BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 758/07 -
der R. B-W. GmbH
vertreten durch den Geschäftsführer Dr. V.,
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Voßkuhle,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
am 8. Dezember 2009 beschlossen:
1
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich
unmittelbar gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
des Landes Sachsen-Anhalt vom 1. März 2007, mit dem die
Festsetzung eines weitergehenden Ausgleichs für die
Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen im
Ausbildungsverkehr auf der Grundlage des § 45a des
Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) abgelehnt wurde, sowie
mittelbar gegen § 45a Abs. 2 Satz 3 Variante 1 PBefG in
der Fassung des Art. 24 Haushaltsbegleitgesetz (HBeglG)
2004 vom 29. Dezember 2003 (BGBl I S. 3076).
2
Nach der Konzeption des
Personenbeförderungsgesetzes werden Auszubildende von den
Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs in der Regel
zu ermäßigten Entgelten befördert. Einen Anspruch auf eine
kostenlose Beförderung oder auf eine Beförderung zu einem
bestimmten (ermäßigten) Tarif enthält das Gesetz zwar nicht.
Im Rahmen der Erteilung der nach § 39 PBefG
erforderlichen Zustimmung der Genehmigungsbehörde zu den
Beförderungsentgelten sind aber das Gemeinwohl und die
wirtschaftlichen Interessen des Unternehmers gegeneinander
abzuwägen. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts gebietet die Rücksichtnahme auf das
Gemeinwohl dem Unternehmer bei der Gestaltung des
Schülertarifs, sein Tarifschema innerhalb der Grenzen der
wirtschaftlichen Lage des Unternehmens nach Regel-, Sozial-
und Ermäßigungstarifen zu staffeln (vgl. BVerwGE 69, 104
).
3
Bei der Gestaltung der Tarife hat der
Unternehmer einen Anspruch auf insgesamt kostendeckende und
einen angemessenen Gewinn einschließende Einnahmen (vgl.
BVerwGE 69, 104 ; s. auch BVerfGE 42, 191
). Maßgebend ist dabei nicht, dass jede
Betriebsleistung für sich kostendeckend ist, sondern
gewährleistet ist ein insgesamt ausgeglichenes
Wirtschaftsergebnis. Der Unternehmer hat es damit in der
Hand, etwa Mindereinnahmen aus einzelnen Verkehrsleistungen
wie dem Schülerverkehr durch eine Erhöhung der Tarife an
anderer Stelle auszugleichen (vgl. BVerwGE 69, 104
; BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 2003 - 5 B
261/02 -, NVwZ 2003, S. 866 ).
4
Seit 1977 stellt der Staat zusätzlich zu den
Möglichkeiten des innerbetrieblichen Ausgleichs für die
Beförderung von Auszubildenden eine Erstattungsleistung zur
Verfügung: Nach § 45a Abs. 1 PBefG erhält ein
Unternehmer im Verkehr mit Straßenbahnen und Obussen sowie im
Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen nach § 42 und
§ 43 Nr. 2 PBefG für die Beförderung von Personen mit
Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs auf Antrag einen
Ausgleich nach Maßgabe des § 45a Abs. 2 PBefG, wenn und
soweit der Ertrag aus den für diese Beförderungen genehmigten
Beförderungsentgelten zur Deckung der nach § 45a
Abs. 2 Satz 2 PBefG zu errechnenden Kosten nicht
ausreicht und der Unternehmer innerhalb eines angemessenen
Zeitraums die Zustimmung zu einer Anpassung der in den
genannten Verkehrsformen erhobenen Beförderungsentgelte an
die Ertrags- und Kostenlage beantragt hat.
5
Der Ausgleich beträgt nach § 45a Abs. 2
Satz 1 PBefG 50 vom Hundert des Unterschiedsbetrages zwischen
dem Ertrag, der in den in Absatz 1 genannten Verkehrsformen
für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des
Ausbildungsverkehrs erzielt worden ist, und dem Produkt aus
den in diesem Verkehr geleisteten Personen-Kilometern und den
durchschnittlichen verkehrsspezifischen Kosten. Er berechnet
sich in Verbindung mit der Verordnung über den Ausgleich
gemeinwirtschaftlicher Leistungen im Straßenpersonenverkehr
(PBefAusglV vom 2. August 1977 ,
zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. März 2005
6
Nach § 45a Abs. 2 Satz 3 PBefG, der durch
Art. 24 HBeglG 2004 eingefügt wurde, wird der sich in
Anwendung des § 45a Abs. 2 Satz 1 PBefG ergebende
Ausgleichsbetrag für das Jahr 2004 um 4 vom Hundert, für das
Jahr 2005 um 8 vom Hundert und vom Jahr 2006 an jeweils
um 12 vom Hundert verringert.
7
Das Haushaltsbegleitgesetz 2004 beruht auf
einem Gesetzentwurf der Bundesregierung (BRDrucks 652/03).
Mit der Initiative sollten vor allem wesentliche Elemente des
Haushaltsstabilisierungskonzeptes 2003 der Bundesregierung,
das unter anderem auf den Abbau von Subventionen ausgerichtet
war, umgesetzt sowie die dritte Steuerentlastungsstufe von
2005 auf 2004 vorgezogen werden. Dementsprechend sah der
Gesetzentwurf unter anderem den Wegfall der Eigenheimzulage,
eine Absenkung der Entfernungspauschale für Wege zwischen
Wohnung und Arbeitsstätte und den Wegfall der
Halbjahresregelung der Absetzungen für Abnutzungen (AfA) vor.
Eine Änderung des Personenbeförderungsgesetzes war darin
nicht enthalten.
8
Zeitlich parallel dazu erarbeitete eine
Arbeitsgruppe unter Leitung der Ministerpräsidenten der
Länder Hessen und Nordrhein-Westfalen, Roland Koch und Peer
Steinbrück, das Programm „Subventionsabbau im Konsens“
(nachfolgend „Koch/Steinbrück-Papier“). Damit sollten die
Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden durch den Abbau von
Subventionen erheblich entlastet werden. Das Papier schlug
als Einstieg in einen umfassenden Subventionsabbau eine
lineare Verringerung staatlicher Hilfen um jeweils 4 vom
Hundert in den Jahren 2004 bis 2006, also insgesamt um 12 vom
Hundert, vor. Das 61 Seiten sowie einen Anhang von weiteren
52 Seiten umfassende Papier enthält im Wesentlichen Listen
von - im Einzelnen nach den gesetzlichen Vorschriften
benannten - Steuervergünstigungen und von Finanzhilfen, die
nach Schlagworten und zugehörigen Finanzvolumina aufgeführt
sind und von denen 100 - darunter „Erstattung von
Fahrgeldausfällen“ (Gliederungsziffer A. I. a) 4.
Identifikationsnummer 13) - grundsätzlich pauschal um jeweils
4 vom Hundert in drei Jahresschritten gekürzt werden sollten.
Es wurde der Öffentlichkeit mithilfe von Präsentationsfolien
am 30. September 2003 in Berlin vorgestellt.
9
Der Gesetzentwurf der Bundesregierung zum
Haushaltsbegleitgesetz 2004 wurde von Beginn an als
zustimmungspflichtiges Gesetz behandelt. Er wurde vom
Bundesrat im ersten Durchgang abgelehnt (BTDrucks
15/1639).
10
In der ersten Beratung des
Haushaltsbegleitgesetzes 2004 im Deutschen Bundestag am 9.
September 2003 wurden die zu diesem Zeitpunkt noch nicht
veröffentlichten Vorschläge der Ministerpräsidenten Koch und
Steinbrück von Bundesfinanzminister Eichel in abstrakter Form
angesprochen; das Personenbeförderungsgesetz wurde nicht
erwähnt. Die Gesetzesvorlage wurde federführend dem
Haushaltsausschuss und mitberatend dem Finanzausschuss des
Deutschen Bundestages zugewiesen (BTProt. 58. Sitzung vom 9.
September 2003, S. 4850 ff.).
11
In der Sitzung des Haushaltsausschusses am 15.
Oktober 2003 traten der Finanzminister des Landes
Nordrhein-Westfalen, Dieckmann, und der Minister für Europa-
und Bundesangelegenheiten des Landes Hessen, Riebel, auf, die
nach Art. 43 Abs. 2 GG um Gehör gebeten hatten. Sie
übergaben das Koch/Steinbrück-Papier dem Vorsitzenden des
Ausschusses mit der Bitte, es per Umdruck an alle
Abgeordneten weiterzuleiten und die Vorschläge zum Gegenstand
des Gesetzgebungsverfahrens zu machen. Das Papier wurde -
gänzlich unverändert, lediglich mit der Drucksachennummer 852
versehen - zu einer Ausschussdrucksache, die als Anlage auch
die Präsentationsfolien enthält. Verschiedene Mitglieder des
Ausschusses forderten demgegenüber ein geordnetes
parlamentarisches Verfahren zur Umsetzung des
Koch/Steinbrück-Papiers (Deutscher Bundestag,
Haushaltsausschuss, Prot. Nr. 15/28, S. 46 ff.). In der
Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses an den Deutschen
Bundestag wurde empfohlen, den Gesetzentwurf in einer
geänderten Fassung anzunehmen, in der das
Koch/Steinbrück-Papier keine Berücksichtigung gefunden hatte
(BTDrucks 15/1750). Im Bericht des Haushaltsausschusses
wurden die Äußerungen der Fraktionen zu den Vorschlägen der
Ministerpräsidenten referiert (BTDrucks 15/1751, S.
3 f., 5).
12
Ebenfalls am 15. Oktober 2003 traten die
Landesminister Dieckmann und Riebel in einer Sitzung des
Finanzausschusses des Deutschen Bundestages auf. Auch hier
baten sie um die Einbeziehung des Koch/Steinbrück-Papiers in
die Beratungen des Gesetzentwurfs. Minister Dieckmann
erwähnte nach Erläuterung der geplanten Subventionskürzungen
als ein Beispiel der in den Blick genommenen Finanzhilfen die
Erstattung von Fahrgeldausfällen infolge der unentgeltlichen
bzw. ermäßigten Beförderung von Schwerbehinderten sowie im
Zusammenhang mit dem Ausbildungsverkehr. Dem Protokoll der
Ausschusssitzung wurde als Anlage 25 eine Presseinformation
der Landesregierungen von Nordrhein-Westfalen und Hessen über
die Vorschläge sowie das Papier selbst, jedoch ohne die
Präsentationsfolien, beigefügt; beides wurde vor der
Ausschusssitzung verteilt. Der Finanzausschuss beschloss, die
Annahme des Haushaltsbegleitgesetzes zu empfehlen (Deutscher
Bundestag, Finanzausschuss, Prot. Nr. 15/36, S.
37 ff.).
13
In der zweiten und dritten Beratung des
Haushaltsbegleitgesetzes 2004 im Deutschen Bundestag am 17.
Oktober 2003 wurden die Vorschläge zum Subventionsabbau der
Ministerpräsidenten von Hessen und Nordrhein-Westfalen
erwähnt, ohne dass auf einzelne Punkte eingegangen wurde. Der
Gesetzentwurf wurde in zweiter Beratung sowie in der
Schlussabstimmung in der Ausschussfassung angenommen (BTProt.
