BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 695/07 -
der L a n d e s h a u p t s t a d
t D r e s d e n ,
vertreten durch den Oberbürgermeister,
Dr.-Külz-Ring 19, 01067 Dresden,
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richter Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom
11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 29.
Mai 2007 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung.
1
Gegenstand der Verfassungsbeschwerde sind die
im Zusammenhang mit dem geplanten Bau einer Brücke über die
Elbe auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin ergangenen
kommunalaufsichtlichen Bescheide des Regierungspräsidiums
Dresden sowie Beschlüsse des Sächsischen
Oberverwaltungsgerichts.
2
1. Im August 1996 beschloss der Stadtrat der
Beschwerdeführerin den Bau einer Brücke über die Elbe, der so
genannten Waldschlösschenbrücke. Auf den Antrag der
Beschwerdeführerin erließ das Regierungspräsidium Dresden im
Februar 2004 einen – vollziehbaren -
Planfeststellungsbeschluss. Am 27. Februar 2005 fand
nach einem erfolgreichen Bürgerbegehren ein Bürgerentscheid
statt, in welchem sich eine Mehrheit der stimmberechtigten
Bürger der Beschwerdeführerin für den Bau der Brücke
aussprach. In der Folgezeit schrieb die Beschwerdeführerin
Bauleistungen zur Vergabe aus. Die Zuschlags- und
Bindefristen (§ 19 VOB/A) endeten zunächst am
1. September 2006 und wurden später wiederholt
verlängert, zuletzt bis zum 31. August 2007.
3
2. Auf seiner 28. Sitzung beschloss das
Komitee für das Erbe der Welt der UNESCO (im Folgenden:
Welterbekomitee), dem es nach Art. 11 Abs. 2 des
Übereinkommens zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt
vom 23. November 1972 (BGBl 1977 II
S. 213 - im Folgenden: Welterbekonvention) unter anderem
obliegt, die "Liste des Erbes der Welt" zu führen, im Juli
2004, das Dresdner Elbtal als sich entwickelnde
Kulturlandschaft in diese Liste aufzunehmen. Im Juli 2006
setzte das Welterbekomitee auf seiner 30. Sitzung das
Elbtal auf die "Liste des gefährdeten Erbes der Welt"
(Art. 11 Abs. 4 Welterbekonvention), weil der Bau
der Waldschlösschenbrücke nach seiner Auffassung den Wert und
die Unversehrtheit der Kulturlandschaft irreversibel
schädige. Zugleich wurden die staatlichen und kommunalen
Behörden aufgefordert, den Bau der Brücke zu stoppen und
Gespräche mit allen Interessenvertretern aufzunehmen, um
alternative Lösungsmöglichkeiten zu finden.
4
3. Daraufhin beauftragte der Stadtrat der
Beschwerdeführerin den Oberbürgermeister am 20. Juli 2006,
dem Stadtrat eine Vorlage für die Durchführung eines
Bürgerentscheids, welcher die Möglichkeit eröffnen solle, den
Welterbestatus des Elbtals zu erhalten, vorzulegen sowie in
Abstimmung mit dem Welterbebüro der UNESCO geeignete
Maßnahmen zur Sicherung des Welterbestatus vorzuschlagen.
Weiter wurde der Oberbürgermeister beauftragt, die Vergabe
von Bauleistungen und den Baubeginn der Brücke weiterhin
auszusetzen und gleichzeitig mögliche, aus dieser Aussetzung
resultierende Entschädigungsverpflichtungen der
Beschwerdeführerin zu verringern. Schließlich erhielt der
Oberbürgermeister den Auftrag, Maßnahmen zur Realisierung des
Verkehrszuges Waldschlösschenbrücke nur im Konsens mit der
UNESCO zu veranlassen. Zugleich vertagte der Stadtrat den
Beschluss über Vorlagen der Stadtverwaltung betreffend die
Vergabe von Bauleistungen. Nachdem der Vertreter des
Oberbürgermeisters den Beschlüssen des Stadtrates
widersprochen hatte, weil diese gegen die Sperrwirkung des
Bürgerentscheids nach § 24 Abs. 4 der
Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen (SächsGemO)
verstießen, wiederholte der Stadtrat am 10. August 2006
den Beschluss vom 20. Juli 2006. Der Vertreter des
Oberbürgermeisters widersprach daraufhin erneut und ersuchte
gemäß § 52 Abs. 2 Satz 5 SächsGemO das
Regierungspräsidium als Rechtsaufsichtsbehörde um
Entscheidung.
