BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 717/08 -
des Herrn R…
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Broß,
Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 9. Dezember 2008 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen, weil die Annahmevoraussetzungen des
§ 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen.
2
1. Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig.
Eine Verfassungsbeschwerde kann nach § 90 Abs. 1 BVerfGG
nur wegen Grundrechtsverletzungen durch die "öffentliche
Gewalt" erhoben werden. Akte der öffentlichen Gewalt im Sinne
dieser Vorschrift sind aber nur Maßnahmen aller drei
grundrechtsverpflichteten Staatsfunktionen, mithin alle
Staatsgewalt (vgl. Bethge, in:
Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, 25. Erg.-Lief.
März 2006, § 90 Rn. 182; Ruppert, in:
Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, § 90
Rn. 53 f.). Angesprochen sind der (deutsche) Staat in
seiner Einheit (BVerfGE 4, 27 ) und die von ihm
ausgehenden - unmittelbaren oder mittelbaren - Einwirkungen
auf die Sphäre eines Grundrechtsträgers. Folglich umfasst
dieser Begriff nicht rein innerkirchliche Maßnahmen (BVerfGE
18, 385 ; stRspr: BVerfGE 42, 312
; 66, 1 ; 72, 278 ;
111, 1 ; BVerfG, Vorprüfungsausschuss, Beschluss vom
1. Juni 1983 - 2 BvR 453/83 -, NJW 1983, S. 2569; BVerfG,
Vorprüfungsausschuss, Beschluss vom 5. Juli 1983 - 2 BvR
514/83 -, NJW 1983, S. 2569 f.; BGHZ 12, 321
; 34, 372 ; 46, 96 ;
BVerwGE 25, 226 ; 28, 345
; 30, 326 ; 66, 241
; 95, 379 ; 117, 145
; BVerwG, Urteil vom 25. November 1982 - 2 C 38/81
-, ZevKR 28 , S. 421, 424 f.>;
BVerwG, Beschluss vom 20. November 1992 - 7 B 48/92 -, NVwZ
1993, S. 672; BAGE 30, 247 ; 51, 238
; 64, 131 ; BAG,
Urteil vom 7. Februar 1990 - 5 AZR 84/89 -, NJW 1990, S. 2082
; OVG Magdeburg, Beschluss vom 24. Februar 1997 -
B 2 S 30/96 -, NJW 1998, S. 3070 ;
HessVGH, Beschluss vom 6. November 2002 - 10 UZ 2439/00 -,
DÖV 2003, S. 256 f.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom
15. Juli 2004 - 6 B 10891/04 -, NJW 2004, S. 3731 f.; VG
Stuttgart, Urteil vom 14. Juli 2005 - 17 K 1515/05 -,
verfügbar in JURIS; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.
Oktober 2005 - 4 S 1542/05 -, DÖV 2006, S. 177 f.; VG
Hannover, Urteil vom 8. März 2006 - 6 A 2792/05 -, ZevKR 51
, S. 602 ).
3
2. Nach dem kirchenpolitischen System des
Grundgesetzes ordnet und verwaltet jede Religionsgesellschaft
ihre Angelegenheiten selbstständig innerhalb der Schranken
des für alle geltenden Gesetzes. Sie verleiht ihre Ämter ohne
Mitwirkung des Staates oder der bürgerlichen Gemeinde
(Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 1 und Abs. 3
WRV). Damit erkennt der Staat die Kirchen als Institutionen
mit dem Recht der Selbstbestimmung an, die ihrem Wesen nach
unabhängig vom Staat sind und ihre Gewalt nicht von ihm
herleiten. Die Folge ist, dass der Staat in ihre inneren
Verhältnisse nicht eingreifen darf (BVerfGE 18, 385
).
4
Die Verfassungsgarantie des kirchlichen
Selbstbestimmungsrechts bedeutet keine Ausklammerung aus der
staatlichen Rechtsordnung im Sinne rechtsfreier Räume,
sondern sie begründet im Gegenteil eine die gemeinschaftliche
Freiheitsausübung respektierende Sonderstellung innerhalb der
staatlichen Rechtsordnung (vgl. Grzeszick, Staatlicher
Rechtsschutz und kirchliches Selbstbestimmungsrecht, AöR
2004, S. 168 ). Dies ist nicht nur dem Grundrecht
aus Art. 4 GG im Sinne gemeinschaftlicher Glaubens- und
Religionsfreiheit geschuldet, es handelt sich vielmehr auch
um eine institutionelle Sicherung der geforderten
Staatsfreiheit der Kirchen im Sinne des Art. 137 Abs. 3
WRV.