67. Sitzung vom 17. Oktober 2003, S. 5759 ff.).
14
Der Bundesrat fasste im zweiten Durchgang den
Beschluss, gemäß Art. 77 Abs. 2 GG die Einberufung des
Vermittlungsausschusses mit dem Ziel zu verlangen, das Gesetz
grundlegend zu überarbeiten und die Vorschläge der
Ministerpräsidenten Roland Koch und Peer Steinbrück zum Abbau
von Steuervergünstigungen und Finanzhilfen einzubeziehen. Die
vorgesehene Steuersenkung sei nicht hinreichend solide
finanziert; ein breiter Subventionsabbau sei angesichts der
angespannten Haushaltssituation aller Gebietskörperschaften
zur weiteren strukturellen Konsolidierung der öffentlichen
Haushalte unabdingbar (BRDrucks 729/03
).
15
Im Vermittlungsausschuss einigte man sich am
16. Dezember 2003 auf einen Vorschlag zur Änderung des
Personenbeförderungsgesetzes, der der späteren gesetzlichen
Fassung entspricht. Der Vermittlungsvorschlag (BTDrucks
15/2261), über dessen einzelne Bestandteile gemäß § 10
Abs. 3 Satz 1 der Geschäftsordnung des
Vermittlungsausschusses gemeinsam abgestimmt wurde, wurde in
der Sitzung des Deutschen Bundestages am 19. Dezember 2003
mit ganz überwiegender Mehrheit angenommen. Vor der
Abstimmung wurde von zwei Abgeordneten der
Geschäftsordnungsantrag gestellt, die Beratung der
Beschlussempfehlungen des Vermittlungsausschusses von der
Tagesordnung abzusetzen, da die vorgesehene Frist von 48
Stunden zwischen der Verteilung der Drucksache und der
Beratung nicht eingehalten worden sei, da die
Beschlussempfehlungen den Abgeordneten erst am Vorabend um
20.45 Uhr zugestellt worden seien. Der Antrag wurde ebenfalls
mit überwiegender Mehrheit abgelehnt (BTProt. 84. Sitzung vom
19. Dezember 2003, S. 7374 ff.).
16
Der Bundesrat stimmte dem Gesetz mit der
Mehrheit seiner Stimmen am 29. Dezember 2003 zu. Das
Gesetz wurde am 31. Dezember 2003 im Bundesgesetzblatt
verkündet (BGBl I S. 3076) und trat am 1. Januar 2004 in
Kraft.
17
Die Beschwerdeführerin erbringt in
Zusammenarbeit mit Landkreisen und Gemeinden Leistungen im
öffentlichen Personennahverkehr. Dazu gehört auch die
Beförderung von Auszubildenden zu einem ermäßigten Tarif.
18
1. Die Beschwerdeführerin beantragte am 21.
April 2005 bei der zuständigen Behörde die Gewährung eines
Ausgleichs für gemeinwirtschaftliche Leistungen im
Straßenpersonenverkehr für das Kalenderjahr 2004 in Höhe von
1.677.679,00 €, der aber nur in Höhe von 1.588.656,00 €
bewilligt wurde.
19
In ihrer Klage zum Verwaltungsgericht wies die
Beschwerdeführerin darauf hin, dass das
Haushaltsbegleitgesetz 2004, durch das die Kürzungsvorschrift
des § 45a Abs. 2 Satz 3 PBefG eingeführt worden
sei, nicht ordnungsgemäß zustande gekommen sei, weil die
Kürzung erst durch den Vermittlungsausschuss in das
Gesetzgebungsverfahren eingebracht worden sei, ohne dass der
Deutsche Bundestag und der Bundesrat dem vorher zugestimmt
hätten. Die Norm verstoße auch gegen Art. 12,
Art. 14, Art. 3 und Art. 2 GG. Die Klage blieb
ohne Erfolg. Der Vortrag der Beschwerdeführerin zur
Verfassungswidrigkeit des § 45a Abs. 2 Satz 3
PBefG sei völlig unsubstantiiert.
20
2. Daraufhin beantragte die Beschwerdeführerin
die Zulassung der Berufung gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts.
21
a) Es bestünden ernsthafte Zweifel an der
Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils (§ 124 Abs. 2
Nr. 1 VwGO), die Rechtssache weise besondere tatsächliche und
rechtliche Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr.
2 VwGO auf und der Rechtsstreit habe grundsätzliche Bedeutung
(§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), weil das Verwaltungsgericht
sowohl die formelle als auch die materielle
Verfassungswidrigkeit des § 45a Abs. 2 Satz 3 PBefG
verkannt habe. Dem Vermittlungsausschuss stehe nach
Art. 76 Abs. 1 GG kein eigenes Gesetzesinitiativrecht
zu; er dürfe im Rahmen seiner Beschlussempfehlungen nichts
vorschlagen, was bisher weder im Deutschen Bundestag noch im
Bundesrat erörtert worden sei.
22
Darüber hinaus verstoße die Kürzung des
Ausgleichsbetrags gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Dessen
Schutzbereich sei berührt, weil die Gewährung des Ausgleichs
eine Leistung der Beschwerdeführerin voraussetze, die hier in
der verbilligten Beförderung von Schülern und Auszubildenden
bestehe. Der Eingriff sei nicht zu rechtfertigen, weil die
Beschwerdeführerin aufgrund der langjährigen
Beförderungsverträge Vertrauensschutz genieße. Weiterhin sei
Art. 12 Abs. 1 GG betroffen. Die Beschwerdeführerin
werde verfassungswidrig in ihrer freien Berufsausübung
behindert, da trotz der Verringerung der Ausgleichszahlung
die Bindungswirkung der geschlossenen Beförderungsverträge
für sie fortbestehe. Schließlich sei Art. 3 Abs. 1 GG
verletzt, weil Taxifahrer, die Schüler beförderten, von den
Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes und damit auch
von der Kürzung der Ausgleichszahlungen ausgenommen
seien.
23
Das Verwaltungsgericht habe auch den
Amtsermittlungsgrundsatz gemäß § 86 Abs. 1 VwGO
verletzt, da es die verfassungsrechtliche Prüfung nicht in
der notwendigen Weise vorgenommen habe, so dass zudem der
Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO vorliege.
Das Verwaltungsgericht hätte im Wege der konkreten
Normenkontrolle gemäß Art. 100 Abs. 1 GG das
Bundesverfassungsgericht anrufen müssen.
24
b) Das Oberverwaltungsgericht lehnte den
Antrag auf Zulassung der Berufung ab.
25
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der
angefochtenen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO)
bestünden nicht, soweit sich die Beschwerdeführerin mit der
gutachtlichen Entscheidungsgrundlage des Verwaltungsgerichts
befasse. Im Übrigen genüge das Vorbringen der
Beschwerdeführerin nicht den Darlegungsanforderungen des
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Danach müsse jeder einzelne
Zulassungsgrund deutlich bezeichnet und bezogen auf ihn
erläutert werden, warum die Zulassung geboten sei. Die
Beschwerdeführerin ordne ihre einzelnen Ausführungen den
unterschiedlichen Zulassungsgründen jedoch nicht klar zu.
26
Darüber hinaus habe der Senat auch insoweit
keinen Anlass zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit der
angefochtenen Entscheidung. Die Ausführungen der
Beschwerdeführerin zu der formellen Verfassungswidrigkeit von
Art. 24 des Haushaltsbegleitgesetzes 2004 legten eine
Kompetenzüberschreitung des Vermittlungsausschusses nicht
zulassungsbegründend dar.
27
Ein Verstoß gegen § 86 Abs. 1 VwGO liege
nicht vor, weil die in dieser Norm enthaltene
Ermittlungspflicht sich nur auf die Erforschung des nach der
Rechtsauffassung des entscheidenden Gerichts
entscheidungserheblichen Sachverhaltes beziehe. Die
Beschwerdeführerin habe nicht dargelegt, dass das
Verwaltungsgericht ausgehend von seinen rechtlichen
Betrachtungen den Sachverhalt weiter hätte aufklären
müssen.
28
Eine materielle Verfassungswidrigkeit des
Gesetzes sei von der Beschwerdeführerin nicht hinreichend
begründet worden. Der Schutzbereich der Eigentumsgarantie des
Art. 14 Abs. 1 GG sei nicht eröffnet, da es lediglich um
die Verschlechterung von Gewinnaussichten gehe und fraglich
sei, ob es sich bei dem Ausgleichszahlungsanspruch um ein
Äquivalent eigener Leistung der Beschwerdeführerin handele.
In Bezug auf die geschlossenen Beförderungsverträge sei nicht
substantiiert dargelegt, dass und aus welchen Rechtsgründen
eine Kündigung oder Anpassung von vertraglichen
Vereinbarungen beziehungsweise eine Preisanpassung im Rahmen
der erteilten Genehmigungen ausgeschlossen sein sollten. Es
sei nicht erkennbar, dass das Ziel der Kosteneinsparung kein
legitimer Zweck gesetzgeberischen Handelns sei; ebenso wenig
sei ein gleich geeignetes, milderes Mittel ersichtlich. Auch
Verstöße gegen Art. 12 und Art. 3 GG lägen nicht
vor.
29
3. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die
Beschwerdeführerin die Verletzung ihrer Grundrechte aus
Art. 19 Abs. 4, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1
GG sowie des Art. 20 Abs. 3 in Verbindung mit
Art. 76 Abs. 1, Art. 77 Abs. 1, Abs. 2 und
Abs. 2a GG.
30
a) § 45a Abs. 2 Satz 3 PBefG sei formell
verfassungswidrig, weil das im Grundgesetz vorgesehene
Gesetzgebungsverfahren nicht eingehalten worden sei. Die
Initiative der Bundesregierung zum Haushaltsbegleitgesetz
2004 habe eine Kürzung des Ausgleichsbetrages nach § 45a
PBefG nicht vorgesehen. In der Anhörung zum
Haushaltsbegleitgesetz 2004 im Haushaltsausschuss am 8.
Oktober 2003 sei eine Änderung des
Personenbeförderungsgesetzes nicht erwähnt worden. Der
Haushaltsausschuss selbst habe keinen Vorschlag zur Änderung
des Personenbeförderungsgesetzes gemacht.
31
Gegenstand einer Gesetzesinitiative gemäß
Art. 76 Abs. 1 GG könne nur ein Entwurf in Form eines
verständlichen, schriftlich fixierten, als Stamm- oder
Änderungsgesetz gefassten beschlussreifen Textvorschlages
sein. Die Hinweise auf eine mögliche Verbindung des
Gesetzentwurfs zum Haushaltsbegleitgesetz mit dem
Subventionsabbaukonzept der Ministerpräsidenten Koch und
Steinbrück vor der Behandlung in den Ausschüssen des
Deutschen Bundestages seien nicht so konkret gewesen, dass
der Vermittlungsausschuss später hätte darauf zurückgreifen
können. Die Veröffentlichung der Koch/Steinbrück-Vorschläge
und die Meinungsäußerungen einiger Abgeordneter gegenüber der
Presse bewirkten keine Einführung der Vorschläge in das
Gesetzgebungsverfahren. Ebenso wenig sei dies durch das
Auftreten der Minister Dieckmann und Riebel im
Haushaltsausschuss und im Finanzausschuss des Deutschen
Bundestages am 15. Oktober 2003 und die dortige Aushändigung
des Papiers erfolgt. Im Hinblick darauf, dass die
Koch/Steinbrück-Vorschläge in der Stellungnahme des
Bundesrates bis zu diesem Zeitpunkt nicht erwähnt worden
seien und der Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren eher als
zweite Kammer anzusehen sei, seien an die Einbringung neuer
Stellungnahmen des Bundesrates strengere Anforderungen zu
stellen. Eine Anhörung der Minister als Mitglieder des
Bundesrates in Ausschüssen des Deutschen Bundestages genüge
diesen Ansprüchen nicht. Der Gegenstand des
Vermittlungsverfahrens sei auf zuvor in das
Gesetzgebungsverfahren eingeführte Anträge und Stellungnahmen
der Abgeordneten und des Bundesrates beschränkt. Das
Vorstellen des Koch/Steinbrück-Papiers durch die beiden
Minister sei keine Stellungnahme in diesem Sinne, da nicht zu
erkennen gegeben worden sei, dass der Bundesrat oder die
vertretenen Länder das Papier eins zu eins hätten umsetzen
wollen, sondern nur der Inhalt des Papiers mitgeteilt worden
sei, ohne konkrete legislatorische Schritte daran zu
knüpfen.
