27
4. Nach Auffassung der Stadt Pforzheim greift
die Rücknahme der Einbürgerung bereits nicht in den
Schutzbereich des Art. 16 Abs. 1 GG ein. Unter
"Entziehung" werde die durch einseitigen Staatsakt gegen den
Willen des Betroffenen erfolgende und für ihn damit
unvermeidbare Wegnahme der Staatsangehörigkeit verstanden.
Demgegenüber werde der Verlust der Staatsangehörigkeit
definiert als eine vom Betroffenen gesteuerte und damit
vermeidbare Folge seines eigenen bewussten Handelns. Danach
komme hier allenfalls ein Verlust der Staatsangehörigkeit in
Betracht. Tatsächlich falle die Rücknahme aber schon nicht in
den Schutzbereich des Art. 16 Abs. 1 GG. Dieser
Schutzbereich sei von einer Rücknahme nicht betroffen, sofern
die Gründe dafür ausschließlich im Erwerbsvorgang und
insbesondere in der Sphäre des Einbürgerungsbewerbers lägen.
Art. 16 Abs. 1 GG schütze nur die wohlerworbene deutsche
Staatsangehörigkeit. Durch den Staatsangehörigkeitsbewerber
bewusst hervorgerufene Fehler im Erwerbsvorgang seien bei der
Schaffung des Art. 16 Abs. 1 GG nicht im Blickfeld der
Väter des Grundgesetzes gewesen.
28
Zur Frage des Verlusts der nigerianischen
Staatangehörigkeit hätten weder die deutschen Behörden vor
Ort noch die in der Bundesrepublik Deutschland sichere
Feststellungen treffen können. Der Beschwerdeführer sei daher
aufgrund der zum damaligen Zeitpunkt nicht aufklärbaren
nigerianischen Rechtslage unter eventueller Hinnahme der
Mehrstaatigkeit eingebürgert worden. Somit sei offen, ob der
Beschwerdeführer durch die Rücknahme der Einbürgerung
staatenlos wurde.
29
5. Der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts
hat eine Äußerung des 5. Senats übersandt. Der Senat stellt
fest, Art. 16 Abs. 1 GG setze den Besitz der deutschen
Staatsangehörigkeit voraus. Diese besitze, wer sie erworben
habe. Sei die Einbürgerung unwirksam, erwerbe der Ausländer
die deutsche Staatsangehörigkeit nicht. Einfaches, zur Zeit
der Einbürgerung geltendes Recht könne unter anderem
bestimmen, dass Einbürgerungen mit Wirkung für die
Vergangenheit zurückgenommen werden könnten und durch die
Rücknahme von Anfang an unwirksam seien (§ 43 Abs. 2,
§ 48 VwVfG). Sei aber eine Einbürgerung nach einfachem
Recht von Anfang an unwirksam, könne sie nicht Erwerbsgrund
für die deutsche Staatsangehörigkeit sein. Die Rücknahme
einer Einbürgerung, die auf Täuschung über das Vorliegen der
zur Zeit der Entscheidung geltenden
Einbürgerungsvoraussetzungen beruhe, sei im Sinne des
Art. 16 Abs. 1 GG weder Entzug noch Verlust der
deutschen Staatsangehörigkeit, sondern nehme der
rechtswidrigen Einbürgerung rückwirkend von Anfang an
die Wirksamkeit, so dass es gar nicht zu einem Erwerb der
deutschen Staatsangehörigkeit durch Einbürgerung gekommen
sei.
30
6. In der mündlichen Verhandlung vom 22.
November 2005 haben der Beschwerdeführer, die Bundesregierung
und die Landesregierung Baden-Württemberg ihr schriftliches
Vorbringen vertieft. Die Bundesregierung hat erklärt, in der
Praxis gebe es nur wenig Fälle, in denen eine Einbürgerung
wegen des Beruhens auf vorsätzlich falschen Angaben
zurückgenommen worden sei. Bei mehr als 420.000
Einbürgerungen in den Jahren 2002 bis 2004 seien für den
Zeitraum von 2002 bis einschließlich Oktober 2005 - neben
einer Anzahl von Fällen, in denen Verfahren noch bei den
Gerichten anhängig seien - nur 84 bestandskräftige Rücknahmen
zu verzeichnen.
31
Soweit die Verfassungsbeschwerde sich gegen
die angegriffenen Beschlüsse im Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes richtet, ist sie mangels ausreichender
Begründung (§§ 23, 92 BVerfGG) unzulässig. Gegen
die Feststellung des Verwaltungsgerichtshofs, nach
rechtskräftiger Entscheidung in der Hauptsache komme die
Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nicht mehr in Betracht,
hat der Beschwerdeführer verfassungsrechtliche Einwände nicht
geltend gemacht.
32
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet.
Durch die angegriffenen Entscheidungen werden Grundrechte des
Beschwerdeführers nicht verletzt. Das Verbot der Entziehung
der Staatsangehörigkeit (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 GG) steht
der Rücknahme einer durch Täuschung erwirkten rechtswidrigen
Einbürgerung nicht grundsätzlich entgegen (I.). Auch der in
Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Schutz vor
Staatenlosigkeit verbietet die Rücknahme einer solchen
Einbürgerung gegen den Willen des Betroffenen nicht in jedem
Fall, in dem der Betroffene durch eine gegen seinen Willen
erfolgende Rücknahme staatenlos wird (II.). § 48 LVwVfG
BW reicht als gesetzliche Grundlage der Rücknahme einer
erschlichenen Einbürgerung nach Ansicht der die Entscheidung
gemäß § 15 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG tragenden
Richter aus (III.; die Ansicht der anderen Richter folgt
unter IV.).
33
Das in Art. 16 Abs. 1 Satz 1 GG
ausgesprochene Verbot, die deutsche Staatsangehörigkeit zu
entziehen, schließt die Rücknahme erschlichener oder auf
vergleichbar vorwerfbare Weise erwirkter Einbürgerungen nicht
aus.
34
Während Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG einen
Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit unter bestimmten
Voraussetzungen zulässt, ist die Entziehung der deutschen
Staatsangehörigkeit nach Art. 16 Abs. 1 Satz 1 GG
ausnahmslos verboten. Die Bedeutung dieses Verbots ist von
jeher umstritten.
35
Dem Wortsinn nach liegt eine Entziehung nur
vor, wenn dem Betroffenen etwas gegen seinen Willen genommen,
nicht dagegen, wenn es freiwillig abgegeben wird. Die auch in
Teilen der Literatur vertretene Auffassung des
Beschwerdeführers, jeder gegen den Willen
des Betroffenen eintretende Verlust der deutschen
Staatsangehörigkeit sei eine nach Art. 16 Abs. 1 Satz 1
GG verbotene Entziehung (vgl. etwa Ziemske, Die deutsche
Staatsangehörigkeit nach dem Grundgesetz, 1995,
S. 220 f.; Bleckmann, Staatsrecht II, S. 1104, Rn.
5), wird jedoch durch den Wortlaut des Art. 16 Abs. 1 GG
selbst widerlegt. Nach Satz 2 dieser Bestimmung darf ein
Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit nur aufgrund eines
Gesetzes und gegen den Willen des Betroffenen nur dann
eintreten, wenn der Betroffene dadurch nicht staatenlos wird.
Damit setzt das Grundgesetz selbst voraus, dass unter
bestimmten Voraussetzungen auch ein gegen den Willen des
Betroffenen eintretender Verlust rechtmäßig sein kann. Eine
Entziehung der deutschen Staatsangehörigkeit liegt demnach
nur dann, aber nicht immer dann vor, wenn der Verlust der
deutschen Staatsangehörigkeit gegen den Willen des
Betroffenen eintritt. Welche zusätzlichen Merkmale die
unzulässige Entziehung im Unterschied zum nicht generell
ausgeschlossenen Verlust charakterisieren, ist dem Wortsinn
der Vorschrift nicht zu entnehmen.
36
a) Die Entstehungsgeschichte des Art. 16
Abs. 1 Satz 1 GG lässt zwar eine allgemeine Zielrichtung des
Entziehungsverbots, nicht aber dessen genaue Bedeutung
erkennen. Die Bestimmung geht zurück auf eine Anregung des
Abgeordneten von Mangoldt im Grundsatzausschuss des
Parlamentarischen Rates. Von Mangoldt verwies auf
Art. 13 der UN-Menschenrechtserklärung ("Niemand kann
willkürlich seiner Staatsangehörigkeit oder des Rechtes
beraubt werden, seine Staatsangehörigkeit zu wechseln"), der
sich auf die Ausbürgerungen in der Zeit des
Nationalsozialismus beziehe, und warf die Frage auf, ob man
gegen Gesetze über die Aberkennung der Staatsangehörigkeit
eine verfassungsrechtliche Sicherung vorsehen solle (vgl. Der
Parlamentarische Rat 1948-1949, Akten und Protokolle, Band
5/II, Ausschuss für Grundsatzfragen, Boppard am Rhein 1993,
Nr. 32, S. 709). Die erklärte Absicht, im Einklang mit
völkerrechtlichen Bestrebungen Vorkehrung zu treffen gegen
missbräuchliche Aberkennungen der Staatsangehörigkeit, wie es
sie in der Zeit des Nationalsozialismus gegeben habe und
gegenwärtig "im Osten" gebe (von Mangoldt, a.a.O., S. 709 und
Nr. 33, S. 714), blieb unumstrittene Grundlage der weiteren
Beratungen zu Art. 16 Abs. 1 Satz 1 GG im
Parlamentarischen Rat. Von besonderer Bedeutung für die
Auslegung des Entziehungsverbots sind demnach die
historischen Missbräuche, von denen das Verbot der Entziehung
der deutschen Staatsangehörigkeit sich abgrenzt und vor deren
Wiederkehr es schützen soll.
37
b) Im nationalsozialistischen Deutschland
ermöglichte bereits 1933 das Gesetz über den Widerruf von
Einbürgerungen und die Aberkennung der deutschen
Staatsangehörigkeit den Widerruf unerwünschter Einbürgerungen
- mit Wirkung auch für Dritte, die ihre Staatsangehörigkeit
von dem unmittelbar Betroffenen ableiteten - sowie die
Aberkennung der Staatsangehörigkeit von Bürgern, die sich im
Ausland aufhielten, für den Fall, dass diese durch
treuewidriges Verhalten deutsche Belange geschädigt oder eine
Rückkehraufforderung nicht befolgt hatten. Für den
Widerruf machte das zugehörige Verordnungsrecht ausdrücklich
völkisch-nationale Gesichtspunkte maßgebend. Die Aberkennung
wurde in der durch Erlasse bestimmten Praxis nicht nur gegen
politisch missliebige Personen, sondern in weitem Umfang auch
aus rassischen Gründen sowie zur Sanktionierung von Verstößen
gegen Straf-, Steuer- und Devisengesetze verhängt (vgl.
Gesetz über den Widerruf von Einbürgerungen und die
Aberkennung der deutschen Staatsangehörigkeit vom 14. Juli
1933, RGBl I S. 480; Gesetz zur Änderung des Gesetzes über
den Widerruf von Einbürgerungen und die Aberkennung der
deutschen Staatsangehörigkeit vom 10. Juli 1935, RGBl I S.