5
4. Mit dem angegriffenen Bescheid vom
14. August 2006 stellte das Regierungspräsidium Dresden
fest, dass der Beschluss des Stadtrates der
Beschwerdeführerin vom 10. August 2006 rechtswidrig sei.
Zugleich gab das Regierungspräsidium der Beschwerdeführerin
auf, den Beschluss sowie die weiteren Vertagungsbeschlüsse
bis zum 24. August 2006 aufzuheben und bis zum genannten
Datum fünf im Einzelnen aufgeführte Vergabeentscheidungen zu
treffen. Für den Fall, dass die Beschwerdeführerin innerhalb
der gesetzten Frist den Anordnungen nicht nachkomme, kündigte
das Regierungspräsidium die Ersatzvornahme an. Zur Begründung
heißt es in dem Bescheid unter anderem, die beanstandeten
Beschlüsse seien rechtswidrig, weil sie gegen die bis
27. Februar 2008 reichende Bindungswirkung des
Bürgerentscheids verstießen. Der Bürgerentscheid habe die
Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses, der nach § 52
Abs. 1 SächsGemO vom Bürgermeister unverzüglich zu
vollziehen sei. Die Aufforderung des Oberbürgermeisters, die
Auftragsvergabe auszusetzen, bis mit der UNESCO eine Einigung
über die Projektplanung hergestellt sei, hindere den
Oberbürgermeister, seiner in Bezug auf den Bürgerentscheid
bestehenden Umsetzungspflicht nachzukommen. Insoweit sei von
Bedeutung, dass die Welterbekonvention nicht gemäß
Art. 59 GG in deutsches Recht transformiert worden sei
und daher keine innerstaatlichen Bindungswirkungen entfalte.
Im Übrigen sei nach dem Übereinkommen das Welterbekomitee
nicht zu verbindlichen Entscheidungen gegenüber den
Vertragsstaaten berufen, da es lediglich eine Liste des
Welterbes sowie des Welterbes in Gefahr führe und die
Einhaltung der staatlichen Schutzverpflichtung anhand von
Staatsberichten prüfe. Da der Stadtrat dem Oberbürgermeister
zudem keine Frist gesetzt habe, innerhalb derer eine
Entscheidung bei der UNESCO herbeizuführen sei, sei trotz
bestehender Baumöglichkeit ein Vollzug des Bürgerentscheids
nicht absehbar. Aus den gleichen Gründen sei auch die
Vertagung der Vergabeentscheidungen rechtswidrig. Die
Anordnung, die Vergaben zu beschließen, diene dazu, dass die
Beschwerdeführerin ihrer Pflicht zur Umsetzung des
Bürgerentscheids nachkomme. Andernfalls bestünde die Gefahr,
dass die Bindefrist des Bürgerentscheids erfolglos auslaufe
und möglicherweise Schadensersatzansprüche beteiligter Bieter
gegenüber der Beschwerdeführerin entstünden.
6
5. Nachdem die Beschwerdeführerin Widerspruch
eingelegt hatte, ordnete das Regierungspräsidium mit dem
ebenfalls angegriffenen Bescheid vom 25. August 2006 die
sofortige Vollziehung der im Bescheid vom 14. August
2006 getroffenen Verfügungen an. Das erforderliche besondere
öffentliche Interesse liege darin, dass nur durch eine
sofortige Aufhebung der beanstandeten Stadtratsbeschlüsse
einerseits und eine sofortige Vergabeentscheidung im Sinne
der rechtsaufsichtlichen Maßnahme andererseits dem
bevorstehenden Ablauf der Zuschlagsfrist und in der Folge zu
erwartenden Schadensersatzansprüchen der Bieter wirksam
begegnet werden könne. Die Eilbedürftigkeit ergebe sich
weiterhin daraus, dass die dreijährige Sperrfrist des
Bürgerentscheids bereits im Februar 2008 ende, bisher aber
noch keine entsprechenden Vollzugsmaßnahmen begonnen worden
seien, sodass das Bürgervotum ins Leere zu gehen drohe.
7
Mit weiterem Beschluss vom 25. August 2006 hob
das Regierungspräsidium unter Anordnung des Sofortvollzugs
die beanstandeten Beschlüsse des Rates der Beschwerdeführerin
vom 10. August 2006 auf und traf die Vergabeentscheidungen.
Gegen die Bescheide vom 25. August 2006 legte die
Beschwerdeführerin ebenfalls Widerspruch ein.
8
6. Mit dem angegriffenen Beschluss vom
9. März 2007 änderte das Sächsische
Oberverwaltungsgericht einen anderslautenden Beschluss des
Verwaltungsgerichts Dresden ab und lehnte den Antrag der
Beschwerdeführerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung ihrer Widersprüche gegen die Bescheide des
Regierungspräsidiums ab.
