BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 797/04 -
der Frau Z...,
- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Matthias Pechstein,
Lindenallee 40, 14050 Berlin -
hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richter Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 11. Dezember 2007 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage,
ob die Regelung des § 53 Beamtenversorgungsgesetz
(BeamtVG) gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstößt, soweit sie
vorsieht, dass eigenes Erwerbseinkommen einer Beamtenwitwe
aus einer Beschäftigung in der Privatwirtschaft auf das
Witwengeld angerechnet wird. Des Weiteren wirft sie die Frage
auf, ob die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, der
zufolge das anrechenbare Erwerbseinkommen mit dem Brutto- und
nicht mit dem Nettobetrag in die gemäß § 53 BeamtVG
durchzuführende Ruhensberechnung einzustellen ist, mit dem
durch Art. 33 Abs. 5 GG garantierten
Alimentationsprinzip vereinbar ist.
2
1. Die durch Art. 6 Nr. 24 des
Versorgungsreformgesetzes 1998 (BGBl I S. 1666) vollständig
neu gefasste Bestimmung des § 53 BeamtVG sieht vor, dass
Ruhestandsbeamte und ihre Hinterbliebenen sich auf ihre
Versorgungsbezüge in gewissem Umfang anderweitiges Erwerbs-
und Erwerbsersatzeinkommen anrechnen lassen müssen. Erwerbs-
und Erwerbsersatzeinkommen aus einer Beschäftigung in der
Privatwirtschaft finden im Rahmen der hiernach
durchzuführenden Ruhensberechnung allerdings nur solange
Berücksichtigung, bis der Versorgungsberechtigte das 65.
Lebensjahr vollendet hat. Nach diesem Zeitpunkt werden nur
noch Einkünfte aus der Verwendung im öffentlichen Dienst
(Verwendungseinkommen) angerechnet.
3
Dem Umfang nach wird diese Anrechnungsregelung
durch § 53 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 BeamtVG
begrenzt. Die Anrechnung setzt danach erst dann ein, wenn die
Versorgungsbezüge zusammen mit dem anderweitigen Einkommen
eine bestimmte Höchstgrenze übersteigen. Für
Ruhestandsbeamte, die die Voraussetzungen des § 53 Abs.
2 Nr. 3 BeamtVG nicht erfüllen, und Witwen ergibt sich diese
Höchstgrenze aus § 53 Abs. 2 Nr. 1 BeamtVG. Diese
dürfen bis zur Höhe der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus
der Endstufe der Besoldungsgruppe, aus der sich das
Ruhegehalt berechnet, mindestens jedoch bis zu einem Betrag
in Höhe des Eineinhalbfachen der jeweils ruhegehaltfähigen
Dienstbezüge aus der Endstufe der Besoldungsgruppe A 4,
zuzüglich des jeweils zustehenden Unterschiedsbetrags nach
§ 50 Abs. 1 BeamtVG anrechnungsfrei hinzuverdienen.
4
§ 53 Abs. 5 BeamtVG in der hier
anwendbaren, bis 31. Dezember 2001 gültigen Fassung des
Versorgungsreformgesetzes 1998 bestimmt des Weiteren, dass
dem Versorgungsberechtigten mindestens ein Betrag in Höhe von
20 % seines Versorgungsbezugs zu belassen ist.
5
2. a) Die am 21. Dezember 1955 geborene
Beschwerdeführerin ist die Witwe eines im Jahre 2001
verstorbenen Technischen Regierungsamtsrates
(Besoldungsgruppe A 12 BBesG), der zuletzt beim Bundesamt für
Wehrtechnik und Beschaffung in Koblenz beschäftigt war.
6
aa) Mit Bescheid vom 28. August 2001 wurde das
Witwengeld der Beschwerdeführerin unter Berücksichtigung
eines Versorgungsabschlages von 3,6 % auf 2.591,27 DM
festgesetzt. Mit Bescheid vom darauf folgenden Tag wurde das
Witwengeld sodann mit Rücksicht auf ein eigenes
Erwerbseinkommen der Beschwerdeführerin aus einer Tätigkeit
für ein privates Versicherungsunternehmen bis zur Höhe von
886,55 DM zum Ruhen gebracht.
7
bb) Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren
erhob die Beschwerdeführerin Klage, mit der sie sich sowohl
gegen die Berücksichtigung des Versorgungsabschlages als auch
gegen die Anrechnung ihres Erwerbseinkommens auf das
Witwengeld wandte und eine Neufestsetzung ihrer
Versorgungsbezüge begehrte. Sie trug vor, die unter
Berücksichtigung der § 69d Abs. 3 Nr. 1, § 14 Abs.
3 BeamtVG und des § 53 BeamtVG erfolgte Festsetzung
ihres Witwengeldes verletze das durch Art. 33 Abs. 5 GG
abgesicherte Alimentationsprinzip. Namentlich die Anrechnung
ihrer privaten Einkünfte sei verfassungswidrig, da der
Dienstherr selbst uneingeschränkt für eine amtsangemessene
Versorgung der Beamten und ihrer Familien aufzukommen habe.
Jedenfalls aber sei es fehlerhaft, dass ihr Erwerbseinkommen
der Ruhensregelung mit dem Bruttobetrag zugrunde gelegt
worden sei, während eine vergleichbare Anrechnung auf Renten
aus der gesetzlichen Rentenversicherung auf der Grundlage des
Nettoeinkommens erfolge.