32
Der Verfahrensverstoß sei auch evident
gewesen.
33
b) Weiterhin verletze der Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts Art. 19 Abs. 4 GG, weil das
Gericht fehlerhaft die Berufung nicht zugelassen habe. Das
Rechtsmittelgericht dürfe ein von der Rechtsordnung
eröffnetes Rechtsmittel nicht ineffektiv machen. An einen
Antrag auf Zulassung der Berufung dürften keine höheren
Anforderungen gestellt werden als an eine
Berufungsbegründung. Es müsse einem durchschnittlichen nicht
auf das einschlägige Rechtsgebiet spezialisierten
Rechtsanwalt mit zumutbarem Aufwand möglich sein, die
Zulassung der Berufung zu erreichen. Die Anforderung des
Oberverwaltungsgerichts, dass der Erfolg der Berufung
wahrscheinlicher sein müsse als der Misserfolg, sei
verfassungsrechtlich unzulässig.
34
Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
verstoße auch gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Es liege ein
Eingriff in den Schutzbereich der Berufsfreiheit vor, da ein
Unternehmer im öffentlichen Personennahverkehr bei Abgabe
seines Angebotes für die Erteilung von Konzessionen für den
Linienverkehr die möglichen Ausgleichszahlungen
einkalkuliere. Durch die lange Bindung der Beschwerdeführerin
an die ihr erteilten Konzessionen wirke sich die Kürzung der
Ausgleichszahlungen wirtschaftlich sehr nachteilig aus. Die
Kürzung der Ausgleichszahlungen sei unverhältnismäßig, da
keine Übergangsregelung getroffen worden sei. Im Fall der
Beschwerdeführerin greife der Staat in bestehende
Rechtsverhältnisse ein, die im Vertrauen auf ihren Bestand
Jahre zuvor eingegangen worden seien. Die Beschwerdeführerin
könne den Ausfall nicht ohne weiteres durch eine Erhöhung der
Fahrpreise ausgleichen, weil dies regelmäßig zu sinkenden
Fahrgastzahlen führe. Auch eine eventuelle Kündigung der
Konzessionen führe nicht weiter, weil dann gegebenenfalls im
Vertrauen auf den Status als Verkehrsunternehmen in Anspruch
genommene Subventionen für Anschaffungen zurückgezahlt werden
müssten und getätigte Investitionen sinnlos würden.
35
Weiterhin sei Art. 14 Abs. 1 GG verletzt.
Zu den von dieser Norm geschützten vermögenswerten Rechten
gehörten auch öffentlichrechtliche vermögenswerte Rechte,
soweit sie auf nicht unerheblichen Eigenleistungen beruhten.
Dies sei hier der Fall, da die Ausgleichszahlungen nach
§ 45a Abs. 2 PBefG keine Subventionen darstellten,
sondern einen Ausgleich für eine im Vorhinein aufgrund
Vertrags erbrachte Verkehrsleistung. Wolle man die Leistung
als Subvention betrachten, so seien Empfänger der Subvention
die Schüler, nicht die Verkehrsunternehmen. Vom Schutzbereich
des Art. 14 Abs. 1 GG seien auch die im Vertrauen auf
die Genehmigung getätigten Investitionen erfasst. Die
Beschwerdeführerin habe im Geschäftsjahr zwei Busse im Wert
von 162.479,79 € erworben. Der Eingriff sei aus denselben
Gründen wie derjenige in Art. 12 Abs. 1 GG
unverhältnismäßig.
36
Zu der Verfassungsbeschwerde haben das
Bundesministerium der Finanzen namens der Bundesregierung
sowie das Land Hessen Stellung genommen.
37
Das Bundesministerium der Finanzen trägt
vor:
38
§ 45a Abs. 2 Satz 3 PBefG sei in formell
verfassungsgemäßer Weise zustande gekommen. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müsse
Ausgangspunkt eines Verfahrens vor dem Vermittlungsausschuss
ein Gesetzentwurf eines der in Art. 76 Abs. 1 GG
genannten Initiativberechtigten sein. Der
Vermittlungsausschuss dürfe bezüglich eines derartigen
Gesetzentwurfs lediglich solche Änderungen oder Ergänzungen
vorschlagen, die sich im Rahmen seines Anrufungsbegehrens
sowie des Gesetzgebungsverfahrens bewegten. Maßgeblich dafür
sei, dass Regelungsgegenstände, die Inhalt eines Gesetzes
würden, vor dem Gesetzesbeschluss, das heißt jedenfalls vor
der letzten Lesung des Deutschen Bundestages, in das
Gesetzgebungsverfahren in der Art eingeführt worden seien,
dass die Abgeordneten die Möglichkeit gehabt hätten, diese zu
erörtern, zu bewerten, Alternativen vorzuschlagen und hierfür
Mehrheiten zu suchen. Es sei nicht erforderlich, dass
Regelungsgegenstände bereits in der Form eines
ausformulierten Gesetzentwurfs in das Gesetzgebungsverfahren
eingeführt würden. Die sachliche Tragweite eines
Regelungsgegenstandes müsse für die Abgeordneten dem Grunde
nach erkennbar sein.
39
Konkret sei die parlamentarische Debatte über
das Haushaltsbegleitgesetz 2004 von Anfang an mit Verweis auf
die Koch/Steinbrück-Arbeitsgruppe geführt worden, wie etwa an
dem Übersendungsschreiben des parlamentarischen
Staatssekretärs Karl Diller vom 13. August 2003 (richtig
wohl: 22. August 2003) an den Haushalts- und den
Finanzausschuss des Deutschen Bundestages deutlich werde.
Bereits in der ersten parlamentarischen Debatte habe der
damalige Bundesfinanzminister Eichel auf die Möglichkeit
einer Verständigung mit den Ländern auf der Basis der
Ergebnisse der Koch/Steinbrück-Arbeitsgruppe hingewiesen; die
Verbindung von Gesetzgebungsverfahren und Arbeitsgruppe sei
auch von Abgeordneten angesprochen worden. Seit der
öffentlichen Vorstellung des Koch/Steinbrück-Papiers am 30.
September 2003 seien die konkreten Vorschläge auch in der
Öffentlichkeit diskutiert worden, so auch in der Presse.
40
Durch das Auftreten der Landesminister
Dieckmann (Nordrhein-Westfalen) und Riebel (Hessen) im
Haushaltsausschuss und im Finanzausschuss des Deutschen
Bundestages am 15. Oktober 2003 seien die Vorschläge als
Ergänzung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung in die
parlamentarische Debatte über das Haushaltsbegleitgesetz 2004
eingeführt worden. Es sei darum gebeten worden, die Unterlage
allen Bundestagsabgeordneten zur Verfügung zu stellen. In den
Ausschusssitzungen seien die Vorschläge erläutert und eine
Auseinandersetzung damit ermöglicht worden; so seien auch
konkrete Verständnisfragen gestellt worden. Die Tatsache,
dass einige Abgeordnete verfassungsrechtliche Bedenken im
Hinblick auf die Einführung der Koch/Steinbrück-Liste in das
Gesetzgebungsverfahren geäußert hätten, sei ohne Einfluss auf
deren Verfassungsmäßigkeit.
41
Der von der Beschwerdeführerin beanstandete
Abbau von Finanzhilfen nach § 45a PBefG sei in der
Koch/Steinbrück-Liste in der Art benannt worden, dass den
Abgeordneten die sachliche Tragweite der beabsichtigten
Kürzung seit dem 15. Oktober 2003 bekannt gewesen sei.
Die Liste enthalte eine Position „Erstattung von
Fahrgeldausfällen“. Die Liste der Finanzhilfen sei anders als
die der Steuervergünstigungen nach Oberbegriffen und nicht
nach einzelnen Rechtsvorschriften aufgebaut, was sich daraus
erkläre, dass eine Vielzahl von Positionen aus dieser Liste
allein im Haushaltsverfahren ohne Änderung gesetzlicher
Anspruchsnormen umgesetzt werden könne. Die Position
„Erstattung von Fahrgeldausfällen“ erfasse sowohl die
Erstattung von Fahrgeldausfällen für die unentgeltliche
Beförderung schwerbehinderter Menschen als auch den in Rede
stehenden finanziellen Ausgleich von Einnahmeausfällen im
Ausbildungsverkehr. Dies ergebe sich auch aus den dem
Koch/Steinbrück-Papier beiliegenden Präsentationsfolien, die
unter dem Punkt „Erstattung von Fahrgeldausfällen“
Schwerbehinderte und Schüler ansprächen. Ebenso sei dies von
Finanzminister Dieckmann am 15. Oktober 2003 im
Finanzausschuss erläutert worden.
42
Der Inhalt der Koch/Steinbrück-Liste sei somit
vor der zweiten und dritten Lesung im Deutschen Bundestag in
das Gesetzgebungsverfahren zum Haushaltsbegleitgesetz 2004
eingeführt worden. Dass zu diesem Zeitpunkt noch kein
ausformulierter Gesetzentwurf veröffentlicht worden sei, sei
nicht maßgeblich.
43
Die vom Vermittlungsausschuss vorgeschlagenen
Änderungen und Ergänzungen hielten sich auch im Rahmen des
Anrufungsbegehrens, das ausdrücklich um Einbeziehung der
Koch/Steinbrück-Vorschläge gebeten habe.
44
Selbst wenn der Verfahrensablauf nicht in
jedem Detail den Vorgaben der Verfassung entsprochen haben
sollte, sei dies jedenfalls nicht evident gewesen, so dass
daraus nicht die Nichtigkeit des Gesetzes folge. Das
Verfahren sei in Kenntnis der einschlägigen Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts verlaufen. Man habe dieser
Rechtsprechung Rechnung tragen wollen, indem die
Landesminister im Haushaltsausschuss und im Finanzausschuss
des Deutschen Bundestages die Vorschläge vorgestellt und für
Fragen zur Verfügung gestanden hätten.
45
§ 45a Abs. 2 Satz 3 PBefG verstoße nicht
gegen Art. 12 GG. Die Vorschrift greife nicht in den
Schutzbereich der Norm ein, da es an der objektiv
berufsregelnden Tendenz fehle. Die Kürzung der
Ausgleichszahlungen erfolge zum Ziel des Haushaltsausgleichs
und sei berufsneutral. Das gesetzliche Angebot von
Steuersubventionen sei kein grundrechtlich geschützter
Bestand. Selbst wenn ein Eingriff in den Schutzbereich
vorliege, überschreite dieser nicht die Grenzen des
gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums, da es sich um
moderate Kürzungen handele.
46
Auch Art. 14 GG sei nicht verletzt. Das
gesetzliche Angebot von (Steuer-) Subventionen gehöre nicht
zum Eigentum im Sinne des Art. 14 GG. Ein Vertrauen auf
ein zeitlich unbegrenztes Fortbestehen von Subventionen sei
nicht schützenswert.