9
Zur Begründung seiner Entscheidung führte das
Oberverwaltungsgericht aus, im Rahmen der nach § 80
Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmenden Abwägung der
widerstreitenden Interessen überwiege das öffentliche
Interesse an der sofortigen Vollziehung das
Aussetzungsinteresse der Beschwerdeführerin. Die
Interessenabwägung sei hier unabhängig vom Ausgang des
Hauptsacheverfahrens durchzuführen, da sich dieser als offen
erweise. Ein weiteres Zurückstellen des Vollzugs des
Bürgerentscheids dürfte nicht schon wegen weiterer und mit
dem Ziel einer einvernehmlichen Lösung von Bürgerentscheid
und Welterbekonvention geführter Gespräche gerechtfertigt
sein. Zwar spreche einiges dafür, dass die Beschwerdeführerin
im Sommer 2006 zunächst die Vergabe von Bauleistungen habe
aussetzen dürfen, um Gespräche mit der UNESCO mit dem Ziel zu
führen, den Verlust des Welterbestatus zu verhindern.
Angesichts der nunmehr über einen längeren Zeitraum erfolglos
durchgeführten Einigungsbemühungen erscheine eine weitere
Zurückstellung der angegriffenen Vergabeentscheidungen mit
Blick auf den bindenden Bürgerentscheid jedoch nicht mehr
angemessen. Daran ändere auch die zwischenzeitliche
Verlängerung der Vergabefristen bis zum 31. August 2007
nichts, weil dies allenfalls zivilrechtliche Konsequenzen
habe.
10
Eine Rechtswidrigkeit der in der Hauptsache
angegriffenen Bescheide werde sich voraussichtlich auch nicht
daraus ableiten lassen, dass die Rechtsaufsichtsbehörde eine
innerstaatliche Bindungswirkung der Welterbekonvention
verneint und im Rahmen ihrer Ermessensentscheidungen
unberücksichtigt gelassen habe. Die Frage nach der
innerstaatlichen Bindungswirkung der Welterbekonvention lasse
sich im Rahmen des Eilverfahrens zwar nicht abschließend
beurteilen. Allerdings dürfte eine unmittelbar verpflichtende
Bindungswirkung des insgesamt umsetzungsbedürftigen
Vertragswerkes wohl ausscheiden. Auf Grundlage der deutschen
Übersetzung bestimmten die Art. 4 und Art. 5 der
Welterbekonvention, dass in erster Linie die einzelnen
Vertragsstaaten für Schutz und Erhaltung des kulturellen und
natürlichen Erbes in ihrem Hoheitsgebiet zuständig seien.
Unmittelbar bindende Verpflichtungen für die
Beschwerdeführerin und den Freistaat Sachsen als Gegner des
Ausgangsverfahrens folgten hieraus wohl nicht. Eine
Inkorporation der Konvention in nationales Recht durch ein
Vertrags- oder Zustimmungsgesetz im Sinne des Art. 59
Abs. 2 Satz 1 GG sei nicht erfolgt. Auch dürfte der
Konvention innerstaatliche Geltung nicht als
Verwaltungsabkommen im Sinne des Art. 59 Abs. 2
Satz 2 GG zukommen, da zu deren Begründung ein
- hier nicht ersichtlicher - Rechtsakt der
Exekutive erforderlich sei. Das Fehlen einer unmittelbaren
Bindungswirkung schließe zwar eine mittelbare Bindungswirkung
dergestalt, dass die Konventionspflichten der Bundesrepublik
Deutschland auch bei der Auslegung des Sächsischen
Landesrechts zu berücksichtigen seien, nicht von vornherein
aus. In einem Hauptsacheverfahren sei näher zu prüfen, welche
konkreten Rechtsfolgen sich aus einer derartigen mittelbaren
Bindungswirkung ergeben können. Es spreche manches dafür,
dass die Welterbekonvention und die auf ihrer Grundlage
ergangenen Entscheidungen des Welterbekomitees etwa im Rahmen
von Planungsentscheidungen oder für die Beurteilung der
Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit von Kulturdenkmälern
nach dem Denkmalschutzrecht Berücksichtigung finden können.
Eine abwägungsfeste Schutzposition des Welterbestatus werde
sich daraus aber nicht ableiten lassen. Beschlüssen des
Welterbekomitees komme auch nicht die gleiche rechtliche
Wirkung zu wie etwa Entscheidungen des Europäischen
Gerichtshofs für Menschenrechte.