8
cc) Die Klage der Beschwerdeführerin blieb vor
den Verwaltungsgerichten ohne Erfolg. Mit Urteil vom 19.
Februar 2004 wies das Bundesverwaltungsgericht die Revision
der Beschwerdeführerin zurück. Der Versorgungsabschlag sei
rechtmäßig und auch die Anrechnung des Arbeitsverdienstes der
Beschwerdeführerin auf ihr Ruhegehalt sei nicht zu
beanstanden. Die Regelung des § 53 BeamtVG über die
Anrechnung von Erwerbseinkommen auf das Witwengeld stehe im
Einklang mit dem nach Art. 33 Abs. 5 GG zu beachtenden,
hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, dass der
Anspruch auf Versorgung prinzipiell unabhängig davon bestehe,
ob und inwieweit der Berechtigte in der Lage sei, seinen
Unterhalt aus eigenen Mitteln, insbesondere aufgrund
privatrechtlicher Ansprüche oder privaten Vermögens, zu
bestreiten. Von diesem Grundsatz bestehe eine Ausnahme, wenn
der Beamte vor Erreichen der Altersgrenze in den Ruhestand
trete und dadurch Gelegenheit erhalte, Erwerbseinkommen zu
erzielen. In diesem Fall sei der Ausgleich eines über die
Höhe der vollen ruhegehaltfähigen Dienstbezüge hinausgehenden
Vorteils aus dem Wegfall der Dienstleistungspflicht
verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Diese Einschränkung
gelte auch für die Hinterbliebenenversorgung. Zwar sei eine
allgemeine Subsidiarität des Witwengeldes
verfassungsrechtlich ausgeschlossen. Insbesondere dürfe die
Witwe nicht darauf verwiesen werden, vorrangig ihre eigene
Arbeitskraft einzusetzen. Dass die Witwe bezüglich der
Anrechnung ihres Erwerbseinkommens jedoch von Verfassungs
wegen besser gestellt werden müsse als der Versorgungsurheber
selbst, lasse sich aus der Struktur der Beamtenversorgung und
der rechtlichen Stellung der Hinterbliebenen nicht
rechtfertigen. Der Witwe obliege ebenso wenig eine
Dienstleistungspflicht wie dem Beamten, der in den Ruhestand
versetzt worden sei. Bis zum Erreichen der Altersgrenze nach
rentenversicherungs- und beamtenrechtlichen Bestimmungen habe
auch sie die Möglichkeit, ihre Arbeitskraft zu verwerten.
9
Die Anrechnung des Bruttoeinkommens entspreche
den normativen Vorgaben. Der von § 53 Abs. 7
BeamtVG geprägte eigenständige Begriff des Erwerbseinkommens
gehe von Bruttobeträgen aus. Dies entspreche dem
Bruttoprinzip bei der Festsetzung der Versorgungsbezüge.
Hätte diese Vorschrift den Abzug bestimmter Beträge, wie
beispielsweise Sonderausgaben, Verluste aus anderen
Einkunftsarten, Steuern oder Sozialversicherungsbeiträgen
zulassen wollen, so hätte dies im Gesetzeswortlaut zum
Ausdruck kommen müssen. Dem stehe nicht entgegen, dass sich
nach dem Nettoeinkommen bestimme, ob Dienstbezüge der Beamten
einschließlich der Alters- und Hinterbliebenenversorgung
amtsangemessen seien. Diese Anforderung könne nicht
ausschließlich dadurch erfüllt werden, dass anrechenbare
Einkünfte mit dem Nettobetrag zugrunde gelegt würden.
Vielmehr sei für die Bestimmung, ob die Alimentierung
amtsangemessen sei - bei typisierender
Betrachtungsweise -, der Nettobetrag der gesamten
Einkünfte als Endergebnis nach der Besteuerung maßgebend.
Dass für diese Beurteilung bereits die Rechnungsposten als
Nettowerte anzusetzen seien, sei weder rechtlich noch
rechnerisch geboten.
10
b) Mit der Verfassungsbeschwerde wendet sich
die Beschwerdeführerin gegen die gemäß § 53 BeamtVG
getroffene Ruhensregelung und gegen die im Ausgangsverfahren
ergangenen behördlichen und gerichtlichen Entscheidungen,
soweit sie diese Ruhensregelung bestätigen. Die
Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 33 Abs.
5 GG.
11
aa) Die von § 53 BeamtVG vorgesehene und
vom Bundesverwaltungsgericht letztinstanzlich gebilligte
Anrechnung von eigenem Erwerbseinkommen eines Hinterbliebenen
auf seine Versorgungsansprüche sei mit Art. 33 Abs. 5 GG
nicht vereinbar. Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts schulde der Dienstherr die
Beamtenbesoldung und -versorgung grundsätzlich ohne Rücksicht
darauf, ob und inwieweit der Berechtigte in der Lage sei,
seinen standesgemäßen Unterhalt aus eigenen Mitteln zu
bestreiten. Dies gelte auch und insbesondere für die
Hinterbliebenenversorgung. Der Dienstherr könne sich
gegenüber den Ruhestandsbeamten und ihren Hinterbliebenen
grundsätzlich nicht durch Anrechnungsvorschriften für private
Einkünfte von seiner Alimentationsverpflichtung entlasten.