47
Die Nichtzulassung der Berufung durch das
Oberverwaltungsgericht verletze nicht Art. 19 Abs. 4 GG,
weil sich aus den vorangehenden Ausführungen ergebe, dass
ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen
Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht bestanden
hätten.
48
2. Die Hessische Staatskanzlei hat eine
Stellungnahme aus einem Verfassungsbeschwerdeverfahren zur
Verfassungsmäßigkeit der Änderung des Biersteuergesetzes
durch das Haushaltsbegleitgesetz 2004 vorgelegt.
49
Darin wird ausgeführt, das
Haushaltsbegleitgesetz 2004 sei ordnungsgemäß zustande
gekommen. Das Koch/Steinbrück-Papier sei in hinreichender
Weise Gegenstand der parlamentarischen Debatte im Deutschen
Bundestag und im Bundesrat geworden. Das zum
Anrufungsbegehren führende Gesetzgebungsverfahren werde durch
die in dieses eingeführten Anträge und Stellungnahmen
bestimmt. Stellungnahmen seien nicht nur förmliche
Gesetzesinitiativen, Beschlussempfehlungen sowie Änderungs-
und Entschließungsanträge, sondern auch Äußerungen, die im
Vorfeld oder anlässlich eines Antrages auf die Willensbildung
der adressierten Organmitglieder einwirken sollten.
Stellungnahmen seien demzufolge auch Debattenbeiträge im
Rahmen der Lesungen eines Gesetzentwurfs sowie der Beratungen
in den Ausschüssen, die von Mitgliedern der Bundesregierung,
des Bundesrates oder von einzelnen Abgeordneten geleistet
würden. Es genüge, dass das Koch/Steinbrück-Papier in die
Lesungen eingeflossen sei, indem es in der ersten Lesung am
9. September 2003 - als in diesem Zeitpunkt noch nicht fertig
gestelltes Konzept - erwähnt und in der zweiten und dritten
Lesung am 17. Oktober 2003 inhaltlich diskutiert worden sei.
Darüber hinaus habe es im Finanzausschuss und im
Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages eine
ausführliche Debatte über das Papier gegeben. Es habe kein
Zweifel bestehen können, dass eine direkte Beziehung zwischen
dem Papier und den Beratungen des Haushaltsbegleitgesetzes
2004 habe hergestellt werden sollen. Die Abgeordneten des
Deutschen Bundestages hätten die Möglichkeit gehabt, sich
über die Inhalte des Koch/Steinbrück-Papiers zu informieren
und ihre Vorstellungen hierzu in die Gesetzesberatungen
einfließen zu lassen. Indem das Papier Gegenstand und Inhalt
der Berichterstattung durch den Haushaltsausschuss gewesen
sei, sei es Gegenstand der Beratung im Plenum des Deutschen
Bundestages in der zweiten Lesung geworden. Dies folge aus
der Funktion des schriftlichen Berichts gemäß § 66 der
Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages für die zweite
Lesung im Plenum und für die Vorbereitung der Abgeordneten
auf die weitere Beratung. Im Übrigen sei das Papier im
Internet für jeden verfügbar gewesen. Die Möglichkeit der
parlamentarischen Auseinandersetzung zu den Vorschlägen habe
auch nicht davon abgehangen, ob diese in dem Papier bereits
gesetzestechnisch ausformuliert gewesen seien oder nicht. Die
Abgeordneten selbst hätten im Übrigen erwartet, dass der
Inhalt des Koch/Steinbrück-Papiers in einen Vorschlag des
Vermittlungsausschusses aufgenommen werden würde.
50
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Sie
genügt insbesondere den Anforderungen an die Subsidiarität
der Verfassungsbeschwerde. Danach muss ein Beschwerdeführer
über die formelle Erschöpfung des Rechtswegs hinaus alle nach
Lage der Sache zur Verfügung stehenden prozessualen
Möglichkeiten ergreifen, um die geltend gemachte
Grundrechtsverletzung in dem unmittelbar mit ihr
zusammenhängenden sachnächsten Verfahren zu verhindern oder
zu beseitigen (vgl. BVerfGE 73, 322 ; 77, 381
; 107, 395 ; 112, 50 ).
51
Dazu gehört zunächst, dass ein
Beschwerdeführer die Zulassung der Berufung ordnungsgemäß
beantragt, wobei die Anforderungen an die Begründung des
Antrages auf Zulassung der Berufung nicht überspannt werden
dürfen (vgl. BVerfGE 110, 77 ). Die
Beschwerdeführerin ist dem nachgekommen. Sie hat entgegen der
Ansicht des Oberverwaltungsgerichts ihre Ausführungen den
einzelnen Zulassungsgründen hinreichend deutlich zugeordnet
(s. dazu unten C.IV.).
52
Die Beschwerdeführerin hat weiterhin die
verfassungsrechtliche Problematik in ihrem Vortrag vor den
Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit deutlich
angesprochen, so dass sie unabhängig von der Frage, unter
welchen Voraussetzungen und in welcher Weise es unter dem
Gesichtspunkt der materiellen Subsidiarität einem
Beschwerdeführer obliegt, die Verfassungswidrigkeit eines
Gesetzes bereits im fachgerichtlichen Verfahren geltend zu
machen (zu den Grenzen dahin gehender Anforderungen BVerfGE
112, 50 ), solcher Obliegenheit
jedenfalls nachgekommen ist. Bereits im erstinstanzlichen
Verfahren hat die Beschwerdeführerin die Bedenken gegen die
formelle und materielle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes
vorgebracht. Dabei genügt es, dass diese Bedenken in knapper
Form vorgetragen wurden. Eine rechtliche Prüfung jedenfalls
der formellen Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes wäre dem
Gericht ohne weiteres Vorbringen der Beschwerdeführerin
möglich gewesen. Soweit es im Hinblick auf die materielle
Verfassungsmäßigkeit, die von den Auswirkungen des Gesetzes
auf das Unternehmen der Beschwerdeführerin abhängen kann,
weiteren Aufklärungsbedarf gesehen hätte, hätte es dem
nachgehen müssen (vgl. auch § 86 Abs. 3 VwGO). Im
Verfahren der Berufungszulassung hat die Beschwerdeführerin
ihre verfassungsrechtlichen Bedenken vertieft und in einer
Form dargelegt, die zur Zulassung der Berufung hätte führen
müssen (s. unten C.IV.).
53
Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise
begründet. Die Kürzung des Ausgleichsbetrags gemäß § 45a
Abs. 2 Satz 3 Variante 1 PBefG in der Fassung des
Haushaltsbegleitgesetzes 2004 beruht auf einem Gesetz, das
unter Überschreitung der durch Art. 20 Abs. 2,
Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und
Art. 76 Abs. 1 GG den Kompetenzen des
Vermittlungsausschusses gesetzten Grenzen zustande gekommen
ist und insoweit die Beschwerdeführerin jedenfalls in ihrem
Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit
Art. 19 Abs. 3 GG (vgl. BVerfGE 6, 32 ; 23, 12
) verletzt (I.). Sonstige Verfassungsverstöße durch
das Gesetz sind nicht ersichtlich (II.). Das Gesetz bleibt
längstens bis zum 30. Juni 2011 anwendbar (III.). Darüber
hinaus verletzt die angegriffene Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts die Beschwerdeführerin in ihrem
Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG (IV.).
54
1. Die Kompetenzen des Vermittlungsausschusses
(Art. 77 Abs. 2 GG) und ihre Grenzen sind in der
Verfassung nicht ausdrücklich geregelt. Sie ergeben sich aber
aus seiner Funktion und Stellung in dem gemäß dem
Grundgedanken des Art. 20 Abs. 2 GG durch Art. 38
Abs. 1 Satz 2, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und
Art. 77 ff. GG ausgestalteten
Gesetzgebungsverfahren und sind in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts geklärt (BVerfGE 101, 297
; 120, 56 ).
55
Der Vermittlungsausschuss hat danach kein
eigenes Gesetzesinitiativrecht, sondern vermittelt zwischen
den zuvor parlamentarisch beratenen Regelungsalternativen
(vgl. BVerfGE 101, 297 ). Seine jeder
Vermittlungstätigkeit innewohnende faktische Gestaltungsmacht
wird durch die verfassungsrechtliche Ausgestaltung des
Gesetzgebungsverfahrens beschränkt (vgl. BVerfGE 120, 56
). Dem Vermittlungsausschuss kommt lediglich die
Aufgabe zu, auf der Grundlage des Gesetzesbeschlusses und des
vorherigen Gesetzgebungsverfahrens Änderungsvorschläge zu
erarbeiten, die sich ausgehend vom Anrufungsbegehren im
Rahmen der parlamentarischen Zielsetzung des
Gesetzgebungsvorhabens bewegen und die jedenfalls im Ansatz
sichtbar gewordenen politischen Meinungsverschiedenheiten
zwischen Deutschem Bundestag und Bundesrat ausgleichen (vgl.
BVerfGE 120, 56 ).
56
Das zum Anrufungsbegehren führende
Gesetzgebungsverfahren wird durch die in dieses eingeführten
Anträge und Stellungnahmen der Abgeordneten, aber auch des
Bundesrates sowie im Falle einer Regierungsvorlage
gegebenenfalls der Bundesregierung bestimmt (vgl. BVerfGE
101, 297 ; 120, 56 ). Dabei kommt es
nicht darauf an, ob und in welcher Form der Deutsche
Bundestag die Anträge und Stellungnahmen in seinem
Gesetzesbeschluss berücksichtigt (vgl. BVerfGE 101, 297
; 120, 56 ). Der Vermittlungsvorschlag
muss dem Deutschen Bundestag aber aufgrund der dort geführten
parlamentarischen Debatte zurechenbar sein (vgl. BVerfGE 120,
56 ). Der Vermittlungsvorschlag ist deshalb
inhaltlich und formal an den durch den Deutschen Bundestag
vorgegebenen Rahmen gebunden (vgl. BVerfGE 101, 297
).
57
Die andernfalls eintretende Verlagerung des
Zentrums der politischen Entscheidung in den Ausschuss und
die damit verbundene Entparlamentarisierung der Gesetzgebung
wären unvereinbar mit der Kompetenzverteilung zwischen den
Gesetzgebungsorganen, den Rechten der Abgeordneten, der
Öffentlichkeit der parlamentarischen Debatte und der von ihr
abhängigen demokratischen Kontrolle der Gesetzgebung (vgl.
BVerfGE 101, 297 ; 120, 56
).
58
Die Kompetenzverteilung im Verhältnis zwischen
den Gesetzgebungsorganen weist dem Deutschen Bundestag die
entscheidende Funktion im Gesetzgebungsverfahren zu: Die
Bundesgesetze werden nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG vom
Bundestag beschlossen. Der Bundesrat ist demgegenüber auf die
Mitwirkung bei der Gesetzgebung des Bundes beschränkt
(Art. 50 GG); er kann durch einen Einspruch oder die
Verweigerung einer erforderlichen Zustimmung Einfluss auf die
Gesetzgebung nehmen.
59
Die verfassungsrechtlichen Rechte der
Abgeordneten, die aus ihrem in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
verankerten repräsentativen Status folgen, umfassen nicht nur
das Recht, im Deutschen Bundestag abzustimmen (zu
„beschließen“, vgl. Art. 42 Abs. 2 GG), sondern auch das
Recht zu beraten (zu „verhandeln“, vgl. Art. 42
Abs. 1 GG). Grundlage einer sinnvollen Beratung muss
dabei eine hinreichende Information des Abgeordneten über den
Beratungsgegenstand sein (vgl. BVerfGE 70, 324 ).
