BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 754/07 -
der Frau P...
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richter Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 30. Januar 2008 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Beschwerdeführerin war
Regierungsoberinspektorin bei der Bezügestelle Chemnitz des
Landesamts für Finanzen Sachsen-Anhalt. Mit Schreiben vom
17. Februar 2004 wurde sie mit Wirkung zum 1. März
2004 in die Bezügestelle Dresden der gleichen Behörde
umgesetzt.
2
Die Beschwerdeführerin hat die Umsetzung mit
einer Klage vor dem Verwaltungsgericht Chemnitz angegriffen
und vorgetragen, sie lebe mit ihrem Ehemann und ihrer
volljährigen Tochter, die in Chemnitz studiere, in einem
Eigenheim. Die Familie sei in Chemnitz kulturell und
sportlich eingebunden, so dass ihr eine Umsetzung nicht
zugemutet werden könne. Dies ergebe sich auch aus
gesundheitlichen Beeinträchtigungen sowie aus der Tatsache,
dass es infolge der im Jahr 2003 für sechs Monate erfolgten
Abordnung zu Eheproblemen gekommen sei, die gerade erst
wieder durch gemeinsame Unternehmungen bewältigt worden
seien.
3
Mit Urteil vom 18. Januar 2005 wies das
Verwaltungsgericht Chemnitz die Klage ab. Eine
Ermächtigungsgrundlage für die Umsetzung sei nicht
erforderlich. Die Ermessenserwägungen des Dienstherrn seien
nur darauf zu prüfen, ob sie durch Ermessensmissbrauch
maßgebend geprägt seien; das sei nicht der Fall. Es habe in
Dresden Personalbedarf und in Chemnitz ein Personalüberschuss
bestanden. Die privaten Interessen der Beschwerdeführerin an
einer Vermeidung der Umsetzung seien berücksichtigt worden,
hätten aber im Vergleich zu den privaten Interessen anderer
betroffener Bediensteter die dienstlichen Interessen des
Landesamts für Finanzen nicht überwogen.
4
Mit Beschluss vom 23. Februar 2007 lehnte das
Sächsische Oberverwaltungsgericht den Antrag der
Beschwerdeführerin auf Zulassung der Berufung gegen das
Urteil des Verwaltungsgerichts ab. Insbesondere bestünden
keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des
verwaltungsgerichtlichen Urteils. Die Umsetzung bedürfe einer
gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage auch dann nicht, wenn sie
- wie hier - mit einem Wechsel des Dienstorts verbunden sei.
Der vom Verwaltungsgericht bei der Überprüfung der
Ermessensentscheidung des Dienstherrn zugrunde gelegte
Kontrollmaßstab entspreche der ständigen Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts. Nach diesem Maßstab sei die
Ermessensentscheidung des Dienstherrn auch nicht zu
beanstanden. Weder seien die bei der Sozialauswahl angelegten
Kriterien zu beanstanden noch hätte der Dienstherr angesichts
seiner Fürsorgepflicht wegen der Entfernung zwischen Wohnort
und neuem Dienstort, des Gesundheitszustands der
Beschwerdeführerin oder ihrer familiären Situation von einer
Umsetzung der Beschwerdeführerin Abstand nehmen müssen.
5
Mit der am 10. April 2007 erhobenen
Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die
Verletzung der Art. 33 Abs. 5, Art. 12 Abs. 1,
Art. 6, Art. 2 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 und
Art. 20 Abs. 3 GG.
6
Die Umsetzung unter Änderung des Dienstorts
bedürfe im Lichte der Art. 20 Abs. 3, Art. 1 Abs.
3, Art. 2 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1 und Art. 12
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG einer
gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.
7
Die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts und
des Oberverwaltungsgerichts seien mit Art. 19 Abs. 4 GG
insofern unvereinbar, als die gerichtliche Kontrolle der
behördlichen Umsetzungsentscheidung auf Fälle des
Ermessensmissbrauchs beschränkt sein solle. Eine wirksame
gerichtliche Kontrolle habe auch deshalb vorliegend nicht
stattgefunden, weil das Verwaltungsgericht Chemnitz den
Sachverhalt nicht ausreichend ermittelt habe. Das
Oberverwaltungsgericht habe weiter insofern gegen
Art. 19 Abs. 4 GG verstoßen, als es die für das
Verfahren maßgeblichen Rechtsfragen im Zulassungsverfahren
erörtert und deswegen die Zulassungsgründe nach § 124
Abs. 2 VwGO verneint habe; die angesprochenen Fragen hätten
im Berufungsverfahren erörtert werden müssen.