Eine Ausnahme von diesem Anrechnungsverbot habe bereits
§ 53a BeamtVG vorgesehen, der eine Anrechnung von
Erwerbseinkommen des Ruhestandsbeamten selbst auf seine
eigenen Versorgungsbezüge vorgesehen habe. Diese Regelung
habe das Bundesverwaltungsgericht unter Betonung des
grundsätzlichen Anrechnungsverbots für Privateinkommen als
verfassungskonform angesehen. Das Bundesverwaltungsgericht
habe insofern auf die prinzipielle Ausgewogenheit der
Pflichten des Beamten einerseits und des Dienstherrn
andererseits abgestellt. Es sehe dabei Regelungen des
Vorteilsausgleichs, die eine Einschränkung der Versorgung mit
Rücksicht auf solche Einkünfte vorsähen, die gerade wegen der
unterbliebenen Dienstleistung erzielt werden konnten, als
verfassungsrechtlich zulässig an. Dieser vom
Bundesverwaltungsgericht entwickelte Gedanke des
Vorteilsausgleichs sei vor dem Hintergrund des vom
Bundesverfassungsgericht herausgestellten grundsätzlichen
Anrechnungsverbots der einzig tragfähige Begründungsansatz
für entsprechende Regelungen.
12
Dieser Ansatz greife indes im vorliegenden
Fall nicht. Da Hinterbliebenen von jeher ein
Alimentationsanspruch gerade ohne die Pflicht zur Erbringung
von Dienstleistungen zustehe, sei von ihnen erzieltes
Erwerbseinkommen auch nicht „gerade wegen der unterbliebenen
Dienstleistung“ möglich geworden. Etwas anderes könne auch
nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
hergeleitet werden, wonach für die Versorgungsbezüge der
Witwen und Waisen seit jeher die gleichen Gesichtspunkte
bestimmend seien, die auch bei der Besoldung und Versorgung
des Beamten selbst zu beachten seien. Zu Unrecht gehe das
Bundesverwaltungsgericht angesichts dieser Rechtsprechung in
der angefochtenen Entscheidung davon aus, dass eine
unterlassene Anrechnung von eigenem Einkommen eines
Hinterbliebenen eine ungerechtfertigte Besserstellung
desselben im Vergleich zu dem verstorbenen Beamten darstellen
würde. Das Gericht verkenne insoweit das Verhältnis von
Eigenständigkeit und Abgeleitetheit der
Hinterbliebenenversorgung. Abgleitet sei der
Versorgungsanspruch nur insoweit, als die ruhegehaltfähigen
Dienstbezüge des verstorbenen Beamten das Maß für die hieraus
zu errechnende Hinterbliebenenversorgung seien. Von diesem
Punkt an sei der Anspruch eigenständig. Dies bedeute, dass
weitere hypothetisch denkbare Einschränkungen, die der
verstorbene Beamte in bestimmten Sachverhaltskonstellationen
eventuell noch hätte hinnehmen müssen, für die Bemessung der
Hinterbliebenenversorgung keine Rolle mehr spielen könnten.
Die dem angegriffenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
zugrunde liegende Fassung des § 53 BeamtVG lasse sich
demgemäß nicht im Hinblick darauf rechtfertigen, dass damit
lediglich eine Gleichbehandlung der Hinterbliebenen und der
Ruhestandsbeamten selbst erfolge. Dieser Gedanke klinge
jedoch in der Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts an.
Auch die in der Begründung des Regierungsentwurfs zum
Versorgungsreformgesetz 1998 hervorgehobene Argumentation,
mit den Anrechnungsregelungen Frühpensionierungen
wirtschaftlich unattraktiv machen zu wollen, sei zur
Rechtfertigung des § 53 BeamtVG - soweit dieser die
Hinterbliebenenversorgung betreffe - unbehelflich. Zu einer
Frühpensionierung komme es in Fällen wie dem der
Beschwerdeführerin aufgrund des vorzeitigen Todes des Beamten
überhaupt nicht. Dem Tode lasse sich nicht durch
Anrechnungsbestimmungen entgegenwirken. Auch in
systematischer Hinsicht sei die Regelung des § 53
BeamtVG nicht überzeugend. Während hiernach nämlich eigenes
Erwerbseinkommen der Hinterbliebenen auf die
Hinterbliebenenversorgung angerechnet werde, erfolge nach
§ 55 Abs. 3 Nr. 2 BeamtVG keine Anrechnung von Renten
der Hinterbliebenen aus eigener Beschäftigung auf die
Hinterbliebenenversorgung.
