L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 12.
Februar 2003
- 2 BvR 709/99 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 709/99 -
des Herrn K...,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Sommer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff
am 12. Februar 2003 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird
zurückgewiesen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage,
ob der Besoldung des Beschwerdeführers zu Recht die im Gebiet
der neuen Länder für Beamte, Richter und Soldaten geltenden
Übergangsvorschriften zugrunde gelegt worden sind. Neben der
Vereinbarkeit der so genannten abgesenkten "Ostbesoldung" mit
dem Grundgesetz ist strittig, von welchen Voraussetzungen die
Gewährung eines diese Besoldung ergänzenden ruhegehaltfähigen
Zuschusses von Verfassungs wegen abhängig gemacht werden
darf. Ferner wendet sich der Beschwerdeführer gegen die Höhe
des Betrages, den er als in der Vergangenheit zu Unrecht
geleistete Besoldung zurückzahlen soll.
2
1. § 73 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG)
lautete in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung
vom 3. Dezember 1998 (BGBl I S. 3434):
3
§ 73
4
Überleitungsregelungen aus Anlass der
Herstellung der Einheit Deutschlands
5
Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch
Rechtsverordnungen, die bis zum 31. Dezember 1999 zu
erlassen sind, mit Zustimmung des Bundesrates für die
Besoldung im Sinne des § 1 und die hierzu erlassenen
besonderen Rechtsvorschriften Übergangsregelungen zu
bestimmen, die den besonderen Verhältnissen in dem in
Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet
Rechnung tragen. Diese Verordnungsermächtigung erstreckt sich
insbesondere darauf, die Besoldung entsprechend den
allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen
und ihrer Entwicklung in dem in Artikel 3 des
Einigungsvertrages genannten Gebiet abweichend von diesem
Gesetz festzusetzen und regelmäßig anzupassen; das gilt auch
für andere Leistungen des Dienstherrn sowie für
Besonderheiten der Ämtereinstufung und für die Angleichung
der Ämter- und Laufbahnstrukturen. Die Übergangsregelungen
sind zu befristen.
6
Die Vorschrift wurde durch das Gesetz vom
23. September 1990 zu dem Vertrag vom 31. August
1990 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der
Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der
Einheit Deutschlands - Einigungsvertragsgesetz –
und der Vereinbarung vom 18. September 1990
(BGBl II S. 885) in Verbindung mit Anlage I
Kapitel XIX Sachgebiet A Abschnitt II
Nr. 3 des Einigungsvertrages (BGBl II S. 889
) in das Bundesbesoldungsgesetz eingefügt. Sie
enthielt eine Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen
zunächst nur bis zum 30. September 1992. Diese Frist
wurde durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des
Beamtenversorgungsgesetzes vom 21. Dezember 1992
(BGBl I S. 2088) bis zum 31. Dezember 1993,
durch Art. 6 des Gesetzes zur Änderung des
Beamtenversorgungsgesetzes, des Soldatenversorgungsgesetzes
sowie sonstiger versorgungsrechtlicher Vorschriften vom
20. September 1994 (BGBl I S. 2442) bis zum
31. Dezember 1995, durch Art. 4 Nr. 6 des
Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1995 vom
18. Dezember 1995 (BGBl I S. 1942) bis zum
31. Dezember 1996 und durch Art. 3 Nr. 2 des
Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1996/1997 vom
24. März 1997 (BGBl I S. 590) bis zum
31. Dezember 1999 verlängert; weitere Verlängerungen
sind durch Art. 5 des Gesetzes über die Anpassung von
Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1999 vom
19. November 1999 (BGBl I S. 2198) bis zum
31. Dezember 2002 sowie zuletzt durch Art. 6
Nr. 2 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2000 vom
19. April 2001 (BGBl I S. 618) bis zum
31. Dezember 2005 erfolgt.
7
2. Von der ihr in § 73 BBesG eingeräumten
Ermächtigung hat die Bundesregierung Gebrauch gemacht und
Besoldungs-Übergangsverordnungen erlassen. Durch die Zweite
Verordnung über besoldungsrechtliche Übergangsregelungen nach
Herstellung der Einheit Deutschlands (Zweite
Besoldungs-Übergangsverordnung - 2. BesÜV) vom
21. Juni 1991 (BGBl I S. 1345) wurden im
Beitrittsgebiet die Vorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes
mit besonderen Maßgaben und Abweichungen eingeführt.
Bedeutsam ist § 2 Abs. 1 der 2. BesÜV, der die
Höhe der Dienstbezüge regelt. Diese Vorschrift lautete in der
ab dem 1. Juli 1991 geltenden Fassung:
8
§ 2
9
Bemessung der Dienstbezüge für erstmalig
Ernannte
10
(1) Für Beamte, Richter und Soldaten, die von
ihrer erstmaligen Ernennung an im Beitrittsgebiet verwendet
werden, betragen die Dienstbezüge (§ 1 Abs. 2
Bundesbesoldungsgesetz) 60 vom Hundert der für das bisherige
Bundesgebiet geltenden Dienstbezüge; ...