5
a) Die Eigenständigkeit der Kirchen wird auch
nicht durch ihren Charakter als Körperschaften des
öffentlichen Rechts (Art. 140 GG i.V.m. Art. 137
Abs. 5 WRV) in Frage gestellt. Angesichts der religiösen und
konfessionellen Neutralität des Staates nach dem Grundgesetz
bedeutet diese zusammenfassende Kennzeichnung der
Rechtsstellung der Kirchen keine Gleichstellung mit anderen
öffentlich-rechtlichen Körperschaften, die in den Staat
eingegliederte Verbände sind, sondern nur die Zuerkennung
eines öffentlichen Status, der sie zwar über die
Religionsgesellschaften des Privatrechts erhebt, aber keiner
besonderen Kirchenhoheit des Staates oder einer gesteigerten
Staatsaufsicht unterwirft. Infolge dieser öffentlichen
Rechtsstellung und öffentlichen Wirksamkeit der Kirchen, die
sie aus ihrem besonderen Auftrag herleiten und durch die sie
sich von anderen gesellschaftlichen Gebilden grundsätzlich
unterscheiden, ist die kirchliche Gewalt keine staatliche
Gewalt. Nur soweit sie die vom Staat verliehenen Befugnisse
ausüben oder soweit ihre Maßnahmen den kirchlichen Bereich
überschreiten oder in den staatlichen Bereich hineinreichen,
betätigen die Kirchen mittelbar auch staatliche Gewalt mit
der Folge, dass ihre Selbstbestimmung eine in der Sache
begründete Einschränkung erfährt (BVerfGE 18, 385
).
6
Wenn staatliche Gerichte in der Sache über
kirchliche Angelegenheiten zu entscheiden haben, bestimmen
sie in diesen Angelegenheiten mit, und zwar selbst dann, wenn
sie sich bemühen, der kirchlichen Eigenständigkeit bei der
materiellen Entscheidung gerecht zu werden. Die konkrete
Betrachtung der konfligierenden Interessen und Rechte im
Einzelfall kann erfahrungsgemäß zu einer allmählichen
Steigerung der richterlichen Kontrolldichte führen und birgt
so die Gefahr, dass die religiöse Legitimation
kirchenrechtlicher Normen verkannt und damit gegen den
Grundsatz der Neutralität des Staates in religiösen Dingen
verstoßen wird. Das aber ist gerade in dem sensiblen Bereich
der durch Art. 137 Abs. 3 Satz 2 WRV ausdrücklich
gewährleisteten kirchlichen Ämterhoheit problematisch (vgl.
Rüfner, in: Handbuch des Staatskirchenrechts II, 2. Aufl.,
1995, § 73, S. 1081 ; Schmidt/Aßmann, in:
Maunz/Dürig/Herzog, GG, 48. Erg.-Lief. November 2006,
Art. 19 Abs. 4 GG, Rn. 115; Grzeszick, Staatlicher
Rechtsschutz und kirchliches Selbstbestimmungsrecht, AöR
2004, S. 168 ; Kazele,
Ausgewählte Fragen des Staatskirchenrechts, VerwArch 2005, S.
557 ).
7
b) Die angefochtenen Beschlüsse der
Verwaltungskammer der Evangelischen Kirche im Rheinland
betreffen keinen Bereich, in dem der Staat der Kirche
hoheitliche Gewalt verliehen hat. Vielmehr entscheiden sie
lediglich einen Streit im Bereich der inneren kirchlichen
Angelegenheiten. Die Versetzung eines Pfarrers in den
Ruhestand wie auch die Festsetzung eines Ruhegehalts
betreffen Fragen der Verfassung und Organisation der
Evangelischen Kirche im Rheinland. Die Ausgestaltung des
Dienst- und Amtsrechts unterliegt aber - wie der über die
Verweisung des Art. 140 GG weitergeltende Art. 137
Abs. 3 Satz 2 WRV besonders betont - dem
Selbstbestimmungsrecht der Kirche und ist - sofern diese es
nicht selbst dem staatlichen Recht unterstellt - der
staatlichen Gerichtsbarkeit entzogen. Ist die Kirche nur im
Bereich ihrer innerkirchlichen Angelegenheiten tätig
geworden, so liegt kein Akt der öffentlichen Gewalt vor,
gegen den der Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde gegeben
sein könnte. Die von der Verfassung anerkannte
Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der kirchlichen Gewalt
würde geschmälert werden, wenn der Staat seinen Gerichten -
auch dem Bundesverfassungsgericht - das Recht einräumen
würde, innerkirchliche Maßnahmen, die im staatlichen
Zuständigkeitsbereich keine unmittelbaren Rechtswirkungen
entfalten, auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu
prüfen (BVerfGE 18, 385 ).