11
Die unabhängig von den Erfolgsaussichten des
Hauptsacherechtsbehelfs vorzunehmende Abwägung der
widerstreitenden Interessen gehe trotz der erheblichen
Bedeutung der Welterbekonvention und der sich aus ihr
ergebenden völkerrechtlichen Verpflichtungen der
Bundesrepublik Deutschland zum Erhalt geschützter Kulturgüter
zu Lasten der Beschwerdeführerin aus. Das öffentliche
Interesse, durch den Sofortvollzug der in Rede stehenden
Bescheide zu gewährleisten, dass der Bürgerentscheid als Akt
der unmittelbaren Demokratie umgesetzt werde, sei vorrangig
gegenüber dem Interesse der Beschwerdeführerin, den
Bürgerentscheid wegen des drohenden Verlustes des
Welterbestatus vorläufig nicht zu vollziehen.
12
7. Die daraufhin von der Beschwerdeführerin
erhobene Anhörungsrüge wies das Oberverwaltungsgericht mit
dem ebenfalls angegriffenen Beschluss vom 2. April 2007 als
unbegründet zurück. Ein Gehörsverstoß sei nicht erkennbar.
Das Gericht habe den weiteren Schriftsatz der
Beschwerdeführerin vom 26. Februar 2007 vollständig zur
Kenntnis genommen und bei seiner Entscheidungsfindung
berücksichtigt. Es habe allerdings kein Anlass bestanden, die
vorgetragenen Aktivitäten der von der Beschwerdeführerin
eingerichteten Arbeitsgruppe in dem Beschluss vom
9. März 2007 zu erwähnen. Auch habe angesichts des in
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO festgelegten
Prüfungsumfangs im Beschwerdeverfahren sowie des bereits
durchgeführten Erörterungstermins keine Veranlassung
bestanden, die Beschwerdeführerin zu weiterer Darlegung
aufzufordern.
13
Mit ihrer am 2. April 2007 eingegangenen
Verfassungsbeschwerde, die mit Schriftsatz vom 11. Mai 2007
ergänzt wurde, rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung
der Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1 GG und
Art. 19 Abs. 4 GG sowie des Rechts "auf rechtliches
Gehör (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und
Art. 103 Abs. 1 GG)" und des
Justizgewährungsanspruchs.
14
1. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht,
dass sie durch die Maßnahmen der Kommunalaufsicht in ihrer
durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Entschluss- und
Handlungsfreiheit verletzt sei und zudem wegen des
bevorstehenden Verlustes des Welterbestatus einen
schwerwiegenden Schaden ihres weltweiten Ansehens erleiden
werde. Zur allgemeinen Handlungsfreiheit gehöre, dass sie
selbst entscheiden könne, ob sie auf ihrem Stadtgebiet eine
Brücke baue, wie sie mit dem Bürgerentscheid umgehe und ob
sie weitere Anstrengungen unternehmen könne, die
Vereinbarkeit zwischen dem Bürgerentscheid und dem Wunsch
nach Erhalt des Status als Weltkulturerbe zu ermöglichen.
Zudem habe im gegenwärtigen Zeitpunkt für das
Oberverwaltungsgericht kein Anlass bestanden, der Beschwerde
des Freistaates Sachsen gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichts stattzugeben. Zum einen laufe die
Abänderungssperre des Bürgerentscheids erst in einem Jahr ab
und zum anderen bestünden weiterhin gute Chancen, vor der
nächsten Sitzung des Weltkulturerbekomitees im Juli 2007 eine
Lösung zu präsentieren, die die Streichung des Elbtals aus
der Weltkulturerbeliste verhindere.
15
Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts könne sie sich auf das Grundrecht
der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG
berufen. Gemeinden könnten die Verletzung materieller
Grundrechte mit der Verfassungsbeschwerde rügen, wenn sie
sich dem Staat gegenüber – wie im vorliegenden Fall – in
einer grundrechtstypischen Gefährdungslage befänden.
16
2. Zur Begründung des behaupteten Verstoßes
gegen das Recht auf rechtliches Gehör verweist die
Beschwerdeführerin auf ihr Vorbringen im Rahmen der
verwaltungsprozessrechtlichen Anhörungsrüge. Das
Oberverwaltungsgericht habe bei seiner Interessenabwägung
nicht berücksichtigt, dass ihre außergerichtlichen
Einigungsbemühungen mit der UNESCO und weitere Aktivitäten
noch zu einer Vereinbarkeit von Brückenbau und Welterbestatus
führen könnten.