11
Entsprechend der Vorgabe in § 73
Satz 3 BBesG sollte die Zweite
Besoldungs-Übergangsverordnung mit Ablauf des
31. Dezember 1993 außer Kraft treten (§ 14
Abs. 3 der 2. BesÜV in der Fassung vom
21. Juni 1991). Dieser Zeitpunkt wurde durch den Gesetz-
bzw. Verordnunggeber mehrfach aufgeschoben, und zwar durch
Art. 8 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1992 vom 23. März
1993 (BGBl I S. 342) bis zum 31. Dezember
1994, durch Art. 7 Nr. 3 des Gesetzes über die
Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und
Ländern 1994 vom 24. August 1994 (BGBl I
S. 2229) bis zum 31. Dezember 1996, durch die
Dritte Verordnung zur Änderung der Zweiten
Besoldungs-Übergangsverordnung vom 5. Dezember 1996
(BGBl I S. 1847) bis zum 31. Dezember 1999;
das Außerkrafttreten ist sodann durch Art. 8 des
Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1999 vom
19. November 1999 (BGBl I S. 2198) weiter bis
zum 31. Dezember 2002 und zuletzt durch Art. 11
Nr. 2 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und
Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2000 vom
19. April 2001 (BGBl I S. 618) bis zum
31. Dezember 2005 aufgeschoben worden.
12
Der für die Bemessung der Dienstbezüge nach
§ 2 Abs. 1 der 2. BesÜV maßgebliche
Vomhundertsatz wurde schrittweise angehoben. Er belief sich
ab 1. Juli 1991 auf 60 v.H., ab 1. Mai 1992
auf 70 v.H., ab 1. Dezember 1992 auf 74 v.H.,
ab 1. Juli 1993 auf 80 v.H., ab 1. Oktober
1994 auf 82 v.H., ab 1. Oktober 1995 auf
84 v.H., ab 1. September 1997 auf 85 v.H., ab
1. September 1998 auf 86,5 v.H., ab 1. August
2000 auf 87 v.H., ab 1. Januar 2001 auf 88,5 v.H.;
seit dem 1. Januar 2002 beträgt er 90 v.H.
13
3. a) § 4 der 2. BesÜV regelt die
Gewährung eines Zuschusses zur Ergänzung der Dienstbezüge von
Beamten, Richtern und Soldaten im Beitrittsgebiet, die
lediglich einen Anspruch auf abgesenkte Besoldung haben. Die
in den angegriffenen Entscheidungen zugrunde gelegte, durch
Artikel 2 und Artikel 5 Abs. 2 des Gesetzes
zur Änderung von Vorschriften der Lehrerbesoldung vom
23. August 1994 (BGBl I S. 2186) rückwirkend ab
1. Juli 1991 geänderte Fassung des § 4 Abs. 1
der 2. BesÜV galt vom 1. Juli 1991 bis zum
24. November 1997. Sie lautete:
14
§ 4
15
Zuschuss zur Ergänzung der Dienstbezüge
16
(1) Beamte, Richter und Soldaten mit Anspruch
auf Besoldung nach § 2 erhalten, wenn sie aufgrund der
im bisherigen Bundesgebiet erworbenen
Befähigungsvoraussetzungen ernannt werden, einen
ruhegehaltfähigen Zuschuss in Höhe des Unterschiedsbetrages
zwischen den Bezügen nach § 2 und den bei gleichem Amt
für das bisherige Bundesgebiet geltenden Dienstbezügen.
[...]
17
(2) Absatz 1 gilt auch, wenn die
Befähigungsvoraussetzungen im Ausland erworben worden sind
und für die Gewinnung des Beamten ein dringendes dienstliches
Bedürfnis besteht.
18
Ebenso wie § 2 Abs. 1 der 2. BesÜV
betrifft § 4 der 2. BesÜV lediglich die
Dienstbezüge im Sinne von § 1 Abs. 2 BBesG. Auf die
sonstigen Bezüge (§ 1 Abs. 3 BBesG) ist § 3
der 2. BesÜV anwendbar. Danach erhalten Beamte, Richter
und Soldaten, denen ein Zuschuss nach § 4 der
2. BesÜV zur Anpassung ihrer Dienstbezüge an das
"Westniveau" gewährt wird, sonstige Bezüge (jährliche
Sonderzuwendung, vermögenswirksame Leistungen, in den
Besoldungsgruppen A 1 bis A 8 jährliches
Urlaubsgeld sowie Anwärterbezüge) weiterhin in abgesenkter
Höhe.
19
b) Die hier maßgebliche Fassung des § 4
Abs. 1 der 2. BesÜV wurde durch die Vierte
Verordnung zur Änderung der Zweiten
Besoldungs-Übergangsverordnung (4. BesÜVÄndV) vom
17. November 1997 (BGBl I S. 2713) abgelöst. Der
Verordnunggeber macht seither die Gewährung des Zuschusses,
die er nunmehr in das Ermessen des Dienstherrn stellt, von
einem dringenden dienstlichen Bedürfnis für die Gewinnung des
Beamten, Richters oder Soldaten abhängig. Mit Wirkung vom
25. November 1997 erhielt § 4 der 2. BesÜV
folgende, noch heute gültige Fassung:
20
§ 4
21
Zuschuss zur Ergänzung der Dienstbezüge
22
Beamte, Richter und Soldaten mit Anspruch auf
Besoldung nach § 2 können mit Zustimmung der obersten
Dienstbehörde und des für das Besoldungsrecht zuständigen
Ministeriums einen ruhegehaltfähigen Zuschuss bis zur Höhe
des Unterschiedsbetrages zwischen den Bezügen nach § 2
und den bei gleichem Amt für das bisherige Bundesgebiet
geltenden Dienstbezügen erhalten, wenn sie aufgrund der im
bisherigen Bundesgebiet oder im Ausland erworbenen
Befähigungsvoraussetzungen ernannt werden und für die
Gewinnung ein dringendes dienstliches Bedürfnis besteht.