8
Ungeachtet der mangelnden Zulässigkeit wäre
die Verfassungsbeschwerde aber auch in der Sache unbegründet.
Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer
allein, dass das von den kirchlichen Behörden und Gerichten
angewandte Kirchenrecht - Rechtsanwendungsfehler dieser
Stellen macht er nicht geltend - gegen Verfassungsrecht
verstößt. Diese Rügen greifen indessen nicht durch.
9
1. Ein Verstoß der Vorschriften über die
Versetzung in den Warte- und Ruhestand (§ 53 Abs. 3 PfDG
1991, § 91 PfDG 1996) und der damit verbundenen
finanziellen Folgen (§ 6, § 7 des Kirchengesetzes
über die Versorgung der Pfarrer, Pfarrerinnen, Kirchenbeamten
und Kirchenbeamtinnen in der Evangelischen Union -
Versorgungsgesetz - vom 16. Juni 1996) gegen Art. 33
Abs. 5 GG liegt nicht vor.
10
a) Art. 33 Abs. 5 GG kommt nach der
ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
(Vorprüfungsausschuss, Beschluss vom 29. November 1978 - 2
BvR 316/78 -, NJW 1980, S. 1041; Vorprüfungsausschuss,
Beschluss vom 5. Juli 1983 - 2 BvR 514/83 -, NJW 1983,
S. 2569 ) auf die öffentlich-rechtlichen
Dienstverhältnisse der Kirchen weder unmittelbar noch
entsprechend zur Anwendung. Art. 33 Abs. 5 GG enthält
inhaltliche Vorgaben lediglich für die Regelung des
öffentlichen Dienstes als Bestandteil der Staatsverwaltung
(vgl. Masing, in: Dreier, GG, 2. Aufl., 2006, Art. 33
Rn. 43; Jarass/Pieroth, GG, 9. Aufl., 2007, Art. 33 Rn.
46; BVerwGE 28, 345 ; 30, 326 ; 66, 241
; BVerwG, Urteil vom 25. November 1982 - 2 C 38.81
-, NJW 1983, S. 2582 ).
11
Die Frage, ob der mit Besoldungskürzungen
einhergehende Warte- oder der Ruhestand als ein hergebrachtes
beamtenrechtliches Institut angesehen werden kann, dessen
Voraussetzungen nicht vom Verschulden des Beamten abhängen
(vgl. dazu OVG Münster, Urteil vom 23. September 1997 - 5 A
3031/95 -, DÖV 1998, S. 393 m. w. N.), kann daher
dahingestellt bleiben. Selbst wenn dem staatlichen
öffentlichen Dienstrecht ein solcher Typenzwang innewohnen
sollte (vgl. von Campenhausen, Staatskirchenrecht, 4. Aufl.,
2006, S. 293 FN 30; von Tiling, Die Versetzung von Pfarrern,
insbesondere „mangels gedeihlichen Wirkens“, ZevKR 43
, S. 55 ; H. Weber, Auslegung
und Rechtsgültigkeit der Versetzungsbefugnis nach § 71 I
c Pfarrergesetz der VELKD, ZevKR 15 , S. 20
), fehlt es jedenfalls schon an einer Grundlage,
einen solchen entsprechend für das kirchliche Dienstrecht zu
postulieren. Die gegenteilige Rechtsansicht des
Beschwerdeführers liefe darauf hinaus, die
Religionsgesellschaften auf die Grundmuster staatlich
geregelter Beschäftigungsverhältnisse festzulegen. Dies aber
steht mit der durch Art. 140 GG in Verbindung mit
Art. 137 Abs. 3 Satz 2 WRV gewährleisteten kirchlichen
Ämterautonomie nicht in Einklang (vgl. OVG Münster, Beschluss
vom 8. November 2002 - 5 A 751/01 -, NVwZ 2003, S. 1002
).
