BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 723/99 -
des Herrn H...
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Sommer,
Di Fabio und die Richterin Lübbe-Wolff
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 29. Mai 2002 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
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Die Verfassungsbeschwerde wendet sich gegen
die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle einer dienstlichen
Beurteilung.
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1. Der Beschwerdeführer ist zuletzt am 1.
Februar 1993 im Alter von 37 Jahren zum Oberregierungsrat
befördert worden. Zum Stichtag 30. September 1993 erfolgte
seine Regelbeurteilung, die mit der Gesamtwertung "entspricht
den Anforderungen" (= e.d.A.) abschloss. Trotz verschiedener
Einwendungen des Beschwerdeführers lehnte es der beklagte
Dienstherr mit Bescheid vom 2. Februar 1994 ab, die
Regelbeurteilung in "tritt hervor" abzuändern, unter anderem
mit dem Hinweis, acht Monate nach seiner Beförderung zum
Oberregierungsrat habe er sich im Vergleich zu anderen
Beamten noch nicht in einem solchen Maße qualifiziert, dass
er bereits mit der nächst höheren Stufe und damit geeignet
für die Beförderung zum Regierungsdirektor hätte beurteilt
werden können. Der Präsident der Oberfinanzdirektion fügte
hinzu: "Die Zusammenarbeit mit ihm im Beurteilungszeitraum
war auch in anderen Punkten nicht immer
beanstandungsfrei".
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Im Rahmen des Widerspruchsverfahrens forderte
der Beschwerdeführer vergeblich eine Konkretisierung des
zuletzt genannten Satzes und die Abänderung der
Beurteilung.
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2. Das Verwaltungsgericht verpflichtete den
beklagten Dienstherrn, unter Aufhebung des Bescheides vom 2.
Februar 1994 und des Widerspruchsbescheides vom 5. Dezember
1994 über den Antrag des Beschwerdeführers auf Abänderung der
dienstlichen Beurteilung vom 3. Dezember 1993 unter Beachtung
der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Die
fehlende Erläuterung der pauschalen Bewertung: "Die
Zusammenarbeit mit ihm im Beurteilungszeitraum war auch in
anderen Punkten nicht immer beanstandungsfrei" sah das
Verwaltungsgericht als wesentlichen Mangel des
Beurteilungsverfahrens an.
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Den Hauptantrag des Beschwerdeführers, den
beklagten Dienstherrn zu verpflichten, die dienstliche
Beurteilung vom 3. Dezember 1993 durch eine Beurteilung mit
der Gesamtwertung "tritt hervor" zu ersetzen, wies das
Verwaltungsgericht ab. Die dienstliche Beurteilung sei ein
Akt wertender Erkenntnis, für den dem Beurteiler ein
Beurteilungsspielraum eingeräumt sei. Dafür, dass
ausnahmsweise der Beurteilungsspielraum auf Null reduziert
und dem Beschwerdeführer die von ihm gewünschte Gesamtwertung
"tritt hervor" zu erteilen sei, spreche nichts.
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3. Den Antrag des Beschwerdeführers auf
Zulassung der Berufung lehnte der Verwaltungsgerichtshof
Baden-Württemberg mit Beschluss vom 10. März 1999 ab.
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4. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer, Verwaltungsgericht und
Verwaltungsgerichtshof hätten - insbesondere wenn man die
Grundsätze der Entscheidung BVerfGE 84, 34 zur Kontrolldichte
bei berufsbezogenen Prüfungen zugrunde lege - in den
angegriffenen Entscheidungen gegen das Gebot des effektiven
Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG in Verbindung mit dem
Anspruch auf Zugang zu jedem öffentlichen Amt nach den
Grundsätzen der Bestenauslese gemäß Art. 33 Abs. 2 GG
verstoßen. Das Verwaltungsgericht hätte angesichts der
besonderen Umstände des Falles den beklagten Dienstherrn dazu
verpflichten bzw. ihm eindeutig vorgeben müssen, dass die
dienstliche Beurteilung in "tritt hervor" abzuändern sei.
Gerügt werden ferner eine Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 GG, des Anspruchs auf
ein faires Verfahren sowie Verstöße gegen das Willkürverbot
(Art. 3 Abs. 1 GG) und das Rechtsstaatsgebot gemäß Art. 20
Abs. 3 GG.
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1. Die Voraussetzungen des § 93a Abs. 2
BVerfGG für die Annahme der Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung liegen nicht vor (vgl. BVerfGE 90, 22).