23
Gemäß § 12 der 2. BesÜV in der durch
die 4. BesÜVÄndV geänderten Fassung ist für Beamte,
Richter und Soldaten, die bis zu diesem Tage ernannt worden
sind, § 4 weiter in der bis zum 24. November 1997
geltenden Fassung anzuwenden.
24
1. a) Der 1964 geborene Beschwerdeführer
schloss im Juli 1990 an der Humboldt-Universität zu Berlin
(Ost) das Studium der Rechtswissenschaften als Diplom-Jurist
ab. Er leistete den besonderen Vorbereitungsdienst (vgl. dazu
Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der
Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der
Einheit Deutschlands, Anlage I, Kapitel III,
Sachgebiet A, Abschnitt III, Nr. 8
Buchstabe y> ii>) im Land Niedersachsen und
bestand dort die zweite juristische Staatsprüfung. Mit
Wirkung vom 1. September 1993 wurde er im Land
Sachsen-Anhalt zum Richter auf Probe ernannt. 1996 erfolgte
die Ernennung zum Richter am Landgericht unter Berufung in
das Richterverhältnis auf Lebenszeit.
25
b) Nach seiner Einstellung als Richter erhielt
der Beschwerdeführer gemäß § 2 Abs. 1 der
2. BesÜV abgesenkte Dienstbezüge. Im März 1994 wurde ihm
rückwirkend ein Zuschuss nach § 4 Abs. 1 der
2. BesÜV unter Vorbehalt bewilligt. Mit Bescheiden vom
29. August 1996 stellte das Regierungspräsidium Halle
die Zahlung des Zuschusses ab August 1996 ein und forderte
gemäß § 12 BBesG den für den Zeitraum vom
1. September 1993 bis zum 31. Juli 1996 geleisteten
Zuschuss in Höhe des Bruttobetrages von 38.861,45 DM
zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, ein Richter habe die
Befähigungsvoraussetzungen im Sinne des § 4 Abs. 1
der 2. BesÜV dann nicht im bisherigen Bundesgebiet
erworben, wenn er an einer Universität im Beitrittsgebiet
Rechtswissenschaften studiert und dieses Studium als
Diplom-Jurist abgeschlossen habe (Hinweis auf das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 25. April 1996
- BVerwG 2 C 27.95 - 116>). Den hiergegen erhobenen Widerspruch des
Beschwerdeführers wies das Regierungspräsidium Halle mit
Bescheid vom 25. November 1996 zurück.
26
2. a) Mit seiner vor dem Verwaltungsgericht
Magdeburg erhobenen Klage machte der Beschwerdeführer
geltend: Die Bewilligung des Zuschusses dürfe nicht davon
abhängig gemacht werden, ob ein Richter mit zweitem
juristischen Staatsexamen Diplom-Jurist sei oder das erste
juristische Staatsexamen abgelegt habe. Eine solche
Differenzierung verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 und 3
GG. Der Gesetzgeber habe eine diskriminierende, an die
Herkunft anknüpfende Auslegung nicht gewollt.
27
Eine ungleiche Besoldung von Richtern und
Beamten in vergleichbaren Ämtern verstoße zudem gegen die
hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums. Die
abgesenkte Besoldung sei nicht amtsangemessen. Sie gefährde
ferner die in Art. 97, 92 GG garantierte richterliche
Unabhängigkeit, weil der mit ihr verbundene Makel geringere
fachliche Kompetenz vermuten lasse.
28
b) Das Verwaltungsgericht Magdeburg wies die
Klage mit Urteil vom 3. März 1998 ab: Der
Beschwerdeführer habe den Zuschuss gemäß § 4 der
2. BesÜV seit seiner Einstellung ohne rechtlichen Grund
erhalten und keinen Anspruch auf dessen weitere Gewährung.
§ 4 Abs. 1 der 2. BesÜV setze voraus, dass das
rechtswissenschaftliche Studium und die erste Staatsprüfung
im bisherigen Bundesgebiet absolviert worden seien. Das
verstoße nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Da
Art. 143 Abs. 2 GG nur die den Einigungsvertrag
schließenden Parteien binde, sei der Bundesgesetzgeber nicht
gehindert gewesen, die Frist für Überleitungsregelungen aus
Anlass der Herstellung der Einheit Deutschlands bis zum
31. Dezember 1999 zu verlängern. Auch die Rückforderung
in Höhe des Brutto-Betrages sei nicht zu beanstanden.
29
c) Mit seinem Antrag auf Zulassung der
Berufung machte der Beschwerdeführer ernstliche Zweifel an
der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung sowie die
grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache geltend. Das
Verwaltungsgericht habe verkannt, dass Art. 143
Abs. 1 und 2 GG auch den einfachen Gesetzgeber binde und
einem Verstoß gegen Art. 3 und Art. 33 Abs. 5
GG eine zeitliche Grenze setze. Die Auslegung des
Verwaltungsgerichts diskriminiere Richter mit herausragendem
zweiten Staatsexamen nur wegen ihrer Herkunft gegenüber
schlechteren (West-)Absolventen.