13
bb) Selbst wenn man aber die Anrechnung von
privatwirtschaftlichem Erwerbseinkommen auf die
Hinterbliebenenversorgung als verfassungsrechtlich zulässig
ansehe, so verletze das angegriffene Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts das Alimentationsprinzip doch
jedenfalls insoweit, als hierdurch im Rahmen des § 53
BeamtVG eine Berücksichtigung des Erwerbseinkommens mit dem
Bruttobetrag gebilligt worden sei. Das
Bundesverfassungsgericht habe entschieden, dass sich nach dem
Nettoeinkommen bemesse, ob die Bezüge der Beamten
einschließlich der Alters- und der Hinterbliebenenversorgung
amtsangemessen seien. Bei dieser Beurteilung sei vorliegend
nur der Nettobetrag des Witwengeldes nach der Ruhensregelung
zu berücksichtigen gewesen. Das privatwirtschaftliche
Erwerbseinkommen sei nicht geeignet, den Dienstherrn von
seiner Alimentationsverpflichtung zu entlasten. Dies habe das
Bundesverwaltungsgericht verkannt, indem es insoweit auf den
Nettobetrag der Gesamteinkünfte abgestellt habe. Darüber
hinaus seien durch die Berücksichtigung des Bruttobetrags im
Rahmen der Ruhensregelung Mittel als „Alimentationsergänzung“
berücksichtigt worden, die ihr - der Beschwerdeführerin -
netto niemals zugeflossen seien. Die Berücksichtigung der
Bruttobezüge mache die Ausnutzung ihrer Arbeitskraft bereits
ab einem Bruttoeinkommen von 4.349,96 DM wirtschaftlich
unsinnig. Dieser aufgenötigte Verzicht auf ökonomisch
sinnvolle Mehrarbeit sei für sie umso gravierender, da sie
noch verhältnismäßig jung sei und daher noch ein langes
Arbeitsleben vor sich habe.
14
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen, weil die Voraussetzungen des
§ 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Der
Verfassungsbeschwerde kommt weder grundsätzliche Bedeutung zu
noch ist ihre Annahme zur Durchsetzung der in § 90
Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt (vgl. BVerfGE
90, 22 ; 96, 245 ). Sie hat
keine hinreichende Aussicht auf Erfolg.
15
Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Die
angegriffene Ruhensregelung, durch die das private
Erwerbseinkommen der Beschwerdeführerin auf ihr Witwengeld
angerechnet wurde, und die hierzu ergangenen behördlichen und
gerichtlichen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführerin
nicht in ihren verfassungsmäßigen Rechten.
16
1. Die Vorschrift des § 53 BeamtVG steht
- entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - auch
insoweit im Einklang mit den durch Art. 33 Abs. 5
GG geschützten hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums, als sie eine Anrechnung
privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens einer Beamtenwitwe
auf das Witwengeld vorsieht.
17
a) Mit den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG ist der
Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die allgemein
oder doch ganz überwiegend während eines längeren,
traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der
Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und
gewahrt worden sind (vgl. BVerfGE 8, 332 ;
114, 258 ; BVerfG, Urteil des Zweiten
Senats vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 -; juris, Rn. 45;
stRspr).
18
Zu diesen hergebrachten Strukturprinzipien,
die das Bild des Berufsbeamtentums maßgeblich prägen, gehört
das Alimentationsprinzip (vgl. BVerfGE 8, 1 <14,
16 ff.>; 76, 256 ; 99, 300 ;
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. September
2007 - 2 BvF 3/02 -; juris, Rn. 53; stRspr). Es verpflichtet
den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang –
und damit auch nach Beendigung des aktiven Dienstes –
angemessen zu alimentieren (vgl. BVerfGE 8, 1 ; 70,
69 ; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 20.
März 2007 - 2 BvL 11/04 -; juris, Rn. 35; stRspr).
19
Diese Verpflichtung des Dienstherrn zur
lebenslangen, amtsangemessenen Alimentierung bezieht sich
nicht nur auf den Beamten selbst, sondern auch auf dessen
Familie. Zwar folgt aus Art. 33 Abs. 5 GG kein
selbständiger Anspruch des Beamten auf Unterhalt für seine
Familienangehörigen, das heißt auf ausreichende
„Alimentation“ jedes einzelnen Familienangehörigen. Der aus
dem Alimentationsprinzip fließenden Pflicht des Dienstherrn
zur Gewährung eines für den Beamten und seine Familie
ausreichenden Unterhalts entspricht es jedoch, dass den
Hinterbliebenen im Falle des Versterbens des Beamten ein
eigener, selbständiger Anspruch auf Versorgung aus dem
gleichen Rechtsgrund erwächst (vgl. BVerfGE 21, 329
; 39, 196 ; 46, 97 ; 70, 69
).
20
b) Für die Versorgungsbezüge der Witwen und
Waisen sind deshalb auch seit jeher die gleichen
Gesichtspunkte bestimmend, die bei der Besoldung und
Versorgung des Beamten selbst zu beachten sind (BVerfGE 39,
196 ; 70, 69 ; stRspr). Dies bedeutet
insbesondere, dass privatrechtliche Ansprüche auf Unterhalt
ebenso wie Vermögen oder Einkünfte aus Vermögen bei der
Bemessung der Hinterbliebenenversorgung grundsätzlich außer
Betracht bleiben. Der Dienstherr schuldet das
„amtsangemessene“ Witwen- und Waisengeld also - wie die
Besoldung und Versorgung des Beamten selbst - ohne Rücksicht
darauf, ob und inwieweit dessen Hinterbliebene in der Lage
sind, ihren „standesgemäßen Unterhalt“ aus eigenen oder
sonstigen staatlichen Mitteln zu bestreiten (BVerfGE 39, 196
; 44, 249 ; 70, 69 ;
stRspr).
21
c) Bei der Konkretisierung der aus
Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur
amtsangemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber einen
weiten Entscheidungsspielraum, innerhalb dessen der
Gesetzgeber das Besoldungs- und Versorgungsrecht den
tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden
Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte
berücksichtigen darf (vgl. BVerfGE 8, 1 ;
76, 256 ; 81, 363 ; 114, 258
; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 6.