8
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen, weil die Annahmevoraussetzungen des
§ 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Der
Verfassungsbeschwerde kommt weder grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung zu noch ist ihre Annahme zur
Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte
angezeigt (vgl. BVerfGE 90, 22 ; 96, 245
). Sie hat keine hinreichende Aussicht auf
Erfolg.
9
Die verfassungsgerichtliche Kontrolle im
Rahmen der vorliegenden Urteilsverfassungsbeschwerde
beschränkt sich auf die Prüfung, ob die angegriffenen
Entscheidungen bei der Auslegung und Anwendung des einfachen
Rechts auf einer grundsätzlich unrichtigen Auffassung von
Bedeutung und Tragweite des in Anspruch genommenen
Grundrechts beruhen oder willkürlich sind (vgl. hierzu
BVerfGE 18, 85 ; 108, 282 ; stRspr).
Danach ist die Verfassungsbeschwerde unbegründet. Die
angegriffenen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführerin
nicht in ihren verfassungsmäßigen Rechten. Sie beruhen auf
den in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zu den
berührten Problemkreisen entwickelten Maßstäben (1.), die
ihrerseits keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen
(2.). Auch gegen die Anwendung dieser Maßstäbe auf den
konkreten Fall in den angegriffenen Entscheidungen ist aus
verfassungsrechtlicher Sicht nichts zu erinnern (3).
10
1. Nach ständiger Rechtsprechung der
Verwaltungsgerichte hat der Beamte keinen Anspruch auf
unveränderte und ungeschmälerte Ausübung des ihm übertragenen
konkret-funktionellen Amts (Dienstpostens). Er muss vielmehr
eine Änderung seines dienstlichen Aufgabenbereichs durch
Umsetzung oder andere organisatorische Maßnahmen nach Maßgabe
seines Amts im statusrechtlichen Sinne hinnehmen (vgl.
BVerwGE 60, 144 ; 89, 199 ). Danach
kann der Dienstherr aus jedem sachlichen Grund den
Aufgabenbereich des Beamten verändern, solange diesem ein
amtsangemessener Aufgabenbereich verbleibt. Besonderheiten
des bisherigen Aufgabenbereichs des dem Beamten übertragenen
Amts, wie beispielsweise der Vorgesetztenfunktion,
Beförderungsmöglichkeiten oder einem etwaigen
gesellschaftlichen Ansehen, kommt keine das Ermessen des
Dienstherrn bei der Änderung des Aufgabenbereichs
einschränkende Wirkung zu (BVerwGE 89, 199 ).
11
Die Ermessenserwägungen des Dienstherrn werden
im verwaltungsgerichtlichen Verfahren im Allgemeinen nur
daraufhin überprüft, ob sie durch Ermessensmissbrauch
maßgebend geprägt sind (vgl. BVerwGE 60, 144 ;
BVerwG, Beschluss vom 8. Februar 2007 - 2 VR 1/07 -, Rn.
3 f. ). Sonach bleibt die Prüfung
grundsätzlich darauf beschränkt, ob die Gründe des
Dienstherrn seiner tatsächlichen Einschätzung entsprachen und
nicht nur vorgeschoben sind, um eine in Wahrheit allein oder
maßgebend mit auf anderen Beweggründen beruhende Entscheidung
zu rechtfertigen, oder ob sie aus anderen Gründen willkürlich
sind (BVerwGE 89, 199 m.w.N.).
12
Allerdings geht die Rechtsprechung davon aus,
dass das Ermessen des Dienstherrn bei einer Umsetzung in
besonders gelagerten Einzelfällen - in unterschiedlichem Maße
- eingeschränkt sein kann. Solche Einschränkungen können sich
beispielsweise aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn
ergeben (vgl. BVerwGE 60, 144 ), etwa dann, wenn
besondere Umstände des Einzelfalls, insbesondere gewichtige
Grundrechte des Beamten, einer besonderen Berücksichtigung
bedürfen und daher auch private Belange des Beamten in den
Ermessenserwägungen bei der Umsetzungsentscheidung zu
berücksichtigen sind (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 27.
August 2004 - 1 Bs 271/04 -, Rn. 4 ). Hierzu
können auch besondere Schutzbedürfnisse des Beamten aus dem
von Art. 6 GG geschützten Bereich von Ehe und Familie
oder auch die mit einem Wechsel des Dienstorts verbundenen
Belastungen zählen (vgl. OVG Hamburg a.a.O.; VGH
Baden-Württemberg, Beschluss vom 27. April 1996 - 4 S
491/06 -, Rn. 4 ; VG Arnsberg, Beschluss vom 14.