30
d) Das Oberverwaltungsgericht des Landes
Sachsen-Anhalt wies den Antrag auf Zulassung der Berufung mit
Beschluss vom 24. Februar 1999 zurück. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seien die
Tatbestandsvoraussetzungen des § 4 Abs. 1 der
2. BesÜV a.F. nicht erfüllt, wenn der Beamte oder
Richter nicht den nach dem Laufbahnrecht für die jeweilige
Laufbahn erforderlichen Vorbildungsabschluss, den
Vorbereitungsdienst und - soweit vorgeschrieben -
die Laufbahnprüfung im bisherigen Bundesgebiet absolviert
habe. Der Begriff "Befähigungsvoraussetzungen" umfasse auch
die dienstrechtlich für diesen Befähigungserwerb geforderten
Vor- und Ausbildungsvoraussetzungen. Gemessen daran sei ein
Diplom-Jurist nicht schon dann aufgrund der im bisherigen
Bundesgebiet erworbenen Befähigungsvoraussetzungen zum
Richter ernannt worden, wenn er seinen Vorbereitungsdienst
und die zweite juristische Staatsprüfung außerhalb des
Beitrittsgebiets absolviert habe. § 13 Abs. 2
Nr. 4 BRRG verlange für die Laufbahn des höheren
Dienstes ein mindestens dreijähriges, mit einer Prüfung
abgeschlossenes Studium an einer Hochschule einschließlich
eines Vorbereitungsdienstes. § 5 des Deutschen
Richtergesetzes (DRiG) setze für den Erwerb der Befähigung
zum Richteramt ein rechtswissenschaftliches Studium an einer
Universität mit der ersten Staatsprüfung und einen
anschließenden Vorbereitungsdienst mit dem Abschluss der
zweiten Staatsprüfung voraus.
31
Das Ziel der Zuschussregelung, Anreize für die
Gewinnung von Fachkräften aus dem bisherigen Bundesgebiet zu
schaffen, aber auch die gravierenden Unterschiede zwischen
der juristischen Ausbildung in der Bundesrepublik Deutschland
und derjenigen in der Deutschen Demokratischen Republik seien
sachlich vertretbare Gesichtspunkte für eine Differenzierung.
Die in Art. 143 Abs. 1, 2 GG genannten Fristen
bezögen sich nur auf Verfassungsrecht. Es sei nicht
hinreichend dargelegt, dass der Beschwerdeführer mit seiner
derzeitigen Besoldung nicht angemessen alimentiert und
deshalb in seiner richterlichen Unabhängigkeit gemäß
Art. 97 GG betroffen sei.
32
Mit seiner Verfassungsbeschwerde gegen die
Bescheide des Regierungspräsidiums Halle und die
verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen rügt der
Beschwerdeführer die Verletzung von Art. 3 Abs. 1
und 3, Art. 33 Abs. 5 sowie Art. 97 GG. Er
trägt im Wesentlichen vor:
33
1. Gegen die fortdauernden Unterschiede in der
Besoldung für Beamte, Richter und Soldaten in Ost und West
bestünden grundlegende Einwände. Nach Ablauf der in
Art. 143 GG normierten Übergangsfrist sei die Zweite
Besoldungs-Übergangsverordnung insgesamt nicht mehr mit der
Verfassung vereinbar. Das zu den hergebrachten Grundsätzen
des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 GG
zählende Alimentationsprinzip gebiete es, Beamten und
Richtern eine angemessene Lebensführung zu ermöglichen. Die
Lebenshaltungskosten eines Beamten oder Richters im
Beitrittsgebiet seien, wie sich aus allen einschlägigen
Statistiken ergebe, ebenso hoch wie jene der Beamten und
Richter im bisherigen Bundesgebiet. Als inzwischen zum
Richter am Oberlandesgericht Beförderter verdiene er weniger
als ein Richter im Eingangsamt, dem nach § 4 der
2. BesÜV ein Zuschuss gewährt werde oder der im übrigen
Bundesgebiet tätig sei.
34
2. a) § 4 der 2. BesÜV müsse
verfassungskonform ausgelegt werden: Art. 3 Abs. 3
GG verbiete eine besoldungsrechtliche Schlechterstellung
eines Beamten oder Richters, die an die Herkunft anknüpfe.
Das von dem Beschwerdeführer erworbene Hochschuldiplom sei
- auch dem Einigungsvertrag zufolge - dem ersten
juristischen Staatsexamen gleichzustellen. Obwohl der
Beschwerdeführer in Niedersachsen die uneingeschränkte
Befähigung zum Richteramt erworben habe, werde er unter
Verstoß gegen Art. 3 GG wie ein Diplom-Jurist besoldet,
der als ehemals in der DDR tätiger Richter oder als für eine
Übergangszeit noch tätiger Richterassistent nur im
Beitrittsgebiet eingesetzt werden dürfe.
35
b) Die unterschiedliche Besoldung von Richtern
mit Befähigung zum Richteramt sei mit dem Richterbild des
Grundgesetzes nicht mehr vereinbar (Art. 97 GG). Da sich
die Besoldung an der Bedeutung des jeweiligen Amtes zu
orientieren habe, berühre die Benachteiligung von Richtern im
ersten Beförderungsamt gegenüber Richtern im Eingangsamt mit
voller Besoldung die persönliche Unabhängigkeit des
Betroffenen und letztlich auch sein Ansehen bei der
rechtsuchenden Bevölkerung und bei den nachgeordneten
Gerichten.