17
3. Das Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4
GG und der Justizgewährungsanspruch seien verletzt, weil das
Oberverwaltungsgericht im Verfahren des einstweiligen
Rechtsschutzes zumindest eine summarische Prüfung der
Hauptsache hätte vornehmen müssen. Es drohe eine
substantielle Verletzung von Grundrechten, die bei einer
späteren – stattgebenden – Hauptsacheentscheidung nicht mehr
rückgängig gemacht werden könnte.
18
Die angegriffenen Bescheide seien im Hinblick
auf die für die Bundesrepublik Deutschland verbindliche
Völkerrechtslage rechtswidrig. Das Grundgesetz gehe von der
Eingliederung des von ihm verfassten Staates in die
Völkerrechtsordnung aus. Es verpflichte daher zu einer
völkerrechtsfreundlichen Interpretation des nationalen
Rechts. Darüber hinaus seien alle Staatsorgane unter
Einschluss der Kommunalaufsichtsbehörden verpflichtet, die
die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen
zu befolgen und Verletzungen zu unterlassen. Mit den
kommunalaufsichtlichen Bescheiden habe der Freistaat Sachsen
sowohl den Grundsatz der Bundestreue als auch seine Pflicht
zu völkerrechtsfreundlichem Verhalten verletzt. Zudem werde
die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene bloße
Interessenabwägung den Anforderungen des Art. 19
Abs. 4 GG an effektiven Eilrechtsschutz nicht gerecht,
weil das Oberverwaltungsgericht nicht berücksichtigt habe,
dass einerseits mit dem Bau der Brücke der Verlust des
Welterbetitels verbunden sei und andererseits Rechtsschutz in
der Hauptsache über längere Zeit nicht erreicht werden könne.
Im Übrigen habe das Oberverwaltungsgericht sowohl die
Bedeutung des Bürgerentscheids als auch dessen Sperrwirkung
fehl gewichtet, weil die Frist des § 24 Abs. 4
Satz 2 SächsGemO lediglich eine Änderungssperre und
keine Verwirklichungsfrist darstelle.
19
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen, weil die Annahmevoraussetzungen des
§ 93a Abs. 2 BVerfGG nicht erfüllt sind (vgl.
BVerfGE 90, 22 ).
20
1. Soweit die Beschwerdeführerin eine
Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit (a), des
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (b) und des
Justizgewährungsanspruchs (c) durch die angegriffenen
Entscheidungen rügt, ist die Verfassungsbeschwerde
unzulässig.
21
a) aa) Der Beschwerdeführerin fehlt für die
behauptete Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit die
Beschwerdeberechtigung, da ihr als Gemeinde das Grundrecht
aus Art. 2 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht zusteht.
Zwar gelten die Grundrechte nach Art. 19 Abs. 3 GG
auch für juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach
auf diese anwendbar sind. Juristische Personen des
öffentlichen Rechts können sich im Bereich der Wahrnehmung
öffentlicher Aufgaben jedoch grundsätzlich nicht auf
Grundrechte berufen (vgl. BVerfGE 21, 362
; 68, 193 m.w.N.;
stRspr; Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 9. Juni 2004
– 2 BvR 1248/03 und 1249/03 -, NVwZ 2005,
S. 572).
22
bb) Auch die Voraussetzungen für eine Ausnahme
von diesem Grundsatz liegen nicht vor. Juristische Personen
des öffentlichen Rechts können sich dann auf Grundrechte
berufen, wenn sie als eigenständige, vom Staat unabhängige
oder jedenfalls distanzierte Einrichtungen unmittelbar dem
durch ein spezifisches Grundrecht geschützten Lebensbereich
zuzuordnen sind und in diesem Lebensbereich den Bürgern zur
Verwirklichung ihrer individuellen Grundrechte dienen (vgl.
BVerfGE 21, 362 ; 68, 193
m.w.N.; stRspr).
23
Diese Voraussetzungen werden von Gemeinden
nicht erfüllt. Die ihnen gewährte Selbstverwaltungsfreiheit
(Art. 28 Abs. 2 GG) dient im Zusammenhang mit der
ebenfalls verfassungsrechtlich vorgegebenen demokratischen
Legitimation des Gemeinderates (Art. 28 Abs. 1
Satz 2 GG) zwar der allgemeinen politischen
Bürgerfreiheit, eine Zuordnung zu Grundrechten ist jedoch
weder zu einem spezifischen Schutzbereich noch allgemein in
Bezug auf Art. 2 Abs. 1 GG möglich (vgl. BVerfGE 61, 82
).