Dezember 2006 - 5 L 1171/06 -, Rn. 12 ff.
).
13
2. Diese Grundsätze halten
verfassungsrechtlicher Nachprüfung stand.
14
a) Die durch Art. 33 Abs. 5 GG
geschützten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums
stehen nicht entgegen. Ein „Recht am Amt“ im funktionellen
Sinne, das heißt ein Recht auf unveränderte und
ungeschmälerte Ausübung der einmal übertragenen dienstlichen
Aufgaben, gehört nicht zu den Grundsätzen im Sinne des
Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. BVerfGE 8, 332
; 47, 327 ; 52, 303
; stRspr). Der Beamte muss deshalb eine Änderung
seines dienstlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe seines
Amtes im statusrechtlichen Sinne hinnehmen. Hieran ändert
sich grundsätzlich nichts, wenn die Änderung des dienstlichen
Aufgabenbereichs mit einer Veränderung des Dienstorts
verbunden ist. Allerdings verpflichtet die zu den
hergebrachten Grundsätzen des Berufbeamtentums zählende (vgl.
BVerfGE 83, 89 ; 106, 225 )
Fürsorgepflicht des Dienstherrn diesen, auch im Falle von
Umsetzungsentscheidungen die wohlverstandenen Interessen des
Beamten in gebührender Weise zu berücksichtigen (vgl. BVerfG,
Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 23. Mai 2005
- 2 BvR 583/05 -, NVwZ 2005, S. 926 für den
Fall der Abordnung). Dem trägt die verwaltungsgerichtliche
Praxis jedoch ausreichend Rechnung, indem sie - wie gezeigt -
ausdrücklich die Möglichkeit von Einschränkungen des
grundsätzlich weiten Ermessens des Dienstherrn unter dem
Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht gerade auch in den Fällen
der Umsetzung unter Wechsel des Dienstorts anerkennt.
15
b) Es liegt auch kein Verstoß gegen
Art. 19 Abs. 4 GG (i.V.m. Art. 33 Abs. 5 GG)
vor.
16
aa) Das Verfahrensgrundrecht des Art. 19
Abs. 4 GG garantiert demjenigen den Rechtsweg, der geltend
macht, durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten
verletzt zu sein. Damit wird nicht nur der Zugang zu den
Gerichten, sondern darüber hinaus auch die Wirksamkeit des
Rechtsschutzes gewährleistet. Der Bürger hat einen Anspruch
auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle (vgl.
BVerfGE 35, 382 ; stRspr). Daraus folgt
grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, angefochtene
Verwaltungsakte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht
vollständig nachzuprüfen (vgl. BVerfGE 84, 34
; stRspr); nichts anderes gilt bei der
Überprüfung von Anordnungen des Dienstherrn im
Beamtenverhältnis, denen Verwaltungsaktsqualität nicht
zukommt. Die Pflicht zur vollständigen Überprüfung hat
allerdings Grenzen. Die gerichtliche Überprüfung kann nicht
weiter reichen als die materiell-rechtliche Bindung der
Exekutive (vgl. BVerfGE 88, 40 ); die geschützten
Rechtspositionen selbst ergeben sich nicht aus Art. 19
Abs. 4 GG, sondern werden darin vorausgesetzt (vgl. BVerfGE
84, 34 ). Gerichtliche Kontrolle endet also dort,
wo das materielle Recht der Exekutive in verfassungsrechtlich
unbedenklicher Weise Entscheidungen abverlangt, ohne dafür
hinreichend bestimmte Entscheidungsprogramme vorzugeben (vgl.
BVerfGE 88, 40 ). Normativ eröffneten Gestaltungs-,
Ermessens- und Beurteilungsspielräumen der Behörden steht
Art. 19 Abs. 4 GG daher nicht von vornherein entgegen
(BVerfGE 61, 82 ; 88, 40 ; 103, 142
).
17
bb) Diesen Vorgaben werden die in der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten
Maßstäbe der gerichtlichen Nachprüfung im Falle der Umsetzung
von Beamten gerecht. Da Art. 33 Abs. 5 GG, wie bereits
dargelegt, einer Veränderung des Amtes im
konkret-funktionellen Sinne nicht entgegensteht, ist der von
der Rechtsprechung anerkannte weite Ermessensspielraum des
Dienstherrn im materiellen Recht begründet. Die
Berücksichtigung der Anforderungen, insbesondere der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn, die zu einer Einschränkung
des Ermessensspielraums führen kann, erlaubt eine hinreichend
weit gehende gerichtliche Prüfung auch in Fällen, in denen -
wie hier - die Umsetzung mit einer Änderung des Dienstorts
verbunden ist.