36
c) Die Rückforderung der vermeintlich
überzahlten Bezüge sei jedenfalls insoweit mit Art. 33
Abs. 5 GG unvereinbar, als die Erstattung der
Brutto-Beträge verlangt werde.
37
1. Zur Verfassungsmäßigkeit von § 73
BBesG haben u.a. das Bundesministerium des Innern für die
Bundesregierung, das Sächsische Staatsministerium der Justiz
und die Staatskanzlei des Freistaats Thüringen für die
jeweiligen Landesregierungen sowie der Deutsche Richterbund
und der Deutsche Beamtenbund Stellung genommen. Insoweit wird
wegen der Einzelheiten auf den Beschluss des Zweiten Senats
des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Februar 2003
– 2 BvL 3/00 – Bezug genommen.
38
2. a) Zur Vereinbarkeit von § 4 der
2. BesÜV mit dem Grundgesetz liegen Stellungnahmen des
Bundesministeriums des Innern und der Regierung des
Freistaats Thüringen vor. Sie halten die Vorschrift unter
Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
für verfassungsgemäß.
39
b) Die Regierungen der neuen Länder und
Berlins haben für das Jahr 2001 Zahlen dazu übermittelt, wie
hoch der Anteil der Beamten, denen ein Zuschuss nach § 4
der 2. BesÜV gewährt wird, an der Gruppe derjenigen
Beamten ist, die abgesenkte Besoldung gemäß § 2 Abs. 1
der 2. BesÜV erhalten. Dieser Anteil beträgt in den
einzelnen Ländern zwischen 1,14 v.H. (Berlin) und
5,58 v.H. (Sachsen-Anhalt). Das Sächsische
Staatsministerium der Justiz hat mitgeteilt, dass im
Freistaat Sachsen seit der Änderung des § 4 der
2. BesÜV mit Wirkung vom 25. November 1997 bei
Einstellungen kein Zuschuss mehr bewilligt worden sei.
40
Die Verfassungsbeschwerde ist überwiegend
zulässig. Soweit sich der Beschwerdeführer gegen die
Rückforderung des gezahlten Zuschusses in Höhe des
Brutto-Betrages wendet, steht der Zulässigkeit der
Verfassungsbeschwerde allerdings der Grundsatz der
materiellen Subsidiarität entgegen.
41
Aus dem - auch in § 90 Abs. 2
Satz 1 BVerfGG zum Ausdruck kommenden - subsidiären
Charakter der Verfassungsbeschwerde als außerordentlicher
Rechtsbehelf sowie der Kompetenzverteilung zwischen den
Fachgerichten und dem Bundesverfassungsgericht folgt, dass
der Beschwerdeführer über das Erfordernis einer
Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus vor Erhebung der
Verfassungsbeschwerde grundsätzlich alle ihm zumutbaren, nach
Lage der Sache zur Verfügung stehenden prozessualen
Möglichkeiten ergreifen muss, um den geltend gemachten
Verstoß gegen Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte zu
verhindern oder dessen Korrektur zu erwirken (vgl. BVerfGE 5,
9 ; 22, 287 ; 81, 22 ;
84, 203 ; 95, 163 ; stRspr). Diesem
Erfordernis ist in der Regel dann nicht genügt, wenn der mit
der Verfassungsbeschwerde behauptete Mangel im Instanzenzug
des fachgerichtlichen Verfahrens deshalb nicht nachgeprüft
werden konnte, weil er nicht oder nicht in ordnungsgemäßer
Form gerügt worden ist (vgl. BVerfGE 16, 124
; 23, 242 ; 74, 102
).
42
Hier muss sich der Beschwerdeführer entgegen
halten lassen, dass er mit seinem Antrag auf Zulassung der
Berufung das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom
3. März 1998 in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der Höhe
der Rückforderung nicht angegriffen hat. Er hätte insoweit
vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde im
Rechtsmittelverfahren den Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel
an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nach
§§ 124 Abs. 2 Nr. 1, 124a VwGO in der Fassung
von Art. 1 des Sechsten Gesetzes zur Änderung der
Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze vom
1. November 1996 (BGBl I S. 1626) geltend
machen können. Ein hierauf gestützter Zulassungsantrag stellt
ein wirksames prozessuales Mittel dar, mit dem eine
fehlerhafte Auslegung und Anwendung des materiellen Rechts im
Rechtsmittelverfahren beseitigt werden kann. Er dient dem
Zweck, Einzelfallgerechtigkeit zu gewährleisten und grob
unrichtige Entscheidungen zu korrigieren (vgl. BTDrucks
13/3993 zu Art. 1 Nr. 15, S. 21). Da der
Beschwerdeführer der ihm nach § 124a Abs. 1
Satz 4 VwGO a.F. obliegenden Darlegungspflicht insoweit
nicht nachgekommen ist, war dem Oberverwaltungsgericht
hinsichtlich der Höhe der Rückforderung eine Überprüfung des
erstinstanzlichen Urteils verwehrt (vgl. Redeker/von Oertzen,
VwGO, 12. Aufl. , § 124a,
Rn. 10).
43
Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist,
ist sie nicht begründet.