Voraussetzung für das Aufgreifen eines Regelungsgegenstandes
durch den Vermittlungsausschuss ist daher, dass die
betreffenden Anträge und Stellungnahmen im
Gesetzgebungsverfahren vor dem Gesetzesbeschluss bekannt
gegeben worden sind und die Abgeordneten die Möglichkeit
hatten, diese zu erörtern, Meinungen zu vertreten,
Regelungsalternativen vorzustellen und hierfür eine Mehrheit
im Parlament zu suchen. Diese Möglichkeit wird verschlossen,
wenn Regelungsgegenstände erst nach der letzten Lesung des
Deutschen Bundestages in das Gesetzgebungsverfahren
eingeführt wurden (vgl. BVerfGE 120, 56 ). Dabei
ist weiterhin zu berücksichtigen, dass der
Regelungsgegenstand in so bestimmter Form vorgelegen haben
muss, dass seine sachliche Tragweite dem Grunde nach
erkennbar wird. Dies muss zwar nicht in Form eines
ausformulierten Gesetzentwurfs erfolgen, eine allgemeine
Zielformulierung genügt jedoch nicht (vgl. BVerfGE 120, 56
). Dabei ist auch von Bedeutung, ob die
Stellungnahme einen hinreichend klaren Bezug zu dem
jeweiligen Gesetzgebungsverfahren aufweist.
60
Der Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit
nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG ist ein wesentliches
Element des demokratischen Parlamentarismus. Er ermöglicht
dem Bürger die Wahrnehmung seiner Kontrollfunktion und dient
damit der effektiven Verantwortlichkeit des Parlaments
gegenüber dem Wähler (vgl. BVerfGE 40, 296 ; 70,
324 ; 84, 304 ). Könnte sich der
Vermittlungsausschuss von der Grundlage des
Gesetzesbeschlusses und des vorherigen
Gesetzgebungsverfahrens lösen, so würde der von Verfassungs
wegen gebotene Zusammenhang zwischen der öffentlichen Debatte
im Parlament und der späteren Schlichtung zwischen den an der
Gesetzgebung beteiligten Verfassungsorganen aufgelöst, und
zwar zulasten der öffentlichen Beobachtung des
Gesetzgebungsverfahrens. Denn der Vermittlungsausschuss tagt
im Interesse der Effizienz seiner Arbeit unter Ausschluss der
Öffentlichkeit und muss seine Empfehlungen nicht unmittelbar
vor der Öffentlichkeit verantworten (vgl. BVerfGE 120, 56
). Seine Protokolle werden nach interner Übung erst
in der dritten Wahlperiode nach der betreffenden Sitzung
zugänglich gemacht.
61
2. Nach diesen Grundsätzen ist die Änderung
des Personenbeförderungsgesetzes durch das
Haushaltsbegleitgesetz 2004 nicht in formell
verfassungsmäßiger Weise zustande gekommen. Die Einbringung
des Koch/Steinbrück-Papiers in das parlamentarische Verfahren
des Deutschen Bundestages und seine Behandlung in dessen
Ausschüssen sowie im Plenum eröffneten dem
Vermittlungsausschuss nicht die Kompetenz, eine Änderung des
Personenbeförderungsgesetzes in den Vermittlungsvorschlag
aufzunehmen. Die Vorschläge des Koch/Steinbrück-Papiers waren
- zumindest in Bezug auf die Kürzung von Finanzhilfen -
bereits nach Struktur und Umfang angemessener
parlamentarischer Beratung nicht zugänglich und nach der Art
ihrer Einbringung und Behandlung darauf auch gar nicht
angelegt. Der gesamte Verfahrensgang war vielmehr erkennbar
darauf angelegt, unter Vermeidung der Öffentlichkeit der
parlamentarischen Debatte und einer hinreichenden Information
der Mitglieder des Deutschen Bundestages den von vornherein
als notwendig erkannten politischen Kompromiss erst im
Vermittlungsausschuss herbeizuführen.
62
a) Die Vorschläge zur Kürzung von Finanzhilfen
des Bundes im Koch/Steinbrück-Papier und deren Behandlung in
den Ausschüssen und im Plenum des Deutschen Bundestages
genügten nicht den Anforderungen an Anträge und
Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren, die den Rahmen und
Gegenstand eines Vermittlungsverfahrens festlegen. Die
sachliche Tragweite des vom Vermittlungsausschuss in den
Gesetzentwurf eingefügten Regelungsgegenstandes wurde im
Gesetzgebungsverfahren vor dem Gesetzesbeschluss nicht
erkennbar.
63
aa) Das Papier, das bei seinen Vorschlägen zur
Reduzierung staatlicher Ausgaben grundsätzlich zwischen
Steuervergünstigungen und Finanzhilfen differenziert, enthält
auf Seite 44 ff. einen Teil D mit der Überschrift „Die
Grundlagen, das Abbauvolumen und die Methodik der
Finanzhilfen“. Nach der Erläuterung auf Seite 45 ff.
besteht die beigefügte Liste der Finanzhilfen aus vier Teilen
(A bis D); davon enthalten Teil A bis C 100 Finanzhilfen, die
in unterschiedlichem Umfang zur Kürzung vorgesehen waren;
Teil D enthält Finanzhilfen, die aus Sicht der beiden
Ministerpräsidenten nicht gekürzt werden sollten. Teil A der
Liste enthält Finanzhilfen, bei denen eine Kürzung um jeweils
4 vom Hundert in drei Jahresschritten - insbesondere durch
Verringerung der jeweiligen Haushaltsansätze - umgesetzt
werden sollte (vgl. Koch/Steinbrück-Papier S. 47). Dieser
Teil gliedert sich in I. a) Sektorspezifische Finanzhilfen an
Unternehmen (unterteilt in Land- und
Forstwirtschaft/Fischerei, Bergbau, Schiffbau, Verkehr,
Wohnungsvermietung, Luft- und Raumfahrzeugbau, sonstige
Sektoren), b) Branchenübergreifende Finanzhilfen an
Unternehmen (unterteilt in Regional- und Strukturpolitik,
Umweltpolitik und rationelle Energieverwendung,
Beschäftigungspolitik, Förderung von Qualifikation, Förderung
von Innovationen etc., Mittelstandsförderung,
Investitionsförderung, Förderung sonstiger
Unternehmensfunktionen) sowie II. Finanzhilfen an
(halb-)staatliche Dienstleister (unterteilt in
Krankenhäuser/Rehabilitationseinrichtungen,
Kindertagesstätten/Kinderkrippen,
Theater/Museen/Medien/sonstige Kulturanbieter, Staatsforsten,
Kirchen/Religionsgemeinschaften, Sportförderung, sonstige
Empfänger). Teil A I. a) enthält unter „4. Verkehr“ als
laufende Nummer 13 den Punkt „Erstattung von
Fahrgeldausfällen“ mit einem auf das Jahr 2000 bezogenen
Ist-Volumen von 1,6 Mrd. €; 4 vom Hundert davon seien 64
Mio. € (Koch/Steinbrück-Papier S. 50). In welchen
Zusammenhang die „Erstattung von Fahrgeldausfällen“
einzuordnen ist, bleibt offen; ebenso wenig wird die Änderung
bestimmter Gesetze erwähnt. In den Präsentationsfolien, die
dem Koch/ Steinbrück-Papier teilweise als Anlage beigefügt
waren, ist auf Seite 21 eine Liste „Allgemeine Kürzungen in
nahezu allen Bereichen (Korb I)“ enthalten, die den Punkt
„Erstattung Fahrgeldausfälle (ÖPNV Schwerbehinderte,
Schüler)“, ergänzt durch die Angabe des Ausgabevolumens von
1,6 Mrd. €, ausweist.
64
Die Auflistung einer Vielzahl pauschal zu
kürzender Finanzhilfen ohne jegliche Ansätze für eine
rechtliche und politische Bewertung und ohne Zuordnung zu den
einschlägigen Handlungsfeldern (Haushalt, Gesetzgebung) in
dem Koch/ Steinbrück-Papier schloss es praktisch aus, dass
sich die Abgeordneten mit den Vorschlägen im Einzelnen
verantwortlich befassten. Über das Ziel des Subventionsabbaus
und den vorgeschlagenen Weg dahin konnte auf dieser Grundlage
allenfalls pauschal debattiert werden. Die Vielzahl der in
dem Papier angesprochenen Vorschläge, die - anders als bei
auch umfangreichen Gesetzesinitiativen - über die Benennung
des Einsparungsziels hinaus keinerlei Erwägungen aufweisen,
überantwortete die gesetzgeberische Gestaltungsbefugnis dem
Vermittlungsausschuss, ohne dem Deutschen Bundestag die
Möglichkeit zu geben, die Gestaltungsmacht des
Vermittlungsausschusses auf bestimmte Regelungsgegenstände zu
begrenzen. Wäre das Koch/Steinbrück-Papier als für das
Vermittlungsverfahren beachtliche Stellungnahme zu werten
gewesen, hätte es - wie immer der Deutsche Bundestag sich
dazu verhalten wollte - dem Vermittlungsausschuss den nahezu
beliebigen Zugriff auf die bundesrechtlich geregelten
Finanzhilfen eröffnet. Insoweit unterscheidet es sich nicht
maßgeblich von der bloßen Formulierung eines
Finanzierungszwecks, der, wie der Senat bereits entschieden
hat, nicht ausreicht, etwa um belastende steuerliche
Regelungen über das Vermittlungsverfahren einzuführen (vgl.
BVerfGE 120, 56 ).
65
Auch und gerade in dem hier erheblichen Punkt
„Verkehr“ des Koch/Steinbrück-Papiers fehlt es an der für
eine verantwortliche parlamentarische Beratung erforderlichen
Konkretisierung des Gewollten. In dem Papier blieb offen, in
welchen Bereichen des Personennahverkehrs Finanzhilfen
gekürzt und welches Gesetz oder welche Gesetze geändert
werden sollten. Im Hinblick darauf, dass Fahrgeldausfälle
auch im Schwerbehindertenrecht (vgl. §§ 145 ff. SGB
IX) vom Staat erstattet sowie auch nach dem Allgemeinen
Eisenbahngesetz Ausgleichszahlungen für die Beförderung von
Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs
geleistet werden (vgl. § 6a AEG), blieb unklar, welche
sachlichen Gesichtspunkte bei der Erörterung eines
Subventionsabbaus insoweit überhaupt in den Blick zu nehmen
sein könnten. Jedenfalls kam in Betracht, dass sich der
Posten im Koch/Steinbrück-Papier auf eine mögliche Änderung
der §§ 145 ff. SGB IX und damit auf das
Schwerbehindertenrecht beziehen sollte, da §§ 145, 148
und 149 SGB IX in ihrer im Jahr 2003 gültigen Fassung
(Fassung vom 19. Juni 2001 ) in der
amtlichen Überschrift jeweils von der „Erstattung der
Fahrgeldausfälle“ sprachen. § 45a PBefG ebenso wie
§ 6a AEG trugen im Jahr 2003 (§ 45a PBefG: Fassung
vom 27. Dezember 1993 ; § 6a AEG:
Fassung vom 3. Mai 2000 ) demgegenüber
die Überschrift „Ausgleichspflicht“. Tatsächlich nahm der
Vermittlungsausschuss Änderungen des
Personenbeförderungsgesetzes und des Allgemeinen
Eisenbahngesetzes in seinen Vorschlag auf, nicht jedoch
Änderungen des 9. Buchs des Sozialgesetzbuchs.