24
Die allgemeine Handlungsfreiheit gewährleistet
ein allumfassendes Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe und
ist daher gerade nicht auf einen spezifischen Lebensbereich
begrenzt. Die Anerkennung einer Art. 2 Abs. 1 GG
umfassenden Grundrechtsberechtigung juristischer Personen des
öffentlichen Rechts würde daher die in Art. 1
Abs. 3 GG vorausgesetzte, den Grundrechten als
subjektiven Abwehrrechten innewohnende Gegenüberstellung von
Grundrechtsberechtigten und –verpflichteten aufheben. Etwas
anderes ergibt sich im vorliegenden Fall auch nicht daraus,
dass die Beschwerdeführerin "Maßnahmen der Kommunalaufsicht
ausgesetzt" ist, aufgrund derer sie sich in einer
grundrechtstypischen Gefährdungslage befinde. Zwischen den
verschiedenen Trägern öffentlicher Gewalt bestehen
Hierarchie-, Weisungs- und Abhängigkeitsverhältnisse, in die
es Übergriffe des einen in den Bereich des anderen
Hoheitsträgers geben kann. Dabei handelt es sich jedoch der
Sache nach um die Abgrenzung von Kompetenzen innerhalb der
staatlichen Sphäre und nicht um einen Anwendungsfall der
Grundrechte (BVerfGE 21, 362 ).
25
b) Soweit der Hinweis auf eine Verletzung von
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG dahingehend
ausgelegt werden kann, dass dadurch eine eigenständige Rüge
der Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter
erhoben werden sollte, ist diese mangels einer den
Anforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2,
§ 92 BVerfGG genügenden Begründung unzulässig.
26
c) Die Rüge eines Verstoßes gegen den
allgemeinen Justizgewährungsanspruch ist mangels
Beschwerdebefugnis ebenfalls unzulässig. Der im
Rechtsstaatsprinzip wurzelnde allgemeine Grundsatz der
Justizgewährung ist im Kern inhaltsgleich mit der
Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Er
sichert den effektiven Rechtsschutz außerhalb des auf den
Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt beschränkten
Anwendungsbereichs des Art. 19 Abs. 4 GG (vgl.
BVerfGE 107, 395 ).
27
Die mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffenen kommunalaufsichtlichen Maßnahmen sind Akte der
öffentlichen Gewalt. Unabhängig von der Frage, ob die durch
das Rechtsstaatsprinzip lediglich objektivrechtlich und nur
nach Maßgabe anderweitiger subjektiver Rechtspositionen,
namentlich der Grundrechte, auch subjektivrechtlich gewährte
Justizgewährleistungsgarantie (BVerfGE 93, 99 ;
107, 395 ) von der Beschwerdeführerin als
juristischer Person des öffentlichen Rechts überhaupt geltend
gemacht werden kann, kommt daher eine mögliche Verletzung des
Justizgewährungsanspruchs nicht in Betracht.
28
2. Die Rügen der Verletzung von Art. 19
Abs. 4 GG (a) und Art. 103 Abs. 1 GG (b) haben in
der Sache keinen Erfolg.
29
a) Die Beschwerdefähigeit von juristischen
Personen des öffentlichen Rechts im Hinblick auf Art. 19
Abs. 4 GG kann dahinstehen (vgl. BVerfGE 61, 82 ;
107, 299 ), weil die angegriffenen
Entscheidungen mit den aus der Rechtsschutzgarantie folgenden
verfassungsrechtlichen Anforderungen in Einklang stehen.
30
aa) Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet
eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle im Falle
möglicher Verletzungen eigener Rechte durch die öffentliche
Gewalt (vgl. BVerfGE 93, 1 ; 113, 273 ;
stRspr). Wirksamer Rechtsschutz bedeutet auch Rechtsschutz in
angemessener Zeit. Daraus folgt, dass gerichtlicher
Rechtsschutz namentlich in Eilverfahren soweit wie möglich
der Schaffung solcher vollendeter Tatsachen zuvorzukommen
hat, die dann, wenn sich eine Maßnahme bei endgültiger
richterlicher Prüfung als rechtswidrig erweist, nicht mehr
rückgängig gemacht werden können (vgl. BVerfGE 37, 150
; 65, 1 ; 93, 1
). Hierin liegt die verfassungsrechtliche Bedeutung
des in § 80 VwGO geregelten Suspensiveffektes
verwaltungsprozessualer Rechtsbehelfe, ohne den der
Rechtsschutz wegen der notwendigen Verfahrensdauer häufig
hinfällig würde (vgl. BVerfGE 51, 268 ). Die
Auslegung und Anwendung dieser einfachrechtlichen Vorschrift
ist allerdings Sache der Fachgerichte und der Kontrolle durch
das Bundesverfassungsgericht weitgehend entzogen (vgl.