1015; Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über den
Widerruf von Einbürgerungen und die Aberkennung der deutschen
Staatsangehörigkeit vom 26. Juli 1933, RGBl I S. 538; zur
Praxis Lehmann, Acht und Ächtung politischer Gegner im
Dritten Reich, in: Hepp
deutscher Staatsangehöriger 1933-45 nach den im
Reichsanzeiger veröffentlichten Listen, Bd. 1, 1985, S. IX
38
Mit dem Reichsbürgergesetz vom 15. September
1935 und dazu erlassenem Verordnungsrecht wurde neben dem
Staatsangehörigkeitsstatus ein weiterer, an rassische und
treuebezogene Voraussetzungen gebundener
Zugehörigkeitsstatus, das Reichsbürgerrecht, geschaffen, an
das nunmehr die Inhaberschaft der vollen politischen Rechte
geknüpft war; die Einführung des Reichsbürgerstatus wirkte
damit als Teileinziehung des Staatsangehörigkeitsstatus
gegenüber denen, die die geforderten Voraussetzungen nicht
erfüllten (vgl. Reichsbürgergesetz vom 15. September
1935, RGBl I S. 1146; Erste Verordnung zum
Reichsbürgergesetz vom 14. November 1935, RGBl I S. 1333;
vgl. dazu Ernst, Das Staatsangehörigkeitsrecht im Deutschen
Reich unter der Herrschaft der Nationalsozialisten und seine
Auswirkungen auf das Recht der Bundesrepublik Deutschland,
Diss. Münster 1999, S. 39 ff., sowie, zur Anknüpfung
auch ökonomischer und sozialer Entrechtung der Betroffenen in
der Folgezeit, Gosewinkel, Einbürgern und Ausschließen,
2001, S. 393 ff.).
39
Die Elfte Verordnung zum Reichsbürgergesetz
(vom 25. November 1941, RGBl I S. 722) beraubte jüdische
Deutsche ihrer deutschen Staatsangehörigkeit, indem sie für
Juden den Verlust daran knüpfte, dass der Betroffene seinen
gewöhnlichen Aufenthalt im Ausland hatte oder nahm; zum
Verlust der Staatsangehörigkeit führte danach nicht nur die
Emigration – hier waren vor allem die in großer Zahl bereits
früher Emigrierten betroffen -, sondern auch die Deportation
in eines der außerhalb der Reichsgrenzen gelegenen
Vernichtungslager (vgl. auch Lehmann, a.a.O., S.
XIV f.).
40
Nachdem spezielle
staatsangehörigkeitsrechtliche Regelungen bereits für
bestimmte Personengruppen in den eingegliederten Ostgebieten
den Erwerb einer Staatsangehörigkeit auf Widerruf vorgesehen
hatten, führte 1943 die Zwölfte Verordnung zum
Reichsbürgergesetz neben einer Schutzangehörigkeit für nicht
volksdeutsche Reichseinwohner die Staatsangehörigkeit auf
Widerruf als eine weitere, neue Zugehörigkeitskategorie des
allgemeinen Staatsangehörigkeitsrechts ein (Zwölfte
Verordnung zum Reichsbürgergesetz vom 25. April 1943, RGBl I
S. 268; dazu Verordnung über die Staatsangehörigkeit auf
Widerruf vom 25. April 1943, RGBl I S. 269). Von der
Widerrufsmöglichkeit, die bereits 1933 das Gesetz über den
Widerruf von Einbürgerungen und die Aberkennung der deutschen
Staatsangehörigkeit eingeführt hatte, unterschied sich die
hier vorgesehene dadurch, dass sie an keinerlei bestimmte
Voraussetzungen gebunden war.
41
Bei der Bezugnahme auf Ausbürgerungspolitiken
"im Osten" stand den Mitgliedern des Parlamentarischen Rates
die Praxis der in kommunistischen Staaten nach dem Zweiten
Weltkrieg teils unmittelbar durch Rechtsnormen bewirkten,
teils einzelaktförmigen Ausbürgerungen von Staatsbürgern, die
ihrer Volkszugehörigkeit nach ehemaligen Kriegsgegnern
zugerechnet wurden, vor Augen – vor allem die Ausbürgerungen
im Zusammenhang mit der Vertreibung Deutscher (vgl. Der
Parlamentarische Rat, a.a.O., Nr. 42, S. 947; siehe z.B. für
die Ausbürgerungen in der Tschechoslowakei das
Verfassungsdekret des Präsidenten der Republik vom 2. August
1945 über die Regelung der tschechoslowakischen
Staatsbürgerschaft der Personen deutscher und madjarischer
Nationalität - eines der sogenannten Beneš-Dekrete -,
abgedruckt in: Bundesministerium für Vertriebene, Flüchtlinge
und Kriegsgeschädigte
Vertreibung der Deutschen aus Ost-Mitteleuropa, Band IV/1,
Die Vertreibung der Deutschen Bevölkerung aus der
Tschechoslowakei, 1957, S. 240 f., sowie den
Runderlass des Ministeriums des Innern vom 24. August 1945
über die Regelung der tschechoslowakischen Staatsbürgerschaft
nach dem Dekret vom 2. August 1945, ebd.
S. 245 ff.; als Beispiel für vorgesehene
einzelaktförmige Ausbürgerungen siehe das polnische Dekret
vom 13. September 1946 über den Ausschluss von Personen
deutscher Nationalität aus der polnischen Volksgemeinschaft,
abgedruckt in: Bundesministerium für Vertriebene, Flüchtlinge
und Kriegsgeschädigte
Vertreibung der Deutschen aus Ost-Mitteleuropa, Band I/3,
1960, S. 293 ff.; weitere einschlägige
staatsangehörigkeitsrechtliche Regelungen dort S. 34 ff.
u.a.).
42
c) In der Frage, wie das beabsichtigte Verbot
gefasst werden und was alles darunter fallen müsse, um
Entwicklungen dieser Art für die Zukunft vorzubeugen, gingen
die Meinungen im Parlamentarischen Rat auseinander.
Umstritten war vor allem, ob es notwendig und ausreichend
sei, ein Verbot "willkürlicher" Verlustzufügungen vorzusehen.
Eine entsprechende Formulierung ("Niemand darf willkürlich
seiner Bundesangehörigkeit beraubt werden"; in der ersten
Lesung des Hauptausschusses geändert in "Die
Bundesangehörigkeit darf nicht willkürlich entzogen werden")
setzte sich im Grundsatzausschuss zunächst auf Vorschlag des
Abgeordneten von Mangoldt durch. Jedes
Staatsangehörigkeitsgesetz, so hatte von Mangoldt ausgeführt,
werde gewisse Vorschriften über den Verlust der
Staatsangehörigkeit enthalten müssen; als Beispiele nannte er
die Frau, die einen Ausländer heirate und dessen
Staatsangehörigkeit erwerbe, und den Deutschen, der sich ins
Ausland begebe und dort ohne Genehmigung von deutscher Seite
ein Amt übernehme oder in das Militär eintrete und sich den
Pflichten in Deutschland entziehe (Der Parlamentarische Rat,
a.a.O., Bd. 5/II, Nr. 33, S. 714).
43
Im weiteren Verlauf setzte sich nach
wiederholten kontroversen Diskussionen die schließlich Gesetz
gewordene Fassung durch, die das Wort "willkürlich" nicht
enthielt. Für die Streichung dieses Wortes und, in einer
späteren Phase, gegen dessen Wiederaufnahme in den Text
hatten sich verschiedene Abgeordnete mit unterschiedlichen
Argumenten ausgesprochen. Der Abgeordnete Wagner sah in einer
derart interpretationsoffenen Formulierung keinen
hinreichenden Schutz gegen die Fehlentwicklungen, denen
vorgebeugt werden sollte; zu dem Beispielsfall einer
Verletzung der Treuepflicht durch Betätigung in ausländischen
Diensten gab er zu bedenken, ob nicht ein irgendwann etwa
heraufziehender neuer Nationalismus schon eine Propaganda für
internationale Verständigung als Im-Dienst-Stehen beim Feind
betrachten könne (Parlamentarischer Rat, Verhandlungen des
Hauptausschusses, Bonn 1948/49, 44. Sitzung, S. 569
). Der Abgeordnete Schmid nahm auf das andere von
von Mangoldt angeführte Fallbeispiel – das der deutschen
Frau, die heiratsbedingt eine ausländische
Staatsangehörigkeit erwirbt - Bezug, wandte sich gegen die
"in der Gesetzgebung aller Staaten seit einigen Jahrzehnten"
festzustellende Tendenz, mehrfache Staatsangehörigkeiten
auszuschließen, und sprach sich dafür aus, den Verlust der
Staatsangehörigkeit überhaupt auf Fälle des freiwilligen
Verzichts zu beschränken (a.a.O., S. 581). Den Einwand,
ein nicht auf Willkürfälle beschränktes Entziehungsverbot
widerspreche dem zweiten Satz des Art. 16 Abs. 1 GG, der
Entziehungen zulasse, wies in einer späteren Sitzung der
Abgeordnete Zinn mit der Interpretation zurück, das
Entziehungsverbot des Satzes 1 betreffe die einseitige
Wegnahme durch Verwaltungsakt, während der nach Satz 2
zulässige Verlust als Folge eines gesetzlich festgelegten
Tatbestandes, zum Beispiel der Eheschließung mit einem
Ausländer, eintrete (a.a.O., S. 618).
44
d) Ein klares, zumindest innerhalb der
jeweiligen Mehrheiten einheitliches Verständnis des
Entziehungsverbots im Parlamentarischen Rat wird aus diesen
Diskussionen nicht ersichtlich. Auch auf Seiten derer, die
sich gegen eine Qualifizierung des Entziehungsverbots durch
das wertende Kriterium der Willkür ausgesprochen hatten,
bestand schon hinsichtlich der erörterten Fallgruppen – etwa
hinsichtlich der Frage, ob ehebedingter Erwerb einer
ausländischen Staatsangehörigkeit zum Verlust der deutschen
führen solle - keine Einigkeit darüber, ob sie von dem Verbot
erfasst sein sollten oder nicht. Erst recht tritt kein
mehrheitlicher Konsens über allgemeine Kriterien zutage,
durch die die verbotene Entziehung sich vom nicht
grundsätzlich ausgeschlossenen Verlust der
Staatsangehörigkeit unterscheiden soll.
45
Die wiedergegebene Äußerung des Abgeordneten
Zinn ist zur Grundlage einer Auslegung geworden, nach der
"Entziehung" die einseitige Wegnahme im Einzelfall oder die
Wegnahme durch Verwaltungsakt ist (Schätzel,
Staatsangehörigkeit, in: Die Grundrechte, Bd. 2, 1954, S. 535
<570, 574>; Lichter, Die Staatsangehörigkeit nach
deutschem und ausländischem Recht, 2. Aufl. 1955, S. 49;
Kokott, in: Sachs, GG, 3. Aufl. 2003, Rn. 16 zu
Art. 16 GG; Hesselberger, in: ders., GG, 13. Aufl. 2003,
Rn. 3 zu Art. 16 GG). Diese formale Abgrenzung
entspricht, so weit sie reicht, der in der Streichung des
Wortes "willkürlich" zutage getretenen Absicht, den Schutz
vor Entziehung gegen politisch motivierte Fehldeutungen des
Entziehungsbegriffs abzusichern. Zugleich verfehlt diese
Abgrenzung aber ihrerseits den unumstrittenen Zweck des
Entziehungsverbots, denn der beabsichtigte Schutz vor allem
gegen rassisch und politisch motivierte Ausbürgerungen ist
mit ihr nicht ausreichend zu gewährleisten. Selbst eindeutig
ausgrenzende und menschenrechtswidrige Ausbürgerungen oder
Verkürzungen des Staatsangehörigkeitsstatus wären von einem
so definierten Entziehungsbegriff nicht erfasst, soweit sie,
wie es bei vielen der betrachteten historischen
Ausbürgerungspraktiken der Fall war, durch rechtssatzförmige
Regelungen bewirkt werden, die den Verlust der
Staatsangehörigkeit als automatische Folge der Verwirklichung
bestimmter Tatbestände vorsehen.