66
bb) Das Defizit an Konkretisierung ist durch
die Behandlung des Koch/ Steinbrück-Papiers in den
Ausschüssen des Deutschen Bundestages und durch die
Beschlussempfehlung und den Bericht des Haushaltsausschusses
nicht ausgeräumt worden.
67
Die Landesminister Dieckmann und Riebel haben
sich im Haushalts- und im Finanzausschuss nicht präzisierend
zu einzelnen Finanzhilfen oder im Hinblick auf die Änderung
bestimmter Gesetze geäußert; über die Erwähnung von
Beispielen, darunter die Erstattung von Fahrgeldausfällen im
Zusammenhang mit dem Ausbildungsverkehr (vgl. Deutscher
Bundestag, Finanzausschuss, Prot. Nr. 15/36, S. 42), und
die Umschreibung des Inhalts des Papiers (vgl. Deutscher
Bundestag, Haushaltsausschuss, Prot. Nr. 15/28, S. 46)
gingen sie nicht hinaus. Der federführende Haushaltsausschuss
berücksichtigte das Koch/Steinbrück-Papier in seiner
Beschlussempfehlung nicht (BTDrucks 15/1750). In seinem
Bericht machte er keine Angaben zu einer Willensbildung im
Ausschuss zur Kürzung von Finanzhilfen des Bundes, sondern
referierte die Haltung der Koalitionsfraktionen dahin, über
den Teil der Finanzhilfekürzungen bei Koch/Steinbrück werde
noch zu reden sein (BTDrucks 15/1751, S. 3).
68
cc) Auch die verschiedentliche Erwähnung des
Koch/Steinbrück-Papiers in den drei Lesungen des
Haushaltsbegleitgesetzes 2004 im Plenum des Deutschen
Bundestages führte nicht dazu, dass dessen Liste der
Finanzhilfen durch den Vermittlungsausschuss hätte
aufgenommen werden dürfen.
69
In der ersten Lesung des Gesetzentwurfs am 9.
September 2003 - zu diesem Zeitpunkt waren die Vorschläge der
Ministerpräsidenten Koch und Steinbrück noch nicht bekannt -
wies Bundesfinanzminister Eichel auf die Notwendigkeit des
Subventionsabbaus hin; er erwarte insoweit Anregungen aus der
Arbeitsgruppe Koch/Steinbrück. Zum Zeitpunkt der zweiten und
dritten Lesung des Gesetzentwurfs am 17. Oktober 2003 waren
die Vorschläge der Ministerpräsidenten Koch und Steinbrück in
der Öffentlichkeit bekannt gemacht und in den beiden
Ausschüssen angesprochen worden. Sie wurden in der
Plenardebatte erwähnt, ohne dass auf einzelne Punkte
eingegangen worden wäre. Bereits wegen des Fehlens
entsprechender Äußerungen des federführenden
Haushaltsausschusses muss davon ausgegangen werden, dass die
Tragweite der im Koch/Steinbrück-Papier enthaltenen
Kürzungsvorschläge im Bereich der Finanzhilfen den
Abgeordneten des Deutschen Bundestages möglicherweise global,
keinesfalls jedoch hinsichtlich der einzelnen Posten bewusst
war und auch nicht bewusst sein konnte. Insbesondere fehlt
jeder Hinweis darauf, dass das Bundestagsplenum mit einer
Änderung der Erstattungsleistungen im Ausbildungsverkehr nach
dem Personenbeförderungsgesetz befasst gewesen sein könnte.
Ein - abgelehnter - Entschließungsantrag der Fraktion der
CDU/CSU, mit dem die Bundesregierung aufgefordert werden
sollte, umgehend die inhaltliche Ausgestaltung der
angekündigten gesetzlichen Regelungen unter anderem zur
Umsetzung der Vorschläge der Ministerpräsidenten Roland Koch
und Peer Steinbrück im parlamentarischen Verfahren offen zu
legen (BTDrucks 15/1752; BTProt. 67. Sitzung vom 17. Oktober
2003, S. 5783 ), bestätigt, dass der Deutsche
Bundestag keine Möglichkeit einer substantiellen Befassung
mit der Vorschlagsliste der Ministerpräsidenten hatte.
70
Ohne Bedeutung ist insoweit auch die
Presseberichterstattung über das Koch/Steinbrück-Papier sowie
dessen Verfügbarkeit im Internet. Den verfassungsrechtlich
garantierten Informations- und Mitwirkungsrechten der
Abgeordneten ist auf den vom Grundgesetz und der
Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages vorgesehenen Wegen
Rechnung zu tragen. Sinn des Grundsatzes der
Parlamentsöffentlichkeit ist es, den Inhalt der
parlamentarischen Debatte öffentlich zu machen. Eine
Verbindung zwischen dem Papier und dem Gegenstand der
parlamentarischen Debatte ließ sich durch die bloße
Veröffentlichung des Papiers aber nicht herstellen.
71
b) Die Art der Einbringung des
Koch/Steinbrück-Papiers in das parlamentarische Verfahren
genügte nicht den Anforderungen an die Förmlichkeit des
Gesetzgebungsverfahrens. Das Koch/Steinbrück-Papier wurde
nicht als Bundesratsinitiative (Art. 76 Abs. 1 GG) in
das Gesetzgebungsverfahren eingebracht.
72
Die Landesminister Dieckmann und Riebel traten
in den Ausschüssen des Deutschen Bundestages auf der
Grundlage des Rederechts nach Art. 43 Abs. 2 Satz 2 GG
auf. Bei diesem Rederecht handelt es sich nicht um eine dem
Bundesrat als Verfassungsorgan insgesamt zustehende Befugnis,
sondern um ein Individualrecht der einzelnen
Bundesratsmitglieder; der Gebrauch des Rechts ist nicht von
einem besonderen Auftrag durch den Bundesrat abhängig. Anders
ist dies nur im Fall des § 33 der Geschäftsordnung des
Bundesrates, nach dem der Bundesrat seine Mitglieder
beauftragen kann, seine Beschlüsse im Deutschen Bundestag und
in dessen Ausschüssen zu vertreten. Da diese Voraussetzungen
hier nicht vorlagen, brachten die Landesminister das Papier
nicht als Stellungnahme des Bundesrates, der anders als seine
Mitglieder im Gesetzgebungsverfahren initiativ- und
äußerungsberechtigt ist, zu dem Gesetzentwurf der
Bundesregierung ein (vgl. auch BTDrucks 15/1751, S. 5).
73
Eine Zuordnung zum Bundesrat wurde auch nicht
erkennbar, soweit das Koch/Steinbrück-Papier auf Bitten der
Landesminister ohne jegliche Zusätze zu einer
Ausschussdrucksache des Haushaltsausschusses gemacht und in
die Anlage zum Protokoll der Sitzung des Finanzausschusses
vom 15. Oktober 2003 aufgenommen wurde. Es handelte sich
demnach um Material, das den Ausschüssen und den Abgeordneten
des Deutschen Bundestages in unverbindlicher Weise
präsentiert wurde. Für die Willensbildung im Deutschen
Bundestag und ein eventuelles Vermittlungsverfahren wäre
dieses Material erst dann erheblich geworden, wenn es den
Anforderungen an die Förmlichkeit des Gesetzgebungsverfahrens
entsprechend in dieses eingebracht und in den Ausschüssen und
sodann im Plenum in der üblichen Weise wenigstens im Ansatz
beraten worden wäre. Dies war jedoch nicht der Fall.
74
Der Bericht des Haushaltsausschusses über den
Beratungsverlauf führt insoweit aus (BTDrucks 15/1751): Als
einen weiteren wichtigen Baustein hätten die
Koalitionsfraktionen die Koch/Steinbrück-Initiative
herausgestrichen, die auf nahezu einhellig positive Resonanz
gestoßen sei. Sie hätten daran erinnert, dass für
Koch/Steinbrück im Haushaltsentwurf 2004 bereits eine
Platzhalterposition ausgewiesen sei, und der Erwartung
Ausdruck gegeben, dass die Koch/Steinbrück-Liste der
Steuersubventionskürzungen eins zu eins umgesetzt werden
solle, soweit der Haushaltsentwurf 2004 nicht bereits
weitergehende Regelungen vorsehe. Über den Teil der
Finanzhilfekürzungen bei Koch/Steinbrück werde noch zu reden
sein. Die Koalitionsfraktionen hätten begrüßt, dass die
Minister Dieckmann (Nordrhein-Westfalen) und Riebel (Hessen)
das Koch/Steinbrück-Papier persönlich in die Beratungen im
Haushaltsausschuss eingeführt und dem Vorsitzenden formal mit
der Bitte überreicht hätten, es per Umdruck allen
Abgeordneten zur Kenntnis zu geben (S. 3 f.). Die
Bundestagsfraktionen von CDU/CSU und FDP legten Wert darauf,
dass die Kurzvorstellungen der Vorschläge der
Ministerpräsidenten Koch/Steinbrück zum Subventionsabbau
durch die beiden anwesenden Landesminister aus
Nordrhein-Westfalen und Hessen keine Einbringung in das
parlamentarische Verfahren darstellten, zumal beide
Landesminister auf die Frage, ob es sich dabei um eine
Stellungnahme zu dem vorliegenden Gesetzentwurf handele,
dieses ausdrücklich nicht bestätigt hätten (S. 5).
75
Unbeachtlich ist insoweit auch, ob das
Koch/Steinbrück-Papier allen Abgeordneten zur Verfügung
gestellt wurde. Selbst wenn, was nicht sicher feststellbar
ist, dies der Fall gewesen wäre, hätten sie nach dem Bericht
des Haushaltsausschusses und der Art und Weise der Behandlung
des Papiers im Plenum keinen Anlass gehabt, sich mit dem
Inhalt des Papiers zu befassen. Nicht nur hatten die
Koalitionsfraktionen ihren Blick bereits auf den
Vermittlungsausschuss gerichtet (vgl. BTDrucks 15/1751, S.
4), der einzelne Abgeordnete brauchte nach dem Bericht des
federführenden Ausschusses auch keinen Raum für eigene
Initiativen zu sehen. Damit sind die Anforderungen an die
Möglichkeit parlamentarischer Beratung als Voraussetzung
dafür, dass Vorschläge im Vermittlungsverfahren aufgegriffen
werden (vgl. BVerfGE 120, 56 ), nicht erfüllt
worden.
76
c) Die Einbeziehung der Inhalte des
Koch/Steinbrück-Papiers in den Beschlussvorschlag des
Vermittlungsausschusses lässt sich auch nicht damit
rechtfertigen, dass der Bundesrat in seinem Anrufungsbegehren
verlangte, das Gesetz grundlegend zu überarbeiten und die
Vorschläge der Ministerpräsidenten Roland Koch und Peer
Steinbrück zum Abbau von Steuervergünstigungen und
Finanzhilfen einzubeziehen. Nähme man dies an, so würde das
vom Grundgesetz vorgegebene Rollenverhältnis des Deutschen
Bundestages und des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren in
sein Gegenteil verkehrt: Die Anrufung käme dann einer
Gesetzesinitiative gleich, die nur auf dem
verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Weg zulässig ist. Dem
Deutschen Bundestag würde auf diese Weise eine Veto-Position
zugespielt, die gerade kennzeichnendes Merkmal der Stellung
des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren ist.