44
Die Gewährung abgesenkter Besoldung nach
§ 73 BBesG, § 2 Abs. 1 der 2. BesÜV
verletzt den Beschwerdeführer nicht in den in § 90
Abs. 1 BVerfGG genannten Rechten. Insoweit wird auf den
Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts
vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 - Bezug
genommen. Danach ist die Aufrechterhaltung zweier
unterschiedlicher Besoldungen in Ost und West bis zum
24. Februar 1999 - dem hier maßgeblichen Datum der
nicht mehr mit Rechtsmitteln angreifbaren Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt –
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
45
Der Beschwerdeführer ist auch dadurch, dass
ihm die Gewährung eines Zuschusses nach § 4 Abs. 1
der 2. BesÜV versagt worden ist, in seinen in § 90
Abs. 1 BVerfGG genannten Rechten nicht verletzt
worden.
46
1. Ein Verstoß gegen den allgemeinen
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht
gegeben.
47
a) Verfassungsrechtlicher Maßstab ist der
allgemeine Gleichheitssatz, nicht dagegen das speziellere
Verbot der Diskriminierung wegen der Heimat gemäß Art. 3
Abs. 3 Satz 1 GG. Die Zuschussregelung des § 4 der 2.
BesÜV knüpft nach der in den angegriffenen Entscheidungen
zugrunde gelegten Auslegung tatbestandlich jedenfalls nicht
unmittelbar an das Merkmal der Heimat im Sinne der örtlichen
Herkunft nach Geburt oder Ansässigkeit an; dies kann
unabhängig von zweifelhaften Abgrenzungsfragen zu diesem
Merkmal (vgl. BVerfGE 102, 41 63 ff.>) festgestellt werden. Die Maßgeblichkeit des
Ortes, an dem die Befähigungsvoraussetzungen erworben wurden,
könnte lediglich als eine mittelbar nach der örtlichen
Herkunft der betroffenen Beamten, Richter und Soldaten
unterscheidende Regelung betrachtet werden, soweit deren
örtliche Herkunft die Art der erworbenen
Befähigungsvoraussetzungen zwingend bestimmt hat. Auch
angesichts derartiger mittelbarer Wirkungen kann jedoch das
besondere Verbot der Diskriminierung wegen der Heimat, das
entstehungsgeschichtlich insbesondere auf den Schutz der
Vertriebenen und Flüchtlinge nach dem Zweiten Weltkrieg
zielte (vgl. BVerfGE 102, 41 ), nach Sinn
und Zweck dieses Verbots dem Besoldungsgesetzgeber bei der
Bewältigung der Transformationsprobleme im Zuge der
Wiedervereinigung nicht entgegengehalten werden. Weder das
Ziel der Angleichung der Lebensverhältnisse in Ost und West
noch insbesondere das Ziel des möglichst raschen Aufbaus
einer rechtsstaatlichen Justiz und Verwaltung in den neuen
Ländern konnten ohne unmittelbare und mittelbare Wirkungen
speziell für die dort beheimateten Bürger verfolgt werden.
Deshalb geht es auch bei den hier angegriffenen, nach dem
Erwerb der beruflichen Befähigungsvoraussetzungen in Ost oder
West differenzierenden, Besoldungsregelungen im Wesentlichen
nicht um deren verfassungsrechtliche Legitimation dem Grunde
nach, also nicht um das Ob der fraglichen Differenzierungen,
sondern um deren zeitliche Erstreckung, also um das Wie. Dies
liegt ersichtlich nicht innerhalb des Regelungsbereichs des
speziellen Diskriminierungsverbots des Art. 3 Abs. 3
Satz 1 GG, sondern bleibt dem Maßstab des allgemeinen
Gleichheitssatzes zugeordnet.
48
b) aa) Der allgemeine Gleichheitssatz ist
verletzt, wenn die gleiche oder ungleiche Behandlung der
geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der
Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am
Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht
mehr vereinbar ist, wenn also bezogen auf den jeweils in Rede
stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünftiger,
einleuchtender Grund für die Regelung fehlt (vgl. BVerfGE 76,
256 ; 83, 89 ; 103, 310
).
49
Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers,
diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe
Rechtsfolge knüpft. Ob die Auswahl sachgerecht ist, lässt
sich nicht abstrakt und allgemein feststellen, sondern nur in
Bezug auf die Eigenart des zu regelnden Sachverhalts (vgl.
BVerfGE 17, 122 ; 53, 313 ; 75, 108
; 103, 310 ). Je nach
Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen ergeben
sich unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot
bis zu einer strengen Bindung an
Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Der normative
Gehalt der Gleichheitsbindung erfährt daher seine
Konkretisierung jeweils im Hinblick auf die Eigenart des zu
regelnden Sachbereichs: Der Gleichheitssatz verlangt, dass
eine vom Gesetz vorgenommene unterschiedliche Behandlung von
Personengruppen sich - sachbereichsbezogen - auf
einen vernünftigen oder sonst wie einleuchtenden Grund von
hinreichendem Gewicht zurückführen lässt (vgl. BVerfGE 42,
374 ; 75, 108 ; 78, 232 ;
100, 138 ; 101, 54 ).
50
bb) Beim Erlass besoldungsrechtlicher
Vorschriften hat der Gesetzgeber einen weiten Spielraum
politischen Ermessens (vgl. BVerfGE 13, 356
; 26, 141 ), innerhalb dessen
er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und
der fortschreitenden Entwicklung anpassen und
verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf. Dem
Bundesverfassungsgericht ist die Überprüfung verwehrt, ob der
Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste
Lösung gewählt hat. Es kann, sofern nicht von der Verfassung
selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die
Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer
sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von
Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen (vgl.