18
c) Schließlich wird die Berufsfreiheit der
betroffenen Beamten nicht verletzt. Der Schutzbereich der
Berufsfreiheit ist allerdings eröffnet; denn Art. 12
Abs. 1 GG schützt auch die berufliche Tätigkeit im
öffentlichen Dienst (vgl. BVerfGE 84, 133 ).
Dienstliche Anordnungen über die Umsetzung beziehungsweise
die Übertragung eines anderen Dienstpostens stellen
Einzelfallregelungen dar, die sich auf die Berufstätigkeit
der Beamten beziehen, und daher in den Schutzbereich der
Berufsfreiheit eingreifen (vgl. BVerfGE 111, 191
). Es ist jedoch gerechtfertigt, dass die
Rechtsprechung die Zulässigkeit solcher Eingriffe
grundsätzlich anerkennt.
19
aa) Eine ausreichende gesetzliche Grundlage
hierfür besteht. Die verpflichtende Wirkung einer
entsprechenden Anordnung des Dienstherrn lässt sich auf die
gesetzlich normierte Gehorsamspflicht des Beamten
zurückführen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.
September 2003 - 4 S 1636/01 -, Rn. 19 ), im
vorliegenden Fall also auf § 73 Satz 2 des
Beamtengesetzes für den Freistaat Sachsen. Eine darüber
hinausgehende spezielle gesetzliche Regelung, vergleichbar
etwa den Regelungen über die Versetzung oder Abordnung, ist
nicht erforderlich:
20
Nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG kann die
Berufsausübung durch Gesetz, aber auch aufgrund eines
Gesetzes geregelt werden. Rechtsstaatsprinzip und
Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber hier wie im
Zusammenhang anderer Gesetzesvorbehalte, die für die
Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im
Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln
und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen
(„Parlamentsvorbehalt“, vgl. etwa BVerfGE 34, 165
; 38, 373 ; 49, 89 ;
83, 130 ). Wie weit der Gesetzgeber die für den
fraglichen Lebensbereich erforderlichen Leitlinien selbst
bestimmen muss, richtet sich maßgeblich nach dessen
Grundrechtsbezug. Eine Pflicht dazu besteht, wenn miteinander
konkurrierende grundrechtliche Freiheitsrechte
aufeinandertreffen und deren jeweilige Grenzen fließend und
nur schwer auszumachen sind. Dies gilt vor allem dann, wenn
die betroffenen Grundrechte nach dem Wortlaut der Verfassung
vorbehaltlos gewährleistet sind und eine Regelung, welche
diesen Lebensbereich ordnen will, damit notwendigerweise ihre
verfassungsimmanenten Schranken bestimmen und konkretisieren
muss. Hier ist der Gesetzgeber verpflichtet, die Schranken
der widerstreitenden Freiheitsgarantien jedenfalls so weit
selbst zu bestimmen, wie sie für die Ausübung dieser
Freiheitsrechte wesentlich sind (vgl. BVerfGE 83, 130
; 108, 282 ).
21
Die Frage, unter welchen Voraussetzungen einem
Beamten ein anderer Dienstposten zugewiesen werden darf
(Umsetzung), ist auch dann nicht als wesentlich im Sinne der
dargestellten Rechtsprechung zur Reichweite des
Parlamentvorbehalts anzusehen, wenn die Umsetzung mit einem
Wechsel des Dienstorts verbunden ist. Zwar gilt der
Parlamentsvorbehalt auch im Beamtenverhältnis; so hat das
Bundesverfassungsgericht bereits entschieden, dass eine
Regelung, nach der es zu den Dienstpflichten einer Lehrerin
gehört, im Unterricht auf das Tragen eines Kopftuchs oder
anderer Erkennungsmerkmale der religiösen Überzeugung zu
verzichten, im Sinne der Rechtsprechung zum
Parlamentsvorbehalt wesentlich ist und daher durch den
Gesetzgeber selbst getroffen werden muss (vgl. BVerfGE 108,
282 ). In dem zuletzt genannten Fall besteht
jedoch die für das Eingreifen des Parlamentsvorbehalts
typische Situation des Aufeinandertreffens miteinander
konkurrierender Grundrechte, namentlich der Grundrechte der
betroffenen Lehrer, der Schüler und Eltern sowie des
staatlichen Erziehungsauftrags (vgl. BVerfGE 108, 282
). Hiervon kann im Falle der Umsetzung
gerade nicht die Rede sein. Die Grundrechte der
Beschwerdeführerin kollidieren hier nicht mit den
Grundrechten anderer Betroffener, sondern nur mit den
Interessen des Staates als Dienstherrn. Die Umsetzung lässt
zudem wesentliche rechtliche Positionen des betroffenen
Beamten unberührt, nämlich das Amt im statusrechtlichen wie
im abstrakt-funktionellen Sinn (vgl. Schnellenbach,
Beamtenrecht in der Praxis, 6. Aufl., 2005, Rn. 141 sowie -
zum Amtsbegriff - Rn. 48 f.).