46
Gegen eine Auslegung, die in der
Verwaltungsakt- oder Einzelaktförmigkeit das entscheidende
Merkmal der Entziehung im Sinne des Art. 16 Abs. 1 Satz
1 GG sieht, spricht auch, dass derselbe Begriff in
Art. 116 GG anders verwendet wird. Nach Art. 116
Abs. 2 Satz 1 GG sind frühere deutsche Staatsangehörige,
denen zwischen dem 30. Januar 1933 und dem 8. Mai 1945 die
Staatsangehörigkeit aus politischen, rassischen oder
religiösen Gründen entzogen worden ist, auf Antrag wieder
einzubürgern. Unter den Entziehungsbegriff fallen hier
unstreitig nicht nur Aberkennungen der Staatsangehörigkeit
durch Einzelakt; vielmehr erfasst die Bestimmung jede, auch
die durch allgemeine Regelung wie die Elfte Verordnung zum
Reichsbürgergesetz erfolgte, Aberkennung aus politischen,
rassischen oder religiösen Gründen (vgl. Hailbronner/Renner,
Staatsangehörigkeitsrecht, 4. Aufl. 2005, Rn. 90 zu
Art. 116 GG; Makarov/von Mangoldt, Deutsches
Staatsangehörigkeitsrecht, Bd. 2, Art. 116 Rn. 82;
Boetius, AöR 92 , S. 33 ).
47
Das historische Material enthält auch keinen
Hinweis darauf, dass an einen zusammengesetzten
Entziehungsbegriff gedacht war, der das Verbot
einzelaktförmiger Verlustzufügungen als eines von mehreren,
je für sich den Entziehungscharakter einer Maßnahme
begründenden Merkmalen enthält. Gegen eine solche
Interpretation spricht auch, dass der Weg der
rechtssatzförmigen Regelungen, etwa der unstreitig nicht
prinzipiell unzulässigen Nichtigkeitsregelungen, auf den der
Gesetzgeber damit gedrängt würde, keineswegs der für die
betroffenen Einzelnen und die Stabilität der
Staatsangehörigkeitsverhältnisse insgesamt schonendere ist.
Auch eine rechtssatzförmige Bestimmung kann unangemessen
eingreifenden, zu weitreichenden Charakter haben, und gerade
Nichtigkeitsregelungen können zu einer Rechtsunsicherheit
führen, die in Staatsangehörigkeitsfragen nicht hinnehmbar
ist.
48
Im Gesetz zur Regelung der Staatsangehörigkeit
vom 22. Februar 1955, das die Folgen der Sammeleinbürgerungen
deutscher Volkszugehöriger in unter nationalsozialistischer
Herrschaft angeschlossenen und besetzten Gebieten regelt,
zeigt sich dies in der Umgehungslösung, die der Gesetzgeber -
damals in der Annahme, das Entziehungsverbot schließe
Einbürgerungsrücknahmen wegen ihres Einzelaktcharakters aus -
mit § 24 StARegG gewählt hat (vgl. Makarov/von Mangoldt,
Deutsches Staatsangehörigkeitsrecht, Rn. 9 zu
§ 24 StARegG).
49
4. Die Auslegung des Entziehungsbegriffs kann
daher nur an den allgemeinen und unumstrittenen Zweck des
Entziehungsverbots anknüpfen. Bei den historischen Praktiken,
von denen das Verbot der Entziehung der deutschen
Staatsangehörigkeit sich abgrenzt, handelte es sich um
Beeinträchtigungen des Staatsangehörigkeitsstatus durch
Aufspaltung in Zugehörigkeitsverhältnisse besserer und
minderer Güte und um Wegnahmen der Staatsangehörigkeit nach
Maßgabe unterschiedlicher Kriterien der Würdigkeit. Die
Wegnahmen und Verkürzungen des Staatsangehörigkeitsstatus
unterschieden sich dabei in den rechtlichen Formen, glichen
sich aber darin, dass sie der Staatsangehörigkeit ihre
Bedeutung als verlässliche Grundlage gleichberechtigter
Zugehörigkeit raubten und sie damit in ein Mittel der
Ausgrenzung statt der Integration verkehrten. Entziehung ist
danach jede Verlustzufügung, die die - für den Einzelnen und
für die Gesellschaft gleichermaßen bedeutsame - Funktion der
Staatsangehörigkeit als verlässliche Grundlage
gleichberechtigter Zugehörigkeit beeinträchtigt.
50
Eine Beeinträchtigung der Verlässlichkeit und
Gleichheit des Zugehörigkeitsstatus liegt insbesondere
in jeder Verlustzufügung, die der Betroffene nicht oder nicht
auf zumutbare Weise beeinflussen kann (vgl. Beschluss der 3.
Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom
22. Juni 1990, NJW 1990, S. 2193; Beschluss
der 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 10. August 2001
- 2 BvR 2101/00 -, NVwZ 2001, S. 1393; BVerwGE 100,
139 ; für Vermeidbarkeit oder Beeinflussbarkeit
oder zumutbare Vermeidbarkeit als Kriterium der Abgrenzung
zwischen zulässigem Verlust und verbotener Entziehung auch
Gross, DVBl 1954, S. 801 ; Boetius, AöR 92,
S. 49 ff. ; Seifert, DÖV 1972, S. 671
; Scholz/Uhle, NJW 1999, S. 1510 ;
Randelzhofer, in: Maunz/Dürig/Herzog, GG, Art. 16 Rn.
49; Schnapp, in: v. Münch/Kunig, GG Bd. 1, 5. Aufl. 2000, Rn.
12 zu Art. 16 GG; Allesch, in: Umbach/Clemens, GG
Bd. 1, 2002, Rn. 10 zu Art. 16 GG; Kämmerer, in: Bonner
Kommentar, Art. 16 Rn. 49). Zur Verlässlichkeit des
Staatsangehörigkeitsstatus gehört auch die Vorhersehbarkeit
eines Verlusts und damit ein ausreichendes Maß an
Rechtssicherheit und Rechtsklarheit im Bereich der
staatsangehörigkeitsrechtlichen Verlustregelungen.
51
Art. 16 Abs. 1 Satz 1 GG schließt danach
die Rücknahme einer erschlichenen Einbürgerung nicht
grundsätzlich aus. Wenn demjenigen, der durch Täuschung oder
vergleichbares Fehlverhalten, etwa durch Bestechung oder
Bedrohung, eine rechtswidrige Einbürgerung erwirkt hat, die
missbräuchlich erworbene Rechtsposition nicht belassen wird,
beeinträchtigt dies weder ein berechtigtes Vertrauen des
Betroffenen noch kann das Vertrauen Anderer, die sich im
Verfahren ihrer Einbürgerung solche Missbräuche nicht haben
zuschulden kommen lassen, beschädigt werden. Auch eine
Diskriminierung liegt angesichts des guten, vom Betroffenen
selbst gesetzten Grundes für die Rücknahme offensichtlich
nicht vor.
52
Der in Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG
verankerte Schutz vor Staatenlosigkeit steht der Rücknahme
der Einbürgerung des Beschwerdeführers nicht entgegen.
53
1. Die Rücknahme einer durch bewusst falsche
Angaben erwirkten rechtswidrigen, aber nicht nichtigen
Einbürgerung bedeutet für den Betroffenen, dass er die ihm
wirksam verliehene deutsche Staatsangehörigkeit verliert. Dem
Wortlaut nach scheint daher Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG,
der Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Verlusts der
Staatsangehörigkeit aufstellt, uneingeschränkt anwendbar zu
sein. Die Rücknahme einer erschlichenen Einbürgerung daran
scheitern zu lassen, dass der Betroffene dadurch
möglicherweise staatenlos wird, läge aber so eindeutig
außerhalb des Sinns und Zwecks der Vorschrift, dass der
insoweit überschießende Wortlaut für die Auslegung nicht
maßgebend sein kann.
54
Die Anwendbarkeit des Art. 16 Abs. 1 Satz
2 GG ist im vorliegenden Fall allerdings nicht schon deshalb
ausgeschlossen, weil die Rücknahme der Einbürgerung
rückwirkend ausgesprochen wurde. Daran, dass die Rücknahme
der erschlichenen Einbürgerung einen Verlust der deutschen
Staatsangehörigkeit bewirkt, ändert sich auch dann nichts,
wenn die Rücknahme rückwirkend zum Zeitpunkt des
Wirksamwerdens der Einbürgerung erfolgt. Da Art. 16 Abs.
1 GG, wie die Verfassung insgesamt, nicht nur der rechtlichen
Beurteilung im Nachhinein dienen, sondern auch und vor allem
schon im Vorhinein steuernde Wirkung entfalten soll, muss
seine Bedeutung aus der zeitlichen Betrachtung ex ante
ermittelt werden. Aus der Perspektive vor Erlass eines
Rechtsaktes, der eine Einbürgerung rückwirkend beseitigt,
stellt sich die rückwirkende Beseitigung aber als Beseitigung
einer bestehenden Staatsangehörigkeit dar. Dementsprechend
ist allgemein anerkannt, dass auch Regelungen, die eine
Nichtigkeit oder Unwirksamkeit des
Staatsangehörigkeitserwerbs ex tunc vorsehen, gegen das
Entziehungsverbot verstoßen können (vgl. statt vieler Masing,
in: Dreier, GG, Bd. 1, 2. Aufl. 2004, Rn. 75 zu
Art. 16). Genügte der Umstand, dass ein Wegfall
der Staatsangehörigkeit rückwirkend zum Zeitpunkt des
Erwerbs eintritt, um die Vorgaben des Art. 16 Abs. 1 GG
unanwendbar zu machen, so liefe der Schutz des
Grundrechts ganz unabhängig davon, wie es im Übrigen
interpretiert wird, gegenüber jeder gesetzlichen Regelung
leer, die eine Wegnahme der Staatsangehörigkeit ex tunc
vorsieht oder ermöglicht. Das Grundrecht könnte dann selbst
gegen Maßnahmen nicht mehr schützen, die im Kern seiner
historischen Schutzrichtung liegen.
55
2. Eine Auslegung des Art. 16 Abs. 1
Satz 2 GG, nach der das Verbot der Inkaufnahme von
Staatenlosigkeit sich auch auf den Fall der erschlichenen
Einbürgerung erstreckte, entspricht nicht dem Willen des
Verfassungsgebers; sie liegt außerhalb des Schutzzwecks der
Norm.
56
a) Einen Vertrauensschutz für durch Täuschung
erwirkte Einbürgerungen hat der Verfassungsgeber, wie das
Bundesverwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat, nicht im
Blick gehabt (BVerwGE 118, 216 ). Das heutige
Staatsangehörigkeitsrecht, das unter detailliert normierten
Voraussetzungen Rechtsansprüche auf Einbürgerung einräumt,
zeichnete sich zur Zeit der Beratungen des
Parlamentarischen Rates noch nicht entfernt ab. Auch die
naheliegende Gefahr, dass dieses Rechtsangebot, von Vielen
wahrgenommen, des öfteren auch zu Erschleichungen missbraucht
wird, drängte sich nicht auf.
57
Die bloße Tatsache, dass eine Fallgestaltung
nicht im Blickfeld des Gesetzgebers lag, rechtfertigt es zwar
für sich genommen nicht, diese Fallgestaltung vom
Anwendungsbereich eines Gesetzes auszunehmen, das sie dem
Wortlaut nach erfasst. Gegen die Annahme, dass mit
Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG ein Verbot der Inkaufnahme von
Staatenlosigkeit auch für die Fälle der Rücknahme
erschlichener oder auf andere Weise bewusst durch
rechtswidriges Handeln erwirkter Einbürgerungen aufgestellt
werden sollte, sprechen jedoch weitere, zwingende Gründe.