12
b) Auch aus den einfachgesetzlichen
staatlichen Vorschriften und Grundsätzen des Beamtenrechts
kann nichts in Bezug auf die Frage der Wirksamkeit der
kirchenrechtlichen Regelungen hergeleitet werden, weil sie
weder höherrangig sind noch zu den für alle geltenden
Gesetzen im Sinne des Art. 140 GG in Verbindung mit
Art. 137 Abs. 3 Satz 1 WRV gehören (BVerwGE 28, 345
; OVG Münster, Urteil vom 23. September 1997 - 5 A
3031/95 -, DÖV 1998, S. 393 ). Andere staatliche
Rechtssätze, die als für alle geltende Gesetze angesehen
werden und deshalb auf kirchliche Dienstverhältnisse
einwirken könnten, sind vom Beschwerdeführer weder aufgezeigt
worden noch sonst ersichtlich.
13
2. Auch eine Verletzung des Willkürverbots
(Art. 3 Abs. 1 GG) ist nicht gegeben.
14
Die Vorschriften des Kirchenrechts über die
Versetzung in den Warte- und Ruhestand finden ebenso wie die
kirchlichen Regelungen über die Gewährung eines Wartegeldes
und eines Ruhegehaltes ihre Grundlage in dem durch
Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 3 Satz
1 WRV gewährleisteten Recht der Religionsgesellschaften zur
selbstständigen Ordnung und Verwaltung ihrer Angelegenheiten
innerhalb des für alle geltenden Gesetzes. Dieses
Selbstbestimmungsrecht wie auch die in Art. 137 Abs. 3
Satz 2 WRV ausdrücklich hervorgehobene Gewährleistung der
Ämterautonomie beinhaltet das Recht festzulegen, welche
Kirchenämter einzurichten, wie diese zu besetzen und welche
Anforderungen an die Amtsinhaber zu stellen sind (vgl.
BVerwGE 66, 241 ).
15
a) Die Abberufung eines Pfarrers bei Vorliegen
eines Tatbestandes, der diesem die gedeihliche Führung seines
Pfarramtes unmöglich macht, ist Ausdruck der kirchlichen
Ämterhoheit. Mit der Regelung eines solchen
Abberufungsgrundes, der sich von Verschuldensmerkmalen löst,
erhält die Kirchenleitung ein Steuerungsinstrument, mit dem
auf eine in einer Kirchengemeinde objektiv eingetretene
Situation in effektiver und rascher Weise reagiert werden
kann. Berücksichtigt man, dass die einzelnen Kirchengemeinden
der zentrale Ort des kirchlichen Wirkens sind, so besteht an
der Beseitigung unüberbrückbarer Zerwürfnisse innerhalb der
Gemeinde für die Kirche ein existenzielles Interesse.
Insoweit ist dieser Abberufungstatbestand von sachgerechten
Gründen getragen (vgl. auch von Tiling, Die Versetzung von
Pfarrern, insbesondere „mangels gedeihlichen Wirken“, ZevKR
43 , S. 55 ; Ennuschat, ZeVKR 53
, S. 113 ). Sie stellt auch
nach ihrem Erscheinungsbild eine weniger einschneidende
Maßnahme als die disziplinarische Amtsenthebung oder der
Verlust der in der Ordination begründeten Rechte in einem
Lehrbeanstandungsverfahren dar (Stein, Neue Aspekte im
Pfarrerdienstrecht - Soll der Pfarrer kündbar werden?, Kirche
und Recht 310, S. 1 ).
16
b) Wendet man sich vor diesem Hintergrund dem
im Anschluss an die Abberufung eingreifenden Institut des
Wartestandes zu, so kann gleichfalls nicht von einer
willkürlichen Regelung des Kirchenrechts gesprochen werden.