BVerfGE 79, 69 und BVerfGE 18, 85
; 99, 145 ).
31
Art. 19 Abs. 4 GG gebietet
allerdings nicht schlechthin die aufschiebende Wirkung von
Rechtsbehelfen im Verwaltungsprozess. Vielmehr kann es mit
Blick auf überwiegende öffentliche Belange geboten sein, den
Rechtsschutzanspruch des Einzelnen einstweilen
zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen in die Wege zu
leiten (vgl. BVerfGE 35, 382 ; 51, 268
; 65, 1 ; 69, 220 ).
Es ist deshalb grundsätzlich mit Art. 19 Abs. 4 GG
zu vereinbaren, wenn Fachgerichte in einem Verfahren nach
§ 80 Abs. 5 VwGO die Rechtmäßigkeit der
zugrundeliegenden Verfügung nur einer summarischen Prüfung
unterziehen und bei offenem Ergebnis dieser Prüfung die
Entscheidung auf der Grundlage einer Interessenabwägung
treffen (vgl. BVerfGE 69, 315 und BVerfGE 35, 382
; 37, 150 ; 69, 220 ).
32
bb) Die Beschlüsse des Sächsischen
Oberverwaltungsgerichts sind nach diesem Maßstab
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
33
Das Gericht hat zwar lediglich eine vorläufige
Prüfung der Rechtmäßigkeit der in der Hauptsache
angegriffenen kommunalaufsichtlichen Bescheide des
Regierungspräsidiums vorgenommen. Zu einer abschließenden
Prüfung war es verfassungsrechtlich indes - entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin - nicht verpflichtet. In
einem Fall, in dem der Suspensiveffekt eines Rechtbehelfs
gegen einen belastenden Verwaltungsakt in Rede steht, geht es
im Kern verfassungsrechtlich stets um eine Abwägung des
öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung
einerseits und des Interesses des Rechtsschutzsuchenden an
der Aussetzung der Vollziehung bis zur Entscheidung in der
Hauptsache andererseits (vgl. BVerfGE 79, 69
; 93, 1 ; BVerfGK 5, 237
bezogen auf einstweiligen Rechtsschutz
nach § 123 VwGO).
34
Das Oberverwaltungsgericht hat die
Erfolgsaussichten in der Hauptsache eingehend geprüft und ist
zu dem Ergebnis gelangt, dass eine offensichtliche
Rechtswidrigkeit der in der Hauptsache angegriffenen
kommunalaufsichtlichen Entscheidungen nicht festzustellen
sei. In diesem Zusammenhang hat es einerseits ausgeführt,
dass die Beschlüsse des Stadtrates der Beschwerdeführerin
voraussichtlich rechtswidrig seien, da ein weiteres Zuwarten
mit der Umsetzung des Bürgerentscheids rechtlich nicht mehr
vertretbar sei. Auf der anderen Seite hat sich das
Oberverwaltungsgericht eingehend mit der Frage des Status der
Welterbekonvention und der Wirkung von Beschlüssen des
Welterbekomitees im deutschen Recht sowie deren Bedeutung für
die Entscheidung des Falles auseinandergesetzt.
35
Selbst wenn das Gericht im Hauptsacheverfahren
zu dem Ergebnis kommen sollte, dass die Welterbekonvention –
auch unter Beachtung der zusätzlichen föderalen
Besonderheiten des Falles – auf der Grundlage von
Art. 59 Abs. 2 GG formal wirksam in die deutsche
Rechtsordnung transformiert worden ist, stünden
völkervertragliche Verpflichtungen einer Entscheidung für die
Umsetzung des Bürgerentscheids nicht notwendig entgegen. Die
Welterbekonvention, in der die Idee eines internationalen
Kulturgüterschutzes zum Ausdruck kommt, bietet nach
Konzeption und Wortlaut keinen absoluten Schutz gegen jede
Veränderung der eingetragenen Stätten des Kultur- und
Naturerbes. Die Vertragsstaaten des Übereinkommens haben
ausdrücklich die Souveränität der Staaten, in deren
Hoheitsgebiet sich die geschützten Stätten befinden, und die
bestehenden Eigentumsrechte anerkannt (Art. 6 Abs. 1 der
Welterbekonvention); die Erfüllung des Schutzauftrages ist
zuvörderst Aufgabe der Vertragsstaaten (Art. 4); der
Schutzauftrag konkretisiert sich in seiner internationalen
Dimension in der "Einrichtung eines Systems internationaler
Zusammenarbeit und Hilfe, das die Vertragsstaaten in ihren
Bemühungen um die Erhaltung und Erfassung [des Kultur- und
Naturerbes] unterstützten soll" (Art. 7). In Anbetracht
dieses völkerrechtlichen Rahmens ist es verfassungsrechtlich
möglich, dass sich der in einer förmlichen Abstimmung
festgestellte Bürgerwille, als authentische Ausdrucksform
unmittelbarer Demokratie, in einem Konflikt über die
planerische Fortentwicklung einer Kulturlandschaft
durchsetzt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn zuvor in einem
Verhandlungsprozess erfolglos nach einer Kompromisslösung
gesucht wurde. Als Folge müssen dann gleichwohl die möglichen
Nachteile aus der Entscheidung - wie etwa der Verlust
des Welterbestatus und ein damit einhergehender
Ansehensverlust - in Kauf genommen werden.