22
bb) Auch im Übrigen bestehen unter dem
Blickwinkel der Berufsfreiheit keine Bedenken gegen die in
der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen an die
Zulässigkeit der Umsetzung von Beamten. Da Anordnungen, mit
denen der Aufgabenbereich eines Beamten verändert wird,
lediglich die Berufsausübung regeln und keine
Zulassungsbeschränkungen objektiver oder subjektiver Art
aufstellen, bedarf es zur Rechtfertigung lediglich
vernünftiger Erwägungen des Gemeinwohls sowie der
Verhältnismäßigkeit im Einzelfall (vgl. BVerfGE 85, 248
; 93, 362 ; 103, 1 ). Die
Einhaltung dieser Kriterien kann die differenzierte
verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zur Umsetzung
ersichtlich sicherstellen.
23
3. Die Anwendung dieser Grundsätze auf den
vorliegenden Fall durch das Verwaltungsgericht und das
Oberverwaltungsgericht ist nicht zu beanstanden.
24
a) Beide Gerichte haben die
Ermessensentscheidung des Dienstherrn ausdrücklich auch unter
dem Gesichtspunkt der Belastungen geprüft, die nach dem
Vortrag der Beschwerdeführerin für sie mit der Umsetzung
verbunden sind. Die Gerichte haben dabei nicht verkannt, dass
das Ermessen des Dienstherrn gerade bei einer mit einem
Wechsel des Dienstorts verbundenen Umsetzung unter dem
Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht eingeschränkt sein kann. Es
begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn die
Gerichte die Umsetzung der Beschwerdeführerin danach im
Ergebnis für rechtmäßig gehalten haben.
25
b) Eine Verletzung von Art. 6 Abs. 1 GG
durch die angefochtenen Entscheidungen kommt schon deswegen
nicht in Betracht, weil eine - mögliche - Beeinträchtigung
der familiären Beziehungen der Beschwerdeführerin
unbeabsichtigte Nebenfolge der Umsetzung beziehungsweise der
Veränderung des Dienstorts wäre und die Möglichkeit einer mit
entsprechenden Unannehmlichkeiten verbundenen Umsetzung unter
Veränderung des Dienstorts für alle Beamten in gleicher Weise
besteht (vgl. BVerfGE 12, 151 ; 28, 104
; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des
Ersten Senats vom 3. Dezember 1991 - 1 BvR 1477/90 -, NJW
1992, S. 1093).
26
c) Fehl geht schließlich die Annahme der
Beschwerdeführerin, das Oberverwaltungsgericht habe
§ 124 Abs. 2 VwGO in einer mit Art. 19 Abs. 4 GG
nicht zu vereinbarenden Weise ausgelegt und angewendet. Mit
der Behauptung, die durch das Oberverwaltungsgericht in dem
Nichtzulassungsbeschluss erörterten Rechtsfragen hätten der
Erörterung im Berufungsverfahren selbst bedurft, hat die
Beschwerdeführerin eine Überspannung der Darlegungs- oder
Zulassungsanforderungen nicht aufgezeigt. Es liegt in der
Natur der Sache, dass auch im Rahmen der
Zulassungsentscheidung Rechtsfragen erörtert werden. Die
Beschwerdeführerin legt noch nicht einmal dar, dass das
Oberverwaltungsgericht § 124 Abs. 2 VwGO unrichtig
ausgelegt habe, geschweige denn, dass es hierbei die
verfassungsrechtlichen Anforderungen verkannt habe.
27
4. Von einer weiteren Begründung der
Nichtannahmeentscheidung wird gemäß § 93d Abs. 1 Satz 3
BVerfGG abgesehen.
28
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.