BVerfGE 65, 141 ; 103, 310
). Dieser Maßstab ist nicht nur von dem
Gesetz- und Verordnunggeber, sondern auch von der Verwaltung
und den Gerichten bei der Auslegung und Anwendung
besoldungsrechtlicher Vorschriften anzulegen.
51
c) Gemessen hieran hat das
Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt bei der
Auslegung und Anwendung von § 4 der 2. BesÜV den
Regelungsgehalt von Art. 3 Abs. 1 GG nicht
verkannt. Die Auslegung des Tatbestandsmerkmals der
Befähigungsvoraussetzungen in Anlehnung an das Laufbahnrecht
sowie der daraus folgende Ausschluss der Begünstigung von
Richtern, die nicht alle laufbahnrechtlichen Vor- und
Ausbildungsvoraussetzungen im bisherigen Bundesgebiet
erworben haben, überschreitet nicht die durch den allgemeinen
Gleichheitssatz gezogene Grenze. Daher kommt es nicht darauf
an, ob die von dem Beschwerdeführer für geboten gehaltene
Auslegung ebenfalls vertretbar wäre.
52
aa) Mit der Zuschussregelung nach § 4 der
2. BesÜV verfolgte der Verordnunggeber das von der
Ermächtigungsgrundlage des § 73 BBesG gedeckte Ziel, die
Mobilität von Beamten, Richtern und Soldaten zu fördern und
qualifiziertes Personal zu gewinnen, das in den neuen Ländern
zum sofortigen Aufbau einer rechtsstaatlichen Verwaltung und
Rechtspflege entsprechend den Vorgaben von Art. 20 des
Einigungsvertrages dringend benötigt wurde (vgl.
BRDrucks 215/91, S. 1 f.; BRDrucks 215/91,
S. 22). Gleichzeitig sollte durch die Gewinnung von
Fachkräften aus dem bisherigen Bundesgebiet das Vertrauen der
Bürger der neuen Länder in Justiz und Verwaltung gestärkt
werden (vgl. dazu Battis, Die Zweite
Besoldungs-Übergangsverordnung, in: LKV 1992,
S. 12).
53
Im Hinblick auf das Ziel der schnellen
Gewinnung von dringend benötigtem Fachpersonal ist es von
Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, die Zuschussgewährung
an Richter davon abhängig zu machen, ob das nach § 5
DRiG zu den laufbahnrechtlichen Voraussetzungen zählende
rechtswissenschaftliche Studium sowie die erste juristische
Staatsprüfung im bisherigen Bundesgebiet absolviert worden
sind. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei den von der
Zuschussregelung begünstigten Richtern, die nach § 2
Abs. 1 der 2. BesÜV von ihrer erstmaligen Ernennung
an im Beitrittsgebiet verwendet werden, regelmäßig um
Berufsanfänger ohne Berufserfahrung handelte. Ihre
Bevorzugung gegenüber Richtern, die die universitäre
Vorbildung nicht im bisherigen Bundesgebiet erworben haben,
ist noch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, weil das
rechtswissenschaftliche Studium für den Vorbereitungsdienst
grundlegende fachbezogene Inhalte vermittelt, die im späteren
Amt fortwirken, so dass ihm laufbahnrechtlich ein bedeutendes
Gewicht zukommt. Insofern durfte das Oberverwaltungsgericht
bei der Auslegung des § 4 Abs. 1 Satz 1 der
2. BesÜV a.F. davon ausgehen, dass die Vorbildung für
die Erreichung des vom Verordnunggeber angestrebten Zwecks
von so erheblicher Bedeutung sein kann, dass sie eine
Ungleichbehandlung rechtfertigt.
54
Dadurch unterscheidet sich der
Beschwerdeführer von Beamten, die lediglich den Abschluss
einer allgemein bildenden Schule oder eine bestimmte
anderweitige Berufsausbildung im Beitrittsgebiet erworben
haben. Hierbei handelt es sich zwar ebenfalls um
laufbahnrechtlich vorausgesetzte Vorbildungen (vgl. § 13
Abs. 2 BRRG); sie vermitteln aber in der Regel nicht die
spezifisch fachbezogene Vorbildung für die Wahrnehmung der
Amtsaufgaben. Für den mit der Zuschussregelung verfolgten
Zweck, alsbald ausreichend fachlich qualifiziertes Personal
für den unverzüglichen Aufbau einer leistungsfähigen
rechtsstaatlichen Verwaltung und Rechtspflege in den neuen
Ländern zu gewinnen, kommt es maßgeblich auf die fachbezogene
Vorbildung an.