36
Die Beschwerdeführerin hat zudem weder im
fachgerichtlichen Verfahren noch in der Verfassungsbeschwerde
substantiiert begründet, in welchen subjektiven Rechten ihr
durch den Sofortvollzug der kommunalaufsichtlichen Maßnahme
eine irreversible Verletzung drohen soll. Dass aus dem Status
des Dresdner Elbtals als Weltkulturerbe, dessen Verlust durch
den Bau der Brücke drohen könnte, eine subjektive
Berechtigung der Beschwerdeführerin folgen würde, ist weder
dargelegt noch ersichtlich. Selbst wenn ihr Vorbringen zu
Art. 2 Abs. 1 GG als in der Sache nach zur kommunalen
Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1
GG gehörig aufgefasst werden würde, folgte daraus keine
abweichende verfassungsrechtliche Würdigung. Die
Selbstverwaltungsgarantie ist – anders als das Grundrecht des
Art. 2 Abs. 1 GG – von vornherein nur im Rahmen der
Gesetze, zu denen auch die landesrechtlichen Vorschriften
über die Kommunalaufsicht und den Bürgerentscheid gehören,
gewährleistet.
37
b) Das der Beschwerdeführerin zustehende Recht
auf rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 GG
(vgl. BVerfGE 13, 132 ; 61, 82
) ist nicht verletzt. Der Gehörsgrundsatz
verpflichtet die Gerichte, die Ausführungen der
Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu
ziehen, nicht jedoch der von dem Beteiligten vertretenen
Rechtsansicht zu folgen (vgl. BVerfGE 64, 1 ; 87, 1
). Aus Art. 103 Abs. 1 GG folgt auch
keine Pflicht der Gerichte, sich mit jedem Vorbringen in den
Entscheidungsgründen ausdrücklich zu befassen (vgl. BVerfGE
65, 293 ; 86, 133 ; 96, 205
; stRspr).
38
Anhaltspunkte dafür, dass das
Oberverwaltungsgericht das Vorbringen der Beschwerdeführerin
zu ihren weiteren Bemühungen um eine "einvernehmliche Lösung"
nicht berücksichtigt habe, sind nicht ersichtlich. Das
Gericht hat in den Gründen seiner Entscheidung ausgeführt,
dass ein weiteres Zurückstellen des Vollzugs des
Bürgerentscheids nicht schon wegen weiterer und mit dem Ziel
einer einvernehmlichen Lösung von Bürgerentscheid und
Welterbekonvention geführter Gespräche gerechtfertigt sein
dürfte. Weiter wird dort ausgeführt, dass die
Beschwerdeführerin zwar wohl zunächst berechtigt gewesen sei,
die Vergabe von Bauleistungen auszusetzen. Angesichts der
nunmehr über einen längeren Zeitraum erfolglosen
Einigungsbemühungen sei eine weitere Zurückstellung der
angegriffenen Vergabeentscheidungen mit Blick auf den
bindenden Bürgerentscheid jedoch nicht mehr angemessen, woran
auch die Verlängerung der Vergabefristen nichts ändere. Das
Oberverwaltungsgericht setzt sich damit ausdrücklich mit der
Frage einer weiteren Nichtbeachtung des Bürgerentscheids zum
Zwecke einer einvernehmlichen Lösung auseinander.
39
Im Übrigen ist die Feststellung und Würdigung
des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Sache
der Fachgerichte und der Nachprüfung durch das
Bundesverfassungsgericht grundsätzlich entzogen (vgl. BVerfGE
22, 267 ; 28, 378 ).
40
Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
41
Mit der Nichtannahme der Verfassungsbeschwerde
erledigt sich der zugleich gestellte Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung.
42
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.