77
3. Der Mangel im Gesetzgebungsverfahren
berührt auch die Gültigkeit der angegriffenen Norm, weil er
evident ist (vgl. dazu BVerfGE 34, 9 ; 91, 148
; 120, 56 ). Für die an der Gesetzgebung
beteiligten Organe war im Jahr 2003 bei verständiger
Würdigung erkennbar, dass das Verfahren der Änderung des
Personenbeförderungsgesetzes durch das Haushaltsbegleitgesetz
2004 mit dem Grundgesetz nicht vereinbar war. Die
verfassungsrechtlichen Maßstäbe waren durch das Senatsurteil
vom 7. Dezember 1999 (BVerfGE 101, 297) geklärt (vgl. dazu
auch BVerfGE 120, 56 ). Nach diesen
Maßstäben konnte das Koch/Steinbrück-Papier wegen der Weite
und Unbestimmtheit in ihm angelegter Regelungsgegenstände
sowie aufgrund der Art seiner Einführung und seiner
Behandlung im parlamentarischen Verfahrensgang dem Bundestag
offensichtlich nicht zugerechnet werden und damit keine
Grundlage für die vom Vermittlungsausschuss vorgeschlagene
Änderung des Personenbeförderungsgesetzes sein, die vom
Deutschen Bundestag gemäß Art. 77 Abs. 2 Satz 5 GG,
§ 10 der Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses
lediglich angenommen oder abgelehnt werden konnte. Es lag
auch keine Konstellation vor, die die Annahme gerechtfertigt
hätte, für sie gälten abweichende verfassungsrechtliche
Anforderungen. Der Umstand, dass seinerzeit der notwendige
politische Kompromiss voraussichtlich nur im
Vermittlungsausschuss zu erreichen war, rechtfertigt eine
Abkürzung des Verfahrens im Deutschen Bundestag mit dem Ziel
beschleunigten Zugangs zum Vermittlungsverfahren schon
deshalb nicht, weil dadurch die parlamentarische
Öffentlichkeit und damit die Sichtbarkeit politischer
Verantwortung gegenüber den Bürgern erheblich eingeschränkt
wurde.
78
4. Das Gesetzgebungsverfahren leidet weiterhin
an dem Mangel, dass der Einigungsvorschlag des
Vermittlungsausschusses dem Deutschen Bundestag entgegen
§ 78 Abs. 5 der Geschäftsordnung des Deutschen
Bundestages nicht mindestens zwei Tage vor dessen endgültiger
Beschlussfassung nach Art. 77 Abs. 2 Satz 5 GG
zugeleitet wurde. Im Hinblick auf den bereits festgestellten
anderweitigen Verfahrensfehler kann unentschieden bleiben,
welchen verfassungsrechtlichen Gehalt die betroffene Regelung
der Geschäftsordnung hat und unter welchen Voraussetzungen
ihre Verletzung welche Rechtsfolgen nach sich zieht (vgl.
BVerfGE 1, 144 ; 29, 221 ; s.
auch BVerfGE 44, 308 ). Der hier festzustellende
Verfassungsverstoß des Fehlens ausreichender Befassung des
Deutschen Bundestages und damit einer notwendigen
Voraussetzung des Vorschlags des Vermittlungsausschusses ist
dem geltend gemachten Geschäftsordnungsverstoß
vorgelagert.
79
Sonstige Verfassungsverstöße liegen nicht vor.
§ 45a Abs. 2 Satz 3 Variante 1 PBefG ist materiell
verfassungsgemäß.
80
1. Die Tätigkeit der Beschwerdeführerin als
Verkehrsunternehmen, das Leistungen im öffentlichen
Personennahverkehr erbringt, unterfällt dem Grundrecht der
Berufsfreiheit aus Art. 12 GG in Verbindung mit
Art. 19 Abs. 3 GG. Fraglich ist allerdings, ob die
angegriffene Vorschrift eine objektiv berufsregelnde Tendenz
erkennen lässt und daher als Regelung der Ausübung des Berufs
im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zu qualifizieren
ist (vgl. BVerfGE 113, 29 m.w.N.) oder die
Beschwerdeführerin lediglich in ihrem Grundrecht aus
Art. 2 Abs. 1 GG berührt. Dies kann indes dahinstehen,
weil die Änderung des § 45a PBefG anerkannten
Gemeinwohlbelangen dient sowie die Betroffenen einschließlich
der Beschwerdeführerin nicht unverhältnismäßig belastet und
daher den (materiellrechtlichen) Anforderungen an
Berufsausübungsregelungen ebenso genügt wie den Anforderungen
an Gesetze, die die allgemeine Handlungsfreiheit begrenzen
(vgl. BVerfGE 110, 141 ).
81
a) Die Ausgleichsleistung des § 45a PBefG
steht in engem Zusammenhang mit § 39 PBefG, der die
Verkehrsunternehmer zu einer dem Gemeinwohl verpflichteten
Tarifgestaltung zwingt. Die Berücksichtigung der
Gemeinwohlbelange bei der Gestaltung der Tarife im
öffentlichen Personennahverkehr erfordert es, die
Personengruppe der Schüler und Auszubildenden zu bevorzugen
und damit Leistungen zu einem Preis zu erbringen, der die
Kosten nicht deckt (vgl. BVerwGE 69, 104 ). Nach
der Gesetzesbegründung zu § 45a PBefG sind die
Unternehmen zwar gehalten, durch die Ausrichtung ihres
Gesamtbetriebes auf das Ziel der Kostendeckung, vor allem
durch eine angemessene Fortentwicklung der
Beförderungsentgelte für alle angebotenen Verkehrsleistungen,
selbst den entscheidenden Beitrag zur Sicherung ihrer
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu erbringen (vgl.
BTDrucks 7/2018, S. 6). Die Erhöhung des Tarifniveaus
findet jedoch ihre Grenze in den öffentlichen
Verkehrsinteressen, im Besonderen in der Aufnahmefähigkeit
des Marktes. Der zwecks innerbetrieblichen Ausgleichs erhöhte
Regeltarif darf die Verkehrsbenutzer, die zum Regeltarif
fahren, nicht unangemessen belasten; er darf nicht dazu
führen, dass ein wesentlicher Teil der Fahrgäste zum
Individualverkehr abwandert (vgl. BVerwGE 69, 104
). Funktion des Ausgleichs nach § 45a
PBefG ist es, diese Lücke zu füllen und die
Überlebensfähigkeit des öffentlichen Personennahverkehrs zu
sichern (vgl. BTDrucks 7/2018, S. 6).
82
b) aa) Die Konsolidierung der öffentlichen
Haushalte, hier der Haushalte der Länder, die nach § 45a
Abs. 3 Satz 1 PBefG zur Gewährung des Ausgleichs
verpflichtet sind, ist ein legitimes Ziel des Gesetzgebers
(vgl. BVerfGE 114, 258 m.w.N.). Mit dem
Gesetzentwurf zum Haushaltsbegleitgesetz 2004 verfolgte die
Bundesregierung das Ziel, einer Störung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und einer Verfehlung
des Maastricht-Defizitkriteriums entgegenzusteuern. Es
sollten das Wachstum konsumtiver Ausgaben gebremst,
Subventionen abgebaut und das Steueraufkommen durch
entschiedene Bekämpfung von Schwarzarbeit und
Steuerhinterziehung stabilisiert werden (vgl. BRDrucks
652/03, S. 21 f.). Die Änderung des
Personenbeförderungsgesetzes war zwar in dem Gesetzentwurf
nicht enthalten, doch heißt es ähnlich in der Anrufung des
Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat, aufgrund derer
die angegriffene Regelung vom Vermittlungsausschuss
vorgeschlagen wurde, angesichts der angespannten
Haushaltssituation aller Gebietskörperschaften sei ein
breiter Subventionsabbau zur weiteren strukturellen
Konsolidierung aller öffentlichen Haushalte unabdingbar (vgl.
BRDrucks 729/03 , S. 2).
83
bb) Die Kürzung des Ausgleichs nach § 45a
PBefG um 4 vom Hundert für das Jahr 2004 belastet die
betroffenen Unternehmer nicht unverhältnismäßig. Die
Unternehmer haben es nach der gesetzlichen Ausgestaltung in
der Hand und sind im Grundsatz auch verpflichtet,
Mindereinnahmen aus einzelnen Verkehrsleistungen wie dem
Schülerverkehr durch interne Gestaltung der Tarife an anderer
Stelle auszugleichen. Der Anspruch aus § 45a PBefG steht
unter der Voraussetzung, dass der jeweilige Unternehmer
seiner Obliegenheit zu eigenwirtschaftlichem Verhalten
nachkommt, indem er durch einen Antrag auf Anpassung der
Tarife an die Ertrags- und Kostenlage selbst dafür Sorge
trägt, dass ein ausgewogenes Verhältnis zwischen
betriebswirtschaftlichen und sozialpolitischen Erfordernissen
hergestellt werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.
Januar 2003 - 5 B 261/02 -, NVwZ 2003, S. 866 ).
Eine solche Anpassung der Tarife kann insbesondere auch
während der Geltungsdauer einer Genehmigung unabhängig von
der Betriebs- und Beförderungspflicht nach § 21 und
§ 22 PBefG bei der Genehmigungsbehörde beantragt werden
(§ 39 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 PBefG). Es ist daher nicht
ersichtlich, dass die Kürzung des Ausgleichsbetrags um 4 vom
Hundert von einem durchschnittlichen Verkehrsunternehmer
nicht durch zumutbare Maßnahmen der Preisgestaltung in
angemessener Zeit ausgeglichen werden kann. Der Vortrag, die
Verkehrsunternehmer könnten auf Erhöhungen der
Beförderungsentgelte nicht verwiesen werden, weil diese zu
sinkenden Fahrgastzahlen führten, ist zu wenig substantiiert,
um eine unverhältnismäßige Belastung darzutun.
84
Aus dem genannten Grunde war der Gesetzgeber
auch nicht verpflichtet, den Anwendungsbereich der Vorschrift
auf neu erteilte Konzessionen zu beschränken oder das
Inkrafttreten des Gesetzes hinauszuschieben. Die bloße
Erwartung der Verkehrsunternehmer, das geltende Recht werde
unverändert fortbestehen, ist verfassungsrechtlich nicht
geschützt (vgl. BVerfGE 38, 61 ; 68, 193
; 105, 17 ; 109, 133
). Der Gesetzgeber kann für zukünftige
Sachverhalte neue gesetzliche Regelungen erlassen, auch wenn
sie für den Bürger belastende Wirkungen haben. Dies gilt auch
dann, wenn die Betroffenen bei ihren Dispositionen von den
bisherigen Regelungen ausgegangen sind (vgl. für
steuerrechtliche Regelungen BVerfGE 14, 76 ; 38,
61 ). Umstände, die dafür sprächen, dass die
Kürzung des Ausgleichsbetrags um 4 vom Hundert im Jahr 2004
im Hinblick auf in diesem Jahr oder in den Jahren zuvor
getätigte Investitionen zu unzumutbaren, durch
Tarifanpassungen im Jahr 2004 nicht auffangbaren Belastungen
der Verkehrsunternehmen generell oder auch nur der
Beschwerdeführerin geführt hat, sind nicht dargetan.
85
2. Die angefochtene Regelung verstößt nicht
gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Dahingestellt bleiben kann, ob
die Ausgleichszahlung zu den von Art. 14 GG geschützten
Eigentumspositionen zu zählen ist. Jedenfalls erwiese sich
die Kürzung des Ausgleichsbetrags gemäß § 45a Abs. 2
Satz 3 Variante 1 PBefG aus den zu Art. 12 GG
ausgeführten Gründen als zulässige Inhalts- und
Schrankenbestimmung im Sinn von Art. 14 Abs. 1 Satz 2
GG.