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a) Die Verfassungsbeschwerde spricht zwar mit
der Forderung, die Kontrolldichte bei dienstlichen
Beurteilungen sei zu verstärken, eine verfassungsrechtliche
Frage von über den Einzelfall hinaus weisender Bedeutung an.
Diese lässt sich jedoch anhand der bisherigen Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts beantworten.
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aa) Dienstliche Beurteilungen von Beamten sind
nach der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nur
beschränkt überprüfbar. Die verwaltungsgerichtliche
Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich nur darauf zu erstrecken,
ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen,
anzuwendende Begriffe oder den rechtlichen Rahmen, in dem sie
sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem
unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeine
Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen
angestellt hat (vgl. BVerwGE 60, 245 m.w.N.).
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Auch nach Ergehen der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts zur Kontrolldichte bei
berufsbezogenen Prüfungen (BVerfGE 84, 34) hat das
Bundesverwaltungsgericht an seinem Standpunkt festgehalten
und eine Übernahme der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zur weiter gehenden Kontrolle bei
berufsbezogenen Prüfungen auf die gerichtliche Kontrolle von
dienstlichen Beurteilungen unter Hinweis auf die
Andersartigkeit des Kontrollgegenstandes grundsätzlich
abgelehnt (vgl. dazu Beschluss vom 17. März 1993, DVBl 1993,
S. 956; BVerwGE 97, 128 f.; Beschluss vom 17. Juli 1998,
Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 19).
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bb) Dies hält einer verfassungsrechtlichen
Prüfung stand.
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Auch im Rahmen der eingeschränkten
verwaltungsgerichtlichen Kontrolle erstreckt sich diese voll
auf den Sachverhalt, soweit Einzelvorkommnisse in der
dienstlichen Beurteilung konkret benannt werden (vgl. BVerwGE
97, 128 und schon BVerwGE 60, 245 ).
Wird die Beurteilung auf allgemein gehaltene
Tatsachenbehauptungen oder auf allgemeine oder pauschal
formulierte Werturteile gestützt, hat der Dienstherr diese
auf Verlangen des Beamten im Beurteilungsverfahren zu
konkretisieren bzw. plausibel zu machen (so BVerwGE 60, 245
m.w.N.). Im nachfolgenden
Verwaltungsgerichtsprozess kann das Gericht auch insoweit
voll kontrollieren, ob der Dienstherr von einem zutreffenden
Sachverhalt ausgegangen ist (so z.B. BVerwGE 21, 127
; 97, 128 ; Bundesverwaltungsgericht,
Urteil vom 10. Februar 2000 - 2 A 10.98 -, ZBR 2000, S. 303
). Soweit eine dienstliche Beurteilung auf reine
Werturteile gestützt wird, kann das Verwaltungsgericht jedoch
nicht die Darlegung und den Nachweis der einzelnen
"Tatsachen" verlangen, die dem Werturteil untrennbar
miteinander verschmolzen zugrunde liegen; diese Werturteile
selbst sind einer beweismäßigen Prüfung nicht zugänglich
(BVerwGE 60, 245 ). Insoweit eröffnet Art.
33 Abs. 2 GG selbst mit den Begriffen "Eignung, Befähigung
und fachliche Leistung" einen Beurteilungsspielraum des
Dienstherrn, der nur eingeschränkter Kontrolle durch die
Verwaltungsgerichte unterliegt. Für dienstliche Beurteilungen
mit Prognosecharakter besteht schon von Verfassungs wegen nur
eine begrenzte verwaltungsgerichtliche Kontrollbefugnis (vgl.
BVerfGE 39, 334 ).
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Art. 19 Abs. 4 GG begründet zwar für jeden
Bürger den Anspruch auf eine tatsächlich wirksame
gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 35, 382 ).
Daraus folgt grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, die
angefochtenen Verwaltungsakte in rechtlicher und
tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen. Andererseits
können unbestimmte Gesetzesbegriffe wegen hoher Komplexität
oder besonderer Dynamik der geregelten Materie so vage und
ihre Konkretisierung im Nachvollzug der
Verwaltungsentscheidung so schwierig sein, dass die
gerichtliche Kontrolle an die Funktionsgrenzen der
Rechtsprechung stößt (vgl. BVerfGE 84, 34 ). Der
Behörde kann in solchen Fällen ohne Verletzung
rechtsstaatlicher Grundsätze ein begrenzter
Entscheidungsfreiraum zuzubilligen sein (vgl. BVerfGE 54, 173
; 61, 82 ; 83, 130 ). Die
gegenwärtige, allgemeine Verwaltungspraxis im
Beurteilungswesen (Bekanntgabe der Beurteilung; Besprechung
derselben; Möglichkeit, Änderungen oder Konkretisierungen von
pauschalen Tatsachen und zu pauschalen Werturteilen zu
verlangen sowie das Widerspruchsverfahren) gewährleistet
generell ausreichenden Grundrechtsschutz im Verfahren (vgl.
dazu BVerwGE 60, 245 <251, 252>; Schnellenbach, Die
dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3.