58
b) Der Schaffung des Art. 16 Abs. 1 Satz
2 GG lag die erklärte Absicht zugrunde, sich in Abgrenzung
von der nationalsozialistischen Ausbürgerungspolitik und den
Ausbürgerungen, von denen Deutsche im Zuge der Vertreibungen
betroffen waren, an völkerrechtliche Bestrebungen zur
Bekämpfung der Staatenlosigkeit anzuschließen (vgl. die
Äußerungen des Abgeordneten von Mangoldt in der 26. und der
32. Sitzung des Grundsatzausschusses, in: Der
Parlamentarische Rat 1948-1949, Akten und Protokolle, Band
5/II, Ausschuss für Grundsatzfragen, Boppard am Rhein 1993,
Nr. 33, S. 715 und Nr. 42, S. 947).
59
Staatenlosigkeit als Folge eines Verlusts der
Staatsangehörigkeit ausnahmslos zu vermeiden, war von dieser
Zielsetzung her nicht geboten. Dass dies auch nicht
beabsichtigt war, zeigt sich darin, dass Art. 16 Abs. 1
Satz 2 GG einen Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit mit
der Folge der Staatenlosigkeit ausdrücklich für diejenigen
Fälle nicht ausschließt, in denen der Verlust mit Willen des
Betroffenen eintritt. Dieser Fallgruppe eines ausdrücklich
zugelassenen Eintritts von Staatenlosigkeit kann der Fall der
Rücknahme einer erschlichenen Einbürgerung, durch die der
Betroffene staatenlos wird, nicht unmittelbar zugeordnet
werden; er steht ihr aber bei wertender Betrachtung insofern
nahe, als der Betroffene hier jedenfalls die Ursachen für die
Rücknahme willentlich und darüber hinaus in vorwerfbarer
Weise selbst gesetzt hat.
60
Mit der an völkerrechtliche Bestrebungen gegen
die Staatenlosigkeit anknüpfenden Zielsetzung des
Verfassungsgebers ist die Inkaufnahme von Staatenlosigkeit im
Fall der Rücknahme einer erschlichenen Einbürgerung
vereinbar. Es gab und gibt weder einen allgemeinen Grundsatz
des Völkerrechts noch eine die Bundesrepublik Deutschland
bindende völkerrechtliche Vereinbarung, die die Inkaufnahme
von Staatenlosigkeit in einem solchen Fall ausschließen.
Bereits das Übereinkommen zur Verminderung der
Staatenlosigkeit vom 30. August 1961 (BGBl 1977 II S.
597 ff.), das auf Arbeiten der International Law
Commission und eine Entschließung der Generalversammlung der
Vereinten Nationen aus dem Jahr 1954 zurückgeht, verbietet
zwar in Art. 8 Abs. 1 grundsätzlich die Entziehung der
Staatsangehörigkeit für den Fall, dass der Betroffene dadurch
staatenlos wird, lässt aber eine Ausnahme ausdrücklich für
den Fall zu, dass die Staatsangehörigkeit durch falsche
Angaben oder betrügerische Handlungen erworben wurde
(Art. 8 Abs. 2 Buchst. b) des Übereinkommens). Das im
Rahmen des Europarats aufgelegte Europäische Übereinkommen
über die Staatsangehörigkeit (BGBl 2004 II, S. 578), das die
Bundesrepublik Deutschland am 11. Mai 2005 ratifiziert
hat, gestattet in Art. 7 Abs. 1 Buchst. b) einen Verlust
der Staatsangehörigkeit eines Vertragsstaates unter anderem
für den Fall, dass diese in einer dem Antragsteller
zurechenbaren Weise durch arglistiges Verhalten, falsche
Angaben oder Verschleierung einer erheblichen Tatsache
erworben wurde, erstreckt in Art. 7 Abs. 2 diese
Verlustmöglichkeit auch auf Kinder des Antragstellers, und
nimmt in Art. 7 Abs. 3 diese Fallkonstellation von dem
Verbot eines Staatsangehörigkeitsverlusts, der zur
Staatenlosigkeit führt, aus.
61
Dass der Schutz vor Staatenlosigkeit, den
Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet,
entstehungsgeschichtlich an entsprechende Bestrebungen der
internationalen Gemeinschaft anknüpfte, bedeutet nicht, dass
dieser Schutz in seiner Reichweite von vornherein auf den
diesbezüglichen Stand des Völkerrechts beschränkt wäre. Gegen
eine derart einschränkende Auslegung spricht nicht nur der
Wortlaut des Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG, sondern auch der
Umstand, dass das Anliegen, Staatenlosigkeit zu vermeiden,
zur Zeit der Entstehung des Grundgesetzes noch keine
völkerrechtliche Gestalt angenommen hatte, die einer solchen
Auslegung zugrundegelegt werden könnte (vgl. Weis,
Nationality and Statelessness in International Law, 1956,
S. 165 ff.; Hofmann, Art. Denationalization
and Forced Exile, in: Encyclopedia of Public International
Law, Vol. 1, 1992, S. 1001 ff.).
62
Darin, dass in völkerrechtlichen
Vereinbarungen Staatenlosigkeit gerade für den Fall der
Rücknahme erschlichener Einbürgerungen ausdrücklich
hingenommen wird, liegt jedoch keine bloße Zufälligkeit des
Völkerrechts. Vielmehr zeigt sich darin ein allgemeiner
Rechtsgedanke, der auch für die Verfassungsauslegung von
Bedeutung ist. Die völkerrechtlichen Bestimmungen, die die
Rücknahme der erschlichenen Einbürgerung auch in diesem Fall
zulassen, sind Ausdruck der Selbstbehauptung des Rechts.
63
c) Eine Rechtsordnung, die sich ernst nimmt,
darf nicht Prämien auf die Missachtung ihrer selbst setzen.
Sie schafft sonst Anreize zur Rechtsverletzung, diskriminiert
rechtstreues Verhalten (vgl. BVerfGE 84, 239
; 110, 94 ) und
untergräbt damit die Voraussetzungen ihrer eigenen
Wirksamkeit.
64
Es ist grundsätzlich Sache der
gesetzgeberischen Beurteilung, auf welche Weise neben der
normativen Geltung des Rechts auch dessen praktische
Wirksamkeit am besten zu sichern ist (vgl. BVerfGE 88, 203
). In der Regel besteht hier ein großes
Spektrum von Möglichkeiten, das weichere und härtere, direkt
und indirekt wirkende, bürgerlichrechtliche,
öffentlichrechtliche und strafrechtliche Instrumente
einschließt. Auch soweit es um die Sicherung der
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und hier besonders um den
Schutz vor der gezielten Herbeiführung rechtswidriger
Entscheidungen durch Täuschung, Bestechung oder Bedrohung der
Entscheidungsträger geht, ist dem Gesetzgeber im Allgemeinen
nicht der Einsatz bestimmter einzelner Sicherungsmittel von
Verfassungs wegen vorgegeben. So verbietet die Verfassung es
nicht prinzipiell, auch begünstigende Verwaltungsakte, die
auf diese Weise erwirkt worden sind, in Geltung zu lassen.
Die rechtlichen Rahmenbedingungen dürfen jedoch insgesamt
jedenfalls nicht so beschaffen sein, dass sie – zumindest aus
der Sicht der weniger Gewissenhaften - zu rechtswidrigem
Verhalten oder zur Herstellung rechtswidriger Zustände
geradezu einladen. Die Bereitschaft zu rechtmäßigem Verhalten
darf nicht dadurch untergraben werden, dass statt des
rechtstreuen Verhaltens der Rechtsverstoß begünstigt
wird.
65
Nicht zufällig gewährt daher das Recht dem
missbräuchlich Handelnden für Rechtspositionen, die er in
Widerspruch zum geltenden Recht durch Täuschung oder noch
schwerwiegendere Missbräuche erwirkt hat, in der Regel keinen
Bestandsschutz, sondern ermöglicht es, mindestens innerhalb
gewisser Fristen den Erwerb der Rechtsposition rückgängig zu
machen. Es handelt sich um die nächstliegende Möglichkeit,
dem geltenden Recht Nachdruck zu verleihen und eine
Begünstigung von Rechtsverstößen zu vermeiden.
66
Wie die oben wiedergegebene Äußerung des
Abgeordneten Schmid im Parlamentarischen Rat zeigt, war den
am Verfassungsgebungsverfahren Beteiligten bewusst, dass das
einfachgesetzliche Einbürgerungsrecht seit längerem - damals
noch deutlicher als heute - von der Tendenz geprägt war,
mehrfache Staatsangehörigkeiten zu vermeiden. Zu dieser
Ausrichtung des Staatsangehörigkeitsrechts gehörte und
gehört, dass Einbürgerungen im Regelfall die Aufgabe der
früheren Staatsangehörigkeit voraussetzen (vgl. § 10
Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und § 12 StAG) und dass demzufolge
die Rücknahme einer erschlichenen Einbürgerung im Regelfall
Staatenlosigkeit des Betroffenen zur Folge hat.
67
Auch wenn es bei derartigen Einbürgerungen im
Einzelfall gute Gründe geben kann, auf eine Rücknahme als die
nächstliegende Reaktion des Rechtsstaates zu verzichten, kann
angesichts der Bedeutung dieser Reaktionsmöglichkeit für die
Wahrung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht angenommen
werden, dass der Verfassungsgeber gerade im
Einbürgerungsrecht diese Möglichkeit verschließen wollte oder
ein solches Ergebnis hätte hinnehmen wollen.
68
Auf die Frage, ob der Beschwerdeführer
tatsächlich im Zusammenhang mit seiner Einbürgerung die
nigerianische Staatsangehörigkeit aufgegeben hat, kommt es
danach nicht an.
69
3. Die Entscheidung zu II. ist mit 6 : 2
Stimmen ergangen.
70
Die Rücknahme der Einbürgerung erfolgte auf
der Grundlage des § 48 LVwVfG BW. Nach Ansicht der den
Entscheidungsausspruch tragenden Richter Hassemer, Di Fabio,
Mellinghoff und Landau genügt diese gesetzliche Bestimmung
den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts, jedenfalls wenn der
Betroffene die Einbürgerung durch Täuschung bewirkt hat.
71
1. Die Anwendung des § 48 LVwVfG BW ist
nicht wegen fehlender Gesetzgebungskompetenz des Landes
Baden-Württemberg ausgeschlossen. Zwar handelt es sich bei
der Regelung der Voraussetzungen und Folgen einer
Einbürgerungsrücknahme nicht allein um
Verwaltungsverfahrensrecht im Sinne des Art. 84 Abs. 1
GG, sondern auch um materielles Staatsangehörigkeitsrecht
(vgl. BVerwGE 74, 357 ; BVerwG, Beschluss vom 9.
März 1988, NJW 1988, S. 2552), für das nach Art. 73
Nr. 2 GG eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des
Bundes besteht. Soweit man die Regelung der Voraussetzungen
und Folgen einer Einbürgerungsrücknahme nicht zum
Verwaltungsverfahrensrecht im Sinne des Art. 84
Abs. 1 GG, sondern zum materiellen
Staatsangehörigkeitsrecht rechnet, ergibt sich die
Gesetzgebungskompetenz der Länder für Rücknahmeregelungen,
wie sie die Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der
Länder übereinstimmend enthalten, jedenfalls aus Art. 71
GG in Verbindung mit der ausdrücklichen bundesgesetzlichen
Ermächtigung durch § 1 Abs. 3 VwVfG (vgl. Hoffmann,
in: Obermayer, VwVfG, 3. Aufl., § 1 Rn. 74;
Bonk/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl.