März 2007 - 2 BvR 556/04 -; juris; stRspr).
Dementsprechend hat der Beamte grundsätzlich keinen Anspruch
darauf, dass ihm die für die Bemessung der Bezüge
maßgeblichen Regelungen, unter denen er in das Beamten- und
Ruhestandsverhältnis eingetreten ist, unverändert erhalten
bleiben. Vielmehr darf der Gesetzgeber das Besoldungs- und
Versorgungsrecht auch zu Lasten der Beamten und ihrer
Hinterbliebenen ändern, wenn dies aus sachlichen Gründen
gerechtfertigt ist.
22
Allerdings hat der Gesetzgeber auch hierbei
das Alimentationsprinzip zu beachten, das nicht nur
Grundlage, sondern auch Grenze der Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers ist (vgl. BVerfGE 61, 43 ; 76, 256
<298, 310>; 114, 258 ; BVerfG, Beschluss des
Zweiten Senats vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 -; juris, Rn.
37). Dem Beamten steht, wenn auch nicht hinsichtlich der Höhe
und der sonstigen Modalitäten, so doch hinsichtlich des
Kernbestands seines Anspruchs auf standesgemäßen Unterhalt
ein durch seine Dienstleistung erworbenes Recht zu, das durch
Art. 33 Abs. 5 GG ebenso gesichert ist wie das Eigentum
durch Art. 14 GG (vgl. BVerfGE 16, 94 115>; 39, 196 ; 114, 258 ).
23
d) Demgemäß kann der Gesetzgeber auch
Ausnahmen von dem Grundsatz der Nichtanrechenbarkeit
privatwirtschaftlicher Einkünfte auf die Alimentation
zulassen, wenn dies unter Beachtung des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist
(vgl. BVerfGE 37, 167 ; 76, 256 <298,
310>). Allerdings dürfen Besoldung und Versorgung der
Beamten und ihrer Hinterbliebenen durch Regelungen, die
Ausnahmen vom Grundsatz der Nichtanrechenbarkeit
privatwirtschaftlicher Einkünfte auf die Alimentation
zulassen, weder rechtlich noch tatsächlich zu einer
subsidiären Leistung des Dienstherrn im Falle der
Bedürftigkeit gemacht und dadurch in ihrem Wesen verändert
werden. Die vom Dienstherrn geschuldete Alimentierung ist
keine dem Umfang nach beliebig variable Größe, die sich
einfach nach den wirtschaftlichen Möglichkeiten der
öffentlichen Hand, nach politischen Dringlichkeitsbewertungen
oder nach dem Umfang der Bemühungen um die Verwirklichung des
allgemeinen Sozialstaatsprinzips bemessen lässt (vgl. BVerfGE
44, 249 ; 99, 300 ). Alimentation des
Beamten und seiner Familie ist etwas anderes und
Eindeutigeres als staatliche Hilfe zur Erhaltung eines
Mindestmaßes sozialer Sicherung und eines sozialen Standards
für alle und findet seinen Rechtsgrund nicht im
Sozialstaatsprinzip, sondern in Art. 33 Abs. 4 GG (vgl.
BVerfGE 44, 249 ; 81, 363 ;
114, 258 ).
24
Zu den finanziellen Erwägungen, die hinter
einer Anrechnungsregelung stehen, müssen deshalb in aller
Regel weitere Gründe hinzukommen, die einen besonderen Bezug
zum System der Besoldung und Versorgung haben und die
Anrechnung unter Beachtung der allgemeinen Strukturprinzipien
des Beamtenrechts als sachlich gerechtfertigt erscheinen
lassen (vgl. BVerfGE 37, 167 ; 76, 256
; 114, 258 ).
25
e) An diesen Maßstäben gemessen ist die
Vorschrift des § 53 BeamtVG insoweit
verfassungsrechtlich unbedenklich, als sie eine Anrechnung
privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens des
Ruhestandsbeamten selbst auf das Ruhegehalt vorsieht. Sie ist
insoweit durch den Gedanken des Vorteilsausgleichs
gerechtfertigt (aa). Hiervon ausgehend begegnet auch die in
§ 53 BeamtVG vorgesehene Anrechnung
privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens einer Beamtenwitwe
auf das Witwengeld keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Denn für die Versorgungsbezüge der Hinterbliebenen sind seit
jeher die gleichen Gesichtspunkte bestimmend, die bei der
Besoldung und Versorgung des Beamten selbst zu beachten sind
(bb).
26
aa) Der Bestimmung des § 53 BeamtVG
liegen vor allem fiskalische Erwägungen zugrunde. Die
Vorschrift soll - wie das Versorgungsreformgesetz 1998
insgesamt - den steigenden Kosten der Beamtenversorgung
entgegenwirken (vgl. die Begründung des Regierungsentwurfs
BTDrucks 13/9527, S. 28). Dem Gesetzgeber kam es bei der
Schaffung des § 53 BeamtVG allerdings nicht nur auf die
Ersparnis von Versorgungsaufwendungen an, die sich -
unmittelbar - aus jeder Verschärfung des Anrechnungsregimes
ergibt. Die Begrenzung der Hinzuverdienstmöglichkeiten aus
privatwirtschaftlicher Erwerbstätigkeit bis zur allgemeinen
Altersgrenze soll nach dem Willen des Gesetzgebers auch die
wirtschaftliche Attraktivität von Frühpensionierungen
verringern und so dazu beitragen, die Bezugsdauer von
Versorgungsleistungen abzusenken (vgl. BTDrucks 13/9527, S.