55
bb) Danach ist die Gewährung des Zuschusses
nach § 4 Abs. 1 der 2. BesÜV an den
Beschwerdeführer verfassungsrechtlich unbedenklich mit der
Begründung abgelehnt worden, dass er sein
rechtswissenschaftliches Studium nicht im bisherigen
Bundesgebiet absolviert und dort auch nicht die erste
juristische Staatsprüfung abgelegt hat. Ein
Gleichheitsverstoß folgt nicht daraus, dass der
Einigungsvertrag den Abschluss eines rechtswissenschaftlichen
Studiums als Diplom—Jurist an einer Universität oder
wissenschaftlichen Hochschule im Beitrittsgebiet der ersten
Staatsprüfung im Sinne der §§ 5 f. DRiG
gleichstellt (Anlage I Kapitel III
Sachgebiet A Abschnitt III Nr. 8
Buchstabe y> gg>). Diese Gleichstellung eröffnet
lediglich den sonst verschlossenen Zugang zu öffentlichen
Ämtern, ohne dass darum die laufbahnrechtlichen
Befähigungsvoraussetzungen als im bisherigen Bundesgebiet
erworben anzusehen wären. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet
während eines Übergangszeitraumes nicht, dass ein im
Beitrittsgebiet eingestellter Richter, dessen Vor- und
Ausbildung den Laufbahnvoraussetzungen lediglich
gleichgestellt wird, besoldungsrechtlich wie ein Richter im
Beitrittsgebiet behandelt wird, der die laufbahnrechtlich
erforderliche Vor- und Ausbildung mitbringt. Diese Auslegung
des Begriffs der Befähigungsvoraussetzungen in § 4
Abs. 1 der 2. BesÜV a.F. berücksichtigt insoweit in
verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise das zu den
hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des
Art. 33 Abs. 5 GG gehörende Laufbahnprinzip (vgl.
BVerfGE 62, 374 ; 64, 323 ), wonach für
die Einstellung und das berufliche Fortkommen des Beamten,
Richters oder Soldaten Laufbahnen mit jeweils typisierten
Mindestanforderungen bestehen (vgl. dazu
Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz,
§ 15 BBG, Rn. 10).
56
cc) Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1
GG liegt auch nicht darin, dass sich die 1996 verfügte
Rückforderung des dem Beschwerdeführer zunächst gewährten
Zuschusses und die Einstellung seiner weiteren Zahlung nicht
nur auf die ersten Jahre nach der Vereinigung bezieht,
sondern einen Zeitraum betrifft, in dem der
Vereinigungsprozess bereits fortgeschritten war. Zwar verlor
der Zweck, mit Hilfe der Zuschussregelung dringend benötigtes
qualifiziertes Personal aus dem bisherigen Bundesgebiet zu
gewinnen, im Laufe der Jahre zunehmend an Bedeutung, weil der
Personalbedarf in den neuen Ländern geringer wurde. Zudem
haben sich die dortigen Ausbildungsverhältnisse denjenigen im
übrigen Bundesgebiet mehr und mehr angeglichen, so dass dort
ausgebildete Beamte und Richter über dieselben - wenn
auch nicht im bisherigen Bundesgebiet erworbenen –
Befähigungsvoraussetzungen verfügen wie die von der
Zuschussregelung Begünstigten.
57
Der Verordnunggeber hat deshalb durch die
Vierte Verordnung zur Änderung der Zweiten
Besoldungs-Übergangsverordnung (4. BesÜVÄndV) vom
17. November 1997 (BGBl I S. 2713) mit Wirkung
vom 25. November 1997 den Anwendungsbereich des § 4
der 2. BesÜV beschränkt. Die Gewährung eines Zuschusses
erfordert nunmehr ein dringendes dienstliches Bedürfnis für
die Gewinnung. Zudem steht die Zuschussgewährung nunmehr im
Ermessen des jeweiligen Dienstherrn. Die Aufrechterhaltung
der bisherigen Zuschussregelung war aber bis zum Zeitpunkt
des Inkrafttretens der Änderung durch deren Zweck (vgl. oben
C. II. 1. b> aa>) noch gerechtfertigt. Soweit eine
Ungleichbehandlung dadurch aufrechterhalten wird, dass
§ 4 in der bis zum 24. November 1997 geltenden
Fassung gemäß § 12 der 2. BesÜV in der geänderten
Fassung für Beamte, Richter und Soldaten weiter anzuwenden
ist, die bis zu diesem Tage ernannt worden sind, ist dies im
Hinblick auf Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes
gerechtfertigt.
58
2. Ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5
GG ist nicht ersichtlich. Der Alimentationsgrundsatz ist
ebenso wenig betroffen wie der Grundsatz des
Vertrauensschutzes, der für das Beamten- und
Richterverhältnis in Art. 33 Abs. 5 GG eine eigene
Ausprägung und verfassungsrechtliche Ordnung erfahren hat
(BVerfGE 52, 303 ; 67, 1 ; stRspr). Der
Beschwerdeführer durfte schon deshalb nicht auf eine
Weiterbewilligung des Zuschusses vertrauen, weil dieser von
vornherein lediglich unter Vorbehalt geleistet worden
ist.
59
3. Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung
der nach Art. 97 GG garantierten richterlichen
Unabhängigkeit geltend macht, handelt es sich nicht um ein
mit der Verfassungsbeschwerde rügefähiges Recht (Art. 93
Abs. 1 Nr. 4a GG). Abgesehen davon ist nicht
ersichtlich, dass er durch die Versagung des Zuschusses in
der ihm durch Art. 97 GG garantierten sachlichen oder
persönlichen Unabhängigkeit berührt sein könnte. Es ist nicht
erkennbar, dass der Beschwerdeführer aufgrund der Versagung
des Zuschusses nicht mehr unabhängig nach Gesetz und Gewissen
sollte entscheiden können. Solange die Besoldung nicht im
Widerspruch zum Alimentationsgrundsatz steht, ist die
richterliche Unabhängigkeit nicht gefährdet (vgl. dazu
BVerfGE 26, 141 ).
60
Die Entscheidung ist mit sechs gegen zwei
Stimmen ergangen.