Aufl., 2001, Rn. 319 ff., 325 ff., 330 ff.;
Schröder/Lemhöfer/Krafft, Das Laufbahnrecht der
Bundesbeamten, Kommentar zur BLV, 2001, § 41 Rn.
34 f.).
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Soweit der Beschwerdeführer aus dem
Prüfungsentscheidungen betreffenden Beschluss in BVerfGE 84,
34 ff. die Forderung nach verstärkter gerichtlicher Kontrolle
auch von dienstlichen Beurteilungen ableiten will, ergibt
sich auch hieraus keine entscheidungserhebliche Frage von
grundsätzlicher verfassungsrechtlicher Bedeutung. Ob der in
dieser Entscheidung aufgestellte Grundsatz, wonach fachliche
Meinungsverschiedenheiten zwischen Prüfer und Prüfling der
gerichtlichen Kontrolle nicht generell entzogen werden dürfen
(a.a.O., S. 34 f.), überhaupt auf dienstliche
Beurteilungen übertragen werden kann, kann offen bleiben,
weil die Begründung der Verfassungsbeschwerde nicht erkennen
lässt, inwiefern die Entscheidung von der Beantwortung dieser
Frage abhängt und auch im Übrigen keinen grundrechtlich
erheblichen Fehler in den angegriffenen Entscheidungen
aufzeigt.
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b) Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
auch nicht zur Durchsetzung der vom Beschwerdeführer als
verletzt gerügten Verfassungsrechte angezeigt (§ 93a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die Verfassungsbeschwerde bietet
keine hinreichende Aussicht auf Erfolg (vgl. BVerfGE 90, 22
).
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Der Beschwerdeführer macht unter Berufung auf
den Grundsatz des fairen Verfahrens geltend, das
Verwaltungsgericht hätte die Beurteilung (Gesamtnotenbildung)
selbst vornehmen müssen, weil der Dienstherr dem
Konkretisierungsverlangen nicht in angemessener Zeit bzw. bis
zur mündlichen Verhandlung nachgekommen und nach fünf Jahren
ohnehin kaum mehr in der Lage gewesen sei, die pauschalen
Vorwürfe noch zu konkretisieren. Hierfür ist aber der
genannte Grundsatz, wonach der Richter u.a. nicht aus
ihm zuzurechnenden Verfahrensversäumnissen
Verfahrensnachteile für den dadurch Betroffenen ableiten darf
(vgl. BVerfGE 78, 123 m.w.N.), nicht
einschlägig.
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Die Annahme des Verwaltungsgerichts und des
Verwaltungsgerichtshofs, dass im Fall des Beschwerdeführers
eine Reduzierung des Beurteilungsspielraums auf Null nicht
vorliege, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Angesichts der eingeschränkten Kontrolldichte bei der
gerichtlichen Überprüfung dienstlicher Beurteilungen kommt
eine Abänderung der Gesamtbewertung durch ein Gericht im Wege
eines Verpflichtungsurteils (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) -
wenn überhaupt - nur in seltenen Ausnahmefällen in Betracht.
Die hierfür erforderliche Spruchreife wurde von den
angegriffenen Entscheidungen nachvollziehbar abgelehnt.
Insbesondere haben die Gerichte aus dem Gesamtergebnis des
Verfahrens ohne Verfassungsverstoß den Schluss gezogen, dass
es sich bei dem Vorbringen des Beschwerdeführers, seine
Beurteilung zum 30. September 1993 als erst acht Monate zuvor
beförderter Oberregierungsrat habe sich unbestrittenermaßen
bereits am oberen Rand der Bandbreite einer Gesamtbewertung
mit "e.d.A" bewegt, um eine "Selbsteinschätzung" handele, die
in den Bescheiden des Dienstherrn keine Stütze finde.
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2. Hinsichtlich der weiteren Rügen des
Beschwerdeführers wird von einer Begründung gemäß § 93d
Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.