28 und 40).
27
Allerdings bilden diese fiskalischen
Erwägungen nicht den alleinigen Grund für die durch § 53
BeamtVG bewirkte Erweiterung der Anrechnung von privatem
Erwerbseinkommen. In den Gesetzesmaterialien heißt es weiter,
die Begrenzung der Hinzuverdienstmöglichkeit sei auch deshalb
gerechtfertigt, weil die Vorschriften über den
Ruhestandseintritt vor der allgemeinen Altersgrenze nicht zum
Ziel hätten, dem Beamten eine andere Erwerbstätigkeit zu
eröffnen (vgl. BTDrucks 13/9527, S. 40). Wie diese
Formulierung zeigt, ging es dem Gesetzgeber bei der
Erweiterung des § 53 BeamtVG auf private Einkünfte auch
darum, als unbegründet erkannte Vorteile abzuschöpfen, die
einzelne Beamte aus ihrer vorzeitigen Zurruhesetzung haben
können.
28
bb) Der in diesen ergänzenden Erwägungen
anklingende Gedanke des Vorteilsausgleichs lässt die
Bestimmung des § 53 BeamtVG jedenfalls insoweit als
sachlich gerechtfertigt erscheinen, als sie die Anrechnung
privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens auf die
Versorgungsbezüge des Ruhestandsbeamten selbst vorsieht (vgl.
BVerfGE 37, 167 ; BVerwG, Urteil vom
27. Januar 2005 - BVerwG 2 C 39.03 -; juris; auch
BVerwGE 105, 226 ).
29
(1) Die Alimentation des Beamten stellt zwar -
anders als der Lohn aus einem privatrechtlichen Dienstvertrag
- kein Entgelt für eine konkrete Dienstleistung dar. Die
Alimentationspflicht des Dienstherrn besteht indes nicht
völlig losgelöst von der Dienstverpflichtung und der
effektiven Dienstleistung des Beamten. Grundlage der
Alimentationsverpflichtung des Dienstherrn ist vielmehr die
mit der Berufung in das Beamtenverhältnis verbundene Pflicht
des Beamten, seine ganze Persönlichkeit für den Dienstherrn
einzusetzen und diesem - grundsätzlich auf
Lebenszeit - seine volle Arbeitskraft zur Verfügung zu
stellen. Dienstbezüge, Ruhegehalt und
Hinterbliebenenversorgung sind also die vom Staat
festzusetzende Gegenleistung des Dienstherrn dafür, dass sich
ihm der Beamte mit seiner ganzen Persönlichkeit zur Verfügung
stellt und gemäß den jeweiligen Anforderungen seine
Dienstpflicht nach Kräften erfüllt (BVerfGE 7, 155
; 21, 329 ; 99, 300 ;
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 20. März 2007 - 2
BvL 11/04 -; juris, Rn. 35).
30
(2) Dieses Verhältnis der Alimentationspflicht
des Dienstherrn zur Dienstleistungsverpflichtung des Beamten
ist gestört, wenn der Beamte vor Erreichen der allgemeinen
Altersgrenze in den Ruhestand versetzt wird. Durch den
Ruhestandseintritt gerät die Pflicht des Beamten, seine ganze
Persönlichkeit für den Dienstherrn einzusetzen und diesem
seine volle Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen, vorzeitig
in Wegfall. Dieser vorzeitige Wegfall der
Dienstleistungspflicht kann auf Seiten des Beamten
Arbeitskraft freisetzen und ihm - im Einzelfall -
ermöglichen, in erheblichem Umfang außerhalb des öffentlichen
Dienstes erwerbstätig zu sein. Aus dieser Erwerbstätigkeit
kann er unter Umständen zusammen mit seinem Ruhegehalt ein
die vollen ruhegehaltfähigen Dienstbezüge weit übersteigendes
Einkommen erzielen, wodurch er im wirtschaftlichen Ergebnis
besser stünde, als wenn er im aktiven Dienst verblieben wäre.
Dabei bezweckt die vorzeitige Zurruhesetzung nicht, dem
Beamten die Aufnahme einer anderen, umfänglichen
Erwerbstätigkeit zu ermöglichen. Sie beruht vielmehr in aller
Regel auf der im Fürsorgegedanken wurzelnden Erwägung, dass
der Beamte zur Wahrnehmung seiner Dienstpflichten nicht mehr
in der Lage ist.
31
Die Vorteile, die der Beamte - in bestimmten
Fällen - aus der vorzeitigen Ruhestandsversetzung ziehen
kann, schlagen sich typischerweise zu Lasten des Dienstherrn
nieder. Diesem geht infolge der vorzeitigen Zurruhesetzung
die Arbeitskraft des Beamten verloren. Gleichzeitig ist er
über einen längeren Zeitraum hinweg zur Erbringung von
Versorgungsleistungen verpflichtet.