2001, § 1 Rn. 61; Kopp/Ramsauer, VwVfG,
9. Aufl. 2005, § 1 Rn. 42). Der Gesetzgeber
des Verwaltungsverfahrensgesetzes war sich der Tatsache
bewusst, dass das Gesetz materielle Regelungen enthält, die,
soweit eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes
– wie vorliegend das Staatsangehörigkeitsrecht - betroffen
ist, ohne eine Vorschrift wie § 1 Abs. 3 VwVfG
der Zuständigkeit des Landesgesetzgebers entzogen würden. Der
im Vermittlungsausschuss eingefügte § 1 Abs. 3
VwVfG stellte die Reaktion auf die Stellungnahme des
Bundesrates (BTDrucks 7/910, S. 99) dar, nach der es für
die Behörden der Länder kein Nebeneinander von Bundes- und
Landesverfahrensrecht geben dürfe. Der Bundesgesetzgeber
wollte dem Landesgesetzgeber damit die Möglichkeit einer
Gesamtkodifikation des Verwaltungsverfahrensrechts in einem
Landesverwaltungsverfahrensgesetz eröffnen.
72
2. Für den vorliegenden Fall der zeitnahen
Rücknahme einer Einbürgerung, über deren Voraussetzungen der
Eingebürgerte selbst erwiesenermaßen getäuscht hat, bietet
§ 48 LVwVfG BW eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage.
Die Anwendung des allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes
steht in diesem Fall in Einklang mit dem Grundsatz des
Vorbehalts des Gesetzes. Gemessen an dem Zweck des
rechtsstaatlichen Eingriffsvorbehalts wie auch des konkreten
Eingriffsvorbehalts des Art. 16 Abs. 1 Satz 2
GG enthält § 48 LVwVfG BW für den Beschwerdeführer ein
berechenbares rechtsstaatliches Abwägungsprogramm (a). Auch
unter dem Aspekt der Gewaltenteilung ist die Anwendung des
§ 48 LVwVfG BW im vorliegenden Fall unbedenklich (b).
Anlässlich dieses Falls ist nicht über andere Konstellationen
zu entscheiden, in denen Art. 16 Abs. 1 Satz 2
GG eine spezialgesetzliche Regelung durch den
parlamentarischen Gesetzgeber fordert (c).
73
a) Im Fall des Beschwerdeführers ist die
Anwendung des § 48 LVwVfG BW unter Berücksichtigung des
rechtsstaatlichen Gehalts des Vorbehalts des Gesetzes,
konkretisiert durch Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG,
verfassungsgemäß.
74
Aus dem Rechtsstaatsprinzip können keine
allgemeinen Vorgaben für jeden Sachverhalt abgeleitet werden;
vielmehr bedarf dieses Prinzip der Konkretisierung je nach
den sachlichen Gegebenheiten des Anwendungsfalls (vgl.
BVerfGE 45, 187 ). Die Rücknahme eines
begünstigenden Verwaltungsaktes ist ein Eingriff, auch wenn
der Adressat des Verwaltungsaktes es darauf angelegt hat,
sich in gesetzeswidriger Weise eine Rechtsposition zu
verschaffen. Die Wiederherstellung einer gesetzesgemäßen
Rechtslage darf gerade auch als Maßnahme der
Missbrauchsbekämpfung nicht von vornherein aus dem Kreis
möglicher Eingriffslagen ausgeschieden werden (Lerche, in
Handbuch des Staatsrechts Bd. V, 2000, § 121 Rn. 51,
gegen Dürig, AöR 79 <1953/54> 57 <86, auch 61>).
Diese Sachlage ist durch § 48 LVwVfG BW hinreichend
bestimmt gefasst und durch die Rechtsprechung
konkretisiert.
75
Der rechtsstaatlich-subjektive Gehalt des
Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG schützt auch das
Interesse des einzelnen Staatsbürgers daran, anhand der
gesetzlichen Lage vorhersehen zu können, unter welchen
Voraussetzungen er seinen Status verliert. Dieser
vertrauensbildende Schutz ist besonders wichtig, da der
Staatsangehörigkeitsstatus seiner Natur nach für den
Einzelnen von grundlegender Bedeutung ist. Er bestimmt seine
staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten. Der
Grundrechtsschutz hat besonderes Gewicht, da er nicht
graduell austariert werden kann, sondern für den Betroffenen
immer eine Entscheidung über "Alles oder Nichts" darstellt.
Die Staatsangehörigkeit als Rechtsinstitut hat über den
subjektiven Gewährleistungsgehalt hinaus zugleich
rechtsstaatliche und demokratische Bedeutung, denn der
bürgerschaftliche Status betrifft die konstituierenden
Grundlagen der Rechtsordnung und des Gemeinwesens: Über ihn
wird die Staatsgewalt – vermittelt über das Wahlrecht -
legitimiert (vgl. Urteil des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 2005 – 2 BvR
2236/04 -, NJW 2005, S. 2289 ). Daher
fordert Art. 16 Abs. 1 GG eine dieser Bedeutung
angemessene gesetzliche Ausgestaltung für den Erwerb, die
Aufhebung der Einbürgerung und den Verlust der
Staatsangehörigkeit. Ob diese Anforderungen erfüllt sind,
kann nicht allein nach der systematischen Zugehörigkeit zu
einem bestimmten Gesetz entschieden, sondern muss vor allem
danach beurteilt werden, ob den inhaltlichen
verfassungsrechtlichen Vorgaben Rechnung getragen wird.
76
Im vorliegenden Fall, da der Betroffene selbst
nachweislich durch Täuschung die Einbürgerung herbeiführte
und diese zeitnah zurückgenommen wird, ist der grundrechtlich
geforderten Rechtssicherheit und Normenklarheit genüge getan,
wenn der Betroffene anhand einer allgemeinen gesetzlichen
Verwaltungsverfahrensvorschrift die Folge der Rücknahme
voraussehen kann. In einem solchen Fall steht dem Täuschenden
kein schützenswertes Vertrauen zu, so dass das
rechtsstaatliche Interesse an der rückwirkenden
Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände regelmäßig überwiegt.
Diese Vorgaben kann der Betroffene § 48 Abs. 1
Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 3 Nr. 1
analog LVwVfG BW (zur entsprechenden Anwendung des
Abs. 2 vgl. BVerwGE 78, 139 ff.; BVerwG, Beschluss
vom 10. Februar 1994– 4 B 26/94 -, NVwZ
1994, S. 896 ) und der gefestigten Rechtsprechung
in Täuschungsfällen entnehmen (vgl. Bayerischer
Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 17. Juni 2002 –
5 B 01.1385 – JURIS, BVerwGE 118, 216 ff.; zu
Parallelvorschriften vgl. BSG, Urteil vom
26. September 1990 - 9b/7 RAr 30/89 -, NVwZ 1991,
S. 407). Im Rahmen des Ermessens hat die Verwaltung zwar
einen Spielraum für besonders schutzwürdige Ausnahmefälle.
Angesichts der notwendigen Flexibilität bei außergewöhnlichen
Umständen könnten diese aber im vorliegenden Regelfall der
Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände auch in einem
Spezialgesetz nicht präziser gefasst werden, ohne die mit
einer Ermessensentscheidung eröffnete Möglichkeit einer dem
Einzelfall angemessenen Reaktion zu gefährden (zu
entsprechenden Gefahren: Konrad Hesse, Grundzüge des
Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Neudruck
der 20. Auflage, 1999, Rn. 509). Eine speziellere gesetzliche
Regelung, die etwa dem Beispiel des § 12
Bundesbeamtengesetz folgte, könnte sich als behördliche
Pflicht zur Rücknahme gerade zuungunsten des Betroffenen
auswirken.
77
b) Es genügt dem Gebot der Gewaltenteilung im
Rahmen des Vorbehalts des Gesetzes grundsätzlich, wenn die
Verwaltung die lange erprobten allgemeinen
Rücknahmeregelungen des § 48 LVwVfG BW
anwendet.
78
Der verfassungsrechtlichen Forderung nach
Tätigwerden des Gesetzgebers ist grundsätzlich schon
dann entsprochen, wenn objektiv eine gesetzliche Regelung
vorhanden ist, die nach den allgemeinen Grundsätzen der
Gesetzesauslegung den in Frage stehenden Sachverhalt
erfasst und inhaltlich verfassungsrechtlichen Anforderungen
genügt (vgl. BVerfGE 77, 381 ). Es ist dem
Gesetzgeber dabei nicht von vorneherein verwehrt,
Generalklauseln zu verwenden und Spielräume zu eröffnen (vgl.
BVerfGE 13, 153 ). Auch angesichts der Dichte
verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes gibt es kein
Bedürfnis, die Bestimmtheitsanforderungen an den Gesetzgeber
zu verschärfen (vgl. BVerfGE 40, 237 ), etwa
um drohender behördlicher Willkür in einem
grundrechtssensiblen Bereich entgegenzuwirken. Die
Rechtsprechung überprüft die Tatbestandsvoraussetzungen der
Rücknahme und die Einhaltung der Ermessensgrenzen im Rahmen
des § 48 LVwVfG BW. Sie kann dabei sowohl auf die
Entwicklungen in anderen verwaltungsrechtlichen
Konstellationen zurückgreifen als auch in dem speziellen
Grundrechtsbereich die verfassungsrechtlichen Anforderungen
konkretisieren.
79
Mit § 48 LVwVfG BW besteht eine Regelung,
in der das Ermessen der Verwaltung durch ein
rechtsstaatliches Abwägungsprogramm zwischen Vertrauensschutz
und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung begrenzt wird (vgl.
BVerfGE 59, 128 ). Diese Norm ist
verfassungsrechtlich vorgeprägt.
80
Bereits vor der Kodifizierung des
Verwaltungsverfahrensrechts wurden die allgemeinen
Rechtsgrundsätze, wonach die Verwaltung rechtswidrige
Verwaltungsakte zurücknehmen konnte, ständig angewandt (vgl.
BVerwGE 19, 188 ff.), ohne dass ein Verstoß gegen den
Vorbehalt des Gesetzes festgestellt wurde (für die
leistungsgewährende Verwaltung ausdrücklich BVerfGE 8, 155
; vgl. rückblickend BVerfGE 59, 128
). Diskutiert und im Ergebnis verneint
wurde lediglich die gegenläufige Frage, ob die öffentliche
Gewalt aus verfassungsrechtlichen Gründen verpflichtet sei,
jeden rechtswidrigen oder jedenfalls jeden
verfassungswidrigen Verwaltungsakt ohne Rücksicht auf seinen
formellen Rechtsbestand von Amts wegen zu beseitigen (BVerfGE
20, 230 ; vgl. auch BVerfGE 27, 297
). Der Grund für die anerkannte Befugnis
zur Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte ist das Prinzip
der Gesetzmäßigkeit, das als bedeutsamer Teil des
Rechtsstaatsprinzips Verfassungsrang hat. Bei der
vorliegenden Rücknahme einer erschlichenen Einbürgerung
handelt es sich um die Wiederherstellung eines Zustandes der
Rechtmäßigkeit, der durch den Erlass und die Fortgeltung
eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes verletzt wird.
81
Der Gesetzgeber hat bei der Regelung der
Staatsangehörigkeit auf eine verbreitete und bewährte
Systematik zurückgegriffen. Besondere Verlust- und
Entlassungsregelungen sind spezialgesetzlich in
§§ 17 ff. StAG festgeschrieben. Im Übrigen
gelten subsidiär die allgemeinen Regeln der
Verwaltungsverfahrensgesetze (vgl. BVerwGE 118, 216
; 119, 17 ; VGH BW, Beschluss
vom 9. Mai 1990, NVwZ 1990, S. 1198 ;
VGH BW, Beschluss vom 26. August 1993, JURIS; VGH
BW, Urteil vom 29. November 2002, InfAuslR 2003, S.
205 ; VGH BW, Urteil vom
23. September 2002, VBlBW 2003, S. 210 ff.;
OVG NRW, Urteil vom 2. September 1996, InfAuslR
1997, S. 82 ff.; Hess. VGH, Urteil vom
4. Mai 1998, ZAR 1998, S. 184; Urteil vom
15. Mai 1998, InfAuslR 1998, S. 505 ;
Urteil vom 3. Dezember 2001, AuAS 2002, S.