Nach § 53 Abs. 3 Satz 1 PfDG 1991 ist der Pfarrer
in den Wartestand zu versetzen, wenn er nicht innerhalb eines
Jahres nach dem Zeitpunkt der Abberufung in eine neue
Pfarrstelle berufen wird. Satz 2 dieser Vorschrift besagt
ferner, dass eine Versetzung in den Wartestand erst erfolgen
kann, wenn seit dem Eintritt der Unanfechtbarkeit der
Entscheidung über die Abberufung mindestens sechs Monate
vergangen sind. Die Versetzung in den Wartestand ist daher
kein Automatismus, sondern eine Reaktion darauf, dass der von
einer Pfarrstelle abberufene Pfarrer innerhalb eines
Zeitraumes von mindestens einem Jahr - er kann sich bei einer
längeren Dauer des innerkirchlichen Rechtszuges theoretisch
verlängern - keine Wiederverwendung gefunden hat. Hierin ist
eine sachgerechte Regelung zu erblicken. Der betroffene
Pfarrer erhält trotz seiner Nichtbewährung in einer
Pfarrstelle zunächst die Möglichkeit, eine Wiederverwendung
zu erreichen. Nur wenn dies scheitert, kommt die Versetzung
in den Wartestand, die eine gebundene Entscheidung darstellt,
zum Tragen. Sie ist gegenüber der Beendigung des
Dienstverhältnisses oder der sofortigen Versetzung in den
Ruhestand eine mildere Maßnahme. Die mit dem Bezug des
Wartegeldes, das 75% der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge
(§ 7 Versorgungsgesetz) beträgt, verbundene
Einkommenseinbuße ist gleichfalls sachgerecht, da er
lediglich in gewissem Umfang (vgl. § 57 Abs. 2 und 3
PfDG 1991) seine Arbeitskraft einzusetzen verpflichtet
ist.
17
Die Versetzung in den Ruhestand nach einem
dreijährigen Wartestand, währenddessen der Pfarrer ebenfalls
keine neue Pfarrstelle gefunden hat (§ 91 Abs. 1 PfDG
1996), wäre ebenfalls nicht zu beanstanden. Das Erfordernis
eines dreijährigen Wartestandes gibt dem Pfarrer ausreichend
Gelegenheit, eine Wiederverwendung zu erreichen. Der
Gesichtspunkt, dass dies wegen der Abberufung mit
Schwierigkeiten verbunden ist, mag in Zeiten, in denen nur
wenige Pfarrstellen vakant sind und sich dementsprechend
viele Bewerber melden, zutreffend sein. Gleichwohl kann nicht
davon ausgegangen werden, dass die Versetzung in den
Ruhestand die automatische Folge ist, zumal gerade der
Zeitablauf seit der Abberufung auch eine selbstkritische
Haltung zu begründen vermag und der Betroffene diese auch im
Rahmen eines Bewerbungsverfahrens darstellen kann. Im Übrigen
bestehen auch Funktionspfarrstellen, die nicht unmittelbar
mit einem Wirken in einer Kirchengemeinde verbunden sind.
Festzuhalten ist vor diesem Hintergrund jedenfalls, dass dem
im Wartestand befindlichen Pfarrer eine Chance zu
Wiederverwendung eröffnet wird. Nur wenn sich diese nicht
realisiert, erfolgt die - dann allerdings zwingende -
Versetzung in den Ruhestand, die bezüglich der finanziellen
Folgen in sachgerechter Weise mit der Gleichstellung mit
anderen Ruheständlern einhergeht.
18
c) Vor diesem Hintergrund ist das
kirchengesetzliche Stufenmodell mit der Abberufung sowie der
Versetzung in den Warte- und Ruhestand von sachgerechten
Erwägungen getragen. Es ist ein Instrument, das sich
gegenüber anderen Möglichkeiten, wie etwa der sofortigen
Beendigung des Dienstverhältnisses, als milderes Mittel
erweitert. Es eröffnet einem Pfarrer, der es nicht vermocht
hat, tief greifende Spaltungen in einer Kirchengemeinde zu
verhindern oder zu überbrücken, sich mithin in seiner
Pfarrstelle nicht bewährt hat, die Möglichkeit der
Wiederverwendung über einen Zeitraum von vier Jahren hinweg.
Bleiben die Versuche über einen solchen Zeitraum ohne Erfolg,
so begründet dies die Vermutung, dass der Pfarrer auch in
Zukunft keine neue Pfarrstelle finden wird. Die Versetzung in
den Ruhestand ist dann eine frei von sachfremden Erwägungen
eintretende Folge. Auch die mit Beginn des Warte- und
Ruhestandes eintretenden Einkommenseinbußen sind von
sachgerechten Erwägungen getragen, da der Pfarrer seinen bei
der Übertragung einer Pfarrstelle bestehenden dienstlichen
Verpflichtungen nicht nachzugehen braucht und er keine
Gleichstellung mit Pfarrern verlangen kann, die eine
Pfarrstelle innehaben und demzufolge in vollem Umfang ihre
Arbeitskraft einzusetzen haben.
19
Von einer weiteren Begründung der
Nichtannahmeentscheidung wird gemäß § 93d Abs. 1 Satz 3
BVerfGG abgesehen.
20
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.