32
Insgesamt verschiebt eine Zurruhesetzung vor
Erreichen der allgemeinen Altersgrenze also das
Pflichtengefüge im Beamtenverhältnis zu Lasten des
Dienstherrn. Aus diesem Grund und wegen der engen Verknüpfung
der Alimentationspflicht des Dienstherrn und der Pflicht des
Beamten zur vollen Hingabe war es dem Gesetzgeber daher
gestattet, die durch einen Wegfall der
Dienstleistungsverpflichtung vor Erreichen der Altersgrenze
eintretende Verschiebung des Pflichtengefüges im
Beamtenverhältnis durch eine Anrechnungsregelung, wie sie
§ 53 BeamtVG vorsieht, auszugleichen.
33
f) Auch in ihrer Ausgestaltung ist die
Vorschrift des § 53 BeamtVG - soweit sie eine Anrechnung
privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens auf die
Versorgungsbezüge des Ruhestandsbeamten vorsieht -
sachgerecht. Auch nach der Verschärfung des
Anrechnungsregimes durch § 53 BeamtVG stellt sich die
Anrechnung privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens auf die
Versorgungsbezüge als Ausnahme dar, während die
Nichtanrechenbarkeit solcher Einkünfte die Regel bleibt. Eine
Anrechnung privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens kommt
nach § 53 BeamtVG nur in der Zeitspanne zwischen der
vorzeitigen Zurruhesetzung und dem Erreichen der allgemeinen
Altersgrenze und auch nur dann in Betracht, wenn das
zusätzliche Erwerbs- oder Erwerbsersatzeinkommen zusammen mit
den Versorgungsbezügen die Grenzen des § 53 Abs. 2
BeamtVG übersteigt. Von der Anrechnungsregelung werden also
nur solche Beamte betroffen, die vorzeitig in den Ruhestand
treten und dennoch in der Lage sind, privatwirtschaftliche
Erwerbseinkünfte in erheblichem Umfang zu erzielen. Darüber
hinaus hat der Gesetzgeber durch die Kopplung der
Hinzuverdienstgrenzen an die Besoldungsgruppe, aus der sich
das Ruhegehalt berechnet, der Ämterabstufung und dem Gebot
der Amtsangemessenheit der Alimentation Rechnung getragen.
Schließlich wird dem Versorgungsberechtigten nach § 53
Abs. 5 Satz 1 BeamtVG in jedem Fall mindestens ein Betrag in
Höhe von 20 % seines jeweiligen Versorgungsbezugs
belassen. Auch bei sehr hohem Hinzuverdienst in dem Zeitraum
der vorzeitigen Zurruhesetzung gelangen somit weiterhin der
erworbene Versorgungsanspruch und die hinter diesem stehende,
im Beamtendienst erbrachte Leistung des Ruhestandsbeamten zur
Geltung.
34
g) Ist mithin die durch § 53 BeamtVG
angeordnete Anrechnung von privatwirtschaftlichem
Erwerbseinkommen des Ruhestandsbeamten selbst mit den
hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums vereinbar, so
begegnet auch die hier streitgegenständliche Anrechnung
privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens einer Beamtenwitwe
auf das Witwengeld im Hinblick auf Art. 33 Abs. 5
GG keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar greift - anders als
bei dem Ruhestandsbeamten selbst - der Gedanke des
Vorteilsausgleichs insoweit nicht unmittelbar. Denn der
Hinterbliebene selbst war gegenüber dem Dienstherrn des
verstorbenen Beamten niemals zu einer Dienstleistung
verpflichtet, so dass auch nicht von dem vorzeitigen Wegfall
einer solchen Pflicht gesprochen werden kann. Dennoch ist
auch die Anrechnung privaten Erwerbseinkommens des
Hinterbliebenen auf die Hinterbliebenenversorgung aus
Gründen, die im System der Beamtenversorgung selbst liegen,
sachlich gerechtfertigt.
35
aa) Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts erwächst den Hinterbliebenen im
Falle des Versterbens des Beamten ein eigener, selbständiger
Anspruch auf Versorgung (vgl. BVerfGE 21, 329 ;
39, 196 ; 46, 97 ; 70, 69 ).
Dieser Anspruch wurzelt - wie der Versorgungsanspruch des
Beamten selbst - in dem Beamtenverhältnis. Der Anspruch auf
Hinterbliebenenversorgung leitet sich also aus der
Rechtsposition des verstorbenen Beamten her. Für die
Versorgungsbezüge der Witwen und Waisen sind deshalb auch
seit jeher die gleichen Gesichtspunkte bestimmend, die bei
der Besoldung und Versorgung des Beamten selbst zu beachten
sind (BVerfGE 39, 196 ; 70, 69 ;
stRspr.).
36
bb) Diese Struktur der
Hinterbliebenenversorgung, die Witwen- und Waisengeld als
Fortsetzung der öffentlichrechtlichen Alimentation des
Beamten selbst erscheinen lässt, rechtfertigt auch die in
§ 53 BeamtVG vorgesehene und hier in Rede stehende
Anrechnung privaten Erwerbseinkommens auf die
Hinterbliebenenversorgung. Der Versorgungsanspruch des
Hinterbliebenen ist von Verfassungs wegen nicht besser
geschützt als die Ansprüche des Beamten selbst, aus dessen
Rechtsposition sich die Hinterbliebenenversorgung herleitet.
Der Gesetzgeber ist daher auch nicht gehalten, die
Hinterbliebenenversorgung von einer Anrechnung anderweitigen
Einkommens auszunehmen, der er die Ansprüche der
Ruhestandsbeamten in verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandender Weise unterwirft. Vielmehr ist es mit dem
Charakter der Hinterbliebenenversorgung durchaus vereinbar,
wenn der Gesetzgeber für diese auch im Hinblick auf die
Einkommensanrechnung die gleichen Gesichtspunkte für
bestimmend erklärt, die bei der Versorgung des Beamten selbst
zu beachten waren oder gewesen wären.