76 ff.; Beschluss vom 20. April 2005 – 12 UZ
3160/04 –, Umdruck S. 3 ff.; Hamb. OVG, Beschluss vom
28. August 2001, NVwZ 2002, S. 885 ;
BayVGH, Urteil vom 17. Juni 2002 - 5 B 01.1385 -,
JURIS; bestätigend BayVGH, Beschluss vom 19. Juni 2002 - 5 CS
02.1101 -, JURIS; OVG Lüneburg, Beschluss vom
14. Oktober 2004, NJW 2005, S. 524; a.A. OVG
Berlin, Urteil vom 2. November 1988, JURIS; OVG
Berlin, Beschluss vom 20. Februar 2003, InfAuslR
2003, S. 211; für die herrschende Auffassung in der
Literatur statt vieler Hailbronner/Renner,
Staatsangehörigkeitsrecht, 4. Aufl. 2005, Art. 16 GG Rn.
35 ff.). Das Ineinandergreifen allgemeiner und
spezieller Aufhebungsvorschriften findet sich auch in anderen
grundrechtlich relevanten Bereichen, wie beispielsweise im
Asylrecht (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2000
- 9 C 12/00 – NVwZ 2001, S. 335; Stelkens/Bonk/Sachs,
§ 48 Rz. 14), im Ausländerrecht (vgl. BVerwGE 98,
298) oder im Bereich der Berufsfreiheit (vgl. zur
Personenbeförderung BayVGH, Beschluss vom 30. Juni 1995 - 4
CS 95.1776 –, JURIS; zur Gewerbezulassung OVG
Schleswig-Holstein, Urteil vom 19. November 1993 –
3 L 91/92 –, JURIS; zur Gaststättenerlaubnis Hess.
VGH, Urteil vom 18. März 1992 – 14 UE 29/87 -,
NVwZ-RR 1993, S. 407).
82
Diese Systematik wurde im
Gesetzgebungsverfahren zum
Staatsangehörigkeitsneuregelungsgesetz im Jahr 1999 bewusst
beibehalten. Die oppositionelle Fraktion der CDU/CSU hatte in
ihrem Gesetzentwurf eine spezielle Regelung zur Aufhebung und
Unwirksamkeit staatsangehörigkeitsrechtlicher Maßnahmen
vorgesehen (§ 37 des Gesetzesentwurfs der
CDU/CSU-Fraktion, BTDrucks 14/535, S. 10 f.).
Danach sollte für Personen ab Vollendung des 13. Lebensjahres
der Widerruf der Einbürgerung bis zum Ablauf von zehn Jahren
nach Aushändigung der Einbürgerungsurkunde möglich sein, wenn
sie die Auflage, die Entlassung aus der bisherigen
Staatsangehörigkeit zu betreiben, nicht erfüllt haben. Für
die Rücknahme lediglich feststellender Entscheidungen sollten
"die allgemeinen Bestimmungen" gelten (§ 37 Abs. 6
des Entwurfs). Der Fall der erschlichenen, also durch
Täuschungshandlung bewirkten Einbürgerung wurde speziell zum
ansonsten anwendbaren § 44 VwVfG als
Nichtigkeitstatbestand vorgeschlagen, wobei die Nichtigkeit
durch schriftlichen Verwaltungsakt festgestellt werden
sollte. Diesem Vorschlag ist die parlamentarische Mehrheit
nicht gefolgt, woraus geschlossen werden kann, dass sie
weiterhin die subsidiäre Anwendung allgemeiner
verwaltungsverfahrensrechtlicher Regelungen in der Praxis
befürwortet hat. Dies gilt umso mehr, als der Gesetzgeber in
Kenntnis der inzwischen gefestigten verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung, die die Rücknahme der erschlichenen
Einbürgerung auf § 48 des jeweils geltenden
Verwaltungsverfahrensgesetzes stützt, keinen Anlass gesehen
hat, hier Abweichendes zu regeln (siehe insoweit den Hinweis
in dem mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Urteil des
Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 18. Dezember 2003, Umdruck
S. 9).
83
Dem Beschwerdeführer waren die Konsequenzen
seines Verhaltens erkennbar und vorhersehbar; der
parlamentarische Gesetzgeber durfte die subsidiäre allgemeine
Rücknahmeregelung des Verwaltungsverfahrensrechts auch für
erschlichene Einbürgerungen gelten lassen. Er war nicht
verpflichtet, eine besondere staatsangehörigkeitsrechtliche
Regelung zu wählen und dabei, etwa dem Beispiel des
Beamtenrechts folgend, eine zwingende Rücknahme speziell für
die erschlichene Einbürgerung vorzusehen oder einen
entsprechenden Nichtigkeitstatbestand zu formulieren.
84
Angesichts der
verwaltungsverfahrensrechtlichen Ausgestaltung durch Gesetze
des Bundes und der Länder sowie einer konkretisierenden
Rechtsprechung ist die Rechtslage eine gänzlich andere als zu
der Zeit, in der das Preußische Oberverwaltungsgericht im
Jahr 1886 entschieden hat, die Rücknahme einer durch
Täuschung erwirkten Einbürgerung als "unzweifelhaft
unzulässig" anzusehen (PrOVGE 13, 408 ). Das
Preußische Oberverwaltungsgericht konnte damals aus der
"ganzen Konstruktion" des Gesetzes über die Erwerbung und den
Verlust der Bundes- und Staatsangehörigkeit (vom 1. Juni
1870 BGBl des Norddeutschen Bundes S. 355) schließen,
dass es der Wille des Gesetzgebers gewesen sei,
die Verlustgründe im Gesetz abschließend zu regeln; dies
lässt sich für das heute geltende Recht nicht
feststellen. Ausschlaggebend ist, dass heute - anders als im
19. Jahrhundert - für die vorliegende Fallkonstellation eine
klare gesetzliche Grundlage für die Rücknahme besteht,
weswegen der vom Preußischen Oberverwaltungsgericht
befürchtete "völlig unsichere und prekäre Zustand" nicht
droht.
85
Die Zurückhaltung des Gesetzgebers verfehlt
auch nicht die Anforderungen der sogenannten
Wesentlichkeitstheorie. Danach verpflichten das
Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des
Grundgesetzes den Gesetzgeber, wesentliche Entscheidungen
selbst zu treffen und nicht der Verwaltung zu überlassen
(BVerfGE 41, 251 ; 45, 400 ;
47, 46 ). Die Grundentscheidung über
die Rücknahme von Verwaltungsakten hat der jeweilige
Gesetzgeber in den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder
getroffen. Der Bundesgesetzgeber ist von einer ergänzenden
Anwendbarkeit der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder
ausgegangen; er hat die wesentlichen Bedingungen, unter denen
eine erschlichene Einbürgerung zurückgenommen werden kann,
nicht einer ungeregelten Verwaltungspraxis überlassen. Der
Status der Staatsangehörigkeit ist zwar eine institutionell
ausgeformte Rechtsposition; deshalb gelten aber keine
gesteigerten Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung
der Rücknahme von Einbürgerungen unter dem Gesichtspunkt der
Wesentlichkeit.
86
c) Da im Falle des Beschwerdeführers eine
rechtsstaatlich wie demokratisch unbedenkliche
Gesetzesgrundlage im Sinne des Art. 16 Abs. 1
Satz 2 GG besteht, ist das Gericht nicht veranlasst,
über Fragen zu entscheiden, die der Fall nicht aufwirft. Zwar
muss niemand einen Grundrechtseingriff hinnehmen, der auf ein
formell fehlerhaftes Gesetz gestützt wird. Dies gilt aber nur
hinsichtlich der Vorschriften über die Kompetenz, die
Organisation und das Verfahren des Gesetzes. Insofern stellt
der Gesetzesvorbehalt eine materielle Verfassungsanforderung
dar, auf die sich nur derjenige berufen kann, der selbst
unmittelbar und gegenwärtig betroffen ist.
87
Der Beschwerdeführer kann sich nicht auf das
grundrechtlich geschützte Stabilitätsvertrauen anderer
Grundrechtsträger berufen, das in anderen Sachverhalten
womöglich eine spezialgesetzliche Entscheidung des
parlamentarischen Gesetzgebers erfordert. Ebenso wenig könnte
sich der Beschwerdeführer darauf berufen, dass Andere durch
vom Gesetz bereits getroffene Spezialregelungen in ihren
Grundrechten verletzt werden; insofern steht die Behauptung
verfassungswidrigen Tuns der des verfassungswidrigen
Unterlassens gleich. Denn Zweck der Verfassungsbeschwerde ist
es, dass der Bürger seine grundrechtlich gewährten Garantien
gegenüber dem Staat durchsetzen kann (vgl. BVerfGE 1, 97
). Nur zusätzlich und in zweiter Linie wird der
Verfassungsbeschwerde ein "genereller Edukationseffekt"
zugeschrieben (vgl. BVerfGE 33, 247 , vgl. auch
§ 78 Satz 2 BVerfGG). Ausnahmsweise kann bei der
Verletzung öffentlichkeitsbezogener Grundrechte, die eine
genaue Grenzziehung zwischen widerstreitenden Schutzgütern
fordern, die Verfassungsrechtsprechung unmittelbar
fallübergreifend wirken; auch diese Prüfung geht jedoch von
der Grundrechtsbetroffenheit des Beschwerdeführers aus
(BVerfGE 81, 278 ). Die isolierte
Geltendmachung subjektiver Grundrechtspositionen Anderer
lässt die Verfassungsbeschwerde dagegen nicht zu (BVerfGE 28,
314 ). Verlöre man die vorliegende
verfassungsgemäße Rechtsanwendung aus dem Blick, führte dies
zu einer ausufernden Prüfung aller denkbaren mehr oder
minder verwandten Fälle bei jeder Gelegenheit.
88
3. Gleichwohl sind Fallkonstellationen
möglich, die in § 48 VwVfG keine hinreichende
gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zur Wiederherstellung
eines gesetzmäßigen Rechtszustandes finden, weil die
grundrechtlich geschützte Erwartung eines Eingebürgerten eine
am Maßstab des Gesetzes ausreichend vorhersehbare
Verwaltungsentscheidung verlangt.
89
Dies ist denkbar in Fällen, in denen
wesentliche Fragen der sachlichen und zeitlichen
Reichweite der Rücknehmbarkeit von Einbürgerungen durch
§ 48 LVwVfG BW nicht grundrechtsspezifisch und konkret
gelöst werden. Die Regelungsbedürftigkeit der Aufhebung von
Einbürgerungen sowie der Nichtigkeit von Einbürgerungsakten
zeigt sich insbesondere bei im vorliegenden Fall nicht
einschlägigen Konstellationen, in denen die Rechtmäßigkeit
der Einbürgerung von Angehörigen, insbesondere Kindern im
Vordergrund steht. Hier stellen sich besondere
grundrechtsbezogene Probleme, die eine hinreichend bestimmte
Entscheidung des Gesetzgebers angezeigt erscheinen lassen.
Die Frage, welche Auswirkungen ein Fehlverhalten im
Einbürgerungsverfahren auf den Bestand der
Staatsangehörigkeit Dritter haben kann, die an diesem
Fehlverhalten nicht beteiligt waren, bedarf einer Antwort
durch den Gesetzgeber. Der Gesetzgeber könnte darüber hinaus
dem durch die Einbürgerung bewirkten Vertrauenstatbestand
durch spezifische Regelungen Rechnung tragen, die die
Möglichkeit, die Staatsangehörigkeit zurückzunehmen,
einschränken, indem er insoweit zum Beispiel
Befristungsregelungen oder Altersgrenzen einführt. Auch unter
Berücksichtigung der betroffenen Grundrechtsberechtigten
besteht eine Vielfalt möglicher Lösungswege bei der
Rücknehmbarkeit der Einbürgerung, die dazu führt, dass der
Gesetzgeber die angemessenen Lösungen selbst auszuwählen und
auszugestalten hat.