86
Aus der Unvereinbarkeit der angegriffenen
Regelung des § 45a Abs. 2 Satz 3 Variante 1 PBefG
mit dem Grundgesetz folgt nicht die Nichtigkeit der Norm,
weil sonst dem gesetzgeberischen Konzept des
Haushaltsbegleitgesetzes 2004 rückwirkend die Grundlage
entzogen würde. Um dem Interesse verlässlicher Finanz- und
Haushaltsplanung und eines gleichmäßigen Verwaltungsvollzugs
für weitgehend schon abgeschlossene Zeiträume Rechnung zu
tragen, bleibt die Norm daher vorläufig anwendbar. Die
weitere Anwendbarkeit endet jedoch mit einer Neuregelung,
spätestens am 30. Juni 2011.
87
Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts, mit
dem der Antrag der Beschwerdeführerin auf Zulassung der
Berufung abgelehnt wurde, verletzt die Beschwerdeführerin in
ihrem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG.
88
1. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes gemäß
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistet keinen Anspruch
auf die Einrichtung eines bestimmten Rechtszuges (vgl.
BVerfGE 92, 365 ; 104, 220 ; stRspr).
Hat der Gesetzgeber jedoch mehrere Instanzen geschaffen, darf
der Zugang zu ihnen nicht in unzumutbarer und durch
Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert
werden (vgl. BVerfGE 77, 275 ; 78, 88 ;
84, 366 ; 104, 220 ). Das
gleiche gilt, wenn das Prozessrecht - wie hier die
§ 124, § 124a VwGO - den Verfahrensbeteiligten die
Möglichkeit gibt, die Zulassung eines Rechtsmittels zu
erstreiten (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten
Senats vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, S. 1163
; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
8. März 2001 - 1 BvR 1653/99 -, NVwZ 2001, S. 552
). Aus diesem Grunde dürfen die Anforderungen an
die Darlegung der Zulassungsgründe nicht derart erschwert
werden, dass sie auch von einem durchschnittlichen, nicht auf
das gerade einschlägige Rechtsgebiet spezialisierten
Rechtsanwalt mit zumutbarem Aufwand nicht mehr erfüllt werden
können (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten
Senats vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, S. 1163
) und die Möglichkeit, die Zulassung eines
Rechtsmittels zu erstreiten, für den Rechtsmittelführer
leerläuft (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten
Senats vom 8. März 2001 - 1 BvR 1653/99 -, NVwZ 2001, S. 552
; BVerfGK 10, 208 ). Dies gilt nicht
nur hinsichtlich der Anforderungen an die Darlegung der
Zulassungsgründe gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO,
sondern in entsprechender Weise für die Auslegung und
Anwendung der Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 VwGO
selbst (vgl. BVerfGK 5, 369 ; 10, 208
; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten
Senats vom 21. Januar 2009 - 1 BvR 2524/06 -, DVBl 2009, S.
379).
89
2. Diesen Anforderungen ist das
Oberverwaltungsgericht nicht gerecht geworden.
90
a) Entgegen der Auffassung des
Oberverwaltungsgerichts hat die Beschwerdeführerin ihre Rügen
den einzelnen Zulassungsgründen hinreichend erkennbar
zugeordnet. Das Oberverwaltungsgericht überspannt mit seiner
Auffassung in einer unzumutbaren, aus Sachgründen nicht mehr
zu vereinbarenden Weise die Darlegungsanforderungen des
§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO.
91
Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Begründung
zum Antrag auf Zulassung der Berufung auf Seite 4 unter Punkt
2 ausgeführt, warum aus ihrer Sicht ernstliche Zweifel an der
Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung gemäß § 124
Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen, wobei sie dies auf mehrere
Aspekte stützt. Zwei davon, die von der Beschwerdeführerin
behauptete formelle und materielle Verfassungswidrigkeit des
§ 45a Abs. 2 Satz 3 PBefG, werden unter Punkt 2.5 auf
Seite 10 genannt und - einschließlich eines Verweises darauf
- unter Punkt 6 auf Seite 11 ff. und unter Punkt 7 auf
Seite 16 ff. weiter ausgeführt. Auf Seite 10 der
Begründungsschrift unter Punkt 3 und Punkt 4 wird weiterhin
vorgetragen, die Rechtssache weise im Hinblick auf die
Verfassungswidrigkeit der mittelbar angegriffenen Vorschrift
auch besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten im
Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf und habe
grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2
Nr. 3 VwGO; auch insoweit wird auf die näheren Ausführungen
unter Punkt 6 auf Seite 11 ff. und Punkt 7 auf Seite
16 ff. verwiesen. Auf Seite 15 der Begründungsschrift
trägt die Beschwerdeführerin darüber hinaus vor, das
Verwaltungsgericht habe, indem es eine hinreichende
verfassungsrechtliche Prüfung des der Entscheidung zu Grunde
liegenden Gesetzes unterlassen habe, gegen den
Amtsermittlungsgrundsatz gemäß § 86 Abs. 1 VwGO
verstoßen, so dass der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2
Nr. 5 VwGO vorliege.
92
Insofern wird entgegen der Auffassung des
Oberverwaltungsgerichts aus der Begründungsschrift eindeutig
erkennbar, dass die Beschwerdeführerin ihren Antrag auf
Zulassung der Berufung im Hinblick auf den - im Übrigen
hinreichend substantiierten - Vortrag zur formellen und
materiellen Verfassungswidrigkeit des § 45a Abs. 2 Satz
3 PBefG auf die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nrn.
1, 2 und 3 VwGO stützen wollte. Aufgrund der seitens des
Verwaltungsgerichts unterbliebenen Prüfung dessen stützt die
Beschwerdeführerin ihren Antrag auch auf den Zulassungsgrund
des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO. Der Vortrag lässt sich den
einzelnen Zulassungsgründen ohne weiteres zuordnen. Dass ein
Vortrag - wie hier derjenige zur Verfassungswidrigkeit des
Gesetzes - sich gleichzeitig auf mehrere Zulassungsgründe
bezieht, kann der Beschwerdeführerin nicht zum Nachteil
gereichen.
93
b) Das Oberverwaltungsgericht hat weiterhin
angesichts der formellen Verfassungswidrigkeit des mittelbar
angegriffenen Gesetzes in einer Art. 19 Abs. 4 GG
verletzenden Weise das Vorliegen des Zulassungsgrundes der
ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des
Verwaltungsgerichts nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
verneint.
94
aa) Das Oberverwaltungsgericht hat die
Anforderungen an die Begründung ernstlicher Zweifel an der
Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung durch die Annahme
überspannt, die Beschwerdeführerin habe nicht dargelegt, dass
eine Reduzierung des Ausgleichsbetrages nach § 45a Abs.
2 Satz 1 PBefG im parlamentarischen Verfahren zu keinem
Zeitpunkt erörtert worden sei. Die Ausführungen der
Beschwerdeführerin weisen zum einen gerade in diese Richtung.
Zum anderen dürfen an die Begründung des Zulassungsantrages
nicht dieselben Anforderungen gestellt werden wie an die
spätere Berufungsbegründung nach § 124a Abs. 3 VwGO, für
die zusätzliche Zeit zur Verfügung steht. Erst recht kann dem
Antrag auf Zulassung der Berufung - auch im Hinblick auf die
Frist zu seiner Begründung - nicht abverlangt werden, dem
Gericht vollständig die Begründung zu liefern, die es im Fall
der Stattgabe selbst zu entwickeln hätte (vgl. BVerfG,
Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 23. Juni 2000 -
1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, S. 1163 ).
95
bb) Darüber hinaus hat das
Oberverwaltungsgericht das Berufungsverfahren vorweggenommen
und die Beschwerdeführerin auch dadurch in ihrem Grundrecht
aus Art. 19 Abs. 4 GG verletzt. Der vom Gesetzgeber für
Fragen von grundsätzlicher Bedeutung vorgesehene Rechtsschutz
im Berufungsverfahren wird auf diese Weise in sachlich nicht
zu rechtfertigender Weise verkürzt (vgl. BVerfGK 10, 208
; Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom
21. Januar 2009 - 1 BvR 2524/06 -, DVBl 2009, S. 379
).
96
Das Oberverwaltungsgericht hat
unzutreffenderweise angenommen, ernstliche Zweifel an der
Richtigkeit der Entscheidung lägen nur vor, wenn der Erfolg
des Rechtsmittels wahrscheinlicher sei als sein Misserfolg.
Ernstliche Zweifel sind demgegenüber immer schon dann
begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine
erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen
Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfGE 110,
77 ; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten
Senats vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, S. 1163
).
97
Schwerer noch wiegt hier, dass die knappen
Erwägungen des Gerichts zur formellen Verfassungsmäßigkeit
des § 45a Abs. 2 Satz 3 PBefG, mit denen das Vorliegen
ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des
Verwaltungsgerichts verneint wird, ihrerseits grundsätzliche
Bedeutung haben. Von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist eine Rechtssache nach
verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung immer dann, wenn es
maßgebend auf eine konkrete, über den Einzelfall
hinausgehende Rechtsfrage ankommt, deren Klärung im Interesse
der Einheit oder der Fortbildung des Rechts oder seiner
einheitlichen Auslegung und Anwendung geboten erscheint (vgl.
BVerfGK 10, 208 m.w.N.). Ist die Frage der
Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes, auf das die angefochtene
Entscheidung gestützt ist, zu klären, so hat die Sache
grundsätzliche Bedeutung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5.
Januar 1993 - 11 B 51.92 -, DVBl 1993, S. 790; Beschluss vom
9. März 1993 - 3 B 105/92 -, NJW 1993, S. 2825 ).
Dadurch dass das Oberverwaltungsgericht hier bereits im
Zulassungsverfahren seinerseits Erwägungen von
grundsätzlicher Bedeutung angestellt hat, indem es die
formelle Verfassungswidrigkeit der zu Grunde liegenden
Regelung verneint hat, hat es der Beschwerdeführerin nicht
nur unzulässig die Möglichkeit des Berufungsverfahrens
abgeschnitten, in dem eine vertiefte Auseinandersetzung mit
den aufgeworfenen Rechtsfragen hätte stattfinden müssen,
sondern zugleich den Rechtsweg zum Bundesverwaltungsgericht
als der zur abschließenden fachgerichtlichen Klärung
rechtsgrundsätzlicher Fragen des Bundesrechts zuständigen
Instanz versperrt.
98
Da der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
auf den festgestellten Fehlern beruht, ist er nach § 95
Abs. 2 BVerfGG aufzuheben. Dies gilt unabhängig davon, dass
für die Verneinung des von der Beschwerdeführerin geltend
gemachten Anspruchs mit der Anordnung der Weitergeltung der
für unvereinbar erklärten Vorschrift eine Rechtsgrundlage zur
Verfügung steht. Die Sache wird zur erneuten Entscheidung an
das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Die
Beschwerdeführerin erhält durch die Zurückverweisung die
Möglichkeit, das Verfahren für erledigt zu erklären. Bei der
Entscheidung über die Kosten wird über die Verletzung von
Art. 19 Abs. 4 GG hinaus zu berücksichtigen sein, dass
die Beschwerdeführerin im Hinblick auf die Unvereinbarkeit
der mittelbar angegriffenen Regelung ihr Begehren zu Recht
verfolgt hat.
99
Die Kostenentscheidung beruht auf § 34a
Abs. 2, 3 BVerfGG.
100
Die Entscheidung ist mit 7:1 Stimmen
ergangen.