37
h) Auch in ihrer konkreten Ausgestaltung
begegnet die Bestimmung des § 53 BeamtVG keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken, soweit sie eine Anrechnung
privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens auf das Witwengeld
vorsieht. Die Witwe eines Beamten darf - wie dieser
selbst - nach § 53 Abs. 2 Nr. 1 BeamtVG jedenfalls
bis zur Höhe der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der
Endstufe der Besoldungsgruppe, aus der sich die
Versorgungsbezüge berechnen, anrechnungsfrei hinzuverdienen.
Da das Witwengeld sich nach § 20 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG
in der Regel nur auf 55 % des Ruhegehalts des Verstorbenen
beläuft, hat die Witwe eines Beamten entsprechend
weiterreichende Möglichkeiten, anrechnungsfrei
hinzuzuverdienen. Außerdem greift die Anrechnungsregelung nur
bei besonders hohem Erwerbseinkommen und gewährleistet
hierdurch und durch die Ausrichtung am Familieneinkommen des
verstorbenen Beamten, dass keine unzumutbare Beeinträchtigung
in der Lebensführung der Witwe des Beamten eintritt. Des
Weiteren stellt § 53 Abs. 5 Satz 1 BeamtVG sicher,
dass auch bei hohem Erwerbseinkommen ein zusätzliches
Witwengeld erhalten bleibt. Eine völlige Entwertung des
Beamtendienstes im Hinblick auf die Versorgung der Witwe ist
damit ausgeschlossen. Schließlich ist zu berücksichtigen,
dass der Anspruch auf Witwengeld nach Anwendung des § 53
BeamtVG nicht endgültig erlischt, sondern nur solange ruht,
wie die Witwe auch tatsächlich zusätzliches Erwerbseinkommen
erzielt. Die Witwe eines Beamten kann also nicht darauf
verwiesen werden, eine einmal aufgenommene Erwerbstätigkeit
aufrecht zu erhalten oder eine solche erstmals aufzunehmen.
Insgesamt ist die Bestimmung des § 53 BeamtVG daher auch
insoweit mit dem durch Art. 33 Abs. 5 GG garantierten
Alimentationsprinzip vereinbar, soweit sie eine Anrechnung
von privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommens einer
Beamtenwitwe auf das Witwengeld anordnet.
38
2. Die angegriffene Ruhensregelung und die
hierzu ergangenen behördlichen und gerichtlichen
Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführerin auch nicht
deshalb in ihren Rechten aus Art. 33 Abs. 5 GG, weil ihr
privatwirtschaftliches Erwerbseinkommen mit dem Bruttobetrag
in die Ruhensberechnung eingestellt worden ist.
39
Zwar bestimmt sich nach der Höhe des
Nettoeinkommens, ob die Bezüge der Beamten einschließlich der
Alters- und Hinterbliebenenversorgung amtsangemessen sind und
damit den Vorgaben des Alimentationsprinzips entsprechen
(vgl. BVerfGE 44, 249 ; 81, 363 ; 99,
300 ; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 6.
März 2007 - 2 BvR 556/04 -; juris, Rn. 64). Hieraus folgt
indes nicht, dass der Ruhensberechnung nach § 53 BeamtVG
bereits der Nettobetrag des anrechenbaren Einkommens zugrunde
zu legen wäre. Vielmehr kommt im Besoldungs- und
Versorgungsrecht an vielen Stellen, an denen Berechnungen
anzustellen sind, aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung
das Bruttoprinzip zur Anwendung. Dies ist jedenfalls so lange
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wie dem Beamten
oder seinen Hinterbliebenen im Endergebnis ein Nettoeinkommen
verbleibt, welches die Alimentation als amtsangemessen
erscheinen lässt (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer
des Zweiten Senats vom 12. September 2007 - 2 BvR 1413/06
-).
40
Danach ist es im Hinblick auf das durch
Art. 33 Abs. 5 GG garantierte Alimentationsprinzip
unbedenklich, dass das Erwerbseinkommen der
Beschwerdeführerin mit dem Bruttobetrag in die Ruhensregelung
eingestellt worden ist. Die Beschwerdeführerin hat nicht
dargetan, dass das Nettoeinkommen, welches ihr nach Anwendung
des § 53 BeamtVG verbleibt, nicht mehr amtsangemessen
wäre. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist für
die Frage Amtsangemessenheit der Alimentation nämlich nicht
allein auf den nach Anwendung des § 53 BeamtVG noch
zahlbaren Teil des Ruhegehalts abzustellen. Vielmehr müssen
der noch zahlbare Teil des Witwengeldes und das
Erwerbseinkommen der Beschwerdeführerin insoweit in der Summe
betrachtet werden. Dies folgt zwingend aus der
verfassungsrechtlich unbedenklichen Konstruktion des
§ 53 BeamtVG, der als unbegründet eingestufte Vorteile
der Versorgungsempfänger verhindern will und den
anrechenbaren Hinzuverdienst aus diesem Grund als
Alimentationsersatz anerkennt(vgl. BVerfGE 76, 256
).
41
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.