90
Nach Ansicht der Richterinnen und
Richter Broß, Osterloh, Lübbe-Wolff und Gerhardt fehlt für
die Rücknahme einer Einbürgerung die nach Art. 16 Abs. 1
Satz 2 GG erforderliche gesetzliche Grundlage. § 48
LVwVfG BW reicht hierfür nicht aus.
91
1. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG
bestimmt, dass der Verlust der Staatsangehörigkeit nur
aufgrund eines Gesetzes eintreten darf. Dieser
Gesetzesvorbehalt enthält – im Grundsatz nicht anders als
Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG für die Auslieferung
(vgl. Urteil des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 2005 – 2 BvR 2236/04 –
BVerfGE 113, 273 ) – einen
Abwägungsauftrag an den Gesetzgeber und verpflichtet diesen,
die Voraussetzungen eines Verlustes der Staatsangehörigkeit
selbst des Näheren zu bestimmen (vgl. BVerfGE 83,
37 ). Das Grundrecht des Art. 16 Abs. 1
GG gebietet, die sachlichen und zeitlichen Voraussetzungen
des Verlustes so bestimmt zu regeln, dass die Funktion der
Staatsangehörigkeit als verlässliche Grundlage
gleichberechtigter Zugehörigkeit nicht beeinträchtigt
wird.
92
a) Die Staatsangehörigkeit ist
sowohl für den Einzelnen als auch für die Gemeinschaft
von grundlegender Bedeutung. Regeln und Maßnahmen, die in den
Bestand der Staatsangehörigkeit eingreifen, berühren das
Zugehörigkeitsverhältnis, durch das das Staatsvolk als
solches konstituiert wird (vgl. BVerfGE 83, 37 ),
und damit zugleich den Bestand aller Rechte und Pflichten,
die an dieses Zugehörigkeitsverhältnis anknüpfen,
einschließlich der Unionsbürgerschaft (Art. 17 EG). Sie
berühren damit nicht nur die jeweils einzelnen Betroffenen,
sondern auch die Bedeutung und die möglichen
Integrationswirkungen dieses Zugehörigkeitsverhältnisses.
Deshalb macht die Frage der Rücknehmbarkeit von
Einbürgerungen Abwägungen erforderlich, die gerade auch
die Besonderheiten des Status der Staatsangehörigkeit
einbeziehen. Zu den speziellen Eigenheiten der
Staatsangehörigkeit gehören die Vielfalt, personelle
Reichweite und teilweise existenzielle Bedeutung der daran
anknüpfenden Rechtsfolgen. Die Rücknahme der Einbürgerung,
insbesondere eine solche mit Wirkung für die Vergangenheit,
kann sich auf die verschiedensten Rechtsverhältnisse und auf
Personen auswirken, denen der Grund der Rücknahme nicht
zuzurechnen ist.
93
b) Der Gesetzgeber hat eine
bewusste, diesen Besonderheiten Rechnung tragende
Entscheidung darüber zu treffen, ob und in welchen Grenzen
Täuschungen oder vergleichbares Fehlverhalten des
Einbürgerungsbewerbers zur Rücknahme der Einbürgerung führen.
Zunächst versteht es sich angesichts der Bedeutung der
Staatsangehörigkeit als eines übergreifenden Rechtsstatus
nicht von selbst, dass missbräuchliches Verhalten auf Seiten
der Eingebürgerten über das Instrument der
Einbürgerungsrücknahme und nicht auf andere Weise
sanktioniert wird (vgl. oben C.II.2.c). Dabei sind auch die
Folgen zu bedenken, die mit dem häufig zu erwartenden
Eintritt von Staatenlosigkeit für den Einzelnen und die
Allgemeinheit verbunden sind. Entscheidet sich der
Gesetzgeber für die Möglichkeit der Rücknahme von
Einbürgerungen, hat er Reichweite und Grenzen dieser
Möglichkeit selbst zu bestimmen und die notwendigen
Abwägungsentscheidungen unter Berücksichtigung der erwähnten
Besonderheiten der Materie selbst zu treffen.
94
aa) Die Staatsangehörigkeit wurde
jedenfalls seit dem Urteil des Preußischen
Oberverwaltungsgerichts vom 23. Juni 1886 (PrOVGE 13,
408 ff.) als ein Status gewürdigt, dessen Verlust - auch
im Fall nachträglicher Aufhebung wegen Täuschung seitens des
Eingebürgerten - ausdrücklich durch den Gesetzgeber
vorgesehen sein muss. Demgemäß setzt die oben (unter C.I.)
bereits wiedergegebene Äußerung des Abgeordneten von Mangoldt
im Grundsatzausschuss des Parlamentarischen Rates als
selbstverständlich voraus, dass gesetzliche Regelungen über
den Verlust der Staatsangehörigkeit als spezifisch
staatsangehörigkeitsrechtliche, nämlich in einem
Staatsangehörigkeitsgesetz zu treffen sein würden (Der
Parlamentarische Rat, a.a.O., Bd. 5/II, Nr. 33, S. 714).
Dieses Verständnis der Einbürgerung führte zu der lange Zeit
vorherrschenden Annahme, die Verlustregelungen des
Staatsangehörigkeitsrechts (vgl. § 17 ff. StAG)
seien abschließender Natur (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 2.
November 1988 - 1 B 53.87 - JURIS; OVG Berlin, Beschluss vom
20. Februar 2003, InfAuslR 2003, S. 211
; siehe auch OVG Lüneburg, Urteil vom 22.
Oktober 1996, Nds.Rpfl. 1997, S. 85 ff. m.w.N.) und
§ 24 des Staatsangehörigkeitsregelungsgesetzes (Gesetz
zur Regelung von Fragen der Staatsangehörigkeit vom 22.
Februar 1955, BGBl I S. 65, zuletzt geändert durch
Art. 1 des Gesetzes zur Reform des
Staatsangehörigkeitsgesetzes vom 15. Juli 1999, BGBl I S.
1618), der die Rechtsfolgen eines vom Antragsteller
verschuldeten Unbekanntbleibens einbürgerungserheblicher
Tatsachen regelt, sei einer entsprechenden Anwendung bei
Einbürgerungen außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes
nicht zugänglich (vgl. BVerwG, Beschluss vom
13. April 1989, NVwZ-RR 1990, S. 220).
95
Triftige Gründe, von diesem
Ansatz abzurücken, sind nicht ersichtlich. Im Gegenteil
entspricht es der allgemeinen Gesetzgebungspraxis, überall
dort, wo es um den Bestand auf Dauer angelegter, in einem
weiten Sinn "statusbildender" Entscheidungen geht, entweder
eigenständige oder das allgemeine Verwaltungsrecht
ergänzende, modifizierende oder dessen Anwendung ausdrücklich
anordnende Rücknahmebestimmungen zu treffen. Dies
unterstreicht die Notwendigkeit, den Gegebenheiten der
jeweiligen Materie spezifisch Rechnung zu tragen.
96
bb) Die Rücknahme erschlichener
oder auf andere Art dolos erwirkter Einbürgerungen wirft eine
Reihe von Sachfragen auf, für deren Bewältigung durch die
Verwaltung der Gesetzgeber Vorgaben machen muss, um den
Anforderungen an Normenklarheit und Tatbestandsbestimmtheit
(vgl. BVerfGE 108, 52 ; 110, 33
; 112, 304 , jeweils m.w.N.) zu
genügen. Das in Art. 16 Abs. 1 GG verankerte besondere
Stabilitätsanliegen und der damit verbürgte erhöhte
Vertrauensschutz erfordern entsprechend konkretisierte
Eingriffstatbestände und eine Begrenzung der
Rücknahmemöglichkeit in zeitlicher und sachlicher Hinsicht.
In diesem Zusammenhang ist etwa zu klären, welche Bedeutung
einem zwischenzeitlich erworbenen Einbürgerungsanspruch
zukommt. Gesetzliche Vorgaben sind insbesondere auch
unverzichtbar zur angemessenen und vorhersehbaren Begrenzung
der Auswirkungen einer Rücknahme auf die Staatsangehörigkeit
und andere Rechtsverhältnisse Dritter, die an dem die
Rücknahme auslösenden Fehlverhalten nicht beteiligt
waren.
97
Der Gesetzgeber ist von
Verfassungs wegen nicht auf bestimmte Lösungen und
Regelungstechniken beschränkt. Es liegt insbesondere im
Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit, innerhalb eines
vorgegebenen sachlichen und zeitlichen Rahmens Spielräume für
eine administrative Ermessensausübung vorzusehen, um so der
Vielfalt möglicher Fallgestaltungen gerecht zu werden.
Allerdings folgen aus Art. 16 Abs. 1 GG im Vergleich zu
anderen Rechtsmaterien erhöhte Anforderungen an die
gesetzliche Regelungsdichte. Der Senat hat im Urteil vom 18.
Juli 2005 (a.a.O.) zu Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ähnliche
Anforderungen zur Grundlage seiner Entscheidung gemacht. Vor
allem aber ist zu beachten, dass Art. 16 Abs. 1 GG die
Absicht des Verfassungsgebers zugrundeliegt, in Bezug auf den
Bestand der Staatsangehörigkeit besonders strenge
Vorkehrungen gegen gleichheitswidrige Behandlung zu treffen.
Der gesetzlichen Vorprägung behördlicher Entscheidungen als
der elementarsten Form der Gleichheitssicherung kommt daher
gerade hier besonders große Bedeutung zu. Hierin wurzelt die
herkömmlich hohe Regelungsdichte bei den Verlusttatbeständen
des Staatsangehörigkeitsrechts. Sie darf auch für die
Rücknahme unredlich erwirkter Einbürgerungen nicht
unterschritten werden.
98
2. Gegen die Heranziehung von
§ 48 LVwVfG BW als Rechtsgrundlage für die Rücknahme von
Einbürgerungen bestehen schon aus kompetenzrechtlichen
Gründen erhebliche Bedenken. Jedenfalls genügt § 48
LVwVfG BW inhaltlich nicht den Anforderungen an eine
Verlustregelung im Sinne des Art. 16 Abs. 1 Satz 2
GG.
99
a) Im Bereich der
ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes, zu der gemäß
Art. 73 Nr. 2 GG die Regelung der Voraussetzungen für
Erwerb und Verlust der Staatsangehörigkeit gehört (vgl.
BVerfGE 83, 37 ), haben die Länder die Befugnis zur
Gesetzgebung nur, wenn und soweit sie hierzu in einem
Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt werden (Art. 71
GG). Die Rücknahme der Einbürgerung kann daher auf
Landesrecht, hier § 48 LVwVfG BW, nur gestützt werden,
wenn der Bundesgesetzgeber mit § 1 Abs. 3 VwVfG
diesen Weg eröffnet hat. Nach dieser Vorschrift gilt für die
Ausführung von Bundesrecht durch die Länder das
Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes nicht, soweit die
öffentlichrechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden
landesrechtlich durch ein Verwaltungsverfahrensgesetz
geregelt ist. Damit wird bezweckt, dass die Landesbehörden
nur ein Verfahrensgesetz anwenden müssen (vgl. BTDrucks
7/4798 S. 1).
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Bestimmungen über die Rücknahme
von Einbürgerungen haben ganz überwiegend
sachlich-rechtlichen Gehalt und sind auf das (materielle)
Staatsangehörigkeitsrecht bezogen. Bei Erlass des
Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes im Jahr 1976 gab es
- abgesehen von § 24 des
Staatsangehörigkeitsregelungsgesetzes - keine
entsprechende Rechtsgrundlage. Es ist bereits nichts dafür
ersichtlich, dass der Bundesgesetzgeber mit der Kodifizierung
der ungeschriebenen Grundsätze des allgemeinen
Verwaltungsrechts selbst das Staatsangehörigkeitsrecht um
Verlusttatbestände ergänzen wollte; insbesondere hat ein
speziell darauf gerichtetes und entsprechend gestaltetes
Gesetzgebungsverfahren nicht stattgefunden. Erst recht fehlt
es an jedem Anhalt dafür, dass der Bund mit der globalen und
nicht an inhaltliche Maßgaben gebundenen Bestimmung des
§ 1 Abs. 3 VwVfG die Länder gemäß Art. 71 GG
ermächtigen wollte, das Staatsangehörigkeitsrecht um
materielle Regelungen zu ergänzen, die er selbst nicht
getroffen hat. Der Zweck des Art. 71 GG, auch
Gegenstände der ausschließlichen Gesetzgebung einer regional
differenzierten Sachregelung zugänglich zu machen (vgl.
BVerfGE 18, 407 ), greift hier offensichtlich
nicht. Im Gegenteil geht aus Art. 73 Nr. 2 GG in
Verbindung mit Art. 71 GG, der eine
Gesetzgebungsbefugnis der Länder im Bereich der
ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes nur bei
entsprechender ausdrücklicher Ermächtigung durch ein
Bundesgesetz vorsieht, deutlich hervor, dass der
Verfassungsgeber eine grundsätzlich einheitliche Regelung der
"Staatsangehörigkeit im Bunde" für geboten erachtet hat, und
dass eine Ermächtigung der Länder, soweit überhaupt zulässig,
jedenfalls von einem eindeutigen Entschluss des
Bundesgesetzgebers getragen sein muss. § 1 Abs. 3 VwVfG
erfüllt diese Voraussetzung nach Wortlaut und -
ausschließlich an der Handhabbarkeit verfahrensrechtlicher
Regeln orientierter – Zwecksetzung zumindest hinsichtlich der
Befugnis zur Rücknahme von Einbürgerungen nicht.
101
b) § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG
BW genügt den Anforderungen an eine gesetzliche Regelung
im Sinne des Art. 16 Abs. 1 Satz 2 GG nicht. Die
allgemeine Bestimmung der Rücknahmevoraussetzungen ("Ein
rechtswidriger Verwaltungsakt kann, auch nachdem er
unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung
für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen
werden.") enthält keine Vorgaben für das Ob und den Umfang
behördlichen Eingreifens. Als materieller Maßstab gilt
- nicht anders als vor der Kodifikation des allgemeinen
Verwaltungsrechts in den Verwaltungsverfahrensgesetzen -,
dass ein rechtswidriger Verwaltungsakt nur zurückgenommen
werden darf, wenn das öffentliche Interesse an der
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung das durch den Erlass des
fehlerhaften Aktes begründete Vertrauen des Begünstigten in
die Beständigkeit behördlicher Entscheidungen überwiegt (vgl.
BVerfGE 59, 128 ). Der
Vertrauensschutz und seine Grenzen bei begünstigenden
Verwaltungsakten sind in § 48 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2
bis 4 LVwVfG BW zwar näher konkretisiert worden. Dies ändert
indes nichts daran, dass die als allgemeine Auffangvorschrift
für die Rücknahme von Verwaltungsakten konzipierte Bestimmung
kein hinreichendes Entscheidungsprogramm für die Rücknahme
von Einbürgerungen bereithält.
102
Die Vorschrift des § 48 Abs.
2 Satz 3 LVwVfG BW, die Fälle fehlenden Vertrauensschutzes
benennt, stellt ein solches Programm schon deshalb nicht zur
Verfügung, weil § 48 Abs. 2 LVwVfG BW seinem klaren
Wortlaut nach nur für bestimmte vermögensrelevante
Verwaltungsakte - unter anderem Verwaltungsakte, die eine
einmalige oder laufende Geldleistung gewähren - gilt und auf
Fälle der Einbürgerungsrücknahme daher nicht unmittelbar
anwendbar ist. Die dort getroffene Abwägung kann daher nur im
Rahmen der Ausübung des Rücknahmeermessens nach § 48
Abs. 1 LVwVfG BW Berücksichtigung finden (vgl. BVerwGE 78,
139 ; BVerwG, Beschluss vom
10. Februar 1994, NVwZ 1994, S. 896 ).
Welche Grenzen hier der entsprechenden Anwendung des
§ 48 Abs. 2 LVwVfG BW dadurch gesetzt sind, dass die
Rücknahme einer Einbürgerung etwas anderes ist als die
Rücknahme eines Verwaltungsaktes, der eine Geldleistung
gewährt - ob beispielsweise auch eine Einbürgerung schon dann
zurückgenommen werden kann, wenn der Betroffene nicht über
das Vorliegen der Einbürgerungsvoraussetzungen getäuscht,
sondern nur grob fahrlässig die Rechtswidrigkeit der
Einbürgerung nicht erkannt hat (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3
LVwVfG BW) - ist offen. Es spricht Überwiegendes dafür, dass
eine Schutzwürdigkeit des Vertrauens in die Verlässlichkeit
des mit der Einbürgerung begründeten
Zugehörigkeitsverhältnisses nur dann ausscheidet, wenn die
Einbürgerung durch bewusstes Fehlverhalten des Betroffenen
erwirkt wurde. § 48 LVwVfG BW enthält dazu aber die
erforderliche gesetzliche Regelung nicht. Die gebotene
Rechtsklarheit herzustellen bleibt damit der
Verwaltungspraxis und richterlicher Rechtskonkretisierung
überlassen (vgl. BVerwGE 118, 216 ; BayVGH,
Beschluss vom 19. Juni 2002 - 5 CS 02.1101 - JURIS).
103
Dasselbe gilt für die Frage, ob
und unter welchen Voraussetzungen Rücknahmen mit Wirkung für
die Vergangenheit oder nur für die Zukunft auszusprechen
sind. § 48 Abs. 2 Satz 4 LVwVfG BW bestimmt, dass in den
Fällen fehlenden Vertrauensschutzes im Sinne von Satz 3 der
Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit
zurückgenommen wird. Entsprechende Anwendbarkeit dieser
Bestimmung bei Einbürgerungsrücknahmen unterstellt, wird die
behördliche Ermessensausübung damit in eine Richtung gelenkt,
die bei der Rücknahme der Einbürgerung in verstärktem Maße zu
unüberschaubaren Folgen - etwa für Familien- oder
Erbrechtsverhältnisse (Art. 13 ff. EGBGB), die
Staatsangehörigkeit Dritter oder Verwaltungsrechtsbeziehungen
(z.B. die Richtigkeit von Wählerverzeichnissen) - führen
muss. Ob und inwieweit dies einer entsprechenden Anwendung
entgegensteht, bleibt wiederum der Klärung durch Behörden und
Gerichte überlassen.
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Das Verwaltungsverfahrensrecht
enthält auch keine zeitliche oder vergleichbar wirkende
sachliche Begrenzung der Befugnis, begünstigende
Verwaltungsakte zurückzunehmen. § 48 Abs. 4 LVwVfG BW
setzt der Behörde lediglich eine Entschließungsfrist und ist
zudem in Fällen dolos erwirkter Begünstigungen unanwendbar
(§ 48 Abs. 4 Satz 2 LVwVfG BW). Damit fehlt eine
nach Art. 16 Abs. 1 GG gebotene wesentliche
Regelung.
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Die Bewältigung aller weiteren
Fragen (Eintritt von Staatenlosigkeit; zivil- und
öffentlichrechtliche Folgen aller Art; Staatsangehörigkeit
Dritter) stellt § 48 LVwVfG BW in das Ermessen der
Behörde, ohne für dessen Ausübung normative Leitlinien
aufzustellen oder es auf andere Weise programmatisch zu
steuern.
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Es kann daher keine Rede davon
sein, mit dem In-Kraft-Treten der Rücknahmevorschriften der
Verwaltungsverfahrensgesetze bestehe, wie das
Bundesverwaltungsgericht meint, "kein Grund mehr für die
frühere Sorge des Preußischen Oberverwaltungsgerichts, die
Möglichkeit der Korrektur auch des fehlerhaften Erwerbs der
Staatsangehörigkeit führe für alle eingebürgerten Personen zu
einem ‘völlig unsicheren und prekären Zustand‘" (BVerwGE 118,
216 ). Vielmehr hat der Gesetzgeber die
erforderlichen grundrechtsspezifischen Entscheidungen mit der
Kodifizierung des allgemeinen Verwaltungsrechts in § 48
VwVfG und dem entsprechenden Landesrecht gerade nicht
getroffen. § 48 LVwVfG BW ist auf die besonderen Fragen,
die sich im Zusammenhang mit der Rücknahme von
Einbürgerungsentscheidungen stellen, in keiner Weise
zugeschnitten. Wesentliche Fragen der sachlichen und
zeitlichen Reichweite der Rücknehmbarkeit von Einbürgerungen
beantwortet die Vorschrift nicht (vgl.
auch OVG Berlin, Beschluss vom
20. Februar 2003, InfAuslR 2003, S. 211
; Engst, Verlust der deutschen
Staatsangehörigkeit, ZAR 2005, S. 227 ).
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c) Soweit sich die die
Entscheidung tragenden Richter der Sache nach von der
Erwägung leiten lassen, § 48 LVwVfG BW reiche als
Rechtsgrundlage für die Bewältigung einfach gelagerter und
eindeutiger Fälle erschlichener Einbürgerung wie des
vorliegenden unabhängig von der möglichen Notwendigkeit
spezialgesetzlicher Regelung in anderen Fällen aus, können
die anderen Richter sich dem bereits im Hinblick darauf nicht
anschließen, dass es auch für einen Fall wie den vorliegenden
an der erforderlichen Abwägungsentscheidung des
Gesetzgebers fehlt. Diese Entscheidung hat der Gesetzgeber,
wie ausgeführt, mit § 48 LVwVfG BW gerade nicht
getroffen. Sie kann durch ein Evidenzerlebnis nicht ersetzt
werden. Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage ist von
der materiellen Bewertung des Grundrechtseingriffs
unabhängig.
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Ob eine ausreichende Befugnisnorm
für einen hoheitlichen Eingriff vorhanden ist, kann auch im
Hinblick auf die durch Art. 3 Abs. 1 GG verbürgte
Gleichheit vor dem Gesetz nicht von der mehr oder weniger
zufälligen oder gar vom Betroffenen herbeigeführten
Komplexität des zu bewältigenden Sachverhalts abhängig
gemacht werden. Es ist vielmehr Aufgabe des Gesetzgebers,
durch die umfassende Regelung einer als in wesentlichen
Punkten regelungsbedürftig erkannten Materie für eine
vorhersehbare und dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende
Fallbehandlung zu sorgen.
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3. Die angegriffenen
Entscheidungen wären danach mangels tragfähiger gesetzlicher
Grundlage aufzuheben gewesen. Dem Gesetzgeber wäre es bei
diesem Ausgang der Sache unbenommen geblieben, in dem durch
Art. 16 Abs. 1 GG gesetzten Rahmen eine Regelung zu
erlassen, auf deren Grundlage auch erschlichene
Einbürgerungen, die innerhalb eines bestimmten Zeitraums vor
dem Inkrafttreten der Regelung erfolgt sind, zurückgenommen
werden können (vgl. BVerfGE 27, 231 ;
ferner BVerfGE 14, 288 ; 25, 142 ; 43,
242 ; 43, 291 ; 67, 1 ; 75,
246 ; 